Viện kiểm sát nhân dân trong tiến trình cải cách tư pháp potx

Khoa học pháp lý

Viện kiểm sát nhân dân trong
tiến trình cải cách tư pháp


PGS-TS TRƯƠNG ĐẮC LINH
Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh

I. Đặt vấn đề
Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội
khoá X về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992
(trong đó có Điều 137 và Điều 140 liên quan đến Viện kiểm sát
nhân dân) đã xác định chức năng của Viện kiểm sát nhân dân là
“thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp” và
quy định “Viện trưởng các Viện kiểm sát nhân dân địa phương
chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân, trả
lời chất vấn đại biểu Hội đồng nhân dân cùng cấp”.
Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị “Về
Chiến lược Cải cách tư pháp đến năm 2020” tiếp tục đề ra nhiệm
vụ: “Nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố”.
Tôi cho rằng đây là vấn đề rất hệ trọng, do đó, cần phải được cân
nhắc thận trọng và nên chăng phải xuất phát từ những vấn đề có
tính phương pháp luận sau:
Một là, Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị nêu “nghiên
cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố”; liệu có thể
coi đây là vấn đề đã được Đảng quyết định dứt khoát phải chuyển
Viện kiểm sát thành Viện công tố, hay nội dung này nêu trong
Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị mới chỉ có tính định

hướng để chỉ đạo, yêu cầu những người làm công tác lý luận và
thực tiễn “nghiên cứu” việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện
công tố?
Khác với Toà án, Nghị quyết số 49-NQ/TW đã xác định rõ (chứ
không còn là nghiên cứu) là “tổ chức hệ thống Toà án theo thẩm
quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính ”; hoặc,
khác với vấn đề tổ chức các cấp chính quyền ở tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương, Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày
01/8/2007 của Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương
Đảng khoá X “Về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu
lực, hiệu quả quản lý của bộ máy Nhà nước” đã khẳng định rõ:
“Không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận và ở phường. Tại
quận, phường có Uỷ ban nhân dân là đại diện của cơ quan hành
chính cấp trên ”.
Còn việc “nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện
công tố” cần phải lý giải được những vấn đề sau: Có hay không
sự cần thiết phải chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố? Cơ
sở lý luận, cơ sở thực tiễn đã được nghiên cứu thấu đáo và tổng
kết, đánh giá đầy đủ và thực sự là nhu cầu khách quan đòi hỏi
phải chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố ở nước ta hiện nay
hay chưa? Những chức năng vốn có (ngoài thực hành quyền công
tố) mà Viện kiểm sát đã và đang thực hiện khi chuyển thành Viện
công tố đã giao (chức năng kiểm sát chung) và sẽ giao hay không
giao cho các cơ quan khác thực hiện (kiểm sát hoạt động xét xử
của Toà án chẳng hạn) đã và sẽ dẫn đến những hệ lụy gì của việc
chuyển đổi này.v.v.
Từ khi có Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, đã xuất
hiện nhiều bài viết trên các sách, báo pháp lý mà hầu hết các tác
giả của các bài viết này dường như mặc nhiên coi việc “chuyển
Viện kiểm sát thành Viện công tố” là vấn đề đương nhiên đã

được quyết định, nên trong các bài viết của một số tác giả chủ
yếu tập trung vào việc đề xuất: Nếu chuyển Viện kiểm sát thành
Viện công tố thì vị trí, chức năng, thẩm quyền, nguyên tắc tổ
chức của Viện công tố sẽ như thế nào? Khi Viện kiểm sát chuyển
thành Viện công tố thì cơ quan này đặt ở đâu, trực thuộc Chính
phủ, Bộ Tư pháp, Toà án hay Quốc hội v.v(1).
Thực tiễn những năm qua ở nước ta đã chỉ ra rằng, do nghiên cứu
không thấu đáo, giới khoa học xã hội nói chung, khoa học pháp
lý nói riêng có một thời gian chỉ thiên về “thuyết minh” đường
lối, chủ trương, nghị quyết của Đảng, không có những “phản biện
khoa học” cần thiết nên chúng ta đã có những quyết định vội vã.
Ví dụ, việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta những
năm vừa qua do chưa được giải quyết thoả đáng về lý luận và
thực tiễn nên mới có chuyện khi thì ồ ạt nhập tỉnh (từ 70 tỉnh,
thành phố sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, đến năm 1980
chúng ta đã sáp nhập còn 36 tỉnh, 3 thành phố trực thuộc Trung
ương và một đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo) để rồi sau đó lần lượt
chia tách tỉnh trả lại gần như trước khi nhập tỉnh (hiện nay cả
nước có 64 đơn vị hành chính cấp tỉnh gồm: 59 tỉnh và 5 thành
phố trực thuộc Trung ương) Chính những “quyết định không
thành công” này đã là bài học cần thiết cho chúng ta về khả năng
có thể có những quyết định chủ quan, vội vã, không thấu đáo khi
“chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố” ở nước ta trong giai
đoạn hiện nay.
Tôi cho rằng Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị khi xác
định: “Nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công
tố” không có nghĩa là vấn đề này đã được Đảng quyết định dứt
khoát và nếu đặt vấn đề như vậy thì chúng ta sẽ có cách tiếp cận
nghiên cứu toàn diện hơn, thận trọng và thấu đáo hơn để tránh có
những quyết định vội vã, sai lầm như đã từng xảy ra trong thực

tế.
Hai là, nghiên cứu đổi mới tổ chức Viện kiểm sát cần xuất phát từ
các quan điểm, tư tưởng chỉ đạo của Đảng về xây dựng và hoàn
thiện bộ máy Nhà nước nói chung và cải cách tư pháp nói riêng
(trong đó có Viện kiểm sát) là nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và hội nhập
quốc tế, như:
- Đổi mới tổ chức Viện kiểm sát trong điều kiện xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do
nhân dân và vì nhân dân, bảo đảm tăng cường pháp chế xã hội
chủ nghĩa, Hiến pháp và pháp luật phải được thực hiện nghiêm
chỉnh và thống nhất;
- Tổ chức bộ máy Nhà nước theo nguyên tắc “quyền lực Nhà
nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ
quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành
pháp, tư pháp”;
- Đổi mới tổ chức Viện kiểm sát phải được tiến hành đồng bộ với
cải cách lập pháp và cải cách hành chính, phải được đặt trong
tổng thể và đồng bộ với việc cải cách bộ máy Nhà nước nói
chung với việc đổi mới và kiện toàn các cơ quan tư pháp nói
riêng, đồng thời phải nhằm nâng cao và đảm bảo tính độc lập của
hoạt động tư pháp.
- Cải cách tư pháp, trong đó có đổi mới tổ chức Viện kiểm sát
phải được tiến hành khẩn trương, đồng bộ, có trọng tâm, trọng
điểm với những bước đi vững chắc nhằm xây dựng nền tư pháp
trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý,
từng bước hiện đại, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt
Nam xã hội chủ nghĩa.
- Tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, đổi
mới nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước,

trong đó có tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát.v.v.
Ba là, đổi mới tổ chức Viện kiểm sát phải đảm bảo kế thừa truyền
thống, kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của cơ quan Công tố
trước đây, Viện kiểm sát sau này của Nhà nước ta trong gần 70
năm qua.
Mục đích của việc nghiên cứu pháp luật nói chung, pháp luật về
tổ chức Viện kiểm sát nói riêng là nhằm xác định cho được khả
năng kế thừa và phát triển. Kế thừa trong pháp luật chính là kế
thừa về văn hoá và truyền thống dân tộc; một hệ thống pháp luật,
trong đó có pháp luật về tổ chức Viện kiểm sát chỉ có thể phát
huy vai trò góp phần duy trì một trật tự xã hội ổn định, phát triển
và tiến bộ là một hệ thống pháp luật vừa bao gồm các giá trị
truyền thống, vừa có nhân tố mới. Cái mới chỉ có thể có sức sống
và vươn được vào tương lai khi nó là sự kết tinh tất cả những tinh
tuý của truyền thống.
Khi nghiên cứu những kinh nghiệm lịch sử về tổ chức và hoạt
động của Viện kiểm sát nhân dân cần xem xét một cách khách
quan, toàn diện, phân tích, đánh giá đầy đủ cả những kinh nghiệm
thành công, cũng như cả những hạn chế, thậm chí sai lầm và
nguyên nhân của những sai lầm, hạn chế đó để kế thừa và phát
triển những kinh nghiệm hay, tránh lặp lại những sai lầm của quá
khứ.
Bốn là, cần nghiên cứu, tiếp thu một cách có chọn lọc kinh
nghiệm tổ chức và hoạt động của các cơ quan Công tố/Viện kiểm
sát của các nước trên thế giới và trong khu vực; vận dụng với
điều kiện và hoàn cảnh cụ thể ở nước ta trong giai đoạn hiện nay
để có một mô hình cho phù hợp.
Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức bộ máy Nhà nước của các nước
nói chung, tổ chức và hoạt động của Viện công tố/Viện kiểm sát
của các nước trên thế giới và trong khu vực nói riêng cần tránh

hai khuynh hướng: Hoặc là cực đoan, giáo điều, đề cao một cách
thái quá đến chỗ tuyệt đối hoá điều kiện và đặc điểm riêng của
quốc gia và thường được nhấn mạnh là “đặc điểm đặc thù của
nước ta” để phủ nhận sự tham khảo, tiếp thu kinh nghiệm nước
ngoài; hoặc là nghiên cứu không thấu đáo, quá sùng bái và áp
dụng một cách máy móc kinh nghiệm nước ngoài.
Ví dụ, khi nghiên cứu về tổ chức Viện công tố/Viện kiểm sát của
các nước cần lý giải các yếu tố về cơ sở kinh tế, chính trị, xã hội,
truyền thống pháp luật và văn hoá pháp lý có vai trò quan trọng
như thế nào chi phối và quyết định việc tổ chức những cơ quan
này ở mỗi nước? Tổ chức Viện công tố/Viện kiểm sát của mỗi
nước, mỗi mô hình có ưu điểm và hạn chế gì? Tại sao cùng một
kiểu mô hình Viện công tố hay Viện kiểm sát đang vận hành ở
nước này thì tốt, nhưng áp dụng ở nước khác thì ngược lại.
Đặc biệt sẽ có ý nghĩa và cho ta bài học kinh nghiệm tốt khi
nghiên cứu thực tiễn chuyển đổi từ Viện kiểm sát thành Viện
công tố của các nước thuộc Liên Xô cũ và các nước xã hội chủ
nghĩa thuộc Đông Âu những năm vừa qua, những cái được và cái
mất của việc chuyển đổi này sẽ thấy tại sao Liên bang Nga,
Belarutsia, Hunggari cũng đã từng có những tranh luận gay gắt
để rồi cho đến nay cơ quan này có những đổi mới quan trọng
nhưng đã không chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố theo
mô hình của phương Tây.
Năm là, nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện kiểm
sát ở nước ta hiện nay cần phân biệt rõ nguyên lý tổ chức bộ máy
Nhà nước kiểu mới nói chung, nguyên lý tổ chức Viện kiểm sát
nói riêng; cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Viện kiểm
sát theo nguyên lý này và thực tiễn thực hiện các quy định của
pháp luật theo nguyên lý đó.
Mục đích của việc phân biệt này là nhằm xác định cho rõ sự

không hợp lý và sai ở khâu nào thì khắc phục và sửa đổi ở khâu
đó. Không thể vì nguyên lý đúng, nhưng pháp luật quy định chưa
đầy đủ, chưa chặt chẽ, thiếu những điều kiện bảo đảm cần thiết
về tổ chức, cán bộ.v.v. để rồi vì thực tiễn làm sai mà đã vội vã
thay đổi cả nguyên lý, sửa đổi cả cơ sở pháp luật, theo tôi là điều
rất không nên.
Ví dụ, nguyên lý tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân
dân ở nước ta (theo chủ trương cải cách tư pháp cuối những năm
1950 đầu những năm 1960) thay thế hệ thống Viện công tố trực
thuộc Chính phủ bằng một hệ thống độc lập, tổ chức theo nguyên
tắc tập trung thống nhất, các Viện kiểm sát địa phương không
trực thuộc chính quyền địa phương, thực hành chức năng công tố
và kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật đối với các Bộ,
cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương
nhằm bảo đảm pháp chế thống nhất trong phạm vi cả nước.
Nguyên lý này là đúng hay sai? Pháp luật quy định vị trí, chức
năng, thẩm quyền, mối quan hệ của Viện kiểm sát với các cơ
quan Nhà nước có đúng, đầy đủ, chặt chẽ không? Trong thực tế
Viện kiểm sát có thực hiện đúng, đầy đủ và có hiệu quả các chức
năng, thẩm quyền được trao hay không?.v.v. Như vậy, cần xác
định cho rõ là do các quy định của Hiến pháp và Luật cần sửa
đổi, bổ sung hay do việc thực hiện không đầy đủ, thực hiện
không đúng, cần phải đổi mới.



(Đồng chí Nguyễn Thị Hồng Dung, Viện trưởng Viện kiểm sát
nhân dân tỉnh Bình Thuận phát biểu tại cuộc Tọa đàm "Các giải
pháp nâng cao chất lượng thực hành quyền công tố, kiểm sát
điều tra, kiểm sát xét xử sơ thẩm án hình sự" nhằm khắc phục

việc truy tố sau đó phải đình chỉ điều tra hoặc bị Tòa án tuyên
không phạm tội)
II. Khái quát quá trình hình thành, thay đổi từ Viện Công tố
thành Viện kiểm sát nhân dân ở nước ta từ sau Cách mạng
tháng Tám năm 1945 đến nay
1. Quá trình hình thành Viện công tố (tiền thân của Viện kiểm sát
nhân dân hiện nay) từ năm 1945 đến năm 1959
Ngay sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, Nhà nước
Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời (02/9/1945), ngày 13/9/1945
Chính phủ lâm thời do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu đã ban
hành Sắc lệnh số 32 bãi bỏ quan chức hai ngạch hành chính và tư
pháp của chính quyền thực dân phong kiến, đồng thời ban hành
một loạt các sắc lệnh để thiết lập ngay các cơ quan tư pháp, trong
đó có cơ quan Công tố nhằm đấu tranh một cách kịp thời và có
hiệu quả với các hành vi phạm tội, bảo đảm cho việc củng cố
chính quyền cách mạng và bảo vệ lợi ích của nhân dân.
Khác với Toà án được thiết lập ngay từ Sắc lệnh số 33 ngày
13/9/1945, các cơ quan Công tố được thiết lập muộn hơn. Hệ
thống tổ chức các cơ quan tư pháp, trong đó có cơ quan Công tố
được quy định chi tiết tại các Sắc lệnh số 13/SL ngày 24/01/1946,
Sắc lệnh số 51/SL ngày 17/4/1946, Sắc lệnh số 131/SL ngày
20/7/1946.v.v.
Ngày 09/11/1946, Quốc hội thông qua Hiến pháp đầu tiên của
nước Việt Nam dân chủ Cộng hoà, trong đó Chương VI (từ Điều
63 đến Điều 69) quy định các nguyên tắc cơ bản về tổ chức và
hoạt động các cơ quan tư pháp. Điều 63 Hiến pháp năm 1946 quy
định các cơ quan tư pháp gồm: Toà án tối cao, các Toà án phúc
thẩm, các Toà án đệ nhị cấp và các Toà án sơ cấp. Nhưng vì điều
kiện chiến tranh nên Hiến pháp không được ban bố thi hành,
Quốc hội giao cho Chính phủ cùng với Ban Thường vụ Quốc hội

căn cứ vào các nguyên tắc của Hiến pháp ban hành các văn bản
pháp luật. Vì vậy, Toà án và cơ quan Công tố được tổ chức theo
các Sắc lệnh của Chính phủ.
Về tổ chức các cơ quan Công tố:
Theo các Sắc lệnh nói trên, cơ quan Công tố nằm trong cơ cấu tổ
chức của Toà án, do Bộ Tư pháp quản lý. Hệ thống Toà án được
tổ chức ở ba cấp: Toà án sơ cấp (ở các quận, huyện, châu), Toà
án đệ nhị cấp (ở các tỉnh, thành phố) và Toà thượng thẩm được tổ
chức ở Bắc kỳ, Trung kỳ và Nam kỳ (Điều 7, Điều 12 và Điều 35
Sắc lệnh số 13).
Ở Toà án sơ cấp, “Thẩm phán xét xử một mình” làm cả việc
Công tố (Điều 10 Sắc lệnh số 13). ở Toà án đệ nhị cấp, có hai
loại Thẩm phán là Thẩm phán xử án và Thẩm phán buộc tội -
Công tố viên (gọi là Biện lý hoặc Phó Biện lý của các Toà án đệ
nhị cấp).
Ở Toà thượng thẩm có Công tố viện do Chưởng lý đứng đầu,
ngoài ra còn có Phó Chưởng lý và Thẩm lý Toà Thượng thẩm.
Công tố viện đặt dưới sự quản lý của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ
trưởng Bộ Tư pháp có quyền ra lệnh cho Chưởng lý nhưng không
có quyền trực tiếp làm thay quyền công tố (Điều 51 Sắc lệnh số
13/SL).
Về thẩm quyền của cơ quan Công tố:
Theo Sắc lệnh số 51/SL ngày 17/4/1946, các Công tố viên có các
nhóm thẩm quyền chủ yếu như:
- Thẩm quyền tư pháp cảnh sát (điều khiển công việc và giám sát
công tác điều tra của tư pháp cảnh sát);
- Thực hành quyền công tố (là người buộc tội nhân danh Nhà
nước);
- Tham gia các phiên toà hộ (dân sự): Có quyền yêu cầu Toà án
thi hành mọi phương sách cần thiết để chứng tỏ sự thật, có nhiệm

vụ bảo vệ quyền lợi của các vị thành niên, của các pháp nhân
hành chính;
- Có nhiệm vụ thi hành những bản án đã có hiệu lực, quản trị Toà
án, điều khiển và kiểm soát công việc của tất cả các nhân viên
trong Toà án, trừ các Thẩm phán xử án;
- Kiểm soát công việc quản trị lao tù, khám xét sổ sách cùng ngân
quỹ của các phòng công lại và khám xét các sổ hộ tịch trong quản
hạt;
- Có quyền kháng cáo bản án hình sự đã tuyên.v.v. (các Điều 21,
22, 29, 28, 30, 31, 32 Sắc lệnh số 51/SL ngày 17/4/1946).
Riêng người đứng đầu Viện công tố của Toà thượng thẩm
(Chưởng lý) còn có cả nhiệm vụ giám sát việc thi hành các đạo
luật, sắc lệnh và quy tắc hiện hành trong quản hạt của mình (Điều
40 Sắc lệnh số 51/SL).
Sắc lệnh số 85/SL ngày 22/5/1950, Thông tư số 21/TTg ngày
07/6/1950 của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư liên bộ số
18/BKT-TP ngày 08/6/1950 của Bộ Kinh tế và Bộ Tư pháp đánh
dấu sự thay đổi lớn tổ chức các cơ quan tư pháp nói chung, các
cơ quan Công tố nói riêng. Theo các văn bản này, Toà án sơ cấp
nay gọi là Toà án nhân dân huyện, Toà án đệ nhị cấp gọi là Toà
án nhân dân tỉnh, Hội đồng phúc án gọi là Toà phúc thẩm. Do
điều kiện chiến tranh của nước ta lúc bấy giờ, nên chính quyền
thời kỳ này duy trì và hoạt động chủ yếu là Chính phủ, là Uỷ ban
hành chính kháng chiến các cấp. Vì vậy, các cơ quan Công tố
được đặt dưới sự điều khiển của Uỷ ban hành chính kháng chiến
trên cùng địa hạt cả về đường lối công tố chung, cả mệnh lệnh
riêng về từng vụ việc.
Khác với Sắc lệnh số 13/SL trước đây, Công tố viên chỉ có quyền
kháng cáo về việc hình, Điều 15 Sắc lệnh số 85/SL năm 1950 quy
định: “Công tố viên có quyền kháng cáo về việc hộ cũng như về

việc hình”, đánh dấu sự mở rộng thẩm quyền kiểm sát của các cơ
quan Công tố ở nước ta đối với hoạt động xét xử.
Sau ngày hoà bình lập lại, miền Bắc được giải phóng, Đảng và
Nhà nước ta đã chủ trương kiện toàn tổ chức bộ máy Nhà nước từ
Trung ương đến các địa phương, trong đó có các cơ quan tư pháp,
đặc biệt là các cơ quan Công tố. Tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khoá
I (từ ngày 16/4/1958 đến ngày 29/4/1958), Quốc hội quyết định
lập Toà án tối cao và hệ thống Toà án và hệ thống Công tố, cả hai
tách khỏi Bộ Tư pháp, trực thuộc Hội đồng Chính phủ. Trên cơ
sở Nghị quyết của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ ký ban hành
Nghị định số 256/TTg ngày 01/7/1959 quy định cụ thể chức
năng, nhiệm vụ và tổ chức của Viện công tố, Nghị định số
321/TTg ngày 02/7/1959 về thành lập các Viện công tố phúc
thẩm. Theo quy định của các văn bản pháp luật này hệ thống các
cơ quan Công tố được thành lập từ Trung ương đến cấp huyện,
trở thành hệ thống các cơ quan Nhà nước độc lập, không còn trực
thuộc Bộ Tư pháp, không còn chịu sự chỉ đạo cụ thể và trực tiếp
của Uỷ ban hành chính cùng cấp ở địa phương. Theo đó, hệ thống
cơ quan Công tố gồm:
- Viện công tố Trung ương (trực thuộc Hội đồng Chính phủ, có
địa vị pháp lý ngang với Bộ).
- Viện công tố phúc thẩm đặt ở Hà Nội, Hải Phòng, Vinh, Khu tự
trị Việt bắc, Khu tự trị Thái - Mèo.
- Viện công tố thành phố Hà Nội, Hải Phòng.
- Viện công tố khu Hồng Quảng.
- Viện công tố các tỉnh và khu vực Vĩnh Linh.
- Viện công tố huyện và các đơn vị hành chính tương đương.
Các Viện công tố có các nhiệm vụ: Một là, điều tra và truy tố
trước Toà án những kẻ phạm pháp về hình sự. Hai là, giám sát
việc chấp hành pháp luật trong công tác điều tra của Cơ quan

điều tra. Ba là, giám sát việc chấp hành pháp luật trong việc xét
xử của các Toà án. Bốn là, giám sát việc chấp hành pháp luật
trong việc thi hành các bản án về hình sự, dân sự và trong hoạt
động của các cơ quan giam, giữ và cải tạo. Năm là, khởi tố và
tham gia tố tụng trong những vụ án dân sự quan trọng có liên
quan đến lợi ích của Nhà nước và của nhân dân.
Những quy định này của pháp luật đã xác định tương đối cụ thể
và rõ ràng vị trí, vai trò, chức năng, thẩm quyền của Viện công tố
trong bộ máy Nhà nước ta. Cùng với các quy định về tổ chức hệ
thống Toà án nhân dân các cấp, hệ thống các cơ quan Công tố
được thiết lập từ Trung ương đến cấp tỉnh, cấp huyện là bước
phát triển mới của các cơ quan Công tố và cũng là bước chuẩn bị
cho việc chuyển các cơ quan Công tố thành hệ thống Viện kiểm
sát nhân dân vào năm 1960.
Nhận xét:
- Sau khi nước Nhà giành được độc lập, bằng các sắc lệnh đầu
tiên của Chính phủ lâm thời do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu
đã từng bước thiết lập và kiện toàn các cơ quan tư pháp (Toà án
và Công tố) của Nhà nước kiểu mới của nhân dân.
- Khi xây dựng các cơ quan tư pháp của chính quyền nhân dân,
trong đó có cơ quan Công tố, Nhà nước ta không hoàn toàn đoạn
tuyệt và phủ nhận mà đã tiếp nhận, kế thừa, tiếp thu có chọn lọc
kinh nghiệm thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư
pháp, trong đó có cơ quan Công tố đã từng được thiết lập và duy
trì ở nước ta.
- Ngay từ lúc ban đầu mới được hình thành và nhất là những năm
sau này vào cuối những năm 1950, cơ quan Công tố đã thể hiện
rõ xu hướng độc lập cả về tổ chức, độc lập và mở rộng thẩm
quyền về hoạt động.
Vì tuy nằm trong cơ cấu Toà án nhưng Chánh án không có quyền

điều khiển và kiểm soát các Công tố viên; Viện công tố chịu sự
quản lý của Bộ Tư pháp nhưng Bộ trưởng Tư pháp không có
quyền trực tiếp làm nhiệm vụ công tố; và cuối cùng là thành lập
hệ thống các cơ quan Công tố tách ra khỏi cả Toà án, cả Bộ Tư
pháp để trở thành một hệ thống độc lập. Chức năng, thẩm quyền
của cơ quan Công tố không chỉ giới hạn ở thực hành quyền công
tố, không chỉ điều khiển, giám sát hoạt động điều tra mà còn trực
tiếp tiến hành điều tra và thực hiện cả sự giám sát đối với các
hoạt động tư pháp và tham gia hoạt động tố tụng dân sự, có
quyền kháng cáo cả bản án hình sự và bản án dân sự.
2. Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức
Viện kiểm sát năm 1960; những khác biệt cơ bản của việc thay
Viện công tố bằng Viện kiểm sát và lý do của việc thay đổi này
Theo Hiến pháp năm 1959 và các luật về tổ chức bộ máy Nhà
nước được ban hành trên cơ sở Hiến pháp này, trong đó có Luật
tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, bộ máy Nhà nước của
ta nói chung, đặc biệt là các cơ quan Công tố đã có sự thay đổi
một cách cơ bản.


(Hội thảo Quy chế tổ chức hoạt động của Ban Chỉ đạo phòng,
chống AIDS,

tệ nạn ma túy, mại dâm ngành Kiểm sát nhân dân)

Theo quy định của Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức Viện
kiểm sát nhân dân năm 1960, hệ thống các cơ quan Công tố trực
thuộc Chính phủ đã được chuyển thành hệ thống Viện kiểm sát
nhân dân các cấp hoàn toàn độc lập với Chính phủ, tổ chức theo
những nguyên tắc hoàn toàn mới, chức năng, thẩm quyền của các

cơ quan kiểm sát các cấp được mở rộng hơn nhiều so với các cơ
quan Công tố trước đó ở nước ta, cũng như so với Viện công tố
của các nước hiện nay. Đây là hệ thống cơ quan Nhà nước hoàn
toàn mới cả về vị trí, vai trò, chức năng, thẩm quyền và nguyên
tắc tổ chức - hoạt động trong cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước
của ta. Cụ thể là:
Về tổ chức, hệ thống Viện kiểm sát nhân dân bao gồm: Viện
kiểm sát nhân dân tối cao; Viện kiểm sát nhân dân các tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương hoặc đơn vị hành chính tương đương;
Viện kiểm sát nhân dân các huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh
hoặc đơn vị hành chính tương đương; Viện kiểm sát quân sự các
cấp (Điều 105 và §iều 4 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân
năm 1960).
Về nguyên tắc tổ chức và hoạt động, Viện kiểm sát nhân dân là
một hệ thống độc lập, tập trung thống nhất trong toàn ngành,
đứng đầu là Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Nguyên tắc này thể hiện:
- Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao do Quốc hội bầu,
chỉ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội hoặc Uỷ
ban Thường vụ Quốc hội khi Quốc hội không họp.
- Viện kiểm sát nhân dân các địa phương do Viện trưởng Viện
kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm, chỉ chịu sự lãnh đạo của
Viện kiểm sát nhân dân cấp trên và sự lãnh đạo thống nhất của
Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
- Viện kiểm sát nhân dân các địa phương làm nhiệm vụ của mình
một cách độc lập, các cơ quan Nhà nước khác không được can
thiệp (Điều 106, 107, 108 Hiến pháp 1959; Điều 5, 6, 23, 24 Luật
tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960).
Về chức năng, thẩm quyền của Viện kiểm sát nhân dân, khác với
Viện công tố, theo quy định Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức

Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, Viện kiểm sát nhân dân không
chỉ thực hiện chức năng công tố mà còn thực hiện chức năng
kiểm sát việc tuân theo pháp luật trên các lĩnh vực hành chính,
kinh tế, xã hội và lĩnh vực hoạt động tư pháp.
Vấn đề đặt ra là tại sao chúng ta lại thay hệ thống Viện công tố
trực thuộc Chính phủ, chỉ thực hiện chức năng công tố vừa mới
được thiết lập trước đó bằng một hệ thống cơ quan Nhà nước mới
là Viện kiểm sát nhân dân? Viện kiểm sát nhân dân do Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đứng đầu, có địa vị pháp
lý hoàn độc lập và tương ứng với các cơ quan Nhà nước then
chốt ở Trung ương (Viện kiểm sát nhân dân tối cao - Chính phủ -
Toà án nhân dân tối cao), tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc
tập trung thống nhất toàn ngành, Viện kiểm sát nhân dân không
chỉ tiếp tục thực hiện chức năng công tố mà còn thực hiện cả
chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật (kiểm sát chung) đối
với các văn bản của các cơ quan Nhà nước từ Trung ương đến địa
phương (trừ Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch
Nước, Chính phủ).
Sự thay đổi này không vội vã và cũng không sao chép một cách
máy móc mô hình tổ chức của Viện kiểm sát Liên Xô được thành
lập năm 1922 theo nguyên lý tổ chức và chức năng, thẩm quyền
mà V.I. Lênin đã đề ra trong tác phẩm “Về chế độ song trùng trực
thuộc và pháp chế” mà xuất phát từ “nhu cầu của cuộc cách mạng
xã hội chủ nghĩa đòi hỏi pháp luật phải được chấp hành một cách
nghiêm chỉnh và thống nhất, đòi hỏi sự nhất trí về mục đích và
hành động trong nhân dân, giữa nhân dân và Nhà nước, cũng như
giữa các ngành hoạt động Nhà nước với nhau. Nếu không đạt
được sự thống nhất trong việc chấp hành pháp luật thì sự nghiệp
xây dựng chủ nghĩa xã hội sẽ gặp nhiều khó khăn. Vì lẽ trên phải
tổ chức ra Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sát việc tuân theo

pháp luật nhằm giữ vững pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo đảm cho
pháp luật được chấp hành một cách nghiêm chỉnh và thống nhất”
(Tờ trình về Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960).
Nhân đây cũng xin nói thêm rằng, Chủ tịch Hồ Chí Minh người
sáng lập ra Nhà nước ta, đồng thời cũng là Trưởng ban soạn thảo
cả Hiến pháp năm 1946 và cả Hiến pháp năm 1959. Chính người
cũng đã ký hàng chục Sắc lệnh thiết lập nền tư pháp kiểu mới từ
sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, trong đó có cơ quan Công
tố. Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng nhiều lần phê phán tình trạng cục
bộ, phân tán, thiếu thống nhất từ trên xuống dưới, từ Trung ương
đến địa phương và giữa các ngành, các địa phương khác nhau.
Với tư cách người đứng đầu Chính phủ, trong Thông tư số 155-
TTg ngày 10/4/1952, người chỉ rõ: “Một khuyết điểm lớn hiện
nay đang làm trở ngại nhiều cho công tác của chúng ta là tình
trạng thiếu thống nhất từ cấp trên xuống cấp dưới, giữa các ngành
ở mỗi cấp Đến mỗi cấp, sự thực hiện công tác càng phân tán,
càng thiếu phối hợp”.
Ngày 22/3/1957, tại Hội nghị Tư pháp toàn quốc, Người nói:
“Khó khăn của ngành Tư pháp là công tác chưa ổn định. Nhiệm
vụ và quyền hạn Hiến pháp cũ đã quy định nhưng tình hình hiện
nay đã khác, cho nên có chỗ không thích hợp”; “luật pháp của ta
có cái mới và cũ. Có cái cũ không thích dụng nữa. Cái mới thì
chưa đầy đủ. Hiến pháp cũ có chỗ không thích hợp với tình hình
và hoàn cảnh hiện nay”. Vì vậy, khoá họp Quốc hội thứ 6 đã
quyết định sửa đổi lại Hiến pháp. Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng đã
từng phê phán những người: “chỉ biết khư khư giữ nếp cũ. Cái
không hợp cũng không dám sửa bỏ, cái cần thiết cũng không dám
đặt mới”. Vậy cái “cần thiết” phải “dám đặt mới” để bảo đảm sự
thống nhất của pháp chế, để đấu tranh một cách có hiệu quả với
chủ nghĩa cục bộ địa phương, cục bộ của các ngành chính là phải

thành lập Viện kiểm sát theo nguyên lý tổ chức của V.I. Lê-nin.
Đó là loại cơ quan độc lập với hệ thống các cơ quan hành chính,
các cơ quan xét xử, được tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống
nhất, không theo chế độ “song trùng” trực thuộc với các cơ quan
chính quyền địa phương.
Như vậy, lý do chuyển Viện công tố thành Viện kiểm sát là nhằm
thiết lập một hệ thống cơ quan Nhà nước mới có chức năng
chuyên kiểm sát (giám sát) việc tuân theo pháp luật nhằm bảo
đảm cho Hiến pháp và pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh và
thống nhất, ngăn ngừa tình trạng cục bộ địa phương, cục bộ bản
vị của các ngành, các cấp. Để thực hiện được chức năng mới này,
hệ thống Viện kiểm sát nhân dân phải được tổ chức theo nguyên
tắc đặc thù khác hẳn các cơ quan Nhà nước khác: Nguyên tắc độc
lập, tập trung thống nhất trong toàn ngành đứng đầu là Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm
sát nhân dân tối cao chỉ chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước
Quốc hội và cơ quan thường trực của Quốc hội khi Quốc hội
không họp. Các Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương
các cấp do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm,
chỉ chịu sự Lãnh đạo của Viện kiểm sát nhân dân cấp trên và sự
lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối
cao.
Vì vậy, theo tôi, khi xây dựng Hiến pháp năm 1959, Ban soạn
thảo Hiến pháp do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu và sau đó
được Quốc hội thông qua Hiến pháp này đã quyết định chuyển
Viện công tố thành Viện kiểm sát bao gồm cả chức năng công tố
và chức năng kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật theo
mô hình của V.I. Lê-nin không phải là một quyết định sai lầm,
vội vã, sao chép một cách máy móc như một số ít người đã quan
niệm.

3. Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp 1980 (sửa đổi năm
1989) và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981
Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân
năm 1981 quy định về vị trí, chức năng, thẩm quyền, nguyên tắc
tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân các cấp về cơ
bản kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ
chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960. Điểm khác biệt rõ nhất
là Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân
năm 1981 là không những ghi rõ chức năng kiểm sát việc tuân
theo pháp luật của cơ quan Nhà nước từ cấp Bộ trở xuống, các tổ
chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân, các nhân viên Nhà nước
và công dân, mà còn nhấn mạnh chức năng thực hành quyền công
tố của Viện kiểm sát nhân dân (Điều 138 Hiến pháp 1980, Điều 1
Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981).
Để thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực
hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành
nghiêm chỉnh và thống nhất, trong Báo cáo của Ựỷ ban Dự thảo
Hiến pháp năm 1980 tại kỳ họp thứ bảy Quốc hội khoá VI ngày
12/12/1980 đã khẳng định lại nguyên tắc cốt lõi có tính đặc thù
của Viện kiểm sát nhân dân như sau: “Ngành Kiểm sát nhân dân
tổ chức theo chế độ thủ trưởng và tập trung, thống nhất lãnh đạo
trong Ngành. Viện trưởng và Kiểm sát viên tỉnh, thành, huyện và
cấp tương đương do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao
bổ nhiệm Chế độ Thủ trưởng và sự lãnh đạo tập trung, thống
nhất trong toàn ngành Kiểm sát bảo đảm cho Viện kiểm sát nhân
dân không lệ thuộc vào bất cứ cơ quan Nhà nước nào ở địa
phương, bảo đảm hành động nhất trí, hoạt động nhạy bén, phát
hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời các việc làm vi phạm pháp luật
của các cơ quan Nhà nước và công dân”.
Ngày 30/6/1989, tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá VIII, Quốc hội

đã thông qua Nghị quyết sửa đổi 7 điều của Hiến pháp năm 1980,
nhưng những sửa đổi này chỉ liên quan đến quyền ứng cử của
công dân và việc thành lập cơ quan Thường trực Hội đồng nhân
dân từ cấp huyện trở lên. Trên cơ sở sửa đổi, bổ sung Hiến pháp,
Quốc đã thảo luận và thông qua Luật tổ chức Hội đồng nhân dân
và Uỷ ban nhân dân năm 1989 (sửa đổi). Nhưng khi thảo luận Dự
thảo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, do đề
cao một cách quá mức Hội đồng nhân dân nên đã có ý kiến của
một số đại biểu Quốc hội đề nghị phải quy định Hội đồng nhân
dân có quyền giám sát hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân
cùng cấp, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương phải
báo cáo Hội đồng nhân dân về hoạt động công tác của Viện kiểm
sát nhân dân. Lý do là ở địa phương của đại biểu Quốc hội này có
một vụ án, có đơn thư khiếu nại, phản ánh về sự bê trễ, tiêu cực
liên quan đến Viện kiểm sát. Chính quyền địa phương mời Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân đến họp trao đổi giải quyết,
nhưng vị này không đến dự. Theo vị đại biểu Quốc hội này: Tại
sao Viện kiểm sát nhân dân ở địa phương có quyền hạn rộng lớn
như thế mà chỉ phải báo cáo, chỉ chịu sự kiểm tra của Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, trong khi Viện kiểm sát
nhân dân tối cao ở xa, khó có thể kiểm tra được các Viện kiểm
sát nhân dân ở địa phương.v.v. ý kiến này đã không được Quốc
hội chấp nhận, theo tôi một phần vì nó trái với nguyên tắc tập
trung thống nhất của Viện kiểm sát nhân dân và một phần cũng vì
Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp đã được Quốc hội thông qua rồi,
mà Nghị quyết này không sửa đổi gì liên quan đến Viện kiểm sát
nhân dân. Tuy không chấp nhận kiến nghị này, nhưng Điều 23
Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1989
(sửa đổi) có quy định mới so với Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ
chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983 là “Viện

trưởng Viện kiểm sát nhân dân tham dự các kỳ họp Hội đồng
nhân dân và báo cáo tình hình chấp hành pháp luật ở địa phương
theo yêu cầu của Hội đồng nhân dân”. Quy định này của Luật tổ
chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1989 đánh dấu
xu hướng bắt đầu từng bước xa rời dần nguyên tắc đặc thù tổ
chức và hoạt động của Viện kiểm sát và chức năng của cơ quan
này.
4. Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm
2001) và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 và năm
2002
Trong quá trình xây dựng Hiến pháp năm 1992 có một số đề án
đề nghị chuyển Viện kiểm sát nhân dân thành Viện công tố trực
thuộc Chính phủ, Viện kiểm sát nhân dân chỉ nên tập trung vào
chức năng công tố, bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp
luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội. Vì chức năng
kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân
trùng lắp với chức năng kiểm tra, thanh tra của các cơ quan hành
chính Nhà nước (Chính phủ, các cơ quan thanh tra của Chính
phủ, các Bộ, ngành và Uỷ ban nhân dân các cấp), chức năng giám
sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp.v.v.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ hai Ban chấp hành Trung ương Đảng
(khoá VII) ngày 04/12/1991 về chỉ đạo xây dựng Hiến pháp năm
1992 đã kết luận Viện kiểm sát nhân dân vẫn giữ hai chức năng
kiểm sát việc tuân theo pháp luật và chức năng công tố. Kết luận
này đã được thể hiện trong Điều 137 Hiến pháp năm 1992 và
Điều 1 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992. Song
Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân
1992 đã có những quy định khác Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp
năm 1980 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960,
Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 liên quan đến

nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân:
- Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Uỷ ban kiểm
sát Viện kiểm sát nhân dân các địa phương không còn là cơ quan