Hoàn thiện quy định pháp luật trong xử lý tội vi phạm các quy định về quản lý đất đai

HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT TRONG XỬ LÝ TỘI VI PHẠM
CÁC QUY ĐỊNH VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
Lại Sơn Tùng
Học viện Cảnh sát nhân dân


Tóm tắt

Thời gian qua, tình hình tội phạm và vi phạm pháp luật về quản lý đất đai đang diễn ra hết
sức phức tạp. Bài viết phân tích những tồn tại, hạn chế trong quy định của pháp luật khi tiến hành
giải quyết, xử lý tội vi phạm các quy định về quản lý đất đai. Trên cơ sở đó, đề xuất phương hướng
hồn thiện quy định của pháp luật, góp phần nâng cao hiệu quả xử lý tội phạm này trong thực tiễn.
Từ khóa: Quản lý đất đai; Tội pham; Vi phạm pháp luật.
Abstract
Complete legal provisions on handling of crimes of violating regulations on Land
management
Recently, the situation of crime and violations of the Law on Land management is taking
place very complicatedly. The article analyzes the shortcomings and limitations in the provisions
of the law when dealing with crimes of violating regulations on land management. On that basis,
propose directions to improve the provisions of the law, contributing to improving the effectiveness
of handling this crime in practice.
Keywords: Land Management; Crime; Violation of the Law.
1. Khái niệm tội phạm vi phạm các quy định về Quản lý đất đai
Tội Vi phạm các quy định về Quản lý đất đai được quy định tại Điều 229 thuộc Mục 3,
Chương XVIII - Các tội xâm phạm trật tự quản lý kinh tế trong Bộ luật Hình sự (BLHS) năm
2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017. Trên cơ sở quy định tại Khoản 1, Điều 8 và Điều 229, BLHS
năm 2015, có thể hiểu tội phạm vi phạm các quy định về Quản lý đất đai là hành vi do người có
chức vụ, quyền hạn lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn được giao trong lĩnh vực Quản
lý đât đai để giao đất, thu hồi, cho thuê, cho phép chuyển quyền sử dụng, cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất trái pháp luật, xâm phạm chế độ quản lý về đất đai của Nhà nước mà theo quy
định của BLHS phải bị xử lý hình sự.

Nội dung quản lý Nhà nước về đất đai bao gồm các hoạt động cụ thể sau đây: Nhà nước
ban hành các văn bản pháp luật về Quản lý và sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó;
Các cơ quan và những người có chức năng, thẩm quyền quản lý đất đai thực hiện việc: Xác định
địa giới hành chính; Lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính; Lập bản đồ hành chính; Khảo sát,
đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; Lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ
quy hoạch sử dụng đất; Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Quản lý việc giao đất, cho thuê
đất, thu hồi đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất; Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ
sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Thống kê, kiểm kê đất đai; Quản lý tài chính
về đất đai; Quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản; Quản
lý giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; Thanh tra, kiểm tra các quy
định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; Giải quyết tranh chấp về đất
đai, những khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong quản lý, sử dụng đất đai và quản lý các hoạt động
dịch vụ công về đất đai [1].
Nghiên cứu chuyển giao, ứng dụng khoa học công nghệ trong sử dụng hợp lý tài nguyên,
bảo vệ môi trường và phát triển bền vững

165


2. Thực trạng tội phạm vi phạm các quy định về Quản lý đất đai
Khảo sát quá trình các cơ quan chức năng áp dụng các quy định của pháp luật khi xử lý tội
phạm vi phạm các quy định về Quản lý đất đai trong thực tiễn cho thấy còn tồn tại một số bất cập,
hạn chế sau đây.
Thứ nhất, một số quy định tại Luật Đất đai (ĐĐ) năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi
hành luật vẫn có nhiều điểm chưa thật sự rõ ràng, thiếu tính thống nhất và đồng bộ, dễ gây ra nhiều
cách hiểu khác nhau trong quá trình thực thi. Cụ thể, theo Điểm c, Khoản 1, Điều 64, Luật Đất đai
năm 2013, Nhà nước thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai đối với “Đất được giao, cho thuê
không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền”. Tuy nhiên, tại Điểm d, Khoản 2, Điều 106,
Luật Đất đai năm 2013 lại quy định Nhà nước thu hồi Giấy chứng nhận (GCN) đã cấp trong các
trường hợp sau đây: “Giấy chứng nhận đã cấp không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng sử

dụng đất, khơng đúng diện tích đất, khơng đủ điều kiện được cấp, khơng đúng mục đích sử dụng
đất hoặc thời hạn sử dụng đất hoặc nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai, trừ
trường hợp người được cấp Giấy chứng nhận đó đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở
hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật đất đai” (tức là, không thu hồi GCN đối
với trường hợp này); còn tại Khoản 5, Điều 87, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của
Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai (Nghị định số 43) hướng dẫn
“Nhà nước không thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật trong các trường hợp quy định
tại Điểm d, Khoản 2, Điều 106 của Luật Đất đai nếu người được cấp Giấy chứng nhận đã thực
hiện thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất
hoặc chuyển mục đích sử dụng đất và đã được giải quyết theo quy định của pháp luật”.
Điều bất hợp lý đã được thể hiện rõ nét qua các quy định nêu trên. Trong Luật Đất đai năm
2013 quy định chỉ thu hồi đất đối với trường hợp đất giao, cho thuê không đúng đối tượng, trong
khi đó Nghị định số 43 lại quy định khơng được thu hồi GCN đã cấp trái pháp luật đối với người
được cấp GCN đã thực hiện thủ tục chuyển quyền sử dụng đất khiến cho các cơ quan thực thi pháp
luật khó áp dụng và xử lý trong thực tiễn. Điểm bất hợp lý này đã làm bộc lộ ra những sơ hở để
cho các chủ thể có hành vi sai phạm lợi dụng để thực hiện hành vi phạm tội.
Thực tế cho thấy, việc xử lý thiệt hại do việc cấp GCN trái pháp luật gây ra được thực hiện theo
Quyết định hoặc Bản án của Tòa án nhân dân (TAND). Người có hành vi vi phạm dẫn đến việc cấp
GCN trái pháp luật sẽ bị xử lý theo quy định tại Điều 207 – Xử lý đối với người có hành vi vi phạm
pháp luật về đất đai khi thi hành công vụ trong lĩnh vực đất đai của Luật Đất đai năm 2013. Như vậy,
theo hướng dẫn nêu trên thì Nhà nước sẽ khơng thu hồi GCN đã cấp mà chỉ xử lý hậu quả của việc
cấp GCN trái pháp luật đồng thời xử lý đối với người có hành vi vi phạm pháp luật đất đai và xử lý
đối với người có hành vi lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn giao đất, thu hồi, cho thuê, cho
phép chuyển quyền sử dụng, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trái quy định của pháp luật (nếu
có) theo Điều 207, Luật Đất đai năm 2013 thì mới bảo vệ được quyền lợi của người thứ ba ngay tình.
Nhưng thực tế, có nhiều vụ án, cơ quan cấp GCN thừa nhận do quá trình cấp GCN, cơ quan chưa
kiểm tra kỹ dẫn đến việc cấp GCN là không đúng, nhưng do GCN đã được chuyển nhượng, cập nhật
qua người thứ ba nên căn cứ Khoản 5, Điều 87, Nghị định số 43 thì cơ quan cấp GCN không thu hồi
mà chuyển qua TAND quyết định, sau đó sẽ được thực hiện theo bản án của TAND.
Ví dụ: Năm 2004, bà A nhận nhượng phần đất 100 m2, thuộc các thửa 15,13, tờ bản đồ số 4 xã

X, huyện Y, Thành phố Hồ Chí Minh. Do bà A ở xa, chưa có điều kiện nên bà A chưa thực hiện thủ
tục hành chính để làm GCN đối với thửa đất nêu trên. Ngày 10/02/2016, bà A phát hiện có người
đang xây dựng cơng trình kiên cố trên phần đất mà bà A được nhượng lại, sau đó bà A liên hệ với
166

Nghiên cứu chuyển giao, ứng dụng khoa học công nghệ trong sử dụng hợp lý tài nguyên,
bảo vệ môi trường và phát triển bền vững


UBND xã X để làm rõ sự việc. Ngày 11/4/2016, UBND xã X có biên bản làm việc với bà A với nội
dung: Thừa nhận đất chồng lấn ranh giới cấp đất làm cho đất của bà A bị cấp qua cho người khác.
Đồng thời, UBND huyện Y cũng có văn bản xác nhận do không kiểm tra thực địa nên đã có việc
chồng lấn ranh đất và cấp đất của bà A cho người khác. Và phần đất chồng ranh trên đã cấp GCN
cho bà B và bà B đã bán cho bà C và được UBND huyện Y cập nhật sang tên bà C trên GCN và có
Giấy phép xây dựng.
Nay bà A yêu cầu hủy GCN của UBND huyện Y cấp cho bà B và phần cập nhật qua tên
bà C. Tuy nhiên, căn cứ Khoản 5, Điều 8,7 Nghị định số 43 thì TAND có thẩm quyền giải quyết,
UBND huyện Y không thể thu hồi là phù hợp. Khi giải quyết, TAND căn cứ vào tài liệu và sự thừa
nhận của UBND huyện Y là do không kiểm tra nên đã cấp sai, không đúng diện tích đất nên chấp
nhận hủy GCN nêu trên, giao về cho UBND xem xét cấp lại cho đúng quy định của pháp luật. Nếu
TAND giải quyết như vậy là chưa giải quyết triệt để khiếu nại của người dân, chỉ một vấn đề xác
định quyền sử dụng đất của ai mà phải khiếu kiện ở nhiều nơi, nhiều cấp như khiếu kiện việc cấp
GCN của UBND thì Tịa Hành chính đã giải quyết, sau đó lại phát sinh tranh chấp quyền sử dụng
đất là của ai sẽ thuộc thẩm quyền của Tòa Dân sự và yêu cầu bồi thường thiệt hại thì TAND và
UBND lại tiếp tục giải quyết.
Bên cạnh đó, tại Khoản 5, Điều 87 Nghị định số 43 lại quy định phạm vi không thu hồi GCN
rộng hơn Điểm d, Khoản 2, Điều 106 Luật Đất đai năm 2013. Cụ thể khơng chỉ có chuyển quyền
sử dụng đất mà cịn thêm trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất. Như vậy, Nghị định số 43 của
Chính phủ là văn bản hướng dẫn Luật nhưng lại quy định việc thu hồi GCN đã cấp rộng hơn Luật
Đất đai năm 2013 quy định là chưa thống nhất như Khoản 1, Điều 3, Luật Ban hành văn bản quy

phạm pháp luật quy định: “Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy
phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”.
Thứ hai, điểm mới của BLHS năm 2015 so với BLHS năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm
2009) về tội Vi phạm các quy định về Quản lý đất đai là đã cụ thể hóa tình tiết “diện tích đất lớn”,
“gây hậu quả nghiêm trọng”, tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan thực thi pháp luật trong quá
trình giải quyết, xử lý tội phạm. Tuy nhiên, yếu tố định lượng về diện tích đất bị xâm hại khá lớn,
cụ thể đối với đất trồng lúa là trên 5.000 m2; đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất trên
10.000 m2; đất nông nghiệp khác và đất phi nông nghiệp trên 10.000 m2;… Quy định này trên thực
tế sẽ dễ dẫn đến tình trạng bỏ lọt tội phạm, nhất là ở địa bàn nông thôn, khi mà các vi phạm thường
xảy ra ở mức độ vừa và nhỏ, diện tích bị xâm hại khơng thực sự lớn, dẫn đến việc khó xử lý hình
sự với những cán bộ có vi phạm vừa và nhỏ, bởi cán bộ, công chức công tác trong lĩnh vực Quản
lý đất đai là người hiểu biết, có trình độ học vấn, am hiểu những kiến thức liên quan đến lĩnh vực
Quản lý đất đai nên họ có thể dễ dàng nắm được những “sơ hở” trong các quy định của pháp luật
về Quản lý đất đai và biết cách lách qua những sơ hở đó để thực hiện hành vi sai phạm.
Ví dụ như trường hợp của đối tượng Trần Văn A - Chủ tịch UBND xã C đã có hành vi lợi dụng
chức vụ, quyền hạn giao 3.500 m2 đất trồng lúa và giao 7.500 m2 đất nông nghiệp khác trái với quy
định của pháp luật thì sẽ khơng bị xử lý hình sự, bởi căn cứ theo quy định tại Điều 229, BLHS năm
2015 thì hành vi giao đất trái pháp luật đủ điều kiện để truy cứu TNHS khi diện tích đối với từng
loại đất bị xâm hại phải đủ định lượng theo quy định, mặc dù trong trường hợp này tổng diện tích
đất giao trái phép là 10.000 m2, con số thiệt hại không hề nhỏ, nhưng diện tích đất trồng lúa và diện
tích đất nơng nghiệp khác bị xâm hại lại không đủ định lượng nên không thể truy cứu TNHS đối với
Trần Văn A về tội Vi phạm các quy định về Quản lý đất đai. Hạn chế tương tự cũng nhận thấy rõ tại
quy định của Điểm b, Khoản 2 và Điểm a, Khoản 3 của Điều luật này.
Nghiên cứu chuyển giao, ứng dụng khoa học công nghệ trong sử dụng hợp lý tài nguyên,
bảo vệ môi trường và phát triển bền vững

167


Thứ ba, Chương II, Nghị định số 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 của Chính Phủ quy

định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai đề cập đến hành vi vi phạm hành
chính, hình thức, mức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đều có sự phân định loại đất bị
xâm hại tại khu vực nông thôn hay đô thị để xác định mức xử phạt phù hợp. Tuy nhiên, trong
cấu thành tội Vi phạm các quy định về quản lý đất đai lại chưa có sự phân biệt đất bị xâm hại là
đất tại đô thị và đất tại nông thôn. Và theo cách hiểu trong quy định tại Điều 229, BLHS năm
2015 thì đất bị xâm hại là đất tại đô thị hay đất tại nơng thơn thì khung hình phạt đối với hành
vi phạm tội là như nhau, khơng có sự khác biệt gì. Nhưng khác với tài sản khác, giá trị quyền sử
dụng đất, tầm quan trọng, sức ảnh hưởng của diện tích đất bị giao, thu hồi, cho thuê, cho phép
chuyển quyền, chuyển mục đích đến kinh tế, chính trị, quốc phịng ở các vị trí là khác nhau, phụ
thuộc vào tình hình chính trị, kinh tế, xã hội của địa phương đó. Do đó, theo tác giả, việc xử lý
hành vi lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn giao đất, thu hồi, cho thuê, cho phép chuyển
quyền sử dụng, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất tại các vị trí khác nhau, trái với quy định
của pháp luật thì mức xử lý phải khác nhau.
Thứ tư, Điểm b, Khoản 5, Điều 97, Nghị định số 43 quy định về hành vi vi phạm pháp luật về
đất đai khi thi hành cơng vụ trong lĩnh vực đất đai có nêu: “Trưng dụng đất không đúng các trường
hợp quy định tại Khoản 1, Điều 72 của Luật Đất đai”. Thực tiễn cho thấy, hành vi trưng dụng đất
và thu hồi đất đều được quy định song hành trong nhiều điều luật với mục đích nhằm thực hiện
nhiệm vụ quốc phịng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống
thiên tai. Tuy nhiên, trong cấu thành tội phạm tội Vi phạm các quy định về Quản lý đất đai chỉ quy
định hành vi thu hồi đất trái pháp luật mà không quy định hành vi trưng dụng đất trái pháp luật dẫn
đến việc dễ bỏ lọt tội phạm và chưa phù hợp với thực tiễn hiện nay do có rất nhiều trường hợp xuất
hiện hành vi trưng dụng đất trái pháp luật mà các đối tượng có hành vi sai phạm lại khơng bị xử
lý hình sự. Do vậy, tác giả kiến nghị các nhà làm luật cần nghiên cứu, bổ sung hành vi trưng dụng
đất trái pháp luật vào cấu thành tội phạm tội Vi phạm các quy định về Quản lý đất đai để đảm bảo
sự phù hợp giữa lý luận và thực tiễn trong đấu tranh phòng, chống tội phạm.
3. Một số kiến nghị, đề xuất
Trên cơ sở những bất cập, hạn chế được nêu ở trên, tác giả kiến nghị, đề xuất một số nội
dung sau đây:
Một là, các cơ quan thực thi pháp luật cần đề xuất với Bộ Tài nguyên và Môi trường kiến nghị
với Quốc hội tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện, tạo sự đồng bộ và thống nhất giữa các quy định tại

Luật ĐĐ năm 2013 với các văn bản hướng dẫn thi hành luật như Nghị định số 43. Đồng thời, sửa
đổi Điểm d Khoản 2 Điều 106 Luật ĐĐ năm 2013 theo hướng bổ sung trường hợp chuyển mục
đích sử dụng đất, cụ thể: “Giấy chứng nhận đã cấp không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng
sử dụng đất, khơng đúng diện tích đất, khơng đủ điều kiện được cấp, khơng đúng mục đích sử dụng
đất hoặc thời hạn sử dụng đất hoặc nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai, trừ
trường hợp người được cấp Giấy chứng nhận đó đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất, quyền
sở hữu tài sản gắn liền với đất hoặc chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất
đai” nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật
trong hệ thống pháp luật và phù hợp với thực tiễn xử lý tội Vi phạm các quy định về Quản lý đất
đai. Bên cạnh đó, TAND các cấp cần nêu cao tinh thần trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại,
khiếu kiện về những hành vi sai phạm liên quan đến quản lý đất đai, tránh để xảy ra tình trạng đùn
đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan chức năng khiến việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện của người
dân bị kéo dài.
168

Nghiên cứu chuyển giao, ứng dụng khoa học công nghệ trong sử dụng hợp lý tài nguyên,
bảo vệ môi trường và phát triển bền vững


Hai là, kiến nghị Quốc hội sửa đổi, bổ sung Điều 229 BLHS năm 2015 theo hướng quy định
về tổng diện tích đất các loại đã bị xâm hại tương đương với diện tích đất từng loại đã được quy định.
Ngồi ra, cần phân hóa TNHS căn cứ vào định lượng đất đai, giá trị quyền sử dụng đất theo khu vực
nông thôn, đô thị và theo loại đất sẽ chuyển đổi; tiếp tục cụ thể hóa, xây dựng quy định một số hậu
quả khác liên quan đến hành vi trái pháp luật quy định tại Điều 229 BLHS năm 2015, chẳng hạn như
hậu quả “làm thay đổi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất”, “ảnh hưởng đến mục tiêu phát triển kinh
tế xã hội, bảo vệ môi trường”,… để tránh bỏ lọt tội phạm.
Ba là, bổ sung hành vi “Trưng dụng đất trái quy định của pháp luật” vào cấu thành tội phạm
tội Vi phạm các quy định về Quản lý đất đai nhằm đảm bảo phù hợp giữa lý luận và thực tiễn đấu
tranh phòng, chống tội phạm, cụ thể sửa đổi Khoản 1, Điều 229 BLHS năm 2015 theo hướng:
“Người nào lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn giao đất, thu hồi, trưng dụng, cho thuê,

cho phép chuyển quyền sử dụng, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trái quy định của pháp
luật thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc
phạt tù từ 06 tháng đến 03 năm,…”.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1]. Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam (2013). Luật Đất đai. Nhà xuất bản Tư pháp.
[2]. Chính phủ nước Cộng hoà XHCN Việt Nam (2014). Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy
định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.
[3]. Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam (2015). Bộ luật hình sự sửa đổi, bổ sung năm 2017. Nhà
xuất bản Chính trị Quốc gia sự thật.
[4]. Chính phủ nước Cộng hồ XHCN Việt Nam (2019). Nghị định số 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 quy
định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
[5]. Đồn Văn Đơng (2018). Phịng ngừa vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai trên địa
bàn quận Bắc Từ Liêm, thành phố Hà Nội theo chức năng của lực lượng Cảnh sát kinh tế. Luận văn thạc sĩ,
Học viện Cảnh sát nhân dân.
[6]. Nguyễn Văn Sơn (2020). Tội vi phạm các quy định về quản lý đất đai từ thực tiễn tỉnh Bắc Ninh. Luận
văn thạc sĩ, Học viện Khoa học xã hội - Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam.

Ngày chấp nhận đăng: 10/11/2021. Người phản biện: TS. Trần Lệ Thu

Nghiên cứu chuyển giao, ứng dụng khoa học công nghệ trong sử dụng hợp lý tài nguyên,
bảo vệ môi trường và phát triển bền vững

169