Thực trạng xây dựng Báo cáo thẩm tra trước khi có quy định về báo cáo đánh trước khi có quy định về báo cáo đánh giá tác động của dự án luậtgiá tác động của dự án l

Thực trạng xây dựng Báo cáo thẩm tra
trước khi có quy định về báo cáo đánh
giá tác động của dự án luật

Nguyễn Mạnh Cường

1


Hoạt động thẩm tra trong quy trình
xây dựng luật
• HĐDT và các Ủy ban của QH là các cơ quan của Quốc
hội có chức năng: thẩm tra, giám sát, kiến nghị
• Thẩm tra các dự án luật là cơng đoạn quan trọng trong
quy trình xây dựng luật. Kết quả của hoạt động này
được thể hiện bằng hình thức báo cáo thẩm tra.
• Về khái niệm: báo cáo thẩm tra là một văn bản do các
cơ quan có thẩm quyền của Quốc hội (Hội đồng dân tộc
và các Ủy ban của Quốc hội) trình Quốc hội, Ủy ban
thường vụ Quốc hội, trong đó thể hiện những quan
điểm, đánh giá của những cơ quan đó về dự án luật là
đối tượng thẩm tra để làm cơ sở cho Quốc hội xem xét,
thông qua dự án.
2


Hoạt động thẩm tra trong quy trình xây
dựng luật
•

Về bản chất, báo cáo thẩm tra là sự thể hiện quan điểm của cơ quan

thẩm tra về dự án được thẩm tra dưới hình thức một văn bản pháp lý
nằm trong một thủ tục pháp lý được pháp luật quy định, có tính chất bắt
buộc nhằm bảo đảm cho quy trình xây dựng luật, pháp lệnh được tiến
hành chặt chẽ, khoa học và có hiệu quả.

•

Về mục đích, với việc thể hiện quan điểm của cơ quan thẩm tra là cơ
quan được Quốc hội giao phụ trách những lĩnh vực chuyên mơn nhất
định (có tính chất như cơ quan "gác cổng" cho Quốc hội) thì báo cáo
thẩm tra là văn bản đánh giá chất lượng của dự án luật cả về mặt nội
dung và hình thức và trong một số trường hợp nêu ra những vấn đề (về
lý luận, về pháp luật, về thực tiễn) cùng những giải pháp nhất định để
Quốc hội có cơ sở xem xét, thảo luận và thơng qua dự án. Báo cáo thẩm
tra cịn là sự kiểm tra trước nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm
khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có
trong dự thảo.
3


Hoạt động thẩm tra trong quy trình xây
dựng luật
• Tầm quan trọng của Báo cáo thẩm tra:
– Cơ sở để Quốc hội có căn cứ để xem xét thơng qua các dự án luật một
cách tịan diện, có chất lượng, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính
thống nhất của hệ thống pháp luật.
– Hoạt động này càng có ý nghĩa và vị trí quan trọng hơn trong điều kiện:
• Quốc hội nước ta hoạt động khơng thường xun, đa số các đại biểu Quốc
hội hoạt động kiêm nhiệm và số lượng các dự án luật, pháp lệnh cần được
thơng qua hàng năm là rất lớn

• Nội dung, tính chất của mỗi dự án ngày càng phức tạp theo đòi hỏi của việc
phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, mở rộng quan hệ quốc tế,
xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, phát triển đất nước theo hướng
công nghiệp hoá, hiện đại hoá.

– Đây cũng là xu thế chung ở nhiều nước trên thế giới, nhất là ở
những nước phát triển. Ở những nước này, hoạt động thẩm tra
của các Ủy ban của Nghị viện có vị trí và vai trò rất lớn. Các Ủy
ban giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong quy trình thơng qua luật .
4


Thực trạng xây dựng báo cáo thẩm tra
trước khi có Luật BHVBQPPL 2008
• Quy định của pháp luật về hoạt động thẩm tra (Luật
BHVBQPPL năm 1996 và Luật SĐ, BS một số điều
của Luật BHVBQPPL năm 2002; các văn bản pháp
luật khác có liên quan):
–
–
–
–
–
–

Nhiệm vụ thẩm tra của HĐDT các Ủy ban của Quốc hội
Thẩm quyền của cơ quan thẩm tra khi tiến hành thẩm tra
Thời hạn gửi dự án để thẩm tra
Phạm vi thẩm tra
Việc tham gia thẩm tra của UBPL

Phương thức thẩm tra (thẩm tra sơ bộ, thẩm tra chính
thức)
– Yêu cầu đối với báo cáo thẩm tra: Thể hiện quan điểm của
cơ quan thẩm tra;Phản ánh đầy đủ ý kiến của các thành
viên
5


Thực trạng xây dựng báo cáo thẩm tra
trước khi có Luật BHVBQPPL 2008
• Cách thức tiến hành các hoạt động thẩm tra:
– Cử cán bộ giúp việc hoặc thành viên Ủy ban tham gia các
hoạt động soạn thảo để nắm bắt nội dung các dự án luật
– Tổ chức các hoạt động nghiên cứu, khảo sát độc lập; tiến
hành các hoạt động giám sát việc thực hiện pháp luật
– Tổ chức Hội thảo, họp chuyên gia về các nội dung của dự
án luật
– Tổ chức các hoạt động lấy ý kiến (tham vấn ý kiến) các
đối tượng có liên quan
– Yêu cầu cơ quan soạn thảo, các cơ quan, tổ chức hữu
quan báo cáo các vấn đề có liên quan tới dự án luật; cung
cấp tài liệu, thông tin cần thiết có liên quan
– Tổ chức họp thẩm tra (thẩm tra sơ bộ và thẩm tra chính
thức)
– Lập Báo cáo thẩm tra để trình trước QH
6


Nội dung báo cáo thẩm tra
• Quy định của Luật BHVBQPPL năm 1996:

"thẩm tra về tất cả các mặt của dự án luật, nhưng tập trung
vào những vấn đề chủ yếu sau đây:
– Sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết; đối
tượng, phạm vi điều chỉnh;
– Sự phù hợp của nội dung dự án đối với đường lối, chủ
trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp của
dự án và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp
luật;
– Việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo;
– Tính khả thi của dự án".
• Quy chế hoạt động của HĐDT và các UB của QH (2004) quy
định bổ sung :
"các nội dung cụ thể của dự án; những vấn đề cịn có ý kiến
khác nhau; ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản".
7


Những khó khăn, hạn chế trong
hoạt động thẩm tra
•
•
•
•
•
•
•

Về cơ cấu, thành phần Uỷ ban thẩm tra
Về Uỷ ban tham gia thẩm tra
Bộ máy giúp việc

Kinh phí và các nguồn lưc khác để thực hiện
Thẩm quyền, điều kiện hoạt động của Uỷ ban
Về phương pháp tiến hành
Các khó khăn khác liên quan tới cơ chế (quan hệ quyền
lực; cơ chế thơng tin cơng chúng…)
• Quan hệ với cơ quan soạn thảo, với các cơ quan, viện
nghiên cứu, tổ chức xã hội…
8


Thực trạng báo cáo thẩm tra
• Quy định của pháp luật về nội dung Báo cáo thẩm
tra là những quy định mang tính khái quát. Để thực
hiện các nội dung này, địi hỏi phải xây dựng các
tiêu chí đánh giá một cách chi tiết hơn. Ví dụ:
– Việc đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống
nhất sẽ bao gồm các nội dung: thẩm quyền ban hành?
văn bản có trái với Hiến pháp, có mâu thuẫn với các văn
bản cùng thứ bậc với nó hay khơng? các quyền cơ bản
của cơng dân có bị vi phạm hay khơng? …
– Việc xem xét về ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản: kỹ thuật soạn
thảo văn bản có thống nhất với các văn bản khác hay
không? ngôn ngữ sử dụng trong văn bản có chính xác,
phổ thơng, cách diễn đạt có đơn giản, dễ hiểu hay không?
thuật ngữ chuyên môn mà cần phải xác định rõ nội dung
có được định nghĩa trong văn bản hay không?…
9


Thực trạng báo cáo thẩm tra

• Việc đánh giá về tính phù hợp, tính khả thi của các nội dung
cụ thể thuộc dự án luật:
– Đây là một nội dung quan trọng của Báo cáo thẩm tra;
– Trên thực tế, báo cáo thẩm tra khơng chỉ đánh giá về tính
khả thi mà cịn đánh giá cả về tính hợp lý, sự phù hợp
của phương án được đưa ra.
– Nhiều nội dung khó xác định được tính khả thi cũng như
tính hợp lý của quy định do: khó khăn về phương pháp
xác định; về thơng tin, số liệu… Vì vậy, một số đánh giá
cịn mang tính chất phỏng đốn, chủ yếu dựa trên suy
diễn logic, tính chính xác và tính thuyết phục chưa cao.
• Việc kiến nghị các giải pháp thay thế giải pháp của cơ quan
soạn thảo cịn tình trạng chưa căn cứ vào các cơ sở khoa
học, có tính thuyết phục
10


Thực trạng báo cáo thẩm tra
• Ví dụ về dự thảo Luật bảo hiểm y tế:
– Mức đóng BHYT và mức hưởng BHYT: bao nhiêu là
phù hợp (từ góc độ các cơ sở y tế; từ người đóng; từ
góc độ bảo đảm an toàn cho Quỹ BHYT)
– Ngân sách NN hỗ trợ đóng BHYT (khả năng hỗ trợ
được cho các đối tượng nào; mức hỗ trợ là bao
nhiêu)
– Vấn đề đồng chi trả chi phí khám, chữa bệnh (có bảo
đảm thực hiện được mục tiêu tránh lạm dụng Quỹ
BHYT hay khơng; Lợi ích của việc đồng chi trả so với
chi phí hành chính bỏ ra để thực hiện việc đồng chi
trả…)

11


Báo cáo đánh giá tác động của dự
án luật
• Những khó khăn trên có thể giải quyết nếu có Báo cáo
đánh giá tác động của dự án luật
• Luật SĐ, BS Luật BH VBQPPL 2002 đã đề cập đến một
khía cạnh của vấn đề này nhưng cũng mới chỉ đặt ra ở
giai đoạn lập CTXDL, PL: “Đề nghị xây dựng luật, pháp
lệnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối
tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; những quan
điểm, nội dung chính của văn bản; dự báo tác động kinh
tế - xã hội; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành và điều
kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản”.
12


Báo cáo đánh giá tác động của dự
án luật
• Báo cáo đánh giá tác động của dự án luật là gì? Cách hiểu
của đại biểu?
• RIA (Regulatory Impact Assessment) là một phương pháp dự
báo tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật, được thực
hiện trong qua trình làm luật hoặc ban hành chính sách mới.
RIA là một cơng cụ khơng thể thiếu đối với quy trình làm luật
của hầu hết các quốc gia, nhằm xem xét các vấn đề sau:
- Xác định hình thức của quy định ban hành: ban hành luật;
không ban hành…;
- Liệt kê đầy đủ các tác động tiềm năng đối với kinh tế, xã hội

và mơi trường;
- Đối tượng tác động có thể chịu ảnh hưởng ….;
- Vấn đề ban hành, tuyên truyền, tổ chức thi hành và bảo
đảm thi hành.
13


Thực trạng về Báo cáo RIA sau khi
có Luật BHVBQPPL năm 2008
• Quy định của Luật BHVBQPPL 2008:
– Hồ sơ dự án để thẩm tra: “báo cáo đánh giá tác động của
dự thảo văn bản”
• Thực trạng xây dựng Báo cáo RIA đối với các dự án luật tại
kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá 12:
– Đối với các dự án luật Cơ yếu, Tần số vô tuyến điện;
Viễn thông; Nhà ở…
– Đối với các dự án luật Khám bệnh, chữa bệnh…
• Ví dụ về một báo cáo RIA tại kỳ họp thứ 5

14


Báo cáo đánh giá tác động dự thảo luật
Tần số vô tuyến điện
1. Thúc đẩy ứng dụng các công nghệ hiện đại, sử dụng hiệu quả
nguồn tài nguyên tần số trong các lĩnh vực viễn thơng, phát
thanh, truyền hình, dẫn đường hàng không, hàng hải, khoa học,
công nghiệp và y tế…
•

Các quy định mới về quy hoạch, giải phóng tần số, cấp phép ngắn
hạn, sử dụng chung tần số VTĐ, miễn cấp phép sẽ tạo môi trường
pháp lý thuận lợi hơn cho việc ứng dụng các công nghệ vô tuyến mới
có hiệu quả sử dụng tần số cao hơn, dành băng tần cho các công
nghệ và dịch vụ mang lại lợi ích kinh tế xã hội nhiều hơn cho cộng
đồng. Các quy định mới của Luật cũng sẽ hạn chế việc sử dụng băng
tần quý hiếm cho các công nghệ lạc hậu kéo dài gây lãng phí tần
nguồn tài nguyên tần số.

•

Dự thảo Luật Tần số đưa ra qui phạm về việc thuê, mượn thiết bị vô
tuyến điện, chuyển quyền sử dụng tần số vô tuyến điện tạo điều kiện
thông thoáng, linh hoạt hơn cho tổ chức, doanh nghiệp, phù hợp với
các hoạt động thương mại trong nền kinh tế thị trường.
15


Báo cáo đánh giá tác động dự thảo luật
Tần số vô tuyến điện
2. Thúc đẩy cạnh tranh trên thị trường dịch vụ thơng tin vơ
tuyến
• Các phương thức cấp phép tần số mới là đấu giá, thi tuyển
quyền sử dụng tần số sẽ giúp lựa chọn các doanh nghiệp có
năng lực thực sự cung cấp dịch vụ tốt nhất, sử dụng hiệu quả
tài nguyên phổ tần số vô tuyến điện. Tính minh bạch trong
cấp phép các băng tần quý hiếm sẽ cao hơn. Thị trường dịch
vụ thông tin vô tuyến điện sẽ trở nên lành mạnh và có tính
cạnh tranh thực sự.
• Những qui định mới vấn đề đến bù, giải phóng băng tần trong

dự thảo Luật tần số VTĐ tạo điều kiện cho tổ chức, cá nhân
chủ động trong việc lập kế hoạch, sử dụng tần số một cách
ổn định, hài hồ lợi ích của doanh nghiệp và lợi ích của xã
hội, phù hợp hơn với nền kinh tế thị trường.
3.4.5.6….
• Nhận xét của đại biểu về Báo cáo?
16


Hạn chế của các báo cáo
• Cách thức thực hiện:
–
–
–
–
–

Nhận biết vấn đề; xác định mục tiêu của vấn đề
Lựa chọn giải pháp để giải quyết vấn đề
Xác định phương pháp đánh giá cho từng vấn đề
Thu thập, tập hợp dữ liệu; thực hiện tham vấn;
Đánh giá, phân tích dữ liệu (phân tích rủi ro; phân
tích về tính tiết kiệm chi phí; phân tích hiệu quả của
chi phí…)
– ….

• Tính khoa học, chính xác, tính thuyết phục của
báo cáo
17

Nguyên nhân của các hạn chế
• Đây là quy định mới nên Cơ quan soạn thảo còn lúng
túng trong việc tiến hành
• Thời gian, nguồn lực thực hiện chưa được đảm bảo
• Chưa nhận thức hết tầm quan trọng của báo cáo đánh
giá tác động nên làm báo cáo theo cách thức đối phó
• Các cơ quan hữu quan, cũng như một số đại biểu, cán
bộ, chuyên viên chưa hiểu biết thật sự sâu sắc về báo
cáo RIA cũng như cách thức thực hiện RIA

18


Mục đích của khố bồi dưỡng
• Giúp đại biểu tham dự sẽ nhận thức rõ hơn về khái niệm
RIA; tầm quan trọng của RIA đối với hoạt động lập pháp của
Quốc hội và đối với quản lý nhà nước nói chung;
• Hiểu một cách chi tiết những quy định trong Luật Ban hành
VBQPPL 2008 và Nghị định 24 về các yêu cầu đối với RIA;
• Nắm bắt cách đọc, phân tích, đánh giá chất lượng một báo
cáo RIA;
• Cách sử dụng có hiệu quả thơng tin của báo cáo RIA để
tham gia thẩm tra, thảo luận và biểu quyết về dự án luật;
• Đúc rút những bài học về đánh giá RIA, đề xuất kiến nghị để
tiến hành các hoạt động phổ biến về RIA cho các ĐBQH
khác.
19