(LUẬN văn THẠC sĩ) đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa bàn thành phố vinh, tỉnh nghệ an

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

TRƯƠNG THỊ NGÂN

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI VÀ TRANH CHẤP VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA
BÀN THÀNH PHỐ VINH, TỈNH NGHỆ AN

Ngành:

Quản lý đất đai

Mã số:

8850103

Người hướng dẫn khoa học:

PGS.TS. Hồ Thị Lam Trà

NHÀ XUẤT BẢN HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP - 2018

download by :


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi. Tất cả các số liệu
trên địa bàn nghiên cứu của luận văn là trung thực, chưa từng được ai công bố trong bất
kỳ luận văn nào khác và xin cam đoan các thơng tin trích dẫn trong luận văn đều được
chỉ rõ nguồn gốc.
Tôi xin cảm ơn mọi sự giúp đỡ, tạo điều kiện thuận lợi cho tôi thực hiện tốt luận

văn này.
Hà Nội, ngày 21 tháng 9 năm 2018
Tác giả luận văn

Trương Thị Ngân

i

download by :


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành Luận văn tốt nghiệp này, ngồi sự nỗ lực của bản thân, tơi xin
chân thành cảm ơn Quý Thầy - Cô giáo Học viện Nông nghiệp Việt Nam và Khoa Quản
lý đất đai, Ban Quản lý Đào tạo đã tận tình truyền đạt cho tơi những kiến thức quý báu
và tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt thời gian học tập tại trường và viết luận
văn tốt nghiệp.
Đặc biệt, xin chân thành cảm ơn tới PGS.TS. Hồ Thị Lam Trà, người hướng dẫn khoa
học tận tình, chu đáo đã giúp đỡ tơi rất nhiều để tơi có thể hồn thành luận văn này.
Xin trân trọng gửi lời cảm ơn tới cán bộ, công chức, Thanh tra tỉnh Nghệ An, Ban Tiếp
Công dân tỉnh Nghệ An, Ban Tiếp công dân thành phố Vinh, Thanh tra thành phố Vinh,
phịng Tài ngun và Mơi trường thành phố Vinh cùng cơng chức địa chính 25 xã, phường
trên địa bàn thành phố Vinh đã tận tình giúp đỡ tơi trong q trình thu thập số liệu.
Tơi xin cảm ơn cơ quan, đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã động viên giúp đỡ
tôi cả về vật chất lẫn tinh thần để tơi hồn thành đề tài này.
Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, ngày 21 tháng 9 năm 2018
Tác giả luận văn

Trương Thị Ngân

ii

download by :


MỤC LỤC
Lời cam đoan ..................................................................................................................... i
Lời cảm ơn ........................................................................................................................ ii
Mục lục ........................................................................................................................... iii
Danh mục chữ viết tắt ...................................................................................................... vi
Danh mục bảng ............................................................................................................... vii
Danh mục hình ............................................................................................................... viii
Trích yếu luận văn ........................................................................................................... ix
Thesis abstract.................................................................................................................. xi
Phần 1. Mở đầu ............................................................................................................... 1
1.1.

Tính cấp thiết của đề tài ...................................................................................... 1

1.2.

Mục tiêu nghiên cứu ........................................................................................... 2

1.3.

Phạm vi nghiên cứu ............................................................................................ 2

1.4.

Những điểm mới, ý nghĩa khoa học và thực tiễn................................................ 2

Phần 2. Tổng quan tài liệu ............................................................................................. 3
2.1.

Cơ sở lý luận về vấn đề khiếu nại và tranh chấp đất đai .................................... 3

2.1.1.

Một số khái niệm trong Quản lý Đất đai liên quan đến khiếu nại và tranh
chấp về đất đai .................................................................................................... 3

2.1.2.

Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai .................................... 4

2.1.3.

Tranh chấp và giải quyết tranh chấp về đất đai .................................................. 6

2.2.

Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về giải quyết khiếu nại và
tranh chấp ........................................................................................................... 8

2.2.1.

Kinh nghiệm về mơ hình giải quyết khiếu nại, tranh chấp ................................. 8

2.2.2.

Kinh nghiệm tại Nhật Bản ................................................................................ 12

2.2.3.

Kinh nghiệm tại Hàn Quốc ............................................................................... 13

2.3.

Thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai ở Việt
Nam .................................................................................................................. 14

2.3.1.

Cơ sở pháp lý về giải quyết khiếu nại và tranh chấp đất đai ............................ 14

2.3.2.

Thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất
đai ..................................................................................................................... 15

2.3.3.

Giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai ở Việt Nam ............................... 20

iii

download by :

Phần 3. Nội dung và phương pháp nghiên cứu .......................................................... 24
3.1.

Địa điểm nghiên cứu......................................................................................... 24

3.2.

Thời gian nghiên cứu ........................................................................................ 24

3.3.

Đối tượng nghiên cứu ....................................................................................... 24

3.4.

Nội dung nghiên cứu ........................................................................................ 24

3.4.1.

Đặc điểm về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội thành phố Vinh, tỉnh
Nghệ An ............................................................................................................ 24

3.4.2.

Công tác quản lý Nhà nước và sử dụng đất trên địa bàn thành phố Vinh,
tỉnh Nghệ An .................................................................................................... 24

3.4.3.

Thực trạng công tác giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa

bàn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An giai đoạn 2015 - 2017 ............................... 25

3.4.4.

Đánh giá công tác giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa
bàn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An giai đoạn 2015-2017 ................................. 25

3.4.5.

Một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại và tranh
chấp về đất đai của thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An trong thời gian tới ............ 25

3.5.

Phương pháp nghiên cứu .................................................................................. 26

3.5.1.

Phương pháp thu thập số liệu thứ cấp............................................................... 26

3.5.2.

Phương pháp thu thập số liệu sơ cấp ................................................................ 26

3.5.3.

Phương pháp tổng hợp, phân tích, thống kê, so sánh và xử lý số liệu.............. 27

Phần 4. Kết quả và thảo luận ....................................................................................... 28
4.1.

Đánh giá khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội thành phố Vinh,
tỉnh Nghệ An .................................................................................................... 28

4.1.1.

Điều kiện tự nhiên thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An ........................................... 28

4.1.2.

Điều kiện kinh tế - xã hội của thành phố Vinh ................................................. 30

4.2.

Công tác quản lý, sử dụng đất trên địa bàn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An ..... 33

4.2.1.

Công tác quản lý Nhà nước về đất đai trên địa bàn thành phố Vinh, tỉnh
Nghệ An ............................................................................................................ 33

4.2.2.

Tình hình sử dụng đất của thành phố Vinh....................................................... 38

4.3.

Thực trạng công tác giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa
bàn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An ................................................................... 41

4.3.1.

Tình hình tiếp nhận đơn khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa bàn
thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An.......................................................................... 41

4.3.2.

Các nội dung khiếu nại và tranh chấp về đất đai .............................................. 48

iv

download by :


4.3.3.

Thực trạng giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa bàn
thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An.......................................................................... 54

4.4.

Đánh giá công tác giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa
bàn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An ................................................................... 70

4.4.1.

Đánh giá công tác giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa
bàn thành phố Vinh........................................................................................... 70

4.4.2.

Đánh giá việc thực hiện các quy định của pháp luật về khiếu nại và tranh
chấp đất đai ....................................................................................................... 74

4.4.3.

Đánh giá kết quả đạt được trong công tác giải quyết khiếu nại và tranh
chấp về đất đai .................................................................................................. 77

4.4.4.

Những tồn tại, hạn chế trong công tác giải quyết khiếu nại, tranh chấp về
đất đai và các nguyên nhân ............................................................................... 80

4.5.

Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại và tranh chấp
về đất đai ........................................................................................................... 86

4.5.1.

Nhóm giải pháp về công tác lãnh đạo, triển khai thực hiện giải quyết
khiếu nại và tranh chấp về đất đai .................................................................... 87

4.5.2.

Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trực tiếp giải quyết khiếu nại và
tranh chấp về đất đai. ........................................................................................ 93

4.5.3.

Tăng cường cơ sở sở vật chất, ứng dụng khoa học công nghệ trong công
tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai ...................... 94

Phần 5. Kết luận và kiến nghị ...................................................................................... 96
5.1.

Kết luận............................................................................................................. 96

5.2.

Kiến nghị .......................................................................................................... 98

Tài liệu tham khảo .......................................................................................................... 99

v

download by :


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt

Nghĩa tiếng Việt

CBCC

Cán bộ cơng chức

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

GPMB

Giải phóng mặt bằng

HCNN

Hành chính nhà nước

HĐND

Hội đồng nhân dân

HVHC

Hành vi hành chính

KNTC

Khiếu nại tố cáo

QĐHC

Quyết định hành chính

QPPL

Quy phạm pháp luật

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

UBND

Uỷ ban nhân dân

VPPL

Vi phạm pháp luật

vi

download by :


DANH MỤC BẢNG
Bảng 2.1.

Tình hình tiếp nhận đơn khiếu nại và tranh chấp trong lĩnh vực đất
đai trên địa bàn tỉnh Nghệ An từ 01/01/2015 - 31/12/2017 ....................... 22

Bảng 2.2.

Kết quả giải quyết đơn khiếu nại và tranh chấp trong lĩnh vực đất đai
trên địa bàn tỉnh Nghệ An giai đoạn 2015 - 2017 ...................................... 23

Bảng 4.1.

Kết quả thống kê đất đai năm 2017............................................................ 39

Bảng 4.2.

Cơ cấu sử dụng đất trên địa bàn thành phố Vinh từ năm 2015 - 2017 ..... 40

Bảng 4.3.

Tình hình tiếp nhận đơn thư trên địa bàn thành phố Vinh từ ngày
01/01/2015 đến 31/12/2017 ....................................................................... 44

Bảng 4.4.

Các dạng khiếu nại về đất đai thường xảy ra trên địa bàn thành phố
Vinh, tỉnh Nghệ An .................................................................................... 48

Bảng 4.5.

Các dạng tranh chấp về đất đai thường xảy ra trên địa bàn thành phố
Vinh, tỉnh Nghệ An .................................................................................... 51

Bảng 4.6.

Kết quả giải quyết khiếu nại và tranh chấp trên địa bàn thành phố
Vinh từ 01/01/2015 đến 31/12/2017 .......................................................... 56

Bảng 4.7.

Đánh giá của cán bộ, công chức về mức độ phát sinh khiếu nại về

đất đai tại thành phố Vinh giai đoạn 2015-2017 ........................................ 71

Bảng 4.8.

Đánh giá của cán bộ, công chức về mức độ phát sinh tranh chấp về
đất đai tại thành phố Vinh giai đoạn 2015-2017 ........................................ 72

Bảng 4.9.

Đánh giá của cán bộ, công chức về chất lượng giải quyết khiếu nại,
tranh chấp về đất đai và việc chấp hành các quyết định khiếu nại,
tranh chấp về đất đai giai đoạn 2015-2017 ................................................ 73

Bảng 4.10. Đánh giá của cán bộ, công chức về những vướng mắc trong công tác
giải quyết khiếu nại, tranh chấp về đất đai tại thành phố Vinh giai
đoạn 2015 – 2017 ....................................................................................... 74

vii

download by :


DANH MỤC HÌNH
Hình 2.1.

Sơ đồ quy trình khiếu nại Quyết định hành chính và hành vi hành
chính ........................................................................................................... 16

Hình 2.2.

Sơ đồ quy trình giải quyết khiếu nại quyết định hành chính và hành
vi hành chính (lần đầu)............................................................................... 17

Hình 2.3.

Sơ đồ quy trình giải quyết khiếu nại quyết định hành chính và hành
vi hành chính (lần hai) ............................................................................... 18

Hình 2.4.

Sơ đồ quy trình giải quyết tranh chấp đất đai ............................................ 19

Hình 4.1.

Sơ đồ hành chính thành phố Vinh .............................................................. 28

viii

download by :


TRÍCH YẾU LUẬN VĂN
Tên tác giả: Trương Thị Ngân
Tên luận văn: Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa
bàn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An.
Ngành: Quản lý đất đai

Mã số: 8850103

Tên cơ sở đào tạo: Học viện Nông nghiệp Việt Nam.

Mục tiêu nghiên cứu: Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại và tranh chấp về
đất đai trên địa bàn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An giai đoạn 2015 - 2017. Phân tích
ngun nhân của những tồn tại, hạn chế trong cơng tác giải quyết khiếu nại và tranh
chấp về đất đai, từ đó đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết
khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa bàn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An.
Các phương pháp nghiên cứu của đề tài đã sử dụng:
- Phương pháp thu thập số liệu:
+ Số liệu thứ cấp: Tiến hành thu thập, tổng hợp các báo cáo, tài liệu liên quan
đến tình hình và cơng tác quản lý Nhà nước về đất đai, công tác giải quyết khiếu nại và
tranh chấp về đất đai tại phòng Tài nguyên và Môi trường, Thanh tra thành phố, Ban
công tác tiếp dân, các phòng, ban liên quan thuộc UBND thành phố Vinh, Ban công tác
tiếp dân UBND tỉnh Nghệ An, … giai đoạn 2015 - 2017.
+ Số liệu sơ cấp: Điều tra khảo sát kết hợp với phỏng vấn trực tiếp các cán bộ,
công chức tham gia giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa bàn thành phố
Vinh, tỉnh Nghệ An giai đoạn 2015 - 2017.
- Áp dụng các phương pháp phân tích, thống kê toán học với sự hỗ trợ của phần
mềm Excel để đánh giá tình hình giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai
Các kết quả chính và kết luận chủ yếu của luận văn:
1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của thành phố Vinh:
Thành phố Vinh nằm ở phía Đơng Nam của tỉnh Nghệ An, là trung tâm kinh tế,
văn hóa, xã hội của tỉnh. Thành phố Vinh có nhiều điều kiện thuận lợi cho việc phát
triển kinh tế, xã hội, đóng vai trị hạt nhân đầu tàu tăng trưởng của tỉnh Nghệ An. Trong
những năm qua, công tác quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai của thành phố Vinh
đã đạt được nhiều kết quả tích cực. Đất đai ngày càng được quản lý chặt chẽ, đáp ứng
tốt nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội của địa phương. Tốc độ tăng trưởng kinh tế của
thành phố luôn đạt khá, nằm trong tốp đầu của tỉnh, tình hình an ninh trật tự, an tồn xã
hội được giữ vững.

ix

download by :


2. Công tác giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai
Được sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy, chính quyền các cấp, cùng với
sự nỗ lực vào cuộc của các ban ngành đoàn thể thuộc UBND thành phố Vinh, công tác
giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa bàn Thành phố trong 3 năm 2015 2017 đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận. Tỷ lệ giải quyết đơn thư bình quân đạt
95,0%, các vụ việc cơ bản được giải quyết đúng quy định của pháp luật, được UBND
tỉnh Nghệ An đánh giá cao, người dân đồng tình ủng hộ.
Bên cạnh những kết quả đạt được, vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế, yếu kém trong
công tác giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai. Đó là tình trạng đơn thư phát sinh
nhiều (tổng đơn thư thuộc thẩm quyền giải quyết đã tiếp nhận trong 3 năm giải đoạn
2015 - 2017 là 5.066 đơn, trong đó khiếu nại và tranh chấp về đất đai là 510 đơn), khiếu
nại và tranh chấp trong lĩnh vực đất đai chiếm tỷ lệ lớn; nhiều vụ việc khiếu kiện phức
tạp, kéo dài; nhiều vụ việc đông người diễn ra làm ảnh hưởng đến tình hình an ninh, trật
tự trên địa bàn. Chất lượng giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai vẫn còn nhiều
hạn chế, tỷ lệ giải quyết chậm, quá hạn vẫn còn cao (chiếm tỷ lệ 16,3%); tỷ lệ kết quả
giải quyết các vụ khiếu nại đúng và có đúng có sai tương đối cao (15,35%),...
Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, tồn tại trong công tác giải quyết khiếu nại
và tranh chấp về đất đai gồm cả nguyên nhân khách quan và chủ quan. Đó là do sự bất
cập của hệ thống pháp luật về đất đai; sự bất cập trong cơng tác bồi thường giải phóng
mặt bằng; công tác lãnh đạo, chỉ đạo và thực hiện giải quyết khiếu nại và tranh chấp về
đất đai; sự yếu kém của một bộ phận đội ngũ cán bộ, cơng chức trong cơng tác này;
ngồi ra, cịn có ý thức chấp hành pháp luật của người dân,…
3. Để khắc phục những hạn chế, tồn tại nêu trên nhằm nâng cao hiệu quả công
tác giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa bàn thành phố Vinh, tác giả đã
đề xuất một số giải pháp mang tính thực tiễn, khả thi. Thực hiện đồng bộ những giải
pháp cơ bản trên sẽ góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại và tranh
chấp về đất đai trên địa bàn, góp phần vào sự phát triển kinh tế xã hội, ổn định tình hình
an ninh, trật tự của thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An trong những năm tới.

x

download by :


THESIS ABSTRACT
Master candidate: Truong Thi Ngan
Thesis title: Assessing the settlement status quo of complaints and land disputes in Vinh
City, Nghe An Province.
Major: Land Management

Code: 8.850103

Education organization: Vietnam National University of Agriculture (VNUA)
Research Objectives
Assessing the current situation of the settlement of complaints and disputes on
land in Vinh cicty, Nghe An province from 01/01/2015 to 31/12/2017. Proposing
solutions to improve the effectiveness of the settlement of land complaints and disputes
in Vinh city, Nghe An province.
Materials and Methods
- Data collection method:
+ Secondary data: collecting, synthesizing reports and documents related to the
situation and state management of land, the work of settling complaints and land
disputes from the People’s Committee of Vinh city such as Department of Natural
Resources and Environment, Department of citizen reception, Department of
Inspection; the People's Committee of Nghe An province; provincial inspectorate, etc in
the period of year 2015-2017.
+ Primary data: Surveying combined with direct interviews of cadres and civil
servants involved in the settlement of land complaints and disputes, citizens having

lodged complaints and requesting the settlement of land disputes in Vinh city in the
period of 2015-2017.
- Apply mathematical analysis and statistics with the support of Excel software
to evaluate the situation of resolving land complaints and disputes.
Main findings and conclusions of the thesis
1. Vinh city is located in the Southeast of Nghe An province. It is the social
economic and cultural central of Nghe An province. Vinh city has many favorable
conditions for economic and social development, which has the core leading role for
growing of Nghe An province. In the past years, the state management of land in the
city has achieved many positive results. Land is increasingly managed closely, meeting
the needs of economic development and social of the locality. The economic growth
rate of the city is quite high, on the top of province. The security, order and safety
situation of the city has been maintained steadily.

xi

download by :


2. Under the leadership of the city government leaders, the Party Committee,
authorities at all levels, together with the efforts of the Departments of the People's
Committee of Vinh City, the settlement of complaints and land disputes within the City
area in 3 years 2015-2017 has achieved satisfactory results. The average settlement rate is
95%, many cases have been settled basically in accordance with the law, the results were
highly appreciated by the provincial People's Committee and satisfied most of the people.
Besides the achievements, there are still many shortcomings and weaknesses in
the handling of complaints and land disputes. That is the status of too many complaints
and disputes letters were received (in the three years 2015-2017, about 5.066 letters of all
kind were received, in which 510 letters were land complaints and disputes), complaints
and disputes in the field land area is large; Many complicated cases prolonged many

years; A lot of group of crowded people for complaining have happened which badly
affected the situation of security and order in the area. The quality of solving land
complaints and disputes is still limited. The rate of late and overdue settlement is still high
(16.3%), the percentage of correct claims is relatively high (15.35%), etc
The reasons for limitations and shortcomings in the settlement of complaints and
land disputes include both objective and subjective causes. These are: the inadequacies of
the legal system of land; shortcomings in compensation and site clearance; The work of
leading, directing and settling complaints and land disputes; the weakness of the contingent
of cadres and civil servants in this work; The awareness of the people in abiding law, etc
3. In order to overcome the shortcomings and problems mentioned above, improve
the effectiveness of the settlement of complaints and land disputes in Vinh City, the author
proposed some practical and feasible solutions. Comprehensive implementation of the
above solutions will contribute to improving the effectiveness of resolving complaints and
land disputes in the area, contributing to the socio-economic development, stability of
security situation, the order of Vinh city, Nghe An province in the coming years.

xii

download by :


PHẦN 1. MỞ ĐẦU
1.1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Trong lịch sử phát triển, trải qua nhiều giai đoạn thăng trầm, Vinh luôn
được xác định là thành phố trung tâm không những đối với tỉnh Nghệ An, mà cả
khu vực Bắc Trung bộ và có tầm quốc gia trên nhiều lĩnh vực.
Những năm gần đây, tốc độ đơ thị hóa ở Vinh diễn ra nhanh chóng, những
dự án đầu tư được triển khai trên toàn địa bàn Thành phố như: Xây dựng các khu
công nghiệp, khu đô thị mới, kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, các cơng trình cơng
cộng và lợi ích quốc gia... đã khơng ngừng tăng lên. Địa giới hành chính được

mở rộng, từ 20 phường, xã nay tăng lên 25 phường, xã; diện tích đất tự nhiên
toàn thành phố từ 67,53 km2 tăng lên 105,0 km2 (tăng 1,6 lần). Theo đó,thành
phố Vinh cũng đồng thời phải đối mặt với nhiều vấn đề khó khăn, thách thức. Để
đáp ứng yêu cầu của tình hình mới, cần phải thực hiện đồng bộ các giải pháp
nhằm đưa thành phố Vinh phát triển đi lên theo hướng bền vững, phát triển kinh
tế đi đôi với bảo vệ môi trường, đảm bảo an ninh chính trị, trật tự an tồn xã hội.
Một trong những vấn đề được UBND thành phố Vinh đặc biệt quan tâm đó
là cơng tác Quản lý Nhà nước về đất đai trên địa bàn Thành phố. Trong những năm
gần đây, tình trạng khiếu nại và tranh chấp về đất đai ngày càng trở nên phức tạp,
nghiêm trọng, không những tăng lên về số vụ việc mà nội dung cũng ngày càng
phức tạp hơn. Theo số liệu thống kê của Ban Tiếp công dân thành phố Vinh: Trong
03 năm giai đoạn từ 2015 - 2017, thành phố Vinh đã tiếp nhận 6.785 đơn thư khiếu
nại, tố cáo, tranh chấp, kiến nghị và phản ánh, trong đó có tới 5.469 đơn thư liên
quan đến lĩnh vực đất đai (chiếm tỷ lệ 80,6%) và số còn lại 1.316 đơn (chiếm tỷ lệ
19,4%) thuộc các lĩnh vực khác như: Kinh tế, Văn hố xã hội, chính sách,…. Điều
này đã gây ra khơng ít bức xúc cho người dân, tạo dư luận xã hội không tốt, ảnh
hưởng đến trật tự an tồn xã hội và gây khó khăn cho cơ quan quản lý Nhà nước.
Là chun viên cơng tác tại phịng Tài nguyên và Môi trường, UBND
thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An nơi thường xuyên phải giải quyết các vấn đề liên
quan đến khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa bàn thành phố Vinh, tác giả
lựa chọn đề tài: “Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất
đai trên địa bàn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An” làm đề tài nghiên cứu cho
Luận văn Thạc sỹ của mình là rất quan trọng và có ý nghĩa thực tiễn.

1

download by :


1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU

- Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa bàn
thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An giai đoạn từ 01/01/2015 đến 31/12/2017 nhằm chỉ ra
những mặt làm được, những mặt hạn chế chưa làm được, tìm ra nguyên nhân dẫn đến
tình trạng khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa bàn nghiên cứu.
- Đề xuất một số giải pháp chủ yếu tăng cường công tác giải quyết khiếu
nại và tranh chấp về đất đai trên địa bàn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An trong
những năm tiếp theo.
1.3. PHẠM VI NGHIÊN CỨU
+ Về không gian: Địa bàn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An.
+ Về thời gian: Giai đoạn từ 01/01/2015 đến 31/12/2017.
1.4. NHỮNG ĐIỂM MỚI, Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN
1.4.1. Những điểm mới
Kết quả nghiên cứu của đề tài là cơng trình nghiên cứu tổng thể vấn đề giải
quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai trên địa bàn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An.
1.4.2. Ý nghĩa khoa học
Kết quả nghiên cứu của đề tài đã chỉ ra các luận cứ khoa học và quan
điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật cũng như tổ chức
thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai.
1.4.3. Ý nghĩa thực tiễn
- Kết quả nghiên cứu của đề tài có thể được áp dụng vào hoạt động thực
tiễn ở UBND thành phố Vinh nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu
nại và tranh chấp về đất đai.
- Kết quả nghiên cứu cũng có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các
hoạt động nghiên cứu, học tập về giải quyết khiếu nại và tranh chấp về đất đai.
- Một số kiến nghị của đề tài có giá trị tham khảo đối với các cơ quan xây dựng
và thực thi pháp luật trong quá trình xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp luật
đất đai nói chung và pháp luật giải quyết tranh chấp về đất đai nói riêng ở nước ta.

2

download by :


PHẦN 2. TỔNG QUAN TÀI LIỆU
2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VẤN ĐỀ KHIẾU NẠI VÀ TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI
2.1.1. Một số khái niệm trong Quản lý Đất đai liên quan đến khiếu nại và
tranh chấp về đất đai
Hiến pháp năm 2013 (được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thơng qua ngày 28/11/2013) quy định: “Đất đai là
tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được
quản lý theo pháp luật”. Tại Điều 1, Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Đất đai
thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Nhà nước trao QSDĐ cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này”. Điều
này đã khẳng định được tính chất quan trọng của đất đai. Đồng thời, đây là cơ sở
pháp lý để Nhà nước thống nhất quản lý đất đai nhằm đưa chính sách quản lý và sử
dụng đất đúng đối tượng, đúng mục đích và có hiệu quả. Ngồi ra, tại Điều 3, Luật
Đất đai năm 2013 quy định cụ thể về các khái niệm liên quan như sau:
Thửa đất là phần diện tích đất được giới hạn bởi ranh giới xác định trên
thực địa hoặc được mô tả trên hồ sơ.
Nhà nước giao QSDĐ là việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất để
trao QSDĐ cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất.
Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại QSDĐ của người
được Nhà nước trao QSDĐ hoặc thu lại đất của người sử dụng đất VPPL về đất đai.
Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị QSDĐ đối với diện tích
đất thu hồi cho người sử dụng đất.
Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có
đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển.
Giá đất là giá trị của QSDĐ tính trên một đơn vị diện tích đất.
Giá trị QSDĐ là giá trị bằng tiền của QSDĐ đối với một diện tích đất xác
định trong thời hạn sử dụng đất xác định.

GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là chứng
thư pháp lý để Nhà nước xác nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn
liền với đất hợp pháp của người có QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu
tài sản khác gắn liền với đất.
3

download by :


Tiền sử dụng đất là số tiền mà người sử dụng đất phải trả cho Nhà nước
khi được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích
sử dụng đất, cơng nhận QSDĐ.
2.1.2. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

2.1.2.1. Khái niệm khiếu nại
Khiếu nại là hoạt động diễn ra khá thường xuyên và phổ biến, do đó cụm từ
khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội. Khiếu nại (tiếng La tinh –
“Complain”) nghĩa là than, phàn nàn, ốn trách, kêu nài, thưa kiện. Trong ngơn ngữ
tiếng Việt, khiếu nại có nghĩa là thắc mắc về những việc làm hay quyết định của một
người có quyền hạn đối với một người khác. Theo nghĩa này thì phạm vi, đối tượng
của khiếu nại là rất rộng và khó xác định cụ thể về nội dung. Trong khn khổ đề tài
nghiên cứu này chỉ bàn đến khái niệm về khiếu nại hành chính.
Khái niệm khiếu nại được đề cập đến ở một số văn bản, tài liệu hay cơng
trình nghiên cứu khác nhau. Tại Điều 30 Hiến pháp năm 2013 của nước ta quy định:
“Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Cơ quan, tổ chức,
cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo, người bị thiệt
hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo
quy định của pháp luật; nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi
dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”.

Tại Khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 ghi rõ: "Khiếu nại là việc
công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy
định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định
hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ,
cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật,
xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
Như vậy, khiếu nại là phạm trù rất rộng, có nội dung khá phức tạp, song căn
cứ vào các khái niệm nêu trên thì ta có thể đưa ra các dấu hiệu của nội hàm các khái
niệm đó, trước hết chủ thể khiếu nại bao gồm: cá nhân (hoặc công dân), cơ quan, tổ
chức; thứ hai, người bị khiếu nại có thể là cá nhân, cơ quan, tổ chức; thứ ba, nội
dung khiếu nại là việc làm mà người khiếu nại cho là không đúng hoặc cho là trái
pháp luật, việc làm đó được biểu hiện bằng quyết định hoặc hành vi; thứ tư, mục

4

download by :


đích của việc khiếu nại: là hủy bỏ, đình chỉ việc làm, bồi thường thiệt hại (về vật
chất hoặc tinh thần) do quyết định hoặc việc làm không đúng đã gây ra.
Còn việc cá nhân, tổ chức đề nghị người có thẩm quyền xem xét lại các
quyết định pháp luật, hành vi pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước khi họ
cho rằng quyết định, hành vi đó xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ là
khiếu nại hành chính. Có nhiều quan niệm khác nhau về khiếu nại hành chính. Tuy
nhiên quan niệm về khiếu nại hành chính của Thanh tra Chính phủ đưa ra có thể
được coi là chính thống nhất. Quan niệm này đã chính thức được đưa vào Từ điển
Bách khoa Việt Nam như sau: “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức
đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một
quyết định hành chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó khơng đúng pháp

luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ”.
Ngoài ra, tại Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 giải thích một số khái niệm
liên quan đến khiếu nại như sau:
Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức
thực hiện quyền khiếu nại.
Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính
trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ
chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân.
Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi
hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định
kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại.
Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại.
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định
về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng
một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước,của
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không
thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

5

download by :


Như vậy, khiếu nại là đề nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực
tiếp bởi quyết định hành chính hay hành vi hành chính hoặc đề nghị của cán bộ,
công chức chịu tác động trực tiếp của quyết định kỷ luật đối với cơ quan, tổ chức

hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đề nghị này xuất phát từ nhận thức
chủ quan của người khiếu nại cho rằng quyền và lợi ích chính đáng của mình bị xâm
phạm. Do đó, một mặt, khiếu nại là hình thức phản ứng tích cực của cơng dân, cơ
quan, tổ chức với những hiện tượng vi phạm các quyền và lợi ích được pháp luật
bảo vệ; mặt khác, khiếu nại là biện pháp ngăn chặn và loại trừ vi phạm.

2.1.2.3. Giải quyết khiếu nại
Tại Khoản 11, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: "Giải quyết khiếu
nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại". Như
vậy, giải quyết khiếu nại bao gồm các công việc: Xác minh để làm rõ các tình tiết
sự việc; kết luận về nội dung khiếu nại, trong đó xác định rõ khiếu nại của cơ quan,
tổ chức, cá nhân là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ; căn cứ vào quy định của
pháp luật xử lý từng vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại từ đó quyết định giữ
nguyên, sửa đổi hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu
nại, chấm dứt quyết định hành chính, bị khiếu nại; quyết định việc bồi thường thiệt
hại cho người khiếu nại (nếu có) hoặc giải quyết các vấn đề cụ thể khác trong nội
dung khiếu nại.
Như vậy có thể hiểu giải quyết khiếu nại đất đai là việc cơ quan hành chính
nhà nước tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận về tính hợp pháp, hợp lý của quyết
định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại thuộc thẩm
quyền giải quyết của các cơ quan hành chính nhà nước để có biện pháp giải quyết
theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân,
cơ quan, tổ chức và lợi ích chung của nhà nước và xã hội.
2.1.3. Tranh chấp và giải quyết tranh chấp về đất đai

2.1.3.1. Khái niệm tranh chấp về đất đai
Tranh chấp về đất đai hiểu theo nghĩa rộng là biểu hiện sự mâu thuẫn,
bất đồng trong việc xác định quyền quản lý, quyền chiếm hữu, quyền sử dụng
đối với đất đai, phát sinh trực tiếp hoặc gián tiếp trong lĩnh vực quản lý và sử
dụng đất đai.

Trong thực tế, tranh chấp về đất đai được hiểu là sự tranh chấp về quyền
quản lý, quyền sử dụng xung quanh một khu đất, thửa đất cụ thể mà mỗi bên đều

6

download by :


cho rằng mình phải được quyền đó do pháp luật quy định và bảo hộ. Vì vậy, họ
khơng thể cùng nhau tự giải quyết các tranh chấp đó mà phải yêu cầu cơ quan có
thẩm quyền phân xử, giải quyết.
Tranh chấp về đất đai được quy định tại Khoản 24, Điều 3 Luật Đất đai
năm 2013 như sau:"Tranh chấp về đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của
người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”.
Như vậy tranh chấp về đất đai có thể hiểu là việc tranh chấp phát sinh giữa
cá nhân và cá nhân hoặc giữa cá nhân và tổ chức hoặc giữa tổ chức và tổ chức
(giữa các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai) với nhau về quyền sử
dụng đấtQSDĐ mà một trong các chủ thể cho rằng QSDĐ của họ bị bên kia vi
phạm thì có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền can thiệp buộc bên
kia chấm dứt hành vi vi phạm, khắc phục lại tình trạng ban đầu và bồi thường
thiệt hại (nếu có) do hành vi vi phạm gây ra. Trong tranh chấp đất đai, chủ thể
tham gia tranh chấp thực chất không phải là chủ sở hữu mà họ chỉ được Nhà
nước giao đất để sử dụng theo quy định của pháp luật, các chủ thể đều bình đẳng
với nhau về quyền và nghĩa vụ trước pháp luật.

2.1.3.2. Giải quyết tranh chấp về đất đai
Trên cơ sở khái niệm tranh chấp về đất đai, có thể đưa ra khái niệm giải
quyết tranh chấp về đất đai của các cơ quan hành chính Nhà nước như sau: “Giải
quyết tranh chấp về đất đai là hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước có
thẩm quyền nhằm giải quyết các bất đồng, mâu thuẫn giữa các bên để tìm ra các

giải pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật nhằm xác định rõ quyền và nghĩa vụ của
các chủ thể trong quan hệ đất đai” hay “Giải quyết tranh chấp là giải quyết bất
đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, tổ chức và trên cơ sở đó phục hồi các
quyền lợi hợp pháp bị xâm hại đồng thời truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với hành
vi VPPL về đất đai" (Nguyễn Ngọc Hoà -1999).
Tranh chấp về đất đai do cơ quan hành chính nhà nước giải quyết được thực
hiện theo trình tự giải quyết vụ việc hành chính; theo đó, phần trình bày của các bên
đương sự khơng có sự tham gia của hội thẩm nhân dân hoặc đại diện Viện kiểm sát
nhân dân như trình tự tố tụng giải quyết tranh chấp về đất đai thuộc thẩm quyền của
Tòa án nhân dân. Việc giải quyết tranh chấp được thực hiện trước hết bằng biện
pháp hòa giải. Theo quy định tại Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 thì hịa giải
tranh chấp về đất đai như sau:

7

download by :


1. Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp về đất đai tự hòa giải hoặc
giải quyết tranh chấp về đất đai thơng qua hịa giải ở cơ sở.
2. Tranh chấp về đất đai mà các bên tranh chấp không tự hịa giải được thì
gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hịa giải.
3. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải
tranh chấp về đất đai tại địa phương mình; trong quá trình tổ chức thực hiện phải
phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành
viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác. Thủ tục hòa giải tranh chấp về đất đai
tại Ủy ban nhân cấp xã được thực hiện trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ
ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp về đất đai.
4. Việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có
xác nhận hịa giải thành hoặc hịa giải không thành của Ủy ban nhân dân cấp xã.

Biên bản hòa giải được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại Ủy ban nhân dân cấp
xã nơi có đất tranh chấp.
5. Đối với trường hợp hòa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh
giới, người sử dụng đất thì Ủy ban nhân dân cấp xã gửi biên bản hịa giải đến
phịng Tài ngun và Mơi trường đối với trường hợp tranh chấp về đất đai giữa
hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến Sở Tài nguyên và Môi
trường đối với các trường hợp khác.
2.2. KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VỀ GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI VÀ TRANH CHẤP
2.2.1. Kinh nghiệm về mơ hình giải quyết khiếu nại, tranh chấp
Việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện ở một số nước trên thế giới đạt được
thành cơng do mơ hình tổ chức phù hợp trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố
cáo như Hoa Kỳ, Canađa, Anh, Pháp, Hàn Quốc.... Do đó, việc tham khảo các
mơ hình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính (tài phán hành chính) ở một
số nước trên thế giới sẽ có những tác dụng nhất định đối với nước ta nhằm từng
bước hoàn thiện Luật cũng như áp dụng thực tế trong công tác giải quyết khiếu
nại, khiếu kiện hành chính nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng.

2.2.1.1. Cơ chế giải quyết khiếu nại nội bộ
Hầu hết các nước trên thế giới hiện nay đều có cơ chế giải quyết khiếu nại
nội bộ, theo đó cơ quan cấp trên trực tiếp xem xét lại quyết định của cơ quan cấp

8

download by :


dưới liên quan đến khiếu nại. Ở Anh, Mỹ, Úc, Canada... có các tổ chức hành chính
phi tố tụng hoặc các “cơ quan” nằm trong các bộ có nhiệm vụ giải quyết các khiếu
nại hành chính của người dân. Quyết định giải quyết của các “cơ quan” này có thể bị

khởi kiện tại toà án tư pháp nhưng trên thực tế, phần lớn các tranh chấp tìm ra được
giải pháp trong giai đoạn hành chính mà khơng phải đưa ra kiện tụng trước toà.
Cơ chế này mang lại những kết quả trên hai phương diện: Một mặt, nó mang
lại kết quả giải quyếtnhanh chóng và tiết kiệm nhưng mặt khác nó cũng cho thấy, cơ
quan cấp trên có xu hướng đồng tình với quyết định của cơ quan cấp dưới.

2.2.1.2. Cơ quan độc lập giải quyết khiếu nại
Một số quốc gia thành lập cơ quan độc lập giải quyết khiếu nại như:
Thanh tra Quốc hội, Cao ủy viên, các cơ quan chuyên biệt về một lĩnh vực, hoặc
cơ quan dạng bán tịa án. Hiện tại có khoảng trên 100 nước đã thành lập Thanh
tra Quốc hội. Cơ quan này được thành lập để bổ sung cho các cơ quan xét xử
thơng thường, với hình thức tổ chức đa dạng:
- Mơ hình “cổ điển” của Thanh tra Quốc hội có thể thấy ở các nước Bắc
Âu và một số nước khác như Ba Lan, Hà Lan, Tây Ban Nha và Nam Mỹ.
- Ở Hungary có mơ hình Thanh tra nhân quyền,
- Ở Trung Mỹ chỉ thành lập các Ủy ban nhân quyền. Cịn tại các khu vực
các nước nói tiếng Pháp, có thể thấy mơ hình Thanh tra Quốc hội có chức năng
trung gian. Có các Thanh tra Quốc hội ở cấp quốc gia, cấp vùng và địa phương.
Tuy nhiên, dù theo hình thức nào thì Thanh tra Quốc hội đều có đặc điểm
chung đều là các thiết chế dân chủ dựa trên sự thừa nhận các quyền của các cá
nhân và nguyên tắc pháp quyền. Thanh tra Quốc hội thường khơng có thẩm
quyền ra các quyết định bắt buộc, nhưng các kiến nghị của họ có ảnh hưởng lớn
và được tuân thủ.
Một xu hướng ngày càng phổ biến trên thế giới là thành lập các cơ quan
chuyên trách một lĩnh vực, trong đó có thẩm quyền tiếp nhận và giải quyết khiếu
nại trong lĩnh vực đó. Điều này xuất phát từ sự can thiệp ngày càng nhiều của các
cơ quan công quyền vào các hoạt động kinh tế - xã hội đã thúc đẩy những nước
này tạo ra nhiều thiết chế chuyên biệt để giải quyết tranh chấp hành chính. Nhiều
tổ chức với nhiều tên gọi khác nhau như các ban, uỷ ban... có thẩm quyền giải
quyết trong giai đoạn đầu các tranh chấp nảy sinh giữa công dân (hay người bị

quản lý) với các cơ quan hành chính nhà nước.
9

download by :


Trong khi đó, ở nhiều nước lại thành lập Ủy ban Thông tin là cơ quan do
Quốc hội thành lập, hoặc cơ quan độc lập thuộc chính phủ, hoặc là một cơ quan
hoàn toàn độc lập. Ở một số nước như Pháp, Canada, cơ quan này có thẩm quyền
tương tự như Thanh tra Quốc hội. Ở Slovenia, Serbia, Ireland, Liên hiệp Anh, Ủy
ban thơng tin có quyền ban hành các quyết định có tính bắt buộc, trừ một số ít
trường hợp.
Dù thực hiện theo mơ hình nào, để cơ quan giải quyết khiếu nại hành
chính hoạt động hiệu quả, cần có những yếu tố nhất định. Trước hết, cơ quan này
cần được độc lập, độc lập ngay từ lúc thành lập, tức là phải do cơ quan lập pháp
thành lập hoặc phê chuẩn và bổ nhiệm với một quy trình minh bạch, thành viên
phải là những người có uy tín về đạo đức, chun mơn, khơng vướng víu về
quyền lợi; có ngân sách hoạt động khơng do Chính phủ kiểm sốt, văn phịng
riêng. Bên cạnh đó,cơ quan này cần có những quyền lực thực tế như điều tra các
đơn khiếu nại, triệu tập nhân chứng, thẩm vấn, và quan trọng là có quyền buộc
các cơ quan cơng quyền phải làm hay khơng làm điều gì, ví dụ như phải cung cấp
thơng tin, dữ liệu; có thẩm quyền bác bỏ khiếu nại. Về mặt thủ tục,cần có những
quy định bảo đảm cho việc thuận tiện, nhanh chóng và ít tốn kém cho người
khiếu nại. Điều này nhằm bảo đảm mọi thành viên trong xã hội có điều kiện tiếp
cận, từ đó khuyến khích họ thực thi quyền của mình.
2.2.1.3. Tịa án
Trên thế giới hiện nay có một số mơ hình giải quyết khiếu kiện hành chính
bởi tịa án gồm mơ hình Pháp, mơ hình hỗn hợp và mơ hình Anh - Mỹ.
- Ở Pháp và một số nước khác: Giao cho một cơ quan xét xử đặc biệt là các
toà án hành chính. Các tồ án hành chính độc lập hồn tồn với các tồ án tư pháp.

Hệ thống tịa hành chính Pháp xuất hiện theo Luật ngày 24/8/1790 và Sắc lệnh năm
1794. Luật đã tuyên bố về sự phân chia giữa quyền lực hành chính và quyền lực tư
pháp. Mơ hình Pháp từ chối việc giao cho các tồ án tư pháp khả năng xét xử các cơ
quan hành chính bởi nó sẽ làm lẫn lộn giữa hai ngành hành chính và tư pháp.
Một số nước ở châu Âu như Thụy Điển, Hy Lạp... cũng theo hệ thống này.
Mơ hình này có ưu điểm: đối với người dân, so với việc kiểm tra có tính chất
chính trị thì việc giải quyết khiếu kiện hành chính có tính khách quan hơn khi
được thực hiện và bảo đảm bởi tính độc lập của một loại tồ án. Đối với cơ quan
hành chính, tính chun nghiệp của tồ án hành chính khi việc xét xử được thực

10

download by :


hiện bởi một toà án chuyên trách được đánh giá cao do có sự hiểu biết sâu sắc
lĩnh vực quản lý công, tôn trọng các ưu quyền của cơ quan hành chính cần thiết
cho sự vận hành và bảo đảm lợi ích chung. Tuy nhiên, trong hệ thống của Pháp,
có khá nhiều tranh chấp về thẩm quyền giữa toà án hành chính và tồ án tư pháp
do có những điểm không thống nhất về thẩm quyền xét xử. Nhiều văn bản liên
quan đến pháp nhân công quyền đã trao thẩm quyền cho Toà án tư pháp cả về
những vụ việc kiện về lạm quyền hoặc bồi thường thiệt hại. Chẳng hạn, Luật
ngày 31/12/1957 đã trao thẩm quyền cho toà án tư pháp xét xử các vụ việc bồi
thường thiệt hại do các xe cộ của cơ quan nhà nước gây ra. Hoặc Pháp lệnh ngày
01/12/1986 và Luật ngày 06/7/1987 liên quan đến quyền tự do cạnh tranh, Đạo
luật ngày 02/8/1989 liên quan đến Uỷ ban Chứng khoán đã giao các tranh chấp
loại này cho Toà án phúc thẩm Paris xét xử.
- Mơ hình hỗn hợp: Là mơ hình trao quyền xét xử về tính hợp pháp cho tồ
án hành chính, còn thẩm quyền xét xử các vụ việc đòi bồi thường trong lĩnh vực hợp
đồng lại thuộc về toà tư pháp như ở Đức, Ý, Hà Lan, Luc-xăm-bua, Phần Lan.

Về ưu điểm: Sự phân chia thẩm quyền giữa hai ngành tài phán mang tính
hợp lý hơn do: Cơ sở lý luận của nó là khi cơ quan hành chính hành động đơn
thuần như một cá nhân thực hiện chẳng hạn, việc quản lý các hoạt động công
nghiệp và thương mại, ký kết các hợp đồng dân sự hoặc gây ra các thiệt hại cho
người nào đó thì phải được xem xét như một pháp nhân tư và thẩm quyền giải
quyết tranh chấp thuộc về toà án tư pháp. Ngược lại, khi cơ quan hành chính
hành động với tư cách một pháp nhân cơng quyền, khi nó thực hiện những ưu thế
của quyền lực công, như quyền lập quy, ban hành các văn bản bắt buộc thi hành
thì việc kiểm tra tính hợp pháp của nó phải thuộc về cơ quan tài phán hành chính.
Tuy nhiên, hệ thống này cũng tồn tại những nhược điểm nhất định: sự phân
chia thẩm quyền giữa khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện về bồi thường đã
tạo ra khơng ít khó khăn. Chẳng hạn, khi trách nhiệm của cơ quan hành chính khơng
phải xuất phát từ một hành vi thực tế mà lại xuất phát từ một văn bản trái pháp luật.
Trong trường hợp này, việc đánh giá tính hợp pháp của văn bản đó thuộc về cơ quan
tài phán hành chính trong khi việc quyết định mức bồi thường lại thuộc về cơ quan
tài phán tư pháp. Như vậy, theo hệ thống này, hai loại khiếu kiện về tính hợp pháp
và khiếu kiện địi bồi thường là khơng rõ ràng, rành mạch.
- Mơ hình Anh - Mỹ: Các quốc gia theo hệ thống pháp luật Anh- Mỹ, các
quốc gia châu Phi như Sênegan, Bờ Biển Ngà… lại trao thẩm quyền xét xử các

11

download by :


khiếu kiện hành chính cho các tồ tư pháp.Về hình thức, mơ hình giải quyết
khiếu nại này đơn giản nên có nhiều ưu điểm do nó tạo sự gần gũi giữa tồ án và
những người đi kiện vì nó cho phép người kiện gửi đơn đến toà án tư pháp nên
về bản chất của tư pháp nó bảo đảm tính khách quan của hoạt động xét xử hành
chính bởi tồ án tư pháp khơng dính dáng gì đến cơ quan hành pháp. Tuy nhiên,

khi các toà án chỉ lo bảo vệ các quyền của cá nhân mà không biết đến nhu cầu
quản lý công và không am hiểu về hoạt động hành chính cơng thì đây lại là một
khó khăn cho việc bảo đảm quyền, lợi ích của nhà nước - là những lợi ích chung
mà cơ quan hành chính có trách nhiệm thực hiện. Ngược lại, để bảo vệ những ưu
quyền của mình, cơ quan nhà nước sẽ tìm cách hạn chế thẩm quyền của toà án
trong các vụ việc khiếu kiện hành chính. Trong xu hướng Nhà nước ngày càng
can thiệp nhiều hơn vào lĩnh vực kinh tế - xã hội, pháp luật nhiều nước theo mơ
hình Anh - Mỹ đã thành lập trong cơ quan tài phán tư pháp bộ phận với các thẩm
phán chuyên xét xử các tranh chấp hành chính như ở Tây Ban Nha đã lập ra các
“phân tồ hành chính” trong các Tồ án tư pháp. Ở Sênêgan và Bờ Biển Ngà
cũng đã lập ra một tồ án cao cấp trong đó có phân tồ chun xét xử về hành
chính và có thẩm quyền kép: xét xử các khiếu kiện về tính hợp pháp của văn bản
hành chính thơng qua con đường tố tụng lạm quyền và xét xử các khiếu kiện
chống lại các quyết định của các toà án cấp dưới, bằng con đường phá án (giám
đốc thẩm). Như vậy, trong nhóm các nước này xuất hiện các thẩm phán chuyên
xét xử hành chính ngay trong lịng các tồ án tư pháp. Mơ hình này có xu hướng
gần gũi với hệ thống giải quyết khiếu nại hỗn hợp.
2.2.2. Kinh nghiệm tại Nhật Bản
Ở Nhật Bản, cơng dân có quyền khiếu nại bất cứ hành vi và quyết định
nào của nhà nước kể cả các văn bản qui phạm pháp luật, các chính sách của nhà
nước nếu như họ cho rằng những hoạt động đó ảnh hưởng bất lợi đến quyền và
lợi ích của họ. Hệ thống các cơ quan tiếp nhận và giải quyết khiếu nại hành chính
của Nhật Bản được tổ chức thực sự đầy đủ, toàn diện và linh hoạt ở cả hệ thống
hành pháp, tư pháp và lập pháp đảm bảo bất cứ một khiếu nại nào của người dân
cũng được xem xét thấu đáo và thoả đáng. Hiến pháp của Nhật Bản cho phép
người dân có quyền biểu thị chính kiến của mình bằng phương pháp trưng cầu
dân ý về mọi lĩnh vực và đặc biệt là về sự tồn tại của chính quyền. Nhật Bản theo
chế độ tam quyền phân lập và thực hiện sự phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền
địa phương. Các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp thực hiện nguyên tắc pháp

12

download by :