Báo cáo " Tìm hiểu về tính đa dạng và phức tạp của bộ máy hành chính " pdf

nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học số 5/2006
25




Ths. Bùi Thị Đào *
i cỏch b mỏy nh nc m trng tõm
l ci cỏch hnh chớnh l vn c
quan tõm nc ta trong nhng nm gn
õy. Cụng cuc ci cỏch ny ó v ang
c tin hnh vi khụng ớt khú khn, cú c
thnh cụng v tht bi. B mỏy nh nc
gn nh l mt trong nhng mc tiờu ca ci
cỏch. Tuy nhiờn, vi b mỏy hnh chớnh
gn nh cha bao gi l vn n gin,
c bit l t trong s so sỏnh vi c quan
t phỏp v c quan lp phỏp.
1. Tớnh a dng v phc tp ca b
mỏy hnh chớnh l tt yu khỏch quan
Bn thõn b mỏy nh nc bao gi cng
l mt thit ch phc tp, trong ú b mỏy
hnh chớnh khụng ch phc tp vỡ nú l mt
b phn cu thnh ca b mỏy nh nc m
cũn vỡ s chi phi ca nhng yu t riờng.
Trc ht, tớnh a dng v phc tp ca
b mỏy hnh chớnh do chc nng ca c
quan hnh chớnh quy nh nờn.

Cỏc nh nc hin i cho dự c t
chc v hot ng theo nhng nguyờn tc
khỏc nhau nhng bao gi cng cú mt loi
c quan cú chc nng qun lớ hnh chớnh nh
nc - chc nng thc thi quyn hnh phỏp.
Quyn hnh phỏp bao gm hai quyn:
Quyn lp quy v quyn hnh chớnh. Quyn
lp quy l quyn ban hnh cỏc vn bn di
lut (vn bn phỏp quy) iu chnh cỏc
quan h xó hi thuc phm vi quyn hnh
phỏp. Quyn hnh chớnh l quyn t chc b
mỏy qun lớ, sp xp nhõn s, iu hnh cụng
vic quc gia, s dng ngun ti chớnh v
cụng sn thc hin nhng chớnh sỏch quc
gia.
(1)
õy l khi lng cụng vic khng l
mang tớnh cht thng xuyờn, liờn tc ũi hi
b mỏy qun lớ ln vi i ng cụng chc
ụng o mi cú th m ng c.
Th hai, tớnh a dng v phc tp ca b
mỏy hnh chớnh do ni dung qun lớ chi phi:
Qun lớ hnh chớnh nh nc l qun lớ
mi mt i sng xó hi. hot ng qun
lớ cú kt qu tt, va m bo s phỏt trin
hi ho, n nh ca ton xó hi, va khai
thỏc ti a tim nng, th mnh ca tng
ngnh, tng a phng khụng ch quan tõm
n cỏc yu t chung, mang tớnh ph bin ca
tt c cỏc lnh vc, trờn phm vi c nc m

cũn phi quan tõm n cỏc yu t c thự ca
tng lnh vc qun lớ, ca tng a phng,
vựng lónh th. S a dng cỏc lnh vc qun
lớ, s khỏc bit ca cỏc vựng, min khin cho
hot ng qun lớ khụng th c tin hnh
bi mt ch th duy nht hay mt loi ch th
thun nht. B mỏy hnh chớnh bao gi cng
gm cú cỏc c quan qun lớ mi mt i sng
xó hi (c quan qun lớ cú thm quyn chung)
v c quan qun lớ tng lnh vc xó hi c th
(c quan qun lớ cú thm quyn chuyờn mụn);
c quan qun lớ trờn phm vi ton quc (c
quan qun lớ trung ng) v c quan qun lớ
trờn phm vi tng vựng lónh th (c quan
C

* Ging viờn Khoa hnh chớnh - nh nc
Trng i hc Lut H Ni


nghiªn cøu - trao ®æi
26
T¹p chÝ luËt häc sè 5/2006
quản lí ở địa phương). Các cơ quan này có
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau,
không thể tổ chức và hoạt động giống nhau.
Thứ ba, yêu cầu thích nghi với nội dung
quản lí cũng khiến cho bộ máy hành chính
đa dạng và phức tạp:
So với cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp

thì cơ quan hành chính là phần động nhất của
bộ máy nhà nước. Cơ quan tư pháp với chức
năng bảo vệ pháp luật, cơ quan lập pháp với
chức năng làm luật - ban hành luật để điều
chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng,
ổn định - và chức năng giám sát việc thực hiện
pháp luật chỉ chịu sự tác động trực tiếp bởi
những thay đổi lớn của xã hội. Bởi vậy, vấn đề
cải cách tư pháp, nâng cao chất lượng, hiệu
quả hoạt động của cơ quan lập pháp cũng luôn
được đặt ra nhưng các cơ quan này thường ở
trạng thái ổn định cao và sự thay đổi ít gặp
phải những vấn đề xã hội gay gắt. Trong khi
đó, cơ quan hành chính là cơ quan trực tiếp
điều hành mọi hoạt động xã hội. Dưới sự quản
lí của cơ quan hành chính, các quá trình xã hội,
quan hệ xã hội, các lĩnh vực của đời sống
không ngừng biến đổi và chính sự biến đổi này
tác động trở lại cơ quan hành chính. Cơ quan
hành chính chỉ có thể quản lí có hiệu quả nếu
có khả năng thích ứng mau lẹ trước những
đổi thay của xã hội. Điều đó giải thích tại sao
cải cách bộ máy hành chính thường có tính
cấp bách và mang tính chất thường xuyên hơn
so với phần còn lại của bộ máy nhà nước.
2. Những biểu hiện chủ yếu của tính
đa dạng, phức tạp của bộ máy hành chính
Tính đa dạng và phức tạp của bộ máy hành
chính được biểu hiện trên nhiều phương diện:
* Về loại cơ quan hành chính nhà nước

Các cơ quan hành chính nhà nước có thể
được phân loại theo những tiêu chí khác nhau:
Xét theo phạm vi hoạt động về không
gian, cơ quan hành chính nhà nước gồm cơ
quan hành chính nhà nước ở trung ương và
cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương
có quyền quản lí những lĩnh vực thuộc thẩm
quyền trong phạm vi toàn quốc (Chính phủ,
bộ, cơ quan ngang bộ). Để đạt được những
mục tiêu quốc gia, dựa trên những yếu tố
phổ biến, những điều kiện chung của đất
nước, cơ quan này ban hành những văn bản
pháp luật có hiệu lực trên phạm vi cả nước.
Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
có quyền quản lí trong phạm vi địa phương
(uỷ ban nhân dân các cấp). Các cơ quan này
có quyền ban hành văn bản pháp luật có hiệu
lực trên phạm vi địa phương. Những văn bản
đó phải phù hợp với văn bản của trung ương
đồng thời phù hợp với những điều kiện cụ
thể ở địa phương nhằm khắc phục những hạn
chế, phát huy những thế mạnh của địa phương,
đưa địa phương phát triển cùng cả nước.
Xét theo phạm vi hoạt động về lĩnh vực
quản lí, cơ quan hành chính nhà nước bao gồm
cơ quan quản lí có thẩm quyền chung và cơ
quan quản lí có thẩm quyền chuyên môn. Cơ
quan quản lí có thẩm quyền chung (Chính phủ,
uỷ ban nhân dân) có quyền quản lí mọi mặt

đời sống xã hội nhằm phối hợp, điều hoà các
hoạt động trong mọi lĩnh vực tạo sự cân bằng,
ổn định để phát triển toàn diện. Cơ quan hành
chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn
(bộ, cơ quan ngang bộ) có quyền quản lí một
hoặc một số lĩnh vực chuyên môn gần gũi với
nhau. Hoạt động quản lí của các cơ quan này
có tính chuyên môn sâu phù hợp với điều kiện
cụ thể trong nước cũng như quốc tế và nhu cầu


nghiªn cøu - trao ®æi
T¹p chÝ luËt häc sè 5/2006
27

phát triển đặt ra đối với từng lĩnh vực.
Xét theo chế độ thủ trưởng, cơ quan
hành chính nhà nước có cơ quan tổ chức và
hoạt động theo chế độ tập thể và cơ quan tổ
chức và hoạt động theo chế độ cá nhân
(thường gọi là chế độ thủ trưởng hay chế độ
thủ trưởng một người). Cơ quan tổ chức và
hoạt động theo chế độ tập thể (Chính phủ, uỷ
ban nhân dân) là cơ quan có quyền quyết
định những vấn đề quan trọng, liên quan tới
nhiều lĩnh vực. Các quyết định của cơ quan
này có khả năng tác động cả theo chiều rộng
và chiều sâu, sự bàn bạc, mổ xẻ, xem xét vấn
đề ở nhiều bình diện khác nhau, sự chín
chắn, thận trọng khi ra quyết định là cần

thiết nên cần tập trung trí tuệ của nhiều
người, cần có sự bàn bạc, tranh luận tập thể.
Các quyết định được chấp thuận theo đa số
và cả tập thể cùng chịu trách nhiệm về quyết
định chung. Cơ quan tổ chức và hoạt động
theo chế độ cá nhân (bộ, cơ quan ngang bộ)
là cơ quan quản lí những vấn đề có chuyên
môn hẹp, trong nhiều trường hợp cần có
những quyết định nhanh chóng để giải quyết
những vấn đề phát sinh trong quản lí. Đội
ngũ tham mưu, cố vấn chỉ là người giúp việc
cho thủ trưởng, không có vai trò quyết định.
* Về con đường hình thành các cơ quan
hành chính nhà nước
Các cơ quan hành chính nhà nước được
hình thành bằng nhiều con đường khác nhau.
Chính phủ: Thủ tướng Chính phủ do Quốc hội
bầu theo đề nghị của Chủ tịch nước. Phó Thủ
tướng, bộ trưởng, các thành viên khác của
Chính phủ do Thủ tướng Chính phủ đề nghị,
Quốc hội phê chuẩn. Chủ tịch, phó chủ tịch,
các thành viên khác của uỷ ban nhân dân các
cấp do hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra và
chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp trên (hoặc Thủ
tướng Chính phủ nếu là uỷ ban nhân dân tỉnh)
phê chuẩn. Các bộ do Quốc hội thành lập theo
đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Cơ cấu tổ
chức của bộ gồm các vụ, thanh tra bộ, văn
phòng bộ, các tổ chức sự nghiệp, một số bộ có
cục, tổng cục. Mặc dù đều là đơn vị cơ cấu của

bộ nhưng tổng cục do Chính phủ thành lập,
Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm tổng cục
trưởng và quy định chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn, cơ cấu tổ chức; các vụ, cục do Thủ
tướng Chính phủ thành lập, bộ trưởng bổ
nhiệm cục trưởng, vụ trưởng và quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức;
thanh tra bộ do Thủ tướng thành lập, bổ nhiệm
chánh thanh tra, bộ trưởng quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức.
* Về nguyên tắc tổ chức và hoạt động
Bộ máy nhà nước Việt Nam nói chung, bộ
máy hành chính nói riêng được tổ chức và hoạt
động theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Biểu
hiện của nguyên tắc này ở các cơ quan hành
chính khác nhau là không giống nhau: Chính
phủ, uỷ ban nhân dân các cấp hoạt động theo
chế độ tập thể, những vấn đề quan trọng được
thảo luận tập thể và quyết định theo đa số, lá
phiếu của các thành viên có giá trị như nhau,
chế độ trách nhiệm tập thể kết hợp với chế độ
trách nhiệm cá nhân. Các bộ, cơ quan ngang
bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên
môn của uỷ ban nhân dân hoạt động theo chế
độ thủ trưởng, cá nhân, người đứng đầu cơ
quan có quyền quyết định, có đội ngũ giúp
việc, tham mưu, tư vấn. Trong khi đó, cục thực
hiện nhiệm vụ quản lí nhà nước chuyên ngành
thuộc phạm vi quản lí nhà nước của bộ, tổng
cục thuộc bộ “được tổ chức để thực hiện

nhiệm vụ quản lí nhà nước chuyên ngành lớn,


nghiªn cøu - trao ®æi
28
T¹p chÝ luËt häc sè 5/2006
phức tạp không phân cấp cho địa phương, do
bộ trực tiếp phụ trách và theo hệ thống dọc từ
trung ương đến địa phương trong phạm vi
toàn quốc”
(2)
nên được tổ chức và hoạt động
theo nguyên tắc tập trung thống nhất. Cục ở
trung ương, không nhất thiết phải tổ chức ở địa
phương. Cơ quan tổng cục ở trung ương, cục ở
cấp tỉnh trực thuộc tổng cục, chi cục ở cấp
huyện trực thuộc cục. Tổng cục, cục, chi cục
có tư cách pháp nhân, có con dấu riêng.
* Về cơ cấu tổ chức
Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm có
các bộ, cơ quan ngang bộ, trong đó văn
phòng Chính phủ có chức năng tổng hợp,
điều phối hoạt động các cơ quan của Chính
phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ quản lí từng
lĩnh vực xã hội cụ thể. Tương tự như vậy, uỷ
ban nhân dân tỉnh và huyện cũng có văn
phòng và các cơ quan chuyên môn giúp uỷ
ban nhân dân quản lí các lĩnh vực cụ thể ở địa
phương. Cơ cấu tổ chức này phù hợp với
chức năng quản lí chung (quản lí mọi mặt xã

hội) của Chính phủ, uỷ ban nhân dân. Các bộ,
cơ quan ngang bộ có thẩm quyền quản lí
chuyên môn với cơ cấu tổ chức gồm vụ,
thanh tra bộ, văn phòng bộ, có thể có cục,
tổng cục. Vụ được tổ chức để tham mưu giúp
bộ trưởng quản lí nhà nước về ngành, lĩnh
vực. Vụ không có con dấu riêng và nói chung
không có phòng, trường hợp cần thiết phải
lập phòng trong vụ, Chính phủ sẽ quy định cụ
thể trong nghị định về chức năng, nhiệm vụ,
cơ cấu tổ chức của bộ. Văn phòng bộ có chức
năng giúp bộ trưởng tổng hợp, điều phối hoạt
động các tổ chức của bộ. Văn phòng bộ có
con dấu và có thể có phòng. Thanh tra bộ có
chức năng thực hiện quyền thanh tra trong
phạm vi quản lí nhà nước của bộ. Thanh tra
bộ có con dấu và có thể có phòng. Cục và
tổng cục chỉ được thành lập ở một số bộ. Cục
thực hiện nhiệm vụ quản lí nhà nước chuyên
ngành thuộc phạm vi quản lí nhà nước của
bộ. Cục có con dấu, có tài khoản riêng, có
phòng và có đơn vị trực thuộc. Tổng cục thực
hiện nhiệm vụ quản lí nhà nước chuyên
ngành lớn, phức tạp, không phân cấp cho địa
phương, do bộ trực tiếp phụ trách. Tổng cục
có con dấu, có tài khoản riêng và được tổ
chức theo hệ thống dọc từ trung ương đến địa
phương. Cơ quan tổng cục gồm văn phòng,
ban và đơn vị trực thuộc. Như vậy, tương ứng
với bộ, cơ quan ngang bộ ở trung ương là các

cơ quan chuyên môn của uỷ ban nhân dân ở
địa phương nhưng không có nghĩa là mỗi cơ
quan chuyên môn có quyền tham mưu, giúp
uỷ ban nhân dân cùng cấp quản lí nhà nước
về các lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lí của
các bộ, cơ quan ngang bộ tương ứng mà có
những chuyên ngành thuộc quyền quản lí
chuyên ngành của bộ lại nằm ngoài phạm vi
hoạt động của các cơ quan chuyên môn của
uỷ ban nhân dân. Ví dụ, các vấn đề về thuế,
về vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp,
về hải quan mặc dù thuộc phạm vi quản lí của
Bộ tài chính nhưng ở địa phương những vấn
đề đó thuộc thẩm quyền quản lí của các tổ
chức của trung ương đặt tại địa phương chứ
không thuộc thẩm quyền của sở tài chính.
* Về đội ngũ công chức
Số lượng công chức làm việc trong bộ
máy hành chính chiếm đại bộ phận công chức
làm việc trong toàn bộ bộ máy nhà nước.
Công việc do các công chức hành chính đảm
nhiệm mang tính chuyên môn rõ rệt nên đội
ngũ công chức cũng hết sức đa dạng.
Xét theo trình độ đào tạo, công chức


nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học số 5/2006
29

hnh chớnh gm cụng chc loi A l ngi
c b nhim vo ngch yờu cu trỡnh
o to chuyờn mụn giỏo dc i hc v sau
i hc; cụng chc loi B l ngi c b
nhim vo ngch yờu cu trỡnh o to
chuyờn mụn giỏo dc ngh nghip; cụng
chc loi C l ngi c b nhim vo
ngch yờu cu trỡnh o to chuyờn mụn
di giỏo dc ngh nghip.
Xột theo ngch cụng chc, cụng chc
hnh chớnh c xp vo 5 nhúm ngch:
Nhúm ngch chuyờn viờn cao cp v cỏc
ngch cụng chc chuyờn ngnh tng ng
(cú 10 ngch); nhúm ngch chuyờn viờn
chớnh v cỏc ngch cụng chc chuyờn ngnh
tng ng (cú 12 ngch); ngch chuyờn
viờn v cỏc ngch cụng chc chuyờn ngnh
tng ng (cú 14 ngch); ngch cỏn s v
cỏc ngch cụng chc chuyờn ngnh tng
ng (cú 10 ngch); nhúm ngch nhõn viờn
(cú 17 ngch). Ngch l chc danh cụng
chc c phõn theo ngnh th hin cp
v chuyờn mụn nghip v. S a dng ngch
cụng chc chng t s a dng v ngnh
chuyờn mụn v cp chuyờn mụn nghip
v ca i ng cụng chc hnh chớnh.
3. nh hng ca tớnh a dng, phc
tp ca b mỏy hnh chớnh ti vic ci
cỏch b mỏy hnh chớnh
Ci cỏch hnh chớnh nc ta hin nay

gm 4 ni dung: Ci cỏch th ch hnh
chớnh; ci cỏch t chc b mỏy hnh chớnh;
i mi, nõng cao cht lng i ng cỏn b,
cụng chc; ci cỏch ti chớnh cụng. Bn ni
dung ny quan h mt thit vi nhau, rng
buc ln nhau, ũi hi cụng cuc ci cỏch
phi c tin hnh ng b.
Ci cỏch hnh chớnh n nay ó t c
nhng kt qu nht nh nhng b mỏy hnh
chớnh vn cũn b ỏnh giỏ l cng knh, trựng
lp chc nng, nhiu tng nc trung gian,
nhiu trng hp trờn v di, a phng v
trung ng hnh ng khụng thng nht. Cú
nhiu nguyờn nhõn khin cho ci cỏch b mỏy
hnh chớnh chm chp v khú cú c kt qu
m món trong ú phi k n chớnh tớnh a
dng v phc tp ca b mỏy hnh chớnh. Tớnh
a dng, phc tp ca b mỏy hnh chớnh ũi
hi ci cỏch khụng c n gin hoỏ n
mc khụng m bo c tớnh ton din, ng
b, linh hot ca qun lớ hnh chớnh, cng khụng
c phc tp hoỏ vn mt cỏch khụng cn
thit lm cho b mỏy hnh chớnh ri rm, khú
vn hnh. iu ct yu l phi xỏc nh c
tớnh a dng v phc tp ca b mỏy hnh
chớnh c biu hin õu, di dng thc
no v mc nh th no l hp lớ lm c s
tin hnh ci cỏch. Tuy nhiờn, iu ú cng
cú tớnh tng i. Cn lu ý rng, b mỏy
hnh chớnh (ch th qun lớ) chu s tỏc ng

ca ni dung qun lớ, i tng qun lớ, nhim
v, mc ớch qun lớ, iu kin, mụi trng
qun lớ. Vỡ vy, vi xu th ho nhp quc t,
kh nng ng dng ngy cng nhiu thnh tu
khoa hc - k thut vo qun lớ v nh hng
ca nhng kt qu ca ci cỏch th ch hnh
chớnh, ti chớnh cụng, nõng cao cht lng i
ng cụng chc, chc chn tớnh a dng v
phc tp ca b mỏy hnh chớnh s cú nhiu
thay i v cỏc biu hin c th ca nú./.

(1).Xem: Lng Trng Yờm, Bựi Th Vnh, Mụ
hỡnh nn hnh chớnh cỏc nc ASEAN, Nxb. Chớnh
tr quc gia, H Ni, 1996.
(2).Xem: iu 20 Ngh nh s 86/2002/N-CP ngy
5/11/2002 quy nh chc nng, nhim v, quyn hn,
c cu t chc ca b, c quan ngang b.