(Luận văn thạc sĩ) Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại, tranh chấp về đất đai trên địa bàn huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội

BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
TRƯỜNG ĐẠI HỌC TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG HÀ NỘI

NGÔ THANH TÙNG

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI, TRANH CHẤP VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN QUỐC OAI THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

Hà Nội - Năm 2018


BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
TRƯỜNG ĐẠI HỌC TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG HÀ NỘI

NGÔ THANH TÙNG

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI, TRANH CHẤP VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN QUỐC OAI THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
Chuyên ngành:Quản lý đất đai
Mã số: 8850103

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
1. TS. NGUYẾN TIẾN SỸ

Hà Nội - Năm 2018

i

CÔNG TRÌNH ĐƯỢC HOÀN THÀNH TẠI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG HÀ NỘI
Cán bộ hướng dẫn chính: TS. Nguyễn Tiến Sỹ
Cán bộ chấm phản biện 1: TS. Nguyễn Văn Trị
Cán bộ chấm phản biện 2: TS. Nguyễn Thị Hồng Hạnh
Luận văn thạc sĩ được bảo vệ tại:
HỘI ĐỒNG CHẤM LUẬN VĂN THẠC SĨ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG HÀ NỘI
Ngày 15 tháng 9 năm 2018


ii

LỜI CAM ĐOAN
Những kết quả nghiên cứu được trình bày trong luận văn là hoàn toàn trung
thực, của tôi, không vi phạm bất cứ điều gì trong luật sở hữu trí tuệ và pháp luật
Việt Nam. Nếu sai, tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm trước pháp luật.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Ngô Thanh Tùng


iii

LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn tốt nghiệp này, ngoài sự cố gắng, nỗ lực của bản thân,

tôi xin chân thành cảm ơn Quý Thầy - Cô giáo Trường Đại học Tài nguyên và Môi
trường Hà Nội và Khoa Quản lý Đất đai đã tận tình truyền đạt những kiến thức quý
báu và tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt thời gian học tập và thực hiện luận
văn tốt nghiệp.
Đặc biệt, tôi xin chân thành cảm ơn thầy TS. Nguyễn Tiến Sỹ người hướng
dẫn khoa học tận tình, chu đáo và đã giúp đỡ rất nhiều để tôi có thể hoàn thành luận
văn này.
Tôi xin trân trọng cảm ơn cán bộ thuộc các phòng Thanh tra huyện Quốc Oai,
phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Quốc Oai, Ban phận tiếp công dân huyện
Quốc Oai và nhân dân huyện Quốc Oai đã giúp đỡ tôi trong quá trình thu thập số
liệu để thực hiện luận văn tốt nghiệp này.
Tôi xin cảm ơn cơ quan, đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã động viên, giúp
đỡ để tôi hoàn thành tốt luận văn tốt nghiệp.
Xin trân trọng cảm ơn!
Quốc Oai, ngày

tháng

năm 2018

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Ngô Thanh Tùng


iv

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ..................................................................................................... ii
LỜI CẢM ƠN .......................................................................................................... iii

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT................................................................... viii
DANH MỤC BẢNG ................................................................................................ ix
DANH MỤC HÌNH ...................................................................................................x
MỞ ĐẦU ................................................................................................................... 1
CHƯƠNG I. TỔNG QUAN TÀI LIỆU ................................................................. 3
1.1 Cơ sở lý luận về khiếu nại, tranh chấp về đất đai ................................................ 3
1.1.1 Khái niệm khiếu nại, tranh chấp về đất đai ....................................................... 3
1.1.2 Phân loại khiếu nại, tranh chấp về đất đai......................................................... 8
1.1.3 Trình tự giải quyết khiếu nại, tranh chấp về đất đai ....................................... 13
1.1.4 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tranh chấp về đất đai ................................ 17
1.2 Cơ sở thực tiễn về khiếu nại, tranh chấp đất đai ở một số quốc gia trên thế giới
và ở Việt Nam .......................................................................................................... 22
1.2.1 Thực trạng về khiếu nại, tranh chấp đất đai ở một số quốc gia trên thế giới ...........22
1.2.2 Thực trạng hệ thống văn bản quy định về khiếu nại, tranh chấp đất đai ở Việt
Nam .......................................................................................................................... 26
1.3 Kết quả giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai trên địa bàn cả nước và thành
phố Hà Nội ............................................................................................................... 29
1.3.1 Kết quả giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai trên địa bàn cả nước ........... 29
1.3.2 Kết quả giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội. 31
CHƯƠNG II. NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .................... 33
2.1 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu ......................................................................... 33
2.2 Nội dung nghiên cứu .......................................................................................... 33
2.2.1 Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế- xã hội huyện Quốc Oai .................. 33
2.2.2 Tình hình quản lý và sử dụng đất trên địa bàn huyện Quốc Oai..................... 33


v

2.2.3 Thực trạng giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện Quốc
Oai, thành phố Hà Nội. ............................................................................................ 33

2.2.4 Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tranh chấp
đất đai trên địa bàn huyện Quốc Oai ........................................................................ 33
2.3 Phương pháp nghiên cứu.................................................................................... 34
2.3.1 Phương pháp thu thập số liệu thứ cấp: ............................................................ 34
2.3.2 Phương pháp thu thập số liệu sơ cấp ............................................................... 34
2.3.3 Phương pháp xử lý số liệu ............................................................................... 34
2.3.4 Phương pháp phân tích tổng hợp .................................................................... 34
2.3.5 Phương pháp chuyên gia ................................................................................. 34
CHƯƠNG III. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU .......................................................... 35
3.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội .................................................................... 35
3.1.1 Điều kiện tự nhiên ........................................................................................... 35
3.1.2 Điều kiện kinh tế - xã hội ............................................................................... 38
3.1.3 Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội .................................. 41
3.2 Tình hình quản lý và sử dụng đất trên địa bàn huyện Quốc Oai........................ 42
3.2.1 Tình hình quản lý đất đai ................................................................................ 42
3.2.2. Hiện trạng sử dụng đất huyện Quốc Oai năm 2017 ....................................... 47
3.2.3 Biến động đất đai tại huyện Quốc Oai giai đoạn 2014 – 2017 ....................... 48
3.3 Thực trạng giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai ở huyện Quốc Oai ............ 50
3.3.1 Thực trạng công tác tiếp công dân, tiếp nhận đơn thư .................................... 50
3.3.2 Thực trạng giải quyết khiếu nại đất đai tại huyện Quốc Oai .......................... 54
3.3.3 Thực trạng giải quyết tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện Quốc Oai giai
đoạn 2014 - 2017 ...................................................................................................... 61
3.3.4 Đánh giá chung về công tác giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai ở huyện
Quốc Oai .................................................................................................................. 68
3.4 Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tranh chấp
đất đai trên địa bàn huyện Quốc Oai ........................................................................ 71


vi

3.4.1. Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật về khiếu nại,
tranh chấp đất đai ..................................................................................................... 71
3.4.2. Nâng cao vai trò của công tác hòa giải cấp cơ sở .......................................... 72
3.4.3. Hoàn thiện hệ thống hồ sơ địa chính, tăng cường công tác cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất............................................................................................ 72
3.4.4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra việc quản lý và sử dụng đất........... 73
3.4.5. Xử lý dứt điểm các vụ việc tồn đọng, phức tạp, khiếu kiện kéo dài .............. 73
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ............................................................................... 74
TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................................................... 76


vii

THÔNG TIN LUẬN VĂN

+ Họ và tên học viên: Ngô Thanh Tùng
+ Lớp: CH2B.QĐ

Khoá: 2

+ Cán bộ hướng dẫn: TS. Nguyễn Tiến Sỹ
+ Tên đề tài: Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại, tranh chấp về đất đai
trên địa bàn huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội
+ Nội dung nghiên cứu:
Nghiên cứu về điều kiện tự nhiên, kinh tế- xã hội huyện Quốc Oai
Nghiên cứu tình hình quản lý và sử dụng đất trên địa bàn huyện Quốc Oai
Nghiên cứu thực trạng giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai trên địa bàn
huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội.
Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tranh
chấp đất đai trên địa bàn huyện Quốc Oai

viii

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt

Cụm từ được viết tắt

CNTT

Công nghệ thông tin

CN-TTCN

Công nghiệp-Tiểu thủ công nghiệp

ĐKĐĐ

Đăng ký đất đai

GPMB

Giải phóng mặt bằng

GCN

Giấy chứng nhận

GTSX

Giá trị sản xuất

HĐND

Hội đồng nhân dân

KN

Khiếu nại

KHKT

Khoa học kỹ thuật

KT

Kinh tế

NTM

Nông thôn mới

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

TC

Tố cáo

TDTT

Thể dục thể thao

TM-DV

Thương mại-Dịch vụ

TN&MT

Tài nguyên và Môi trường

TƯ

Trung ương

UBND

Ủy ban nhân dân

VPHC

Vi phạm hành chính


ix

DANH MỤC BẢNG
Bảng 3.1. Cơ cấu kinh tế của huyện Quốc Oai giai đoạn 2014 - 2017 .................... 39

Bảng 3.2. Diện tích và cơ cấu đất đai huyện Quốc Oai năm 2017 .......................... 47
Bảng 3.3. Biến động đất đai trên địa bàn huyện Quốc Oai giai đoạn 2014-2017.... 49
Bảng 3.4. Tổng hợp đơn thư về đất đai trên địa bàn huyện Quốc Oai giai đoạn 2014
- 2017........................................................................................................................ 51
Bảng 3.5. Thực trạng tiếp nhận đơn thư khiếu nại, tranh chấp đất đai của UBND
huyện Quốc Oai phân theo đơn vị hành chính giai đoạn 2014 - 2017 ..................... 52
Bảng 3.6. Tình hình khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Quốc Oai giai đoạn
2014 - 2017 .............................................................................................................. 55
Bảng 3.7. Kết quả giải quyết khiếu nại về đất đai huyện Quốc Oai giai đoạn 2014 2017 .......................................................................................................................... 57
Bảng 3.8. Kết quả đánh giá của người dân về công tác giải quyết khiếu nại về đất
đai huyện Quốc Oai .................................................................................................. 61
Bảng 3.9. Tổng hợp các dạng tranh chấp đất đai tại huyện Quốc Oai ..................... 62
Bảng 3.10. Kết quả giải quyết tranh chấp đất đai huyện Quốc Oai giai đoạn 20142017 .......................................................................................................................... 64
Bảng 3.11. Tổng hợp kết quả giải quyết tranh chấp đất đai và ý kiến, nhận thức của
người dân về tranh chấp đất đai ............................................................................... 67


x

DANH MỤC HÌNH
Hình 3.1. Sơ đồ vị trí huyện Quốc Oai .................................................................... 35
Hình 3.2. Tỷ lệ các loại đơn tại huyện Quốc Oai giai đoạn 2014 - 2017 ................ 51


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá của mỗi quốc gia, là tư liệu sản xuất
đặc biệt không thể thay thế được, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường

sống, là địa bàn phân bố dân cư, xây dựng cơ sở kinh tế, văn hoá-xã hội, an ninhquốc phòng mà trải qua nhiều thế hệ nhân dân ta đã bao công sức, xương máu mới
tạo lập và bảo vệ vốn đất như ngày nay. Đất đai có tính chất đặc trưng khiến nó
không giống bất kì một tư liệu sản xuất đặc biệt nào khác, nó là tài nguyên có hạn
về số lượng, có vị trí cố định trong không gian và không thể di chuyển được.
Xã hội ngày càng phát triển, theo đó, các quan hệ đất đai cũng ngày càng
được thiết lập đa dạng và phong phú hơn cả bề rộng lẫn chiều sâu. Đặc biệt, với sự
phát triển nhanh chóng của nền kinh tế thị trường, các quan hệ đất đai cũng ngày
càng lan rộng nhanh chóng ở phạm vi quy mô cũng như độ phức tạp của nó. Kéo
theo đó, các tranh chấp, mâu thuẫn, bất đồng của các chủ thể tham gia quan hệ cũng
phát sinh và phát triển theo chiều hướng đa dạng và phức tạp về tính chất, mức độ
và ngày càng phổ biến hơn. Dẫu vẫn hiểu và ý thức được rằng, tranh chấp đất đai là
hiện tượng xuất hiện bình thường trong đời sống xã hội, ở mọi thời kỳ lịch sử và
chúng cũng tồn tại ở bất kỳ chế độ sở hữu nào, song điều không thể phủ nhận được
rằng, ở mỗi quốc gia khác nhau, với chế độ chính trị khác nhau, đặc biệt là với chế
độ sở hữu về đất đai khác nhau thì tính chất, đặc điểm của tranh chấp đất đai xảy ra
cũng có những đặc điểm không giống nhau, và điều quan trọng hơn là sự chi phối
của chủ thể sở hữu đối với việc giải quyết các tranh chấp, mâu thuẫn, bất đồng về
tranh chấp cũng hết sức khác nhau.
Nhiều năm nay trên địa bàn đất nước ta, tình hình khiếu nại và tranh chấp đất
đai luôn là vấn đề cấp thiết được Đảng, Nhà nước và toàn xã hội quan tâm. Đảng và
Nhà nước đã có nhiều Chỉ thị, Nghị quyết về vấn đề này. Các văn bản đó đã và
đang được triển khai thực hiện, có tác động tích cực đến tình hình khiếu nại, tranh
chấp đất đai và giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai. Nhờ vậy, nhiều “điểm
nóng”, nhiều vụ việc phức tạp đã được giải quyết, góp phần ổn định tình hình an


2

ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội của đất nước. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân,
thời gian gần đây tình hình khiếu nại và tranh chấp đất đai của công dân diễn ra

không bình thường, số lượng gia tăng, tính chất phức tạp, trong đó khiếu nại và
tranh chấp đất đai chiếm số lượng lớn so với các khiếu nại và tranh chấp khác trong
cả nước.
Quốc Oai là một huyện vùng bán sơn địa, núi đá vôi xen lẫn đồng bằng,có
những mặt hạn chế về tiềm năng đất đai.Trong nhiều năm qua nhu cầu về đất đai
trên địa bàn huyện liên tục tăng đã làm cho quỹ đất có nhiều biến động. Chính vì
thế, trong thời gian gần đây, Đảng ủy và Chính quyền huyện đã bày tỏ sự quan tâm
hơn tới tình hình quản lý đất đai. Tuy nhiên, trên địa bàn huyện vẫn còn diễn ra tình
trạng người dân khiếu nại và tranh chấp đất đai. Xuất phát từ thực tế trên, tôi tiến
hành nghiên cứu đề tài: “Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất
đai trên địa bàn huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội”.
2. Mục đích nghiên cứu
- Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại và tranh chấp đất đai trên địa bàn
huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại và
tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện Quốc Oai, thành phố Hà Nội.
3. Yêu cầu của đề tài
- Tìm hiểu, nghiên cứu một cách đầy đủ và hệ thống các văn bản liên quan
đến công tác khiếu nại và tranh chấp đất đai.
- Nguồn số liệu, tài liệu điều tra thu thập phải có độ tin cậy, chính xác, trung
thực và khách quan, phản ánh đúng quá trình thực hiện giải quyết khiếu nại và tranh
chấp đất đai của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
- Những kiến nghị, đề xuất đưa ra phải có tính khả thi, phù hợp với thực tế
của địa phương.
4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Kết quả nghiên cứu của luận văn cung cấp cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn
góp phần nâng cao công tác giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai, góp phần nâng
cao

công

tác

quản

lý

đất

đai

trên

địa

bàn

huyện

Quốc

Oai.


3

CHƯƠNG I. TỔNG QUAN TÀI LIỆU
1.1 Cơ sở lý luận về khiếu nại, tranh chấp về đất đai
1.1.1 Khái niệm khiếu nại, tranh chấp về đất đai
a. Khái niệm về khiếu nại

Nhà nước thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật. Trong quá trình tiến hành
các hoạt động quản lý, các cơ quan Nhà nước ban hành các văn bản, các quyết định
quản lý theo thẩm quyền để thực hiện quyền lực Nhà nước, buộc mọi người phải
tuân theo. Tuy vậy, các văn bản hay quyết định đó có sự sai sót hoặc do cán bộ,
công chức thi hành công vụ có hành vi vi phạm pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi
ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức nên có khiếu nại phát sinh.
Theo khoản 1 điều 2 của Luật Khiếu nại năm 2011, thì: “Khiếu nại là việc
công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy
định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành
chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công
chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [15]
Từ khái niệm này cho ta thấy: Chủ thể khiếu nại bao gồm: công dân, cơ
quan, tổ chức và cán bộ công chức; đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính và
hành vi hành chính. Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà
nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để
quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được
áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Hành vi hành chính là
hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy
định của pháp luật.
Thực tế, bất kỳ một hành vi vi phạm pháp luật nào cũng có thể dẫn đến khiếu
nại, nhưng ở đây, chúng ta nghiên cứu khái niệm khiếu nại ở nghĩa hẹp, có nội hàm
được quy định trong Luật Khiếu nại.


4

Nguyên nhân phát sinh khiếu nại có nhiều vấn đề như: Cơ chế chính sách

của Nhà nước bất cập, không phù hợp với thực tế; tình hình chính trị, kinh tế xã hội
tác động và tạo điều kiện dễ dàng để thực hiện khiếu nại; người khiếu nại không
nắm vững các quy định của pháp luật, chính sách của Nhà nước; cán bộ công chức,
người thi hành công vụ yếu kém về năng lực trình độ, tha hoá về đạo đức phẩm
chất… đều dẫn đến phát sinh khiếu nại.
Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý, các cơ quan hành chính nhà
nước tác động đến đối tượng quản lý thông qua quyết định hành chính, hành vi hành
chính, nên khi quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật là nguyên
nhân phát sinh khiếu nại hành chính.
Quyết định hành chính trái pháp luật thể hiện chủ yếu là vi phạm về: Hình
thức, thủ tục của quyết định hành chính; thẩm quyền ban hành quyết định hành
chính; nội dung, phạm vi điều chỉnh của quyết định hành chính. Thực tế, một quyết
định hành chính trái Pháp luật có thể vi phạm một hoặc cả hai, ba dạng trên, về
phương diện pháp lý không chấp nhận bất kỳ một dạng vi phạm nào. Tuy nhiên,
những khiếu nại về vi phạm pháp luật của quyết định hành chính thường tập trung
vào những vi phạm nội dung, phạm vi điều chỉnh của quyết định. Bởi vì vi phạm về
nội dung, phạm vi điều chỉnh của quyết định hành chính trực tiếp tác động, gây thiệt
hại đối với quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
Người thừa hành công vụ có thể có hành vi trái Pháp luật và bị khiếu nại khi
thực hiện nhiệm vụ theo thẩm quyền, hoặc trực tiếp thi hành các quyết định hành
chính. Hành vi hành chính được biểu thị bằng hành động. Hành vi hành chính có thể
do hành động hoặc không hành động mà vi phạm Pháp luật, khi đó là đối tượng của
khiếu nại.
Luật khiếu nại chỉ qui định các quyết định hành chính hoặc hành vi hành
chính trái pháp luật trong các cơ quan hành chính Nhà nước, xâm hại đến các
quyền, lợi ích công dân, cơ quan, tổ chức được pháp luật bảo vệ là đối tượng của
khiếu nại hành chính.
b. Khái niệm tranh chấp đất đai
Tranh chấp đất đai là một hiện tượng bình thường trong mọi đời sống xã hội,
không phụ thuộc vào chế độ sở hữu đất đai. Đối với Việt Nam, trong suốt thời gian

5

từ khi chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai được thiết lập từ năm 1980 cho đến
nay, tranh chấp đất đai luôn là vấn đề thời sự, có những diễn biến rất phức tạp, ảnh
hưởng xấu đến việc quản lý, sử dụng đất nói riêng và gây những bất ổn nhất định
đối với đời sống kinh tế - xã hội nói chung.
Trải qua nhiều giai đoạn với những chính sách đất đai khác nhau, cho dù đất
đai có được coi là một loại tài sản có giá, quyền sử dụng đất có phải là hàng hóa đặc
biệt hay không, hiện tượng tranh chấp đất đai đều được pháp luật chính thức ghi
nhận và quy định việc giải quyết.
Theo khoản 24 điều 2 Luật đất đai 2013, “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về
quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất
đai” [17].
Theo khái niệm này, đối tượng tranh chấp trong tranh chấp đất đai là quyền
và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Nhưng, đây là tranh chấp tổng thể các quyền và
nghĩa vụ hay chỉ là tranh chấp từng quyền và nghĩa vụ “đơn lẻ” của người sử dụng
đất do pháp luật đất đai quy định, hay bao gồm cả tranh chấp những quyền và nghĩa
vụ mà người sử dụng đất có được khi tham gia vào các quan hệ pháp luật khác cho
đến nay vẫn chưa được chính thức xác định. Bên cạnh đó, chủ thể tranh chấp vốn
được gọi là “hai hay nhiều bên” cũng không được xác định rõ ràng: chỉ bao gồm
người sử dụng đất hay là tất cả các chủ thể có liên quan đến quyền và nghĩa vụ của
người sử dụng đất trong quan hệ tranh chấp đất đai. Chính sự chung chung này đã
khiến cho nội dung của tranh chấp đất đai nhiều lúc được mở rộng tối đa ở mức độ
có thể, gây nhiều cách hiểu không chính xác. Nhiều quan điểm đã đồng tình với
cách hiểu rằng, tranh chấp đất đai là tranh chấp phát sinh giữa các chủ thể tham gia
quan hệ pháp luật đất đai về quyền và nghĩa vụ trong quá trình quản lý và sử dụng
đất. Hơn nữa, các tranh chấp có liên quan đến quyền sử dụng đất của người sử dụng
đất cũng đã từng được quy định cụ thể trong một số văn bản hướng dẫn về thẩm

quyền giải quyết các tranh chấp liên quan đến đất đai với tên gọi là tranh chấp liên
quan đến quyền sử dụng đất chứ không phải tranh chấp đất đai một cách chung
chung. Vì vậy, tranh chấp đất đai cần được hiểu là tranh chấp quyền sử dụng đối với


6

diện tích đất cụ thể giữa các chủ thể trong hoạt động quản lý, sử dụng đất. Các dạng
tranh chấp khác đều được hiểu là tranh chấp liên quan đến đất đai và được giải
quyết bởi cơ quan Tòa án theo thủ tục tố tụng dân sự.
c. Khái niệm về giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai
 Khái niệm giải quyết khiếu nại đất đai
Theo quy định Luật Khiếu nại năm 2011 thì: “giải quyết khiếu nại là việc thụ
lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại”. [15]
Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai: là việc cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận về tính hợp pháp của hành vi bị
khiếu nại liên quan đến lĩnh vực đất đai để có biện pháp giải quyết theo quy định
của pháp luật nhằm bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân, cơ quan, tổ chức.
 Khái niệm giải quyết tranh chấp đất đai
Theo điều 202 của Luật Đất đai 2013 quy định: “Nhà nước khuyến khích các
bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa
giải ở cơ sở” [17].
Xét về bản chất thì đây là những tranh chấp dân sự phát sinh giữa những
người sử dụng đất với nhau trong quá trình sử dụng đất, bình đẳng với nhau về
quyền và nghĩa vụ. Nguyên tắc tự do, bình đẳng, thỏa thuận ý chí chi phối các giao
dịch dân sự về quyền sử dụng đất. Vì vậy, khi loại tranh chấp này phát sinh thì việc
hòa giải được ưu tiên và khuyến khích áp dụng. Hơn nữa, các tranh chấp đất đai
phát sinh giữa những người sử dụng đất với nhau ban đầu thường là những bất
đồng, mâu thuẫn nhỏ, tính chất đơn giản nên chỉ cần tiến hành hòa giải là có thể hóa

giải các mâu thuẫn này mà chưa phải đưa đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền để
giải quyết.
Như vậy, giải quyết tranh chấp đất đai là việc vận dụng đúng đắn các quy
định của pháp luật để bảo vệ tốt nhất các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử
dụng đất.


7

d. Khái niệm hòa giải tranh chấp đất đai
Hòa giải là việc hướng dẫn, giúp đỡ, thuyết phục các bên đạt được thỏa
thuận, tự nguyện giải quyết với nhau những tranh chấp, xung đột nhằm giữ gìn sự
đoàn kết trong nội bộ nhân dân [9].
Hoà giải là tự chấm dứt việc xích mích, tranh chấp giữa các bên bằng sự
thương lượng với nhau hoặc qua sự trung gian của một người khác. Hoà giải thành
thì giữ gìn được sự đoàn kết giữa các bên, tránh được việc kiện tụng kéo dài, tốn
kém và những trường hợp chỉ vì mâu thuẫn nhỏ mà biến thành việc hình sự [18].
“Hoà giải tranh chấp đất đai” là một thuật ngữ được sử dụng trong các văn
bản pháp Luật Đất đai. Tuy nhiên, thuật ngữ này lại không được giải thích cụ thể
trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Căn cứ vào quan
niệm chung về hoà giải, có thể đưa ra khái niệm về hoà giải tranh chấp đất đai như
sau: “Hoà giải tranh chấp đất đai là tự chấm dứt việc xích mích, tranh chấp trong sử
dụng đất giữa các bên bằng sự thương lượng với nhau hoặc qua sự trung gian của
một người khác” [18].
Hòa giải tranh chấp đất đai đã được cụ thể hóa trong Luật Đất đai năm 1993
(Điều 38): "Nhà nước khuyến khích việc hòa giải các tranh chấp đất đai trong nhân
dân. Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam, Hội Nông dân, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận, các tổ
chức xã hội khác, tổ chức kinh tế ở cơ sở và công đoàn hòa giải các tranh chấp đất
đai". Luật Đất đai 2013 (Điều 202) tiếp tục khẳng định: “Nhà nước khuyến khích

các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua
hòa giải ở cơ sở” [11],[17].
Hòa giải thành công không chỉ đem lại lợi ích vật chất cho các bên tranh
chấp mà còn giúp họ giải quyết được mâu thuẫn, xung đột, hàn gắn được tình làng
nghĩa xóm, tình anh em, thân tộc, tình cảm bà con khối phố, làng trên xóm dưới,
giúp cho các bên thông cảm chia sẻ, bỏ qua quá khứ xích lại gần nhau, cùng nhau
hướng tới cuộc sống tốt đẹp, phát triển kinh tế bền vững, góp phần xây dựng xã hội
đoàn kết, dân chủ và thân thiện [9].


8

1.1.2 Phân loại khiếu nại, tranh chấp về đất đai
a. Phân loại khiếu nại về đất đai
Khiếu kiện về đất đai là một khái niệm dùng để chỉ việc khiếu nại, tố
cáo(KN,TC) của các cá nhân hoặc tổ chức (trong trường hợp khiếu nại) nhằm
hướng tới lợi ích của họ trong lĩnh vực đất đai. Thực trạng KN về đất đai ở nước ta
hiện nay thường thể hiện ở các nội dung chủ yếu sau:
* Khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ tái định cư
Để thực hiện chính sách phát triển kinh tế, xã hội đất nước, Nhà nước đã tiến
hành thu hồi đất, giải phóng mặt bằng phục vụ cho các dự án phát triển. Tuy nhiên
vấn đề bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho những diện bị thu hồi đất ở nhiều địa
phương gặp không ít khó khăn, vướng mắc. Một số dự án chưa có khu tái định cư
hoặc chưa giải quyết tái định cư đã quyết định thu hồi đất ở. Những trường hợp bị thu
hồi đất ở thì tiền bồi thường không đủ để mua nhà ở mới tại khu tái định cư. Giá đất
bồi thường thấp hơn giá đất cùng loại trên thị trường, đặc biệt là đối với đất nông
nghiệp trong khu vực đô thị, khu dân cư nông thôn. Tiền bồi thường đất nông nghiệp
thường không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất nông nghiệp tương tự hoặc
không đủ để nhận chuyển nhượng đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp để
chuyển sang làm ngành nghề khác. Nhìn chung các địa phương chưa coi trọng việc

lập khu tái định cư chung cho các dự án trên cùng địa bàn, một số khu tái định cư đã
được lập nhưng không bảo đảm điều kiện tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ, giá nhà ở tại
khu tái định cư còn tính quá cao nên tiền nhận bồi thường không đủ trả cho nhà ở tại
khu tái định cư. Các quy định của pháp luật về đất đai để giải quyết vấn đề tái định cư
đã khá đầy đủ nhưng các địa phương thực hiện chưa tốt, thậm chí một số địa phương
chưa quan tâm giải quyết nhiệm vụ này dẫn đến tình trạng KN kéo dài [7].
* Khiếu nại về việc cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Đây là dạng KN rất phổ biến hiện nay. Dạng KN này phát sinh một phần từ
sai sót của cơ quan có thẩm quyền, như: Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sai
sót về tên chủ sử dụng, sơ đồ thửa đất, diện tích… Có những trường hợp, không cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không có lý do chính đáng hoặc lý do không


9

rõ ràng. Các cơ quan có thẩm quyền trong quá trình giải quyết lại không giải thích
rõ cho dân hiểu lý do tại sao không cấp giấy. Quá trình giải quyết hồ sơ diễn ra
chậm, gây phiền hà, sách nhiễu… gây khó khăn cho người sử dụng đất. Một nguyên
nhân khác là do quy hoạch treo hoặc do người dân không chấp nhận dù lý do không
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chính đáng… [7].
* Khiếu nại quyết định xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm chế độ quản
lý, sử dụng đất đai.
Nội dung KN này cũng có nhiều dạng. Một số bộ phận người dân không nắm
rõ về Luật Đất đai và Luật KN,TC nên phát sinh tình trạng vi phạm pháp luật hoặc
các trường hợp lấn chiếm, vi phạm quy tắc xây dựng. Một số người mặc dù khá am
hiểu pháp luật nhưng vẫn cố tình vi phạm, khi bị phát hiện và xử phạt thì ngoan cố
khiếu nại. Bên cạnh đó cũng có phần trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền
trong quá trình giải quyết, như : ra quyết định xử phạt sai đối tượng, bị nhầm lẫn, sai
tên chủ sử dụng; việc thi hành quyết định xử phạt có sai sót hoặc sai pháp luật; việc ra
quyết định không đúng căn cứ pháp luật; việc ra quyết định quá nhẹ hoặc quá nặng

(về mức phạt hoặc hình thức phạt) hoặc thiếu trách nhiệm, thiếu khách quan [7].
* Khiếu nại việc giải quyết các tranh chấp về đất đai của các cơ quan nhà nước
KN trong lĩnh vực này gồm có các dạng sau:
- KN việc giải quyết tranh chấp đòi lại đất cũ: Đòi lại đất, tài sản của dòng
họ, của người thân trong các giai đoạn khác nhau, qua các cuộc điều chỉnh đã giao
cho người khác sử dụng; Đòi lại đất cũ do trước kia thực hiện chính sách "nhường
cơm sẻ áo” của Nhà nước trong những năm 1981 - 1986 (đã nhường đất cho người
khác sử dụng nay họ đòi lại); Đòi lại đất khi thực hiện hợp tác hóa nông nghiệp,
theo mô hình sản xuất tập thể quản lý tập trung.
- KN việc giải quyết tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất, thừa kế tài sản
gắn liền với quyền sử dụng đất.
- KN việc giải quyết tranh chấp ranh giới sử dụng đất.
- KN việc giải quyết tranh chấp nhà đất do đã cho mượn, cho thuê, cho ở nhờ.
- KN việc giải quyết tranh chấp hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất.


10

- KN việc giải quyết tranh địa giới hành chính. Loại tranh chấp này thường
xảy ra giữa 2 tỉnh, 2 huyện, 2 xã với nhau tập trung ở những nơi có vị trí quan trọng
trong việc phát triển kinh tế, văn hoá, bên cạnh những vị trí dọc theo triền sông,
những vùng có địa giới không rõ ràng, không có mốc giới nhưng là vị trí quan
trọng. Các tranh chấp có thể diễn ra ở những nơi có tài nguyên thiên nhiên quý,
hiếm, nơi có nguồn lâm thổ sản có giá trị lớn. Khi Nhà nước tiến hành phân tách các
đơn vị hành chính tỉnh, huyện, thị xã, xã mới thì tranh chấp đất đai liên quan đến
địa giới hành chính diễn ra ở nhiều địa phương trên cả nước … [7].
b. Các dạng tranh chấp về đất đai
Trên thực tế, tranh chấp đất đai không chỉ là hiện tượng phổ biến mà trong
đó còn hết sức đa dạng về chủ thể cũng như nội dung tranh chấp. Tuy nhiên, về cơ
bản tranh chấp đất đai được chia thành ba dạng như sau: Tranh chấp về quyền sử

dụng đất; Tranh chấp về quyền, nghĩa vụ phát sinh trong quá trình sử dụng
đất; Tranh chấp về mục đích sử dụng đất.
* Tranh chấp về quyền sử dụng đất
Trong dạng tranh chấp này luôn luôn có sự tranh chấp giữa các bên về
quyền quản lý, quyền sử dụng một diện tích nào đó hoặc một phần trong diện tích
đó. Việc xác định ai là người có quyền sử dụng hợp pháp đất tranh chấp đó là trách
nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Các dạng tranh chấp này gồm:
- Tranh chấp về quyền sử dụng đất có liên quan đến tranh chấp về địa giới
hành chính. Loại tranh chấp này thường xảy ra giữa người ở hai tỉnh, hai huyện, hai
xã với nhau. Những tranh chấp đó thường phổ biến ở nhưng nơi có địa giới không
rõ ràng, không có mốc giới. Ngoài ra, cùng với việc chia tách các đơn vị hành chính
tỉnh, huyện, xã thì tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính tương đối
nhiều [32].
- Tranh chấp đòi lại đất, đòi lại tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất. Đây
là dạng tranh chấp mà người chủ sử dụng, chủ sở hữu vì nhiều lý do khác nhau mà
họ không còn quản lý, sử dụng. Bây giờ họ đòi lại người đang quản lý, sử dụng dẫn
đến tranh chấp. Trong dạng tranh chấp này có các loại sau:


11

+ Đòi lại đất, tài sản của họ, của người thân trong các giai đoạn khác nhau
trước đây qua các cuộc điều chỉnh đất đai đã chia, cấp cho người khác như: Sau cải
cách ruộng đất, nông nghiệp, nông thôn bước vào thời kỳ hợp tác hóa nông nghiệp.
Đặc biệt từ năm 1958, phong trào hợp tác hóa nông nghiệp theo mô hình sản xuất
tập thể, quản lý tập trung. Ruộng đất và các tư liệu sản xuất của nông dân được tập
trung vào hợp tác xã. Đến khi thực hiện Nghị quyết T.Ư 10/TW năm 1988, đất đai
được phân chia đến hộ gia đình, cá nhân để sản xuất. Do việc phân chia đất đai
không hợp lý một số cán bộ xã, huyện đã làm sai như chia đất sản xuất cho những
người không phải là nông dân để rồi những người này đem bán, cho thuê, trong khi

đó nông dân không có đất sản xuất, một số hộ trước khi vào tập đoàn, hợp tác xã có
đất, đến khi giải thể họ không có đất để canh tác. Một số hộ thực hiện chính sách
"nhường cơm sẻ áo" của Nhà nước trong những năm 1981-1986 đã nhường đất cho
những người khác sử dụng, nay đòi lại... ở miền nam, Nhà nước thực hiện chính
sách cải tạo công thương nghiệp, quốc hữu hóa đất đai, nhà cửa, tư liệu sản xuất của
địa chủ, tư bản và tay sai chế độ cũ hoặc giao nhà cửa, đất đai cho người khác sử
dụng, đến nay do có sự hiểu lầm về chính sách họ cũng đòi lại những người đang
quản lý, sử dụng.
+ Chủ sử dụng đất, sở hữu tài sản bỏ đi nơi khác ở, ra nước ngoài sinh sống,
nay trở về đòi lại đất đai, tài sản trước đây của họ đã được giao cho người khác
quản lý, sử dụng.
+ Tranh chấp giữa những người được phân ruộng đất nông nghiệp để sản
xuất, trồng trọt nhưng sau một thời gian họ không sản xuất nông nghiệp nữa hoặc
chuyển đi nơi khác để làm nghề, đến nay họ trở về đòi lại đất để sản xuất.
+ Tranh chấp đòi lại đất, tài sản của nhà thờ, các dòng tu, chùa chiền, miếu
mạo, nhà thờ họ. Tranh chấp này thường xảy ra do hoàn cảnh lịch sử, chính quyền
địa phương đã mượn đất của các cơ sở nói trên để sử dụng hoặc tịch thu một số cơ
sở để làm trụ sở cơ quan, trường học... đến nay các cơ sở đó đòi lại.
+ Tranh chấp đòi lại nhà, đất cho mượn, cho thuê, cho ở nhờ: Dạng tranh
chấp này phát sinh do việc một bên cho bên kia mượn đất, thuê đất, cho ở nhờ.


12

- Tranh chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất khi vợ
chồng ly hôn. Tranh chấp có thể là đất nông nghiệp, lâm nghiệp hoặc đất để ở [32].
- Tranh chấp về quyền thừa kế quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với quyền
sử dụng đất. Tranh chấp này thường gặp khi người có quyền sử dụng đất, tài sản
gắn liền với đất chết mà không để lại di chúc, hoặc để lại di chúc không phù hợp
với quy định của pháp luật và những người hưởng thừa kế không thỏa thuận được

với nhau về phân chia thừa kế [32].
- Tranh chấp ranh giới liền kề. Đây là tranh chấp xảy ra giữa những người
sử dụng với nhau về ranh giới giữa các vùng đất được phép sử dụng và quản lý.
Loại tranh chấp này thường do một bên tự ý thay đổi ranh giới hoặc hai bên không
xác định được với nhau về ranh giới, một số trường hợp chiếm luôn diện tích đất
của người khác. Những trường hợp tranh chấp này xảy ra thường do ranh giới đất
giữa những người sử dụng đất liền kề không rõ ràng, đất này thường sang nhượng
nhiều lần, bàn giao không rõ ràng. Ngoài ra, việc tranh chấp ranh giới xảy ra nhiều
khi do lỗi của các cơ quan nhà nước, đó là khi cấp đất, cơ quan cấp đất có ghi diện
tích, nhưng không đo đạc cụ thể khi giao đất chỉ căn cứ vào giấy cấp đất và đơn kê
khai diện tích của đương sự [32].
- Tranh chấp giữa đồng bào đi xây dựng vùng kinh tế mới với đồng bào dân
tộc sở tại [32].
- Tranh chấp giữa các nông trường, lâm trường và các tổ chức sử dụng đất
khác với nhân dân địa phương. Do cơ chế trước đây nên dẫn đến tình trạng các
nông trường, lâm trường, các đơn vị quân đội bao chiếm một lượng lớn đất đai,
không sử dụng hết để đất bỏ hoang hoặc cho người dân sử dụng theo hình thức phát
canh, thu tô. Mặt khác, nhiều nông trường, lâm trường, các đơn vị quân đội quản lý
đất đai lỏng lẻo dẫn đến tình trạng người dân chiếm đất để sử dụng [32].
* Tranh chấp đất đai trong quá trình thực hiện quyền và nghĩa vụ của người
sử dụng đất
Dạng tranh chấp này thông thường thì người sử dụng đất là hợp pháp, tuy
nhiên khi sử dụng quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của mình như: Thực hiện các giao


13

dịch về dân sự, hoặc do chủ trương, chính sách của Nhà nước như giải tỏa, trưng
dụng, trưng mua hoặc do người khác gây thiệt hại, hoặc bị hạn chế về quyền và
nghĩa vụ sử dụng đất của mình mà dẫn đến tranh chấp với các dạng sau:

- Tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, hợp đồng chuyển nhượng, hợp đồng cho
thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất, thế chấp hoặc bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị
quyền sử dụng đất.
- Tranh chấp do người khác gây thiệt hại hoặc hạn chế quyền và nghĩa vụ
phát sinh trong quá trình sử dụng đất.
- Tranh chấp về mục đích sử dụng, đặc biệt là tranh chấp về đất nông nghiệp
với đất lâm nghiệp, giữa đất trồng lúa với đất nuôi tôm, giữa đất trồng cao su với
đất trồng cà phê, giữa đất nông nghiệp với đất thổ cư trong quá trình phân bố và quy
hoạch sử dụng.
- Tranh chấp về giải toả mặt bằng phục vụ các công trình công cộng, lợi ích
quốc gia và mức đền bù khi thực hiện giải tỏa. Tranh chấp loại này chủ yếu là khiếu
kiện về giá đất đền bù, diện tích đất được đền bù, giá cả đất tái định cư và đền bù.
Hiện nay, ngoài những tranh chấp như đã trình bày trên, còn có một loại tranh chấp
nữa, đó là tranh chấp trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai tức là tranh chấp
hành chính về đất đai. Các tranh chấp thuộc nhóm này thường nảy sinh khi các đương
sự nhận được quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan quản lý
nhà nước về đất đai hoặc cán bộ quản lý nhà nước về đất đai áp dụng đã làm ảnh
hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Thí dụ: Các quyết định về giao đất, thu
hồi đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất, các quyết định về giải quyết tranh chấp đất đai [32].
1.1.3 Trình tự giải quyết khiếu nại, tranh chấp về đất đai
a. Trình tự giải quyết khiếu nại về đất đai
Để quyền khiếu nại hành chính được bảo đảm, nhà nước quy định trình tự,
thủ tục để giải quyết khiếu nại hành chính. Có thể nói giải quyết khiếu nại hành
chính là một quá trình bao gồm nhiều khâu kể từ việc tiếp nhận và thụ lý các đơn
thư khiếu nại đến việc tiến hành xác minh, kết luận, kiến nghị và ra quyết định giải