Báo cáo " Quyền khiếu kiện khi nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư " potx

nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011 15





TS. Phan Trung HiÒn *
1. Khái quát về quyền khiếu kiện và
đặc điểm của quyền khiếu kiện trong lĩnh
vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư
1.1. Khiếu kiện hành chính và cơ sở hiến
định của quyền khiếu kiện
Khiếu kiện hành chính là việc phản
kháng quyết định hành chính, hành vi hành
chính của cá nhân, tổ chức trước cơ quan tài
phán hành chính khi có căn cứ cho rằng
quyết định hành chính, hành vi hành chính
đó là trái pháp luật, xâm hại đến các quyền
và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên,
nếu quyền khiếu nại là quyền hiến định
(1)

được xây dựng từ rất sớm
(2)
và khá quen
thuộc trong đời sống pháp lí của người dân
Việt Nam thì quyền khiếu kiện được quy

định muộn hơn, gắn liền với sự ra đời của
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành
chính năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung
năm 1998 và 2006) và vừa được pháp điển
hoá thành Luật tố tụng hành chính năm
2010. Ở Việt Nam, Hiến pháp không đề cập
quyền khiếu kiện. Điều này cho thấy chưa có
sự thống nhất trong việc nhìn nhận hai loại
quyền nêu trên trong khi hai quyền này cùng
song hành bảo vệ lợi ích người dân và hướng
đến việc nâng cao hiệu quả của công tác
quản lí nhà nước.
1.2. Đặc điểm của khiếu kiện trong thu
hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Khiếu kiện trong thu hồi đất, bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư có một số đặc điểm đặc
thù như sau:
- Về phạm vi: Trong quá trình công nghiệp
hoá, hiện đại hoá, để thực hiện các mục tiêu
quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng và phát triển kinh tế, một số
lượng lớn diện tích đất đai cần phải được bố
trí, sắp xếp lại. Công tác thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư vì vậy phải được
thực hiện. Điều này trực tiếp tác động đến
lợi ích của nhiều cá nhân, tổ chức khắp mọi
tỉnh, thành trên phạm vi cả nước. Vì vậy, sự
không đồng thuận trong thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư có thể diễn ra ở
nhiều hộ dân trong cùng một dự án, trên cùng

một địa bàn. Các báo cáo, kết luận về số vụ
việc khiếu kiện chỉ ra rằng khiếu kiện trong
lĩnh vực đất đai, thu hồi đất, bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư có số lượng cao nhất trong
các nội dung khiếu kiện. Ví dụ: Từ năm 2007
- 2009 ở thành phố Cần Thơ và tỉnh Tiền
Giang, khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai, giải
phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư có năm chiếm đến 90% số vụ khởi kiện
hành chính được thụ lí giải quyết.
(3)

* Khoa luật Đại học Cần Thơ


nghiªn cøu - trao ®æi
16 t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011
- Về tính chất, mức độ: Quyết định thu
hồi đất tác động trực tiếp đến các quyền và
lợi ích thiết thân của cá nhân, tổ chức như:
đất đai bị thu hồi, nhà cửa, mồ mả phải
chuyển đi, nghề nghiệp bị thay đổi, địa thế
kinh doanh không còn, phải thay đổi môi
trường sống… Hơn nữa, tài sản trong vụ việc
này có thể là “cơ nghiệp” của người dân.
Chính vì vậy, các vụ kiện này rất đặc thù, dễ
dẫn đến mức độ gay gắt, hoặc bức xúc nếu
không được giải quyết hợp lí, hợp tình. Mặc
dù pháp luật hiện hành không cho phép
khiếu kiện đông người nhưng kết quả giải

quyết của một vụ việc có thể ảnh hưởng trực
tiếp đến nhiều chủ thể khác - những người
có đất bị thu hồi trong cùng một dự án.
1.3. Ý nghĩa, mục đích của việc thực hiện
quyền khiếu kiện trong thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư
So với khiếu nại, thẩm quyền giải quyết
khiếu kiện là thẩm quyền của toà hành chính
toà án nhân dân – chủ thể độc lập tương đối
với cả hai bên: Người khởi kiện (cá nhân, tổ
chức) và người bị kiện (cơ quan nhà nước,
người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước). Vì tính chất đặc thù của hệ
thống bộ máy, chủ thể giải quyết khiếu kiện
có phạm vi độc lập, không chịu định kiến
bởi lăng kính của các chủ thể quản lí nhà
nước và vì vậy, có điều kiện để đưa ra kết
quả công minh. Tính độc lập này có ý nghĩa
rất lớn khi nó trực tiếp khôi phục lại các
quyền hợp pháp liên quan đến đất đai, nhà
cửa - những tài sản có ảnh hưởng trực tiếp
đến cuộc sống người dân.
Việc giải quyết khiếu kiện, trong chừng
mực nhất định, có thể hạn chế được ý kiến
chủ quan và định kiến của chủ thể trực tiếp
quản lí khi xem xét lại vụ việc đã và đang
quản lí trong quá trình giải quyết khiếu nại
đồng thời loại trừ tâm lí e ngại việc công nhận
quyết định hành chính, hành vi hành chính
của chính các chủ thể quản lí là không đúng.

Trong trường hợp này, bản án của toà ngoài
việc hạn chế “vừa đá bóng, vừa thổi còi” của
cơ quan hành chính nhà nước, còn giúp khôi
phục lại lòng tin trong nhân dân, riêng các cơ
quan hành chính nhà nước có điều kiện xem
xét lại hoạt động quản lí của mình để nâng
cao hiệu quả trong việc đưa ra các quyết định
liên quan đến các dự án thu hồi đất tiếp sau.
Tất nhiên, cũng phải thừa nhận rằng do
phải bắt đầu lại toàn bộ vụ việc từ yếu tố đầu
tiên nên chủ thể giải quyết khiếu kiện có thể
cần nhiều thời gian, công sức và chi phí. Mặt
khác, do không là chủ thể trực tiếp quản lí
nên chủ thể này, về phương diện lí luận, có
thể phải cần những cơ quan hỗ trợ về mặt kĩ
thuật như: Cơ quan giám định về thiệt hại
trong thu hồi đất, đánh giá quỹ đất tái định
cư, xem xét giá đất và phương pháp xác định
giá đất… Điều này đặt ra yêu cầu về cơ chế
và bộ máy để cơ quan tố tụng có thể đủ điều
kiện hoàn thành tốt chức trách của mình.
2. Những điểm hạn chế về quyền khiếu
kiện trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư trước khi Luật
tố tụng hành chính có hiệu lực
2.1. Quyền khiếu kiện và quyền khiếu nại
Quyền khiếu kiện được xác định trong
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành

nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011 17
chính năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm
1998, 2006 là quyền có phạm vi hẹp hơn
quyền khiếu nại.
Thứ nhất, theo Pháp lệnh, quyền khiếu
kiện sẽ không được thực hiện nếu chưa qua
khiếu nại lần đầu; tức là đã được giải quyết
khiếu nại lần đầu mà vẫn không đồng ý hoặc
hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu theo
quy định mà vẫn không được giải quyết
(Điều 39 Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998,
đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005).
Điều này có thể hiểu “cánh cổng” khiếu kiện
nằm sau “cánh cổng” khiếu nại và quyền
khiếu kiện chỉ được thực hiện khi thuộc loại
việc “đi qua được cánh cổng khiếu nại”.
Thứ hai, nếu quyền khiếu nại được xác
định chủ yếu theo hướng “mở” ở hai nội
dung là quyết định hành chính cá biệt và
hành vi hành chính thì quyền khiếu kiện
được xác định theo hướng “đóng” ở 22 loại
việc liệt kê tại Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải
quyết các vụ án hành chính sửa đổi, bổ
sung
(4)
năm 2006 (Pháp lệnh năm 1996 là 8
loại việc; Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm
1998 là 10 loại việc). Điều này cũng đồng
nghĩa là có một số khiếu nại đã “hoàn thành

xong” các trình tự về khiếu nại vẫn có thể
không được thụ lí giải quyết khiếu kiện vì
không thuộc một trong 22 loại việc mà Pháp
lệnh hiện hành đã liệt kê.
Thứ ba, ngoài hai “điều kiện cần” nêu
trên, đối với “quyết định hành chính, hành vi
hành chính về thu hồi đất, bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư…”, Pháp lệnh sửa đổi, bổ
sung năm 2006 còn quy định các “điều kiện
đủ” như:
- Đối với quyết định hành chính, hành vi
hành chính về quản lí đất đai do chủ tịch
UBND cấp huyện giải quyết lần đầu nhưng
người khiếu nại không đồng ý và không tiếp
tục khiếu nại đến UBND cấp tỉnh.
- Đối với quyết định hành chính, hành vi
hành chính về quản lí đất đai do chủ tịch
UBND cấp tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu
nhưng người khiếu nại không đồng ý với
quyết định giải quyết khiếu nại đó (Điều 2,
khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải
quyết các vụ án hành chính năm 1998, sửa
đổi bổ sung năm 2006).
Có thể nhận xét, việc quy định thủ tục
khiếu kiện diễn ra sau khiếu nại, tuy cho
phép chủ thể ban hành quyết định hành
chính hoặc thực hiện hành vi hành chính có
điều kiện xem xét lại quyết định hoặc hành
vi của mình nhưng ẩn chứa một số điểm bất
cập. Một là chủ thể ban hành quyết định có

thể mang tâm lí ỷ lại khi ban hành quyết
định hoặc thực hiện hành vi vì dẫu sao đi
nữa, chủ thể chấp hành quyết định “không
thể đến bất kì cánh cổng nào” nếu không qua
thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại lần
đầu với chính chủ thể ban hành đầu tiên. Hai
là chủ thể giải quyết khiếu nại, trong một số
trường hợp, có thể lạm dụng quyền giải
quyết khiếu nại của mình để dây dưa không
giải quyết nhưng cũng không ban hành quyết
định không giải quyết, hoặc ban hành dưới
hình thức không đúng như: công văn, thông
báo Khi nhận hồ sơ, một số chủ thể quản lí
thậm chí còn không xuất biên nhận nên
người dân không thể chứng minh được việc
mình đã qua thủ tục khiếu nại lần đầu. Trong


nghiªn cøu - trao ®æi
18 t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011
khi đó, theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các
vụ án hành chính, muốn khởi kiện vụ án
hành chính, cá nhân, tổ chức phải chứng
minh mình đã khiếu nại lần đầu và không
được giải quyết hoặc giải quyết mà không
thoả đáng. Ba là việc quy định khiếu kiện
sau khiếu nại dễ dẫn đến “thủ tục chồng thủ
tục” khó giải quyết, bởi vì sự chậm trễ của
thủ tục này sẽ dẫn đến sự kéo dài của thủ tục
kia. Đặc biệt, trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi

thường, hỗ trợ tái định cư, việc kéo dài thời
gian giải quyết khiếu nại hoặc “chờ” quyết
định điều chỉnh giá để giải quyết dứt điểm
dự án là điều gần như diễn ra phổ biến.
Quyền khiếu kiện trong các trường hợp này
vì vậy dễ trở thành “hình thức” vì dường như
phải trải qua một chặng đường dài thì chủ
thể mới có thể thực hiện được và khi ấy có
thể tiền bồi thường đã trả, đất đã bị thu hồi
và nhà cửa đã bị giải toả… Theo điều tra sơ
bộ tại một số tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long
của một số nhà nghiên cứu: có 75% trong số
165 người dân được hỏi cho rằng họ ý thức
được quyền khiếu kiện nhưng cho rằng
khiếu kiện gặp rất nhiều khó khăn. Trong đó,
45% người được hỏi cho rằng họ lúng túng
trong quá trình đáp ứng các yêu cầu của toà
án có thẩm quyền thụ lí giải quyết.
(5)

2.2. Sự thu hẹp quyền khiếu kiện trong
thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
bởi Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn
thi hành
Văn bản pháp quy của Chính phủ về
hướng dẫn các vấn đề có liên quan đến thu
hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là
Nghị định số 69/2009/NĐ-CP.
(6)
Theo Nghị

định này thì việc giải quyết khiếu nại về giá
đất bồi thường, quyết định bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư hoặc quyết định cưỡng chế
thu hồi đất được thực hiện theo Điều 138
Luật đất đai, Điều 162 Nghị định số
181/2004/NĐ-CP, Điều 63, Điều 64 Nghị định
số 84/2007/NĐ-CP và quy định giải quyết
khiếu nại tại Nghị định số 136/2006/NĐ-CP
(7)

và các luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật khiếu nại, tố cáo.
Điều này cho thấy trong quá trình áp
dụng, các chủ thể hành pháp đã viện dẫn Luật
đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành
trước khi viện dẫn Luật khiếu nại, tố cáo (và
điều này cũng đồng nghĩa với việc Pháp lệnh
thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được
viện dẫn sau cùng). Trong khi đó, các văn bản
pháp luật đất đai có xu hướng thu hẹp quyền
của người khiếu nại, khiếu kiện
(8)
nên áp
dụng theo các văn bản này cũng đồng nghĩa
với việc thu hẹp quyền khiếu nại, khiếu kiện
mà Hiến pháp và các văn bản pháp luật đã
quy định, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và
lợi ích hợp pháp của người dân.
Ngoài việc viện dẫn pháp luật, có nhiều
yếu tố khác mà toà hành chính còn gặp phải

trong quá trình giải quyết vụ án hành chính,
đặc biệt là các vụ án có liên quan đến đất
đai. Ví dụ: theo thủ tục, sau khi bên bị kiện
được thông báo là bị khởi kiện, bên này phải
có trách nhiệm gửi “văn bản về ý kiến của
mình” cho toà án. Tuy nhiên, có nhiều trường
hợp bên bị kiện rất chậm trễ trong việc cung
cấp chứng cứ và “giải trình” ý kiến do nhiều
nguyên nhân như: cán bộ khiếu kiện vắng
mặt do đi công tác xa hoặc bận công tác cơ


nghiên cứu - trao đổi
tạp chí luật học số 7/2011 19
quan (hi hp), thm chớ ụi khi l c tỡnh
kộo di, dõy da. iu ny, mt mt hn ch
tớnh c lp ca to vỡ phi tham kho ý
kin ca c quan hnh chớnh nh nc; mt
khỏc nh hng trc tip n quyn li hp
phỏp ca ngi dõn, c bit l trong v ỏn
liờn quan n bi thng, h tr, tỏi nh c
vỡ ngi dõn cha th nhn tin bi thng,
h tr hoc nn tỏi nh c trong thi gian
ch gii quyt v ỏn (trong khi ú, iu 40
Ngh nh s 69/2009/N-CP quy nh:
trong khi cha cú quyt nh gii quyt
khiu ni (v khiu kin) thỡ vn phi tip
tc thc hin quyt nh thu hi t).
2.3. S hn ch quyn khiu kin bi phm
vi thm quyn gii quyt khiu kin hp

Thm quyn gii quyt khiu kin c
quy nh ti iu 11 Phỏp lnh th tc gii
quyt cỏc v ỏn hnh chớnh nm 1996. Do
ũi hi ca thc t, cỏc loi vic thuc
phm vi thm quyn ny khụng ngng
c tng lờn t 8 loi vic nm 1996, n
10 loi vic nm 1998, ri tng lờn thnh
22 loi vic vo nm 2006. Tuy nhiờn, dự
liờn tc c b sung nhng thc t cho
thy thỡ quy nh ny trong tỡnh trng
luụn luụn thiu. S gii hn v mt cõu
ch khin cho nhiu to hnh chớnh a
phng khụng khi lỳng tỳng khi ng
trc mt quyt nh hnh chớnh, hnh vi
hnh chớnh m khụng c lit kờ trong
22 loi vic theo Phỏp lnh. Vớ d: Nu cn
c theo Lut t ai nm 2003 (khon 3
iu 39), Ngh nh s 69/2009/N-CP
(iu 32) thỡ quyt nh cng ch thu hi
t, hnh vi cng ch buc thỏo d cụng
trỡnh thuc i tng ca gii quyt khiu
ni v ca khiu kin. iu ny cng phự
hp vi iu 30 Lut khiu ni, t cỏo vỡ
õy l quyt nh cỏ bit, cú xỏc nh i
tng c th, cú nh hng trc tip n
quyn v li ớch hp phỏp ca ch th. Tuy
nhiờn, khi xem xột 22 loi vic thuc iu
11 Phỏp lnh th tc gii quyt cỏc v ỏn
hnh chớnh nm 1996 c sa i, b
sung nm 1998 v 2006 thỡ khụng thy cú

loi vic ny nờn cng khú cú c s th lớ
v vic. õy ch l mt vớ d, cũn nhiu
loi vic khỏc m to hnh chớnh trong thi
gian ny b t trong tỡnh trng tin thoỏi,
lng nan do vic quy nh úng v thm
quyn gii quyt v ỏn hnh chớnh.
Nhỡn chung, trong khoa hc lut hnh
chớnh, quyt nh hnh chớnh th hin hai
tớnh cht: tớnh hp phỏp v tớnh hp lớ nhng
trong c hai trng hp trờn, quyn khiu
ni, khiu kin ch c thc hin trờn c s
tớnh hp phỏp.
(9)

iu ny cho thy phỏp lut ch dng li
vic xỏc nh loi quyt nh hnh chớnh,
hnh vi hnh chớnh no l i tng ca
khiu kin, ch cha thc s xỏc nh phm
vi m ngi khiu kin cú th cp v
c gii quyt, chng hn nh: lớ do thu hi
t cú hp phỏp, hp lớ khụng (mc ớch thu
hi t), cỏc bc tin hnh cú ỳng v
cha (trỡnh t, th tc thu hi t), cú xõy
dng khu tỏi nh c trc khi tin hnh gii
to khụng (trỡnh t tỏi nh c), din tớch tỏi
nh c trong mt lụ nn, cn c v tớnh hp
lớ ca bng giỏ t m chớnh quyn a
phng tin hnh ỏp giỏ Mt khỏc, hin

nghiên cứu - trao đổi
20 tạp chí luật học số 7/2011
ti cha cú c ch quy nh to ỏn xem xột
li tớnh phự hp ca bng giỏ t m UBND
tnh ban hnh nu ngi khiu kin cho rng
bng giỏ t m UBND tnh quy nh dựng
ỏp giỏ l quỏ thp so vi thc t giao dch
trờn th trng trong iu kin bỡnh thng.
3. Nhng im tin b ca Lut t
tng hnh chớnh nm 2010
3.1. M rng phm vi khiu kin
Th nht, Lut t tng hnh chớnh nm
2010 to c s phỏp lớ vng chc hn cho
hot ng khiu kin ca cỏ nhõn, t chc.
Ngoi vic phỏp in hoỏ ni dung khiu
kin t vn bn di lut (Phỏp lnh) thnh
vn bn lut (Lut), phm vi iu chnh ca
ni dung ny cũn c m rng t th tc
gii quyt cỏc v ỏn hnh chớnh thnh cỏc
ni dung t tng hnh chớnh. Trong ú,
Lut xỏc nh rừ cỏc khỏi nim v khiu
kin, ng thi quy nh chi tit cỏc ni
dung v quyn khi kin v ỏn hnh chớnh,
i tng khi kin hoc trng hp thay
i a v t tng (iu 147 Lut t tng
hnh chớnh nm 2010) Vi Lut ny,
quyn khi kin hnh chớnh s c nhỡn
nhn ỳng v trớ bi cỏc quan h cn iu
chnh ny l quan trng, c bn. Lut ny
khụng ch iu chnh trỡnh t th tc gii

quyt mt v ỏn hnh chớnh m ghi nhn c
quyn khi kin hnh chớnh vi mc ớch to
ra giỏ tr phỏp lớ sc bo v cho cỏ
nhõn, t chc trc quyt nh hnh chớnh,
hnh vi hnh chớnh bt hp phỏp.
Th hai, im tin b ni bt m Lut t
tng hnh chớnh nm 2010 ghi nhn l quyn
quyt nh v t nh ot ca ngi khi
kin (iu 7). T ngy 01/7/2011, cỏ nhõn,
t chc Vit Nam cú th chn khiu
ni, hay khiu kin t nhng giai on rt s
khi nhm phn khỏng quyt nh hnh
chớnh, hnh vi hnh chớnh nu cú cn c cho
rng quyt nh hnh chớnh hay hnh vi hnh
chớnh ú l bt hp phỏp, xõm hi trc tip
n quyn v li ớch hp phỏp ca mỡnh. Khi
giao cho ngi dõn t quyt vic khi kin
v ỏn hnh chớnh hay thc hin khiu ni
hnh chớnh s hn ch vic bao sõn, va
ỏ búng, va thi cũi ca c quan hnh
chớnh nh nc trong vic va l ch th ban
hnh quyt nh hnh chớnh, thc hin hnh
vi hnh chớnh ng thi cng chớnh l ch
th gii quyt nhng khiu ni liờn quan n
cỏc quyt nh ny, hnh vi ny.
3.2. To iu kin thun li cho vic gii
quyt v ỏn hnh chớnh trong lnh vc thu
hi t, bi thng, h tr, tỏi nh c
Th nht, Lut t tng hnh chớnh nm
2010 ó dnh hn mt chng (Chng

XVIII) ghi nhn cỏc iu khon thi hnh
ca Lut t tng m thc cht l sa i, b
sung iu 136 v iu 138 Lut t ai nm
2003 to s thng nht trong vic ỏp dng
phỏp lut v khiu ni, khiu kin liờn quan
n thu hi t, bi thng, h tr, tỏi nh
c: Trỡnh t, th tc gii quyt khiu ni
quyt nh hnh chớnh, hnh vi hnh chớnh
v t ai thc hin theo quy nh ca phỏp
lut v khiu ni. Trỡnh t, th tc gii quyt
khiu kin quyt nh hnh chớnh, hnh vi
hnh chớnh v t ai thc hin theo quy
nh ca Lut t tng hnh chớnh (iu
264 Lut t tng hnh chớnh nm 2010).


nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011 21
Thứ hai, Luật tố tụng hành chính năm
2010 có những quy định cụ thể nhằm tạo ra
cơ chế để hội đồng xét xử phát huy thẩm
quyền của mình cũng như hạn chế sự can
thiệp của các cơ quan nhà nước khác trong
quá trình thụ lí và đưa vụ án hành chính ra
xét xử. Ví dụ: Luật nhấn mạnh nguyên tắc
độc lập trong xét xử, nghiêm cấm mọi hành
vi can thiệp, cản trở thẩm phán, hội thẩm
nhân dân thực hiện nhiệm vụ (Điều 14), bảo
đảm hiệu lực của bản án, quyết định của toà
án (Điều 21), quy định thẩm quyền của hội

đồng xét xét xử trong việc tuyên hủy quyết
định hành chính, buộc chấm dứt hành vi
hành chính trái pháp luật (Điều 163), cũng
như quy định rõ trách nhiệm thi hành bản án
(Điều 243, Điều 244, Điều 245).
Thứ ba, Luật còn định ra nguyên tắc bình
đẳng về quyền và nghĩa vụ giữa các bên
tham gia vụ án hành chính (Điều 10), bảo
đảm việc đối thoại trong tố tụng hành chính
(Điều 12) đồng thời đặt ra vấn đề bồi thường
thiệt hại trong vụ án hành chính (Điều 6).
4. Giải pháp đề xuất
Luật tố tụng hành chính năm 2010 tuy có
nhiều điểm tiến bộ, khắc phục được nhiều
hạn chế của các quy phạm về giải quyết vụ
án hành chính, đặc biệt trong các vụ việc liên
quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư nhưng để hoàn thiện quyền khiếu
kiện một cách triệt để, lâu dài, một số giải
pháp cần được đặt ra như sau:
Thứ nhất, cần xây dựng cơ chế hiến định
và hoàn chỉnh cơ sở pháp định bằng các văn
bản hướng dẫn cụ thể để thực hiện và giải
quyết các khiếu kiện hành chính. Trước hết
cần bổ sung quyền khiếu kiện hành chính
trong Hiến pháp.
Thứ hai, cần tăng cường cơ chế bổ
nhiệm, đề bạt, khen thưởng cán bộ toà án
theo chiều dọc. Điều này nhằm tách bạch
giữa cơ quan toà án và các cơ quan khác ở

địa phương, hạn chế đến mức thấp nhất các
“can thiệp” từ phía các cơ quan nhà nước
khác ở địa phương, đặc biệt là cơ quan hành
chính nhà nước, có thể làm ảnh hưởng trực
tiếp đến “tính độc lập” của toà hành chính.
Thứ ba, cần bảo đảm tính độc lập và cơ
chế “đủ hoàn chỉnh” để toà hành chính có
thể vào cuộc trong quá trình thu thập chứng
cứ và đưa vụ án hành chính ra xét xử. Theo
đó, cần thực hiện một số việc sau:
- Một là các cơ quan hữu quan xem xét
nên duy trì hay loại bỏ việc toà hành chính
phải “báo trước” với cơ quan hành chính nhà
nước về quyết định bị khởi kiện của họ và
phải “chờ” cơ quan hành chính “cho ý kiến
tham khảo” trước khi đưa vụ án ra xét xử.
- Hai là phải có những hướng dẫn về
việc thực hiện quyền bình đẳng thật sự giữa
“người bị kiện” và “người khởi kiện” ở mỗi
trình tự, thủ tục. Ví dụ: Không thể có việc
duy trì “Giấy mời” đối với bên bị kiện và
“Giấy triệu tập” đối với bên khởi kiện. Mặt
khác, cần quy định rõ quy tắc tranh tụng và
ứng xử tại phiên toà hành chính để tránh việc
“nể nang” trong xưng hô, “khó xử” trong
chất vấn cán bộ nhà nước - bên bị kiện.
- Ba là cần hướng dẫn chi tiết chế độ uỷ
quyền của bên bị kiện. Do đặc thù của quá
trình quản lí nhà nước với các cơ quan tham
mưu, có thể có sự uỷ quyền trong một số

nghiªn cøu - trao ®æi
22 t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011
trường hợp nhất định. Tuy nhiên, cần quy
định rõ chế độ uỷ quyền và người được “uỷ
quyền” phải thực sự là người đại diện, thực
sự “quyết định” thay cho người uỷ quyền;
tránh trường hợp chỉ đến toà cho “có mặt”,
không nêu chính kiến, không tranh tụng và
cũng không thay đổi quyết định theo sự “sắp
xếp” của chủ thể uỷ quyền.
- Bốn là cần xác định rõ các khái niệm
có liên quan trong pháp luật tố tụng hành
chính về quyết định hành chính và hành vi
hành chính. Theo đó, quyết định hành
chính, nếu ban hành không đúng thể thức
văn bản, mang tên công văn, thông báo…
nếu có đầy đủ các dấu hiệu của một quyết
định hành chính cá biệt thì vẫn là đối tượng
khiếu kiện. Mặt khác, trong các phán quyết
của mình, toà án nghiêm túc nhắc nhở các
chủ thể bị kiện và xử lí văn bản ban hành
không đúng thể thức.
- Năm là đối với hành vi hành chính, cần
có những hướng dẫn thật chi tiết vì “hành
vi” thường không để lại chứng cứ gì nên gây
khó khăn trong việc tìm ra cơ sở để đưa vụ
án hành chính ra xét xử.
Thứ tư, cần có hướng dẫn cụ thể về cơ

chế phối hợp của các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại,
khiếu kiện. Như trên đã đề cập, các vụ việc
liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư, nếu có khiếu nại, thường có mức
độ bất đồng cao. Do vậy, đáng lẽ phải chọn
một trong hai theo Luật tố tụng hành chính
thì người dân có xu hướng vừa gửi đơn lên
cơ quan khiếu nại, vừa gửi đơn đến cơ quan
khiếu kiện. Trong trường hợp này, ngoài việc
tuyên truyền cho người dân hiểu rằng họ
phải lựa chọn một trong hai con đường thì
cần phải có hướng dẫn chi tiết về cách thức
thực hiện theo hướng: người đi khiếu nại
buộc phải chứng minh mình không cùng lúc
gửi đơn khiếu kiện và ngược lại.
Thứ năm, cần có nghị quyết riêng biệt
của Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn về
giải quyết khiếu kiện trong lĩnh vực thu hồi
đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Một là
lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư có số vụ việc chiếm đa số tại tất cả
các tỉnh thành ở Việt Nam và nội dung này
còn có nhiều điểm vướng mắc, cần được
làm rõ. Vì vậy, trong hướng dẫn này, nên
xác định cụ thể các quyết định hành chính,
hành vi hành chính thuộc phạm vi thẩm
quyền của toà hành chính trong lĩnh vực
này (ví dụ như quyết định cưỡng chế thu
hồi đất…), cách thức hỗ trợ của các cơ quan

phối hợp như cơ quan định giá bất động
sản, cách thức xác định giá đất, giá nền tái
định cư. Mọi quy định về quyền khiếu kiện
và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện sẽ
trở nên vô nghĩa nếu bản thân pháp luật
không có những hướng dẫn cụ thể để xác
định được loại quyết định, loại hành vi có
thể khiếu kiện chi tiết, rõ ràng và cụ thể.
Mặt khác, các chủ thể bị xâm hại về quyền
và lợi ích hợp pháp nêu trên sẽ không thể
được bảo vệ nếu không có cơ chế để giải
quyết khiếu kiện. Hai là trong tương lai nên
trao cho chủ thể giải quyết khiếu kiện thẩm
quyền để xem xét, đánh giá không chỉ quyết
định hành chính, hành vi hành chính cá biệt
mà cả một số quyết định hành chính quy


nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011 23
phạm đặc thù một khi quyết định hành
chính, hành vi hành chính đó là tác nhân
của việc xâm phạm lợi ích chính đáng, hợp
pháp của người dân (ví dụ như quy hoạch
treo, bảng giá đất của UBND cấp tỉnh
không sát với giá chuyển nhượng thực tế
trên thị trường trong điều kiện bình
thường ). Ba là cần có những tập huấn cụ
thể chuyên ngành cho cán bộ toà án trong
việc giải quyết các vụ việc liên quan đến

thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Bốn là các đơn vị đào tạo cử nhân luật và
cán bộ ngành toà án nên bổ sung và hoàn
chỉnh các nội dung thu hồi đất, bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư vào trong chương trình
đào tạo nhằm đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn
pháp lí hiện nay và tương lai.
Cuối cùng, cần có cơ chế hướng dẫn
“hậu giải quyết vụ án hành chính”. Một là
các quyết định hành chính mới thay thế cho
quyết định hành chính cũ phải được công bố
công khai và “báo cáo” cho cơ quan xét xử.
Là một cơ quan đại diện cho công lí, toà án
có quyền và nên biết vụ việc họ xét xử đã
được cơ quan hành chính giải quyết đến đâu,
khắc phục những vi phạm như thế nào. Hai
là nên nghiêm túc thực hiện việc truy cứu
trách nhiệm pháp lí (nếu có) của các chủ thể
ban hành quyết định hành chính hoặc thực
hiện hành vi hành chính bất hợp pháp. Các
quyết định xử lí cán bộ này (nếu có) phải
được chuyển cho những chủ thể đã tham gia
vào vụ án hành chính đó, đặc biệt là cơ quan
toà án đã thụ lí, xét xử./.

(1).Xem: Điều 74 Hiến pháp năm 1992.
(2). Trước Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, ở Việt

Nam đã có Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết
các khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 27/11/1981;

Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân ngày
7/5/1991 v.v
(3).Xem: ThS. Trương Vĩnh Xuân, Thực trạng giải
quyết các vụ án hành chính ở một số tỉnh khu vực
Đồng bằng sông Cửu Long, tham luận hội thảo, Học
viện chính trị - hành chính khu vực IV, Cần Thơ,
tháng 11/2010.
(4).Xem thêm: Điều 11 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung
một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ
án hành chính năm 1996 ban hành năm 2006.
(5).Xem: ThS. Trương Vĩnh Xuân, Thực trạng giải
quyết các vụ án hành chính ở một số tỉnh khu vực
Đồng bằng sông Cửu Long, Tlđd.
(6).Xem: Nghị định của Chính phủ số 69/2009/NĐ-CP
ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử
dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư.
(7).Xem: Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày
29/10/2004 về thi hành Luật đất đai; Nghị định số
84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định bổ sung về
việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi
đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định của
Chính phủ số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 quy
định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của
Luật khiếu nại, tố cáo.
(11). Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành
Luật đất đai như: Nghị định số 181/2004/NĐ-CP
(Điều 162), Nghị định số 84/2004/NĐ-CP (Điều 63,

64)… “quy định lại” thời hạn, thời hiệu, thẩm quyền
trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại theo
hướng bất lợi cho chủ thể đi khiếu nại. Ví dụ: thời
hiệu khiếu nại lần đầu theo Luật khiếu nại, tố cáo là
90 ngày bị rút xuống còn 30 ngày; thời điểm “nhận
được” quyết định hành chính hoặc “biết được” hành
vi hành chính bị quy định thành “có” quyết định hành
chính, “có” hành vi hành chính.
(9).Xem: Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo năm
1998, sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005; Điều 1 Pháp
lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.