Quyền khiếu nại, khiếu kiện khi nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Quyền khiếu nại, khiếu kiện khi nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư
Số vụ việc khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến các nội dung về bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước tiến hành thu hồi đất và các tài sản gắn liền với đất luôn chiếm
một tỷ lệ cao trong những năm gần đây. Trong khi đó, những quy định của pháp luật về
khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có nhiều
chỗ bất cập, không thống nhất. Cụ thể là pháp luật chuyên ngành (Luật Đất đai và các
văn bản hướng dẫn) không thống nhất với Luật Khiếu nại, tố cáo về thủ tục giải quyết
khiếu nại; pháp luật về tố tụng (Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính)
không thống nhất với pháp luật tiền tố tụng (Luật Khiếu nại, tố cáo)… Bài viết phân tích
một số quy định của pháp luật liên quan quyền khiếu nại, khiếu kiện trong thu hồi đất,
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

1. Cơ sở hiến định và pháp định của quyền khiếu nại, khiếu kiện

Khiếu nại là một quyền hiến định, được quy định tại Điều 74 của Hiến pháp năm 1992.
Quyền này được quy định chi tiết tại Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã được sửa đổi, bổ
sung năm 2004, 2005 (Luật KNTC). Có thể nói, quyền khiếu nại ở Việt Nam được xây dựng
từ khá sớm
1
và khá quen thuộc trong đời sống pháp lý của người Việt Nam.

Khác với quyền khiếu nại, quyền khiếu kiện được quy định muộn hơn, gắn liền với sự ra
đời của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 đã được sửa đổi, bổ
sung 1998 và 2006 (Pháp lệnh TTGQCVAHC). Ở Việt Nam, Hiến pháp không đề cập đến
quyền khiếu kiện. Văn bản quy phạm pháp luật cao nhất ghi nhận và hướng dẫn quyền này là
Pháp lệnh TTGQCVAHC. Điều này cho thấy, chưa có sự thống nhất trong việc nhìn nhận hai
loại quyền này trong khi nó cùng song hành bảo vệ lợi ích người dân và hướng đến việc nâng
cao hiệu quả của công tác QLNN.

So với khiếu kiện, việc giải quyết khiếu nại được thực hiện bởi những chủ thể thừa hành

hành chính (cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
(HCNN) đã ban hành quyết định hành chính (QĐHC), thực hiện hành vi hành chính (HVHC)
hoặc cấp trên trực tiếp của các chủ thể này). Vì vậy, ưu điểm của khiếu nại là ngay khi bắt tay
vào giải quyết khiếu nại, vụ việc đã được nắm rất rõ, rất chi tiết và có thể được giải quyết
nhanh chóng. Nếu được tận dụng, sẽ tiết kiệm được phần nào thời gian, công sức, chi phí
xem xét từng tình tiết của vụ việc. Tuy nhiên, việc giải quyết khiếu nại có thể dẫn đến chủ
quan và định kiến khi xem xét lại vụ việc đã và đang quản lý, đồng thời với tâm lý e ngại việc
công nhận QĐHC, HVHC của chính mình là không đúng, nên có thể có những hạn chế nhất
định.

Trong khi đó, thẩm quyền giải quyết khiếu kiện là thẩm quyền của Tòa hành chính Tòa án
nhân dân - chủ thể độc lập tương đối với cả hai bên: người khởi kiện (người dân) và người bị
kiện (cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN). Với cơ chế giải quyết
bởi Tòa án, chủ thể giải quyết khiếu kiện có phạm vi độc lập, không chịu định kiến bởi các
lăng kính của các chủ thể quản lý nhà nước (QLNN) và vì vậy, có thể đưa ra một kết quả
công minh. Tuy nhiên, do phải bắt đầu lại toàn bộ vụ việc từ yếu tố đầu tiên nên chủ thể giải
quyết khiếu kiện có thể cần nhiều thời gian, công sức và chi phí. Mặt khác, do không là chủ
thể trực tiếp quản lý nên chủ thể này có thể phải cần những cơ quan hỗ trợ về mặt kỹ thuật
như: cơ quan giám định về thiệt hại trong thu hồi đất, đánh giá quỹ đất tái định cư…

2. Phạm vi của quyền khiếu nại, khiếu kiện nói chung

Mặc dù Hiến pháp quy định quyền khiếu nại có thể được thực hiện đối với “những việc làm
trái pháp luật của cơ quan nhà nước” (Điều 74 Hiến pháp năm 1992), tuy nhiên, quyền này lại
bị giới hạn trong Luật KNTC ở hai phạm vi: (i) phải là QĐHC cá biệt, tức là quyết định chứa
đựng quy tắc xử sự cá biệt, được ban hành nhằm giải quyết những công việc cụ thể đối với
những đối tượng xác định, có hiệu lực một lần theo vụ việc…và (ii) phải là HVHC cụ thể.

Điều này cũng đồng nghĩa với việc, cá nhân, tổ chức không thể khiếu nại đối với các
QĐHC quy phạm, QĐHC chủ đạo - những loại văn bản chứa đựng quy tắc xử sự chung, có

tính định hướng và có phạm vi áp dụng rộng rãi.

Quyền khiếu kiện được xác định trong Pháp lệnh TTGQCVAHC là một quyền có phạm vi
hẹp, hẹp hơn cả quyền khiếu nại. Thứ nhất, theo trình tự tiền tố tụng hiện hành, quyền khiếu
kiện sẽ không được thực hiện nếu chưa qua khiếu nại lần đầu, tức là đã được giải quyết
khiếu nại lần đầu mà vẫn không đồng ý hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu theo
quy định mà vẫn không được giải quyết (Điều 39 Luật KNTC). Điều này có thể hiểu, “cánh
cổng” khiếu kiện nằm sau “cánh cổng” khiếu nại, và quyền khiếu kiện chỉ được thực hiện chỉ
khi thuộc loại việc “đi qua được cánh cổng khiếu nại”. Thứ hai, nếu quyền khiếu nại được xác
định chủ yếu theo hướng “mở” ở hai nội dung là QĐHC cá biệt và HVHC, thì quyền khiếu kiện
được xác định theo hướng “đóng” ở 22 loại việc liệt kê tại Điều 11 của Pháp lệnh sửa đổi, bổ
sung
2
năm 2006 (Pháp lệnh 1996 là 8 loại việc; Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 1998 là 10
loại việc). Như vậy sẽ có một số khiếu nại đã “hoàn thành xong” các trình tự về khiếu nại vẫn
có thể không được thụ lý giải quyết khiếu kiện vì không thuộc một trong 22 loại việc mà Pháp
lệnh hiện hành đã liệt kê. Thứ ba, ngoài hai “điều kiện cần” nêu trên, đối với một số loại
QĐHC, HVHC, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2006 còn quy định các “điều kiện đủ” như:
“Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để Tòa án giải quyết vụ án hành chính về
khiếu kiện đối với QĐHC, HVHC về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt
bằng… trong các trường hợp sau đây:

- Đối với QĐHC, HVHC về quản lý đất đai do Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện
giải quyết lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý và không tiếp tục khiếu nại đến
UBND cấp tỉnh.

- Đối với QĐHC, HVHC về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết khiếu nại
lần đầu nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đó (Điều 2,
khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh TTGQCVAHC)”.

Điều này có nghĩa là, trong lĩnh vực này, ngoài hai loại QĐHC, HVHC nêu trên, Tòa án sẽ
không thụ lý. Tóm lại, có thể nói phạm vi của quyền khiếu kiện hành chính ở Việt Nam rất hẹp
và được giới hạn “đóng” trong các loại việc mà văn bản hiện hành xác định.

3. Quyền khiếu nại, khiếu kiện trong hoạt động thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư

Theo quy định của Luật KNTC, trình tự khiếu nại, khiếu kiện đối với QĐHC, HVHC được
thực hiện qua các bước sau:

Bước 1: Nếu không đồng ý với QĐHC, HVHC của chủ thể ban hành QĐHC hoặc thực
hiện HVHC thì phải khiếu nại trong vòng 90 ngày kể từ ngày nhận được QĐHC hoặc biết
được HVHC (Điều 31).

Bước 2: Cơ quan giải quyết khiếu nại phải trả lời bằng văn bản về việc thụ lý hay không
thụ lý đơn khiếu nại với lý do rõ ràng. Kể từ ngày thụ lý giải quyết, Cơ quan giải quyết khiếu
nại phải giải quyết khiếu nại trong vòng 30 ngày, đối với vùng sâu, vùng xa là 45 ngày (Điều
34, Điều 36).

Bước 3: Trong thời hạn 30 ngày (vùng sâu, vùng xa là 45 ngày) kể từ ngày hết thời hạn
giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày có
quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền:

- Khởi kiện ra Tòa hành chính. Nếu đã khởi kiện thì phải đi theo con đường tố tụng, không
trở lại con đường hành chính nữa.

- Khiếu nại lên cấp trên trực tiếp (Điều 39).

Bước 4: Trường hợp khiếu nại lên cấp trên trực tiếp, cấp trên phải trả lời về việc có thụ lý
hay không trong vòng 10 ngày. Kể từ ngày thụ lý giải quyết, phải giải quyết khiếu nại trong

vòng 45 ngày, đối với vùng sâu, vùng xa là 60 ngày (Điều 42, 43).

Bước 5: Trong thời hạn 30 ngày (vùng sâu, vùng xa là 45 ngày) kể từ ngày hết thời hạn
giải quyết khiếu nại lần hai mà người khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày có
quyết định giải quyết khiếu nại lần hai mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi
kiện ra Tòa hành chính (Điều 46).

Tuy nhiên, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành (Nghị định số 181/2004/NĐ-
CP
3
, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP
4
) cùng với Pháp lệnh TTGQCVAHC hiện hành lại có những
quy định khác biệt sau:

a) Đối với QĐHC, HVHC liên quan đến hoạt động thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư của Chủ tịch UBND cấp huyện.

- Tại Bước 1, nếu Luật KNTC quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày “kể từ ngày nhận
được QĐHC hoặc biết được HVHC” thì Điều 63 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP của Chính phủ
là 90 ngày “kể từ ngày Chủ tịch UBND cấp huyện có QĐHC, HVHC”. Vì vậy, mặc dù hai văn
bản trên đều ghi 90 ngày nhưng thời hiệu là khác nhau vì thời gian “nhận được”, “biết được”
QĐHC, HVHC diễn ra sau thời điểm “có” QĐHC, HVHC có thể là rất lâu… Dự trù trước được
điều này, Luật KNTC còn quy định rất rõ: “Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi
công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không
thực hiện được quyền khiếu nại đúng thời hiệu, thì thời gian trở ngại đó không tính vào thời
hiệu khiếu nại” (đoạn 2 Điều 31).

- Ngoài ra, liên quan đến Bước 5, có những điểm không thống nhất với Luật KNTC như sau:

+ Luật KNTC gọi là quyết định giải quyết khiếu nại lần hai, nhưng Luật Đất đai (Điều 138)
gọi là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng;

+ Vì đó là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng, nên theo Luật Đất đai và các văn bản
hướng dẫn thi hành, cá nhân, tổ chức bị thu hồi đất không thể khởi kiện theo con đường tố
tụng hành chính;

+ Trong điều kiện đó, Pháp lệnh TTGQCVAHC
5
lại đặt ra giới hạn đối với “khiếu kiện
QĐHC, HVHC về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư”, cụ thể là chỉ cho phép khiếu
kiện đối với quyết định giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu (Bước 3) mà không cho phép
khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại hành chính lần hai (Bước 5).

Vì vậy, nếu áp dụng theo Luật Đất đai năm 2003 và Pháp lệnh TTGQCVAHC sẽ làm hạn
chế quyền khởi kiện vụ án hành chính sau khi đã được giải quyết khiếu nại hành chính lần
hai.

b) Đối với QĐHC, HVHC liên quan đến hoạt động thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư của Chủ tịch UBND cấp tỉnh

- Ở Bước 1, nếu Luật KNTC quy định thời hiệu khiếu nại là “90 ngày, kể từ ngày nhận
được QĐHC hoặc biết được HVHC” thì Điều 64 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP của Chính phủ
là “30 ngày, kể từ ngày Chủ tịch UBND cấp tỉnh có QĐHC, HVHC”. Ở đây, Nghị định số
84/2007/NĐ-CP đã mâu thuẫn với Luật KNTC ở hai điểm. Thứ nhất, thời hiệu 90 ngày bị rút
xuống còn 30 ngày. Thứ hai, hai thời điểm “nhận được”, “biết được” QĐHC, HVHC và thời
điểm “có” QĐHC, HVHC là khác nhau…

- Tại Bước 3, các văn bản chỉ ghi nhận quyền khởi kiện ra Tòa hành chính, chứ không ghi
nhận quyền khiếu nại lên cơ quan cấp trên trực tiếp (Điều 138 Luật Đất đai, Điều 64 Nghị định

số 84/2007/NĐ-CP). Như vậy sẽ không có Bước 4 và Bước 5. Việc không có Bước 5 này
cũng được gián tiếp khẳng định tại điểm b, khoản 2 Điều 2 Pháp lệnh TTGQCVAHC. Nếu
theo các căn cứ pháp lý này thì cơ chế khiếu nại hai cấp trong Luật KNTC
6
đã bị phủ nhận,
làm hạn chế quyền khiếu nại lên cấp trên trực tiếp và vì vậy, cũng gián tiếp hạn chế quyền
khiếu kiện ở những bước sau đó.

Vậy, trong các trường hợp nêu trên, trong hoạt động thực thi pháp luật, văn bản nào, điều
khoản nào được viện dẫn và áp dụng thi hành?