Báo cáo " Kế thừa, phát triển và tìm kiếm yếu tố hợp lí trong xây dựng các pháp lệnh về xử lí vi phạm hành chính " doc

nghiên cứu - trao đổi
18



tạp chí luật học số tháng 3/2003




hà nớc ta là nhà nớc của
dân nên pháp luật luôn thể
hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân.
Do đó, pháp luật thờng đợc nhân dân
tự giác thực hiện. Tuy nhiên, vì nhiều lí do
khác nhau, vẫn còn nhiều trờng hợp pháp
luật bị vi phạm một cách cố ý hoặc vô ý. Các
hành vi vi phạm pháp luật đều chứa đựng khả
năng phá vỡ trật tự x hội, trực tiếp hoặc gián
tiếp xâm hại các quyền và lợi ích chính đáng
của Nhà nớc, x hội, tập thể và cá nhân.
Chính vì thế, Nhà nớc rất chú ý bảo vệ pháp
luật. Có nhiều quy định đợc ban hành với
mục đích này, trong đó có những quy định về
xử lí vi phạm hành chính.
Vi phạm hành chính có tính nguy hiểm
cho x hội không cao nh tội phạm nhng lại
có tính phổ biến cả về loại vi phạm, số lợng
vi phạm và chủ thể thực hiện hành vi vi

phạm. Việc xác định hành vi nào là vi phạm
hành chính, xử lí vi phạm hành chính nh thế
nào có ý nghĩa cả về lí luận và thực tiễn, vừa
có tính cấp bách, vừa có tính lâu dài. Nhà
nớc ta đ ban hành nhiều văn bản pháp luật
về xử lí vi phạm hành chính trong đó quan
trọng là Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành
chính năm 1989, Pháp lệnh xử lí vi phạm
hành chính năm 1995, Pháp lệnh xử lí vi
phạm hành chính năm 2002. Chỉ hơn mời
năm đ có tới ba pháp lệnh nối tiếp nhau quy
định về xử lí vi phạm hành chính đ chứng
minh tầm quan trọng của công tác đấu tranh
phòng, chống vi phạm hành chính cũng nh
sự quan tâm của Nhà nớc về vấn đề này.
Quá trình nghiên cứu thực tiễn đấu tranh
phòng, chống vi phạm hành chính, đánh giá
hiệu quả áp dụng pháp luật về xử lí vi phạm
hành chính để hoàn thiện pháp luật thể hiện
rõ qua những thay đổi không nhỏ của ba
pháp lệnh kể trên.
1. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành
chính
- Thẩm quyền xử phạt thuộc về uỷ ban
nhân dân hay chủ tịch uỷ ban nhân dân?
Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm
1989 và Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính
năm 1995 khi quy định cơ quan có thẩm
quyền xử phạt vi phạm hành chính đều xác
định là uỷ ban nhân dân nhng khi nêu hình

thức và mức phạt đợc áp dụng thì ngời
đợc áp dụng lại là chủ tịch uỷ ban. Vậy
thẩm quyền xử phạt thực chất là thuộc về ai?
Về vấn đề này có hai quan điểm khác
nhau: 1. Thẩm quyền thuộc về uỷ ban nhân
dân vì Pháp lệnh quy định: 1. Các cơ quan
nhà nớc có thẩm quyền xử phạt vi phạm
hành chính gồm: a. Uỷ ban nhân dân các
cấp còn chủ tịch uỷ ban chỉ là ngời thay
mặt uỷ ban để trực tiếp xử phạt; 2. Thẩm
quyền xử phạt thuộc về chủ tịch vì hai pháp
lệnh này đều xác định chủ tịch uỷ ban có
quyền hoặc chủ tịch uỷ ban đợc
phạt , việc quy định thẩm quyền xử phạt
Nh
N

N

* Giảng viên Khoa hành chính - nhà nớc
Trờng đại học luật Hà Nội
ThS. Bùi Thị Đào *


nghiên cứu - trao đổi
Tạ
p chí luật học số tháng 3/2003
19

của uỷ ban chỉ có nghĩa rằng đây là cơ quan

quản lí có thẩm quyền chung đợc phạt các
vi phạm hành chính xảy ra ở bất kì lĩnh vực
nào của đời sống x hội.
Một trong những nguyên tắc của xử phạt
vi phạm hành chính là xử phạt phải nhanh
chóng, trong khi uỷ ban nhân dân hoạt động
theo chế độ tập thể và xử phạt vi phạm hành
chính không thuộc bốn vấn đề uỷ ban nhân
dân phải thảo luận tập thể và quyết định theo
đa số (Điều 49 Luật tổ chức hội đồng nhân
dân và uỷ ban nhân dân). Mặt khác, xu
hớng nâng cao trách nhiệm cá nhân và mở
rộng thẩm quyền của chủ tịch uỷ ban là rất rõ
ràng nên quy định xử phạt vi phạm hành
chính thuộc về uỷ ban nhân dân là không cần
thiết. Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính
năm 2002 đ giải quyết vấn đề này bằng
cách quy định trực tiếp thẩm quyền xử lí
vi phạm hành chính của chủ tịch uỷ ban
nhân dân.
Mức phạt tiền tối đa chủ tịch uỷ ban
nhân dân tỉnh đợc áp dụng:
Khoản 7 Điều 19 Pháp lệnh xử phạt vi
phạm hành chính năm 1989 quy định: Chủ
tịch uỷ ban nhân dân tỉnh đợc áp dụng tất
cả các hình thức phạt và các biện pháp hành
chính trong Pháp lệnh này quy định. Các
hình thức phạt bao gồm cảnh cáo; phạt tiền;
tớc quyền sử dụng giấy phép; tịch thu tang
vật, phơng tiện vi phạm. Theo đó, chủ tịch

uỷ ban nhân dân tỉnh đợc phạt tiền và mức
phạt tối thiểu là 1000 đồng nhng không
khống chế mức tối đa. Nh trên đ nói, vi
phạm hành chính là hành vi có tính nguy
hiểm cho x hội không cao, mức phạt tiền là
một trong những dấu hiệu phản ánh sự đánh
giá của Nhà nớc về tính nguy hiểm cho x
hội của vi phạm, xét cả về lí luận và thực
tiễn, mức phạt tiền đối với ngời vi phạm
hành chính chỉ có ý nghĩa khi đợc giới hạn
ở một mức nào đó mà thôi. Cho nên, thẩm
quyền phạt tiền của chủ tịch tỉnh không thể
vô giới hạn. Pháp lệnh xử lí vi phạm hành
chính năm 1995 và Pháp lệnh xử lí vi phạm
hành chính năm 2002 đều đ quy định mức
phạt tiền tối đa chủ tịch tỉnh đợc áp dụng.
- Thẩm quyền phạt tiền tối đa đợc hiểu
nh thế nào?
Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính
năm 1989 và Pháp lệnh xử lí vi phạm hành
chính năm 1995 về thẩm quyền phạt tiền của
từng chủ thể có quyền phạt hành chính đều
quy định theo kiểu có quyền phạt tiền
đến . Quy định này làm cho hoạt động xử
lí vi phạm hành chính trên thực tế gặp khó
khăn vì có nhiều cách hiểu khác nhau. Đặc
biệt là trờng hợp một ngời thực hiện nhiều
hành vi vi phạm hành chính mà mỗi vi phạm
đều phải chịu mức phạt trong giới hạn thẩm
quyền của một chủ thể nhng cộng lại thành

mức phạt chung lại cao hơn mức cao nhất mà
chủ thể đó có quyền áp dụng. Khi đó có nhất
thiết phải chuyển tới ngời có thẩm quyền xử
phạt với mức cao hơn không, việc giữ lại để
xử lí có bị coi là vợt quá thẩm quyền
không? Thực chất, mức phạt tiền phản ánh
mức độ nguy hiểm cho x hội và tính chất
phức tạp của vi phạm. Quy định mức phạt
tiền tối đa mỗi chủ thể có quyền áp dụng
chính là xác định tính chất, mức độ phức tạp
của vụ việc mà mỗi chủ thể có khả năng giải
quyết thoả đáng. Việc một ngời thực hiện
nhiều hành vi vi phạm không làm tăng mức
độ nguy hiểm, độ phức tạp của từng hành vi
hay vụ việc. Do vậy, mức phạt tiền tối đa mỗi
chủ thể đợc áp dụng cần đợc hiểu là giới
hạn mức phạt tiền đối với từng hành vi cụ
thể. Cách hiểu này đợc khẳng định rõ trong
nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt khi


nghiên cứu - trao đổi
20





Tạp chí luật học số tháng 3/2003

một ngời thực hiện nhiều hành vi vi phạm
nếu hình thức, mức xử phạt đợc quy định
đối với từng hành vi đều thuộc thẩm quyền của
ngời xử phạt thì thẩm quyền xử phạt vẫn
thuộc ngời đó (Điều 42 Pháp lệnh 2002).
2. Hình thức xử phạt
Các hình thức xử phạt vi phạm hành
chính phải đảm bảo mục đích trừng phạt,
giáo dục, răn đe đồng thời vừa có giá trị xử lí
trực tiếp, vừa ngăn chặn khả năng tiếp tục vi
phạm. Đối với ngời nớc ngoài, ngoài
những hình thức phạt nh cảnh cáo, phạt tiền
thì hình thức trục xuất đáp ứng đợc tất cả
những yêu cầu nói trên. Pháp lệnh xử lí vi
phạm hành chính năm 2002 bổ sung hình
thức trục xuất vừa là hình thức phạt chính,
vừa là hình thức phạt bổ sung thể hiện thái độ
kiên quyết đấu tranh phòng chống vi phạm
pháp luật và sự sáng suốt trong việc lựa chọn
những hình thức xử lí có hiệu quả đối với
từng đối tợng vi phạm pháp luật của Nhà
nớc ta.
3. Thời hiệu xử phạt vi phạm hành
chính
Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là
khoảng thời gian pháp luật quy định mà
trong khoảng thời gian đó cơ quan nhà nớc
có thẩm quyền có quyền xử phạt ngời vi
phạm hành chính. Khi hết thời hiệu, ngời đ
có hành vi vi phạm hành chính không bị xử

phạt về hành vi đ thực hiện nữa. Sở dĩ hết
thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính, ngời
vi phạm không bị xử phạt vì hết khoảng thời
gian đó, hành vi đ thực hiện đợc coi là mất
tính nguy hiểm cho x hội. Độ dài của thời
gian này tuỳ thuộc mức độ nguy hiểm cho x
hội của hành vi. Mặc dù mức độ nguy hiểm
cho x hội của vi phạm hành chính không
cao song vi phạm hành chính rất đa dạng với
mức độ nguy hiểm khác nhau nên quy định
thời hiệu nh nhau đối với mọi vi phạm hành
chính là không hợp lí. Mặt khác, xử lí vi
phạm hành chính không chỉ nhằm mục đích
trực tiếp là giáo dục, trừng trị ngời vi phạm
và giáo dục chung mà còn nhằm thiết lập và
duy trì trật tự x hội trong quản lí hành
chính. Trong nhiều trờng hợp, tuy hành vi vi
phạm đ hết thời hiệu nhng hậu quả của
hành vi vẫn tồn tại làm phơng hại lợi ích x
hội đòi hỏi phải đợc khắc phục. Pháp lệnh
xử lí vi phạm hành chính năm 1995 phân
chia vi phạm hành chính ra thành hai nhóm
với thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính
khác nhau và cho phép áp dụng biện pháp
khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính
gây ra khi vi phạm hành chính đ hết thời
hiệu là một bớc tiến so với Pháp lệnh xử
phạt vi phạm hành chính năm 1989.
Cũng do tính nguy hiểm cho x hội của
vi phạm hành chính không cao nên ý thức

chống đối pháp luật của ngời vi phạm hành
chính không biểu lộ một cách gay gắt, hơn
nữa vi phạm hành chính có thể diễn ra ở
những lĩnh vực x hội rất khác nhau nên quy
định trong thời gian còn thời hiệu mà ngời
vi phạm lại thực hiện hành vi vi phạm mới thì
không áp dụng thời hiệu vừa là quy định quá
khắt khe, vừa không hợp lí vì khi đó hành vi
vi phạm sẽ không bao giờ hết thời hiệu. Pháp
lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 đ
sửa đổi, bổ sung quy định trong thời hạn của
thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính cá
nhân, tổ chức lại thực hiện vi phạm hành
chính mới trong cùng lĩnh vực trớc đây đ
vi phạm thời hiệu xử phạt vi phạm hành
chính đợc tính lại kể từ thời điểm thực hiện
vi phạm hành chính mới. Quy định này
không chỉ biểu lộ thái độ nghiêm khắc của
Nhà nớc đối với ngời vi phạm mà còn nâng
cao trách nhiệm của ngời có thẩm quyền


nghiên cứu - trao đổi
Tạ
p chí luật học số tháng 3/2003
21

trong phát hiện, xử lí vi phạm hành chính.
4. Nơi nộp tiền phạt
Theo Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành

chính năm 1989 ngời vi phạm hành chính bị
phạt tiền phải nộp tiền phạt cho ngời có
thẩm quyền xử phạt. Trên thực tế, điều này
đ làm phát sinh tiêu cực trong xử lí vi phạm
hành chính. Để hạn chế tiêu cực, Pháp lệnh
xử lí vi phạm hành chính năm 1995 nghiêm
cấm việc thu tiền phạt tại chỗ, trong mọi
trờng hợp, tiền phạt đều phải nộp tại nơi thu
tiền phạt của kho bạc nhà nớc. Trong những
trờng hợp vi phạm hành chính đơn giản, vi
phạm tại những vùng xa xôi, hẻo lánh, trên
sông, trên biển, những vùng đi lại khó khăn
hay vi phạm ngoài giờ hành chính thì việc
nộp tiền phạt tại điểm thu tiền phạt của kho
bạc lại gây không ít khó khăn cho ngời bị
xử phạt. Phải nói rằng rất khó có thể có đợc
cách giải quyết toàn thiện, toàn mĩ mà chỉ có
thể tìm giải pháp tối u trong những điều
kiện có thể. Sự dung hoà những quy định của
Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm
1989 và Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính
năm 1995, trong Pháp lệnh xử lí vi phạm
hành chính năm 2002 một mặt quy định tiền
phạt phải nộp tại kho bạc nhà nớc, mặt khác
cho phép ngời bị phạt nộp tiền phạt tại chỗ
trong những trờng hợp nhất định vừa có khả
năng ngăn ngừa tiêu cực, vừa tạo điều kiện
thuận lợi cho ngời vi phạm khi nộp tiền phạt.
Có thể nói, quá trình xây dựng ba pháp
lệnh kể trên thể hiện nỗ lực tìm kiếm những

yếu tố hợp lí thông qua quá trình thờng
xuyên theo dõi, đánh giá khả năng tác động,
tính khả thi của từng quy định và yêu cầu của
thực tiễn đấu tranh phòng, chống vi phạm
hành chính. Mỗi pháp lệnh ra đời đánh dấu
bớc phát triển mới và là sự phát triển liên
tục trên cơ sở kế thừa những yếu tố hợp lí của
những quy định trớc. Tuy nhiên, Pháp lệnh
xử lí vi phạm hành chính năm 2002 vẫn còn
một số vấn đề cần đợc xem xét tiếp, đó là:
+ Sự thiếu thống nhất của những quy
định trong cùng một văn bản
- Điều 43 Pháp lệnh xử lí vi phạm hành
chính năm 2002 quy định các biện pháp ngăn
chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử
lí vi phạm hành chính bao gồm: Tạm giữ
ngời; tạm giữ tang vật, phơng tiện vi phạm
hành chính; khám ngời; khám phơng tiện
vận tải, đồ vật; khám nơi cất giấu tang vật,
phơng tiện vi phạm hành chính; bảo lnh
hành chính; quản lí ngời nớc ngoài vi
phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm
thủ tục trục xuất; truy tìm đối tợng phải
chấp hành quyết định đa vào trờng giáo
dỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh trong
trờng hợp bỏ trốn. Theo quy định này, tạm
giữ giấy phép lu hành phơng tiện, giấy
phép lái xe hoặc giấy tờ cần thiết khác có
liên quan là biện pháp bảo đảm xử lí vi phạm
hành chính. Nhng biện pháp này không

đợc đề cập trong Điều 43. Để đảm bảo tính
thống nhất nội tại của văn bản, Điều 43 Pháp
lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002 cần
đợc bổ sung biện pháp này.
- Tạm giữ phơng tiện vi phạm hành
chính là biện pháp ngăn chặn vi phạm hành
chính và bảo đảm xử lí vi phạm hành chính.
Khoản 1 Điều 46 quy định: Việc tạm giữ
tang vật, phơng tiện vi phạm hành chính chỉ
đợc áp dụng trong trờng hợp cần để xác
minh tình tiết làm căn cứ quyết định xử lí
hoặc ngăn chặn ngay vi phạm hành chính.
Nh vậy, tạm giữ phơng tiện vi phạm hành
chính chỉ đợc áp dụng trong hai trờng hợp:


nghiên cứu - trao đổi
22





Tạp chí luật học số tháng 3/2003

1. Cần để xác minh tình tiết làm căn cứ quyết
định xử lí; 2. Ngăn chặn ngay vi phạm hành
chính, ngoài ra không còn đợc áp dụng
trong trờng hợp nào khác. Tại khoản 3 Điều
57 thì ngời có thẩm quyền xử phạt có quyền

tạm giữ phơng tiện vi phạm khi phạt tiền mà
ngời bị phạt không có giấy phép lái xe hoặc
giấy phép lu hành phơng tiện cho đến khi
ngời đó chấp hành xong quyết định. Việc
tạm giữ phơng tiện vi phạm trong trờng
hợp này là cần thiết để bảo đảm xử lí vi
phạm. Song rõ ràng trờng hợp này không
thuộc hai trờng hợp nói trên nên khoản 1
Điều 46 cần bổ sung trờng hợp này. Tức là,
tạm giữ phơng tiện vi phạm hành chính
đợc áp dụng trong ba trờng hợp: 1. Cần để
xác minh tình tiết làm căn cứ quyết định xử
lí; 2. Ngăn chặn ngay vi phạm hành chính; 3.
Khi ngời vi phạm bị phạt tiền không có giấy
phép lái xe, giấy phép lu hành phơng tiện.
+ Thời điểm tính thời hiệu xử phạt vi
phạm hành chính
Thời điểm tính thời hiệu xử phạt vi phạm
hành chính có giá trị pháp lí rõ rệt vì đó là
mốc thời gian để xác định khi nào thì ngời
vi phạm hành chính không bị xử phạt nữa.
Theo Điều 10, thời hiệu xử phạt vi phạm
hành chính đợc tính từ ngày vi phạm hành
chính đợc thực hiện. Vấn đề đặt ra là cần
hiểu ngày vi phạm hành chính đợc thực
hiện là ngày nào. Trên thực tế, có vi phạm
xảy ra trong chốc lát nh hành vi vợt đèn
đỏ, có vi phạm xảy ra trong khoảng thời gian
rất dài, có thể tới mấy năm nh vi phạm
trong lĩnh vực tài chính, môi trờng, xây

dựng Ngày vi phạm đợc thực hiện có thể
hiểu là:
- Ngày vi phạm bắt đầu đợc thực hiện,
bất kể hành vi kéo dài bao lâu;
- Ngày vi phạm chấm dứt, vi phạm đ
hoàn thành và kết thúc một cách tự nhiên
hoặc ngời vi phạm đ tự chấm dứt hành vi
vi phạm;
- Ngày vi phạm bị phát hiện và đình chỉ.
Trong ba cách hiểu trên thì cách hiểu thứ
nhất là sát nghĩa với cụm từ ngày vi phạm
hành chính đợc thực hiện nhất. Nhng theo
cách hiểu này, trờng hợp hành vi kéo dài thì
có thể hành vi vẫn đang xảy ra nhng thời
hiệu đ hết. Điều này không phản ánh đúng
bản chất của thời hiệu và chắc hẳn đây
không phải là ý tởng mà nhà làm luật
muốn thể hiện.
Hai cách hiểu sau rất ít sức thuyết phục
về mặt ngữ nghĩa của cụm từ ngày vi phạm
hành chính đợc thực hiện nhng lại phù
hợp với thực tiễn đấu tranh phòng chống vi
phạm hành chính và thời hiệu xử phạt khi đó
mới thực sự có ý nghĩa. Vậy khi quy định
thời hiệu này cần quy định là thời hiệu xử
phạt vi phạm hành chính là một năm (hoặc
hai năm) kể từ ngày vi phạm hành chính
chấm dứt hoặc bị phát hiện thì mới thích hợp.
Tóm lại, xây dựng pháp luật là hoạt động
phức tạp, thực tiễn lại luôn biến động nên

không thể ngay lập tức có đợc các quy định
hoàn chỉnh. Hoàn thiện pháp luật là nhiệm vụ
mang tính thờng xuyên. Thực hiện nhiệm
vụ này cần quan tâm tới hai yêu cầu có tính
nguyên tắc là: Bám sát sự vận động của x
hội và yêu cầu quản lí đất nớc; không
ngừng theo dõi, đánh giá giá trị thực tế của
các văn bản pháp luật để phát hiện và đáp
ứng kịp thời nhu cầu sửa đổi, bổ sung các
văn bản hiện hành hay ban hành văn bản
pháp luật mới./.