Luan van thac sĩ luật học _Thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất
đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là đ ịa
bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an
ninh và quốc phịng (Lời nói đầu của Luật Đất đai năm 1993). Trong điều
kiện kinh tế thị trường, đất đai cịn được nhìn nhận dưới một khía cạnh
mới, giá trị mới, "... đất đai là tài sản đặc biệt của quốc gia, là nguồn nội
lực quan trọng và nguồn vốn to lớn của đất nước" [12]. Do đất đai có v ị trí
vơ cùng quan trọng như vậy, nên trên thực tế không phải bất cứ tổ chức,
hộ gia đình, cá nhân nào (gọi chung là người sử dụng đất cũng tuân thủ đầy
đủ và nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật đất đai trong quá trình sử
dụng đất. Đặc biệt kể từ khi nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường,
Nhà nước đổi mới cơ chế quản lý đất đai, trả lại cho đ ất đai nh ững giá tr ị
ban đầu vốn có của nó thì đất đai ngày càng trở nên có giá. Đi ều này vơ
hình chung góp phần làm gia tăng các vi phạm pháp lu ật đ ất đai ở n ước ta.
Có khơng ít người sử dụng đất do cố tình hay vơ ý vi phạm pháp luật đất đai
trong quá trình sử dụng đất với mong muốn tìm kiếm được lợi nhuận nhiều
nhất từ đất đai. Vi phạm pháp luật đất đai xảy ra không chỉ là biểu hiện coi
thường pháp luật, khinh nhờn "kỷ cương, phép nước" mà còn phá vỡ trật tự
quản lý nhà nước về đất đai, gây phương hại đến những khách thể mà
pháp luật đất đai bảo vệ. Trong các vi phạm pháp luật đất đai thì chủ thể vi
phạm là hộ gia đình, cá nhân chiếm tỷ lệ lớn; bởi đây là người sử dụng đất
chiếm số lượng đông đảo nhất ở nước ta. Do vậy, đề cập đến việc xử lý
vi phạm pháp luật trong sử dụng đất thì trước tiên phải xem xét hành vi v i
phạm của hộ gia đình, cá nhân. Để khơi phục trật tự quản lý đất đai bị phá vỡ
và tăng cường thực hiện nguyên tắc pháp chế thì xử lý vi phạm pháp luật

1

đất đai của hộ gia đình, cá nhân trong quá trình sử dụng đất là vi ệc làm c ần
thiết. Đây là phản ứng, xử sự của Nhà nước trước hành vi vi phạm pháp
luật đất đai của nhóm chủ thể sử dụng đất này. Một trong những chế tài
xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (vi ph ạm pháp lu ật đ ất đai
nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự mà chỉ bị x ử lý b ằng
biện pháp hành chính) là thu hồi đất của người vi ph ạm. Đ ể t ạo l ập c ơ s ở
pháp lý thực hiện việc thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân s ử d ụng đ ất do
vi phạm pháp luật đất đai, Nhà nước đã ban hành các quy định về vấn đề
này. Các quy định về thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai đ ược ghi
nhận trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành khá
chi tiết, đầy đủ. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành chế định pháp luật này cho
thấy hiệu quả đạt được không như mong muốn; ví dụ: Việc thu hồi đất của
hộ gia đình, cá nhân vi phạm pháp luật đất đai gặp rất nhiều khó khăn, phức
tạp do sự bất hợp tác của đương sự; có khơng ít trường hợp có biểu hiện
nể nang, né tránh, xử lý thiếu kiên quyết; thậm chí có trường hợp có sự bao
che, tiếp tay, "chống lưng" của một số cán bộ, tổ chức thừa hành v.v... V ậy
làm thế nào để khắc phục những hạn chế trên đây. Để trả lời câu hỏi này
cần thiết phải có sự tìm hiểu, đánh giá về thu hồi đất do vi phạm pháp luật
đất đai của hộ gia đình, cá nhân trên phương diện lý luận và th ực ti ễn. M ặt
khác, nghiên cứu pháp luật về thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc
phịng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì l ợi ích qu ốc gia, cơng c ộng đã
có nhiều cơng trình khoa học được công bố ở những cấp độ và phạm vi
khác nhau. Tuy nhiên, nghiên cứu một cách hệ thống, đầy đủ, toàn di ện v ề
lý luận và thực tiễn thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai nói chung và
vi phạm pháp luật đất đai của hộ gia đình, cá nhân nói riêng đặt trong bối
cảnh Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành có nh ững
sửa đổi, bổ sung về vấn đề này thì dường như cịn ít các cơng trình khoa
học đề cập. Do đó, đề tài này cịn nhiều dư địa để tìm hiểu. Vì vậy, h ọc

2

viên mạnh dạn lựa chọn đề tài "Thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do
vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam" làm luận văn thạc sĩ luật học
chuyên ngành Luật Kinh tế.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai được hiểu là h ậu qu ả
pháp lý mà Nhà nước áp dụng để xử lý đối với hành vi vi phạm pháp luật
đất đai của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Do đó, nghiên cứu đề tài luận văn
thì khơng thể khơng đề cập đến tình hình nghiên cứu về vi phạm hành
chính nói chung.
Nội dung vi phạm hành chính là một vấn đề hết sức phức tạp và
nhạy cảm; nhưng do nhận thức được tầm quan trọng, ý nghĩa lý luận và ý
nghĩa thực tiễn của vấn đề này nên đã có nhiều cơng trình nghiên c ứu d ưới
nhiều góc độ khác nhau được cơng bố như: i) Hồng Xn Hoan - Nguy ễn
Trí Hịa (1993), Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, Nxb Thành phố
Hồ Chí Minh; ii) Đặng Thanh Sơn - Hà Thị Nga (1996), Hỏi đáp về Pháp
lệnh Xử phạt vi phạm hành chính, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; iii)
Phạm Dũng - Hồng Sao (1998), Tìm hiểu về xử phạt vi phạm hành chính,
Nxb Pháp lý, Hà Nội; iv) Vũ Thư (2000), Chế tài hành chính - Lý luận và
thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; v) Bùi Minh Thanh (2003), Vi
phạm pháp luật và đấu tranh chống vi phạm pháp luật trong lĩnh vực kinh
tế ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ luật học - Học viện Chính trị Quốc
gia Hồ Chí Minh, Hà Nội; vi) Lê Nguyễn Nam Ninh (2004), Vi phạm pháp
luật hành chính trong lĩnh vực hải quan và giải pháp xử lý, Luận văn thạc sĩ
luật học - Học viện Hành chính Quốc gia, Hà Nội v.v...
Trên cơ sở những nghiên cứu lý luận chung về vi phạm hành chính
đã có một số cơng trình khoa học tìm hiểu về chính sách đất đai và vi ph ạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai được công bố mà tiêu bi ểu là các cơng
trình cụ thể sau: vii) Đỗ Thị Phương (2005), Vi phạm hành chính về đất đai

3


ở Thái Bình - Thực trạng và giải pháp khắc phục, Luận văn thạc sĩ luật học
- Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội; viii) Tơn Gia Huyên
(1993), Chính sách đất đai của Nhà nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, (trong cuốn Bình luận khoa học Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam năm 1992), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; ix) Ph ạm H ữu
Nghị (2002), Về thực trạng chính sách đất đai ở Việt Nam, Tạp chí Nhà
nước và Pháp luật, số 8; x) Nguyễn Đình Bồng (2001), Một số vấn đề
quản lý nhà nước về đất đai trong giai đoạn hiện nay , Tạp chí Quản lý nhà
nước, số 04; xi) Nguyễn Mạnh Hùng (2003), Quản lý nhà nước bằng pháp
luật đối với đất đai qua thực tiễn tỉnh Thái Bình, Luận văn thạc sĩ luật học
- Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội; xii) Đinh Thị Huệ
(2011), Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa
Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội; xiii) Đỗ Quang Dương (2013), Thực hiện
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
giải phóng mặt bằng ở quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội, Luận văn thạc
sĩ luật học, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội; xiv) Nguy ễn Th ị
Phương Thảo (2012), Pháp luật bồi thường về đất khi thực hiện các dự án
kinh tế và thực tiễn áp dụng tại thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An, Luận văn
thạc sĩ luật học - Trường Đại học Luật Hà Nội; xv) Nguyễn Thị Nga
(2010), Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng
mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong q trình áp dụng , Tạp
chí Luật học, số 11; xvi) Đinh Thị Lan Anh (2016), Pháp luật về xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, Luận văn thạc sĩ luật học - Trường
Đại học Luật Hà Nội v.v...
Nhìn chung, các cơng trình trên đây đã đi sâu nghiên cứu nhiều khía

cạnh của vi phạm hành chính; pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất hoặc tập trung nghiên cứu v ề th ực tr ạng pháp

4


luật về thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở một số địa phương
nhất định. Mặc dù, các cơng trình này khơng nghiên cứu một cách trực diện,
trực tiếp đến việc thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi ph ạm pháp
luật đất đai nhưng những kết quả rút ra cung cấp cơ sở lý lu ận v ề thu h ồi
đất; đồng thời, những kết quả nghiên cứu này là thông tin tham chi ếu, so
sánh bổ ích đối với học viên trong quá trình thực hiện đề tài thu hồi đất của
hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai. Trên cơ sở tham khảo, kế
thừa những thành quả nghiên cứu của các cơng trình khoa h ọc liên quan
đến đề tài đã cống bố trên đây, luận văn đi sâu tìm hiểu một cách hệ
thống, tồn diện và đầy đủ về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi
phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích tổng quát của luận văn là đưa ra giải pháp góp phần hồn
thiện chế định thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật
đất đai và nâng cao hiệu quả thi hành ở Việt Nam.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nêu trên, luận văn xác định các nhiệm vụ cụ thể
sau:
- Phân tích những vấn đề lý luận về thu hồi đất nói chung và thu
hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai nói riêng
thơng qua việc tìm hiểu: i) Khái niệm, đặc điểm; ý nghĩa và nguyên t ắc c ủa
thu hồi đất; các trường hợp thu hồi đất; ii) Khái niệm, đ ặc đi ểm, nguyên
tắc, đối tượng, thẩm quyền và trình tự, thủ tục thu h ồi đ ất do vi ph ạm

pháp luật đất đai; khái niệm hộ gia đình, cá nhân và h ộ gia đình, cá nhân vi
phạm pháp luật đất đai; phân tích hậu quả pháp lý của việc thu h ồi đ ất do
vi phạm pháp luật đất đai của hộ gia đình, cá nhân gây ra…

5


- Phân tích những vấn đề lý luận pháp luật về thu hồi đất của hộ
gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai thơng qua việc tìm hiểu: i)
Cơ sở xây dựng pháp luật thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm
pháp luật đất đai; ii) Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về thu hồi đất của
hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai; iii) Các yếu tố đảm b ảo
thực thi pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp
luật đất đai.
- Phân tích thực trạng pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình, cá
nhân do vi phạm pháp luật đất đai và đánh giá thực tiễn thi hành ở nước ta.
- Đưa ra định hướng, giải pháp góp phần hồn thiện chế định thu hồi
đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai và nâng cao hiệu
quả thi hành ở nước ta.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn xác định đối tượng nghiên cứu khu trú vào các nội dung cụ
thể sau đây:
- Quan điểm, đường lối của Đảng về thu hồi đất và xử lý vi phạm
pháp luật đất đai.
- Nội dung các quy định của pháp luật đất đai hi ện hành v ề thu h ồi
đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai.
- Nội dung của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2014 và các văn
bản hướng dẫn thi hành.
- Quan điểm, trường phái lý thuyết về vi phạm pháp luật đất đai; về

thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai nói chung và thu hồi đất của hộ
gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai nói riêng.
- Thực tiễn thi hành pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình, cá
nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở nước ta…
4.2. Phạm vi nghiên cứu

6


Thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai là
đề tài có phạm vi nghiên cứu rộng liên quan đến nhiều đạo luật. Tuy nhiên,
trong khuôn khổ của một bản luận văn thạc sĩ luật học, tác giả giới hạn
phạm vi nghiên cứu vào một số nội dung cụ thể sau đây:
- Về nội dung: Luận văn đi sâu nghiên cứu nội dung quy định của
Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về thu hồi đất
của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai mà khơng tìm hiểu
pháp luật về thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh; phát
triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
- Về thời gian: Luận văn giới hạn nghiên cứu đề tài lấy mốc thời
gian từ năm 2003 đến nay (năm ban hành Luật Đất đai năm 2003).
- Về không gian: Luận văn nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật
về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai trong
phạm vi cả nước.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn dựa trên phương pháp
luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ
nghĩa Mác - Lênin trong quá trình nghiên cứu đề tài.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu, luận văn đã sử dụng các phương pháp

nghiên cứu cụ thể sau:
Một là, phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp
diễn giải v.v... được sử dụng khi nghiên cứu Chương 1. Những vấn đề lý
luận về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở
Việt Nam.
Hai là, phương pháp đánh giá, phương pháp hệ thống, phương pháp
nghiên cứu đa ngành, v.v... được sử dụng khi nghiên cứu Chương 2. Thực

7


trạng pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi ph ạm pháp
luật đất đai và thực tiễn thi hành ở Việt Nam.
Ba là, phương pháp quy nạp, phương pháp tổng hợp, phương pháp
lập luận lôgic, phương pháp so sánh v.v... được sử dụng khi nghiên cứu
Chương 3. Giải pháp hoàn thiện chế định thu hồi đất của hộ gia đình, cá
nhân do vi phạm pháp luật đất đai và nâng cao hiệu quả thi hành ở Vi ệt
Nam.
6. Những đóng góp mới của luận văn
Luận văn là cơng trình nghiên cứu có hệ thống, khá toàn diện, đầy
đủ và chuyên sâu về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp
luật đất đai trên phương diện lý luận và thực tiễn. Giá trị và một số đóng
góp mới của luận văn được thể hiện ở những khía cạnh cơ bản sau đây:
- Hệ thống hóa, góp phần bổ sung hệ thống cơ sở lý luận về thu hồi
đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam.
- Phân tích nội dung các quy định hiện hành về thu hồi đất của hộ
gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai và đánh giá thực tiễn thi hành
ở Việt Nam.
- Đề xuất định hướng và giải pháp góp phần hồn thiện pháp luật
về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai và

nâng cao hiệu quả thi hành ở Việt Nam.
Luận văn là tài liệu tham khảo bổ ích khơng chỉ đối với những cán
bộ làm cơng tác xây dựng, hoạch định chính sách, pháp luật đất đai; các cán
bộ làm nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai và cho những ai quan tâm
đến vấn đề này mà cịn là tài liệu có giá trị phục vụ việc nghiên c ứu, gi ảng
dạy và học tập tại các cơ sở đào tạo luật ở nước ta.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:

8


Chương 1: Những vấn đề lý luận về thu hồi đất của hộ gia đình, cá
nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình, cá
nhân do vi phạm pháp luật đất đai và thực tiễn thi hành ở Việt Nam.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện chế định thu hồi đất của hộ gia
đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai và nâng cao hiệu quả thi hành ở
Việt Nam.

9


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THU HỒI ĐẤT CỦA HỘ GIA ĐÌNH,
CÁ NHÂN DO VI PHẠM PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM
1.1. Lý luận về thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
1.1.1.1. Quan niệm về thu hồi đất

Thu hồi đất là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn
bản pháp luật đất đai trong ngữ cảnh Nhà nước với tư cách đại diện chủ
sở hữu toàn dân về đất đai thu lại đất đã giao, cho tổ ch ức, h ộ gia đình, cá
nhân thuê để sử dụng. Giải mã khái niệm thu hồi đất trước tiên cần hiểu
thu hồi là gì?. Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng: "Thu hồi là l ấy l ại cái
đã đưa ra, đã cấp phát ra hoặc bị mất người khác lấy" [47, tr. 759]. Dựa vào
khái niệm trên, có thể hiểu thu hồi đất là việc Nhà n ước l ấy l ại đ ất đã
giao, đã cho thuê hoặc lấy lại đất đai của một tổ chức, cá nhân nào đó đang
nắm giữ, quản lý, sử dụng. Để hiểu rõ hơn khái niệm này cần tìm hi ểu
một số giải thích, định nghĩa trong các sách báo pháp lý cụ thể sau đây:
Theo Luật Đất đai năm 2013: "Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà
nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao
quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp
luật về đất đai" (khoản 11 Điều 3).
1.1.1.2. Đặc điểm của thu hồi đất
Tìm hiểu khái niệm thu hồi đất cho thấy có một số đặc đi ểm c ơ
bản sau đây:
Thứ nhất, thu hồi đất phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
tiến hành dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước.
Thu hồi đất là một phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở
hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước được quy định tại Điều 13 Luật Đất

10


đai năm 2013. Điều này có nghĩa là khơng phải bất cứ cơ quan nhà nước
nào cũng có thẩm quyền thu hồi đất mà chỉ cơ quan nhà nước có th ẩm
quyền được Luật Đất đai năm 2013 quy định mới có thẩm quyền thu hồi
đất. Việc thu hồi đất dựa trên cơ sở quyền l ực nhà n ước (quy ền l ực cơng)
phụ thuộc vào ý chí của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Xét v ề b ản

chất, thu hồi đất là sự can thiệp mang tính chất hành chính c ủa c ơ quan
cơng quyền nhằm chấm dứt quyền sử dụng đất (một loại quyền v ề tài
sản) của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất (gọi chung là ng ười s ử
dụng đất). Người sử dụng đất có nghĩa vụ phải chấp hành quyết định thu
hồi đất. Nếu họ không chấp hành sẽ bị Nhà nước cưỡng chế thực hiện
quyết định thu hồi đất.
Thứ hai, hậu quả của thu hồi đất được xử lý khác nhau tùy thuộc
vào từng trường hợp thu hồi đất cụ thể.
Tìm hiểu các quy định về thu hồi đất của Luật Đất đai năm 2013
cho thấy thu hồi đất được thực hiện do nhu cầu c ủa xã h ội ho ặc do ng ười
sử dụng đất vi phạm pháp luật đất đai, bao gồm thu hồi đất sử dụng vào
mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng (Điều 60 và Điều 61 Luật Đất đai năm 2013) và thu hồi đất do vi
phạm pháp luật đất đai; thu hồi đất theo quy định của pháp lu ật, đe d ọa
tính mạng con người (Điều 63 và Điều 64 Luật Đất đai năm 2013).
Đối với các trường hợp thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc
phịng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích qu ốc gia, cơng c ộng thì
đây khơng phải là chế tài của Nhà nước đối với người sử dụng đất. Việc
thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất gây ra mà xuất phát t ừ nhu
cầu của xã hội nên người bị thu hồi đất được Nhà nước bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư.
Đối với các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai;
thu hồi đất theo quy định của pháp luật, đe dọa tính m ạng con ng ười mang

11


bản chất khác hẳn. Trong trường hợp này, thu hồi đất là chế tài của Nhà
nước (sự trừng phạt của Nhà nước) áp dụng đối với hành vi vi ph ạm pháp
luật đất đai của người sử dụng đất. Hay nói cách khác, thu hồi đất là hậu

quả do lỗi của người sử dụng đất gây ra nên người bị thu hồi đất không
được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Thứ ba, thu hồi đất do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện
dựa trên các quy định của pháp luật đất đai về trình t ự, th ủ t ục r ất ch ặt
chẽ.
Hậu quả của việc Nhà nước thu hồi đất làm chấm dứt quyền sử
dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Có khơng ít trường
hợp người sử dụng đất khơng cịn đất ở, đất sản xuất rơi vào tình c ảnh
khơng có "cơng ăn việc làm" đời sống gặp nhiều khó khăn ho ặc cu ộc s ống
gia đình bị đảo lộn, khơng có nơi cư trú. Tổ chức kinh tế bị thu hồi đất dẫn
đến hoạt động đầu tư sản xuất - kinh doanh bị đình chỉ, gây thiệt hại v ề
quyền và lợi ích hợp pháp v.v... Vì vậy, để tránh việc thu hồi đất, bừa bãi,
lạm dụng việc thu hồi đất vì lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu c ực… thì vi ệc
thu hồi đất phải tuân thủ các quy định của pháp luật đất đai v ề nguyên t ắc,
điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thu hồi đất…
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của vi phạm pháp luật đất đai
1.1.2.1. Khái niệm vi phạm pháp luật đất đai
i) Khái niệm vi phạm pháp luật
Vi phạm pháp luật đất đai là một dạng cụ thể của vi phạm pháp
luật. Muốn tìm hiểu khái niệm vi phạm pháp luật đất đai tr ước h ết c ần
hiểu thế nào là vi phạm pháp luật.
- Theo Giáo trình Lý luận chung Nhà nước và Pháp luật của Khoa
Luật thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2001 định nghĩa: "Vi ph ạm là
một sự kiện pháp lí đặc biệt, đó là hành vi do các chủ thể pháp luật thực
hiện trái với các yêu cầu của quy phạm pháp luật, xâm h ại t ới các quan h ệ

12


xã hội được pháp luật bảo vệ". Có bốn loại vi phạm pháp lu ật g ồm: Vi

phạm hình sự, vi phạm dân sự, vi phạm hành chính, vi phạm kỷ luật, tương
ứng với mỗi loại vi phạm là một hình thức truy cứu trách nhiệm pháp lý c ụ
thể. Vi phạm pháp luật là hành vi chủ thể thực hiện trái với các quy định
của quy phạm pháp luật, gây tổn hại cho xã hội.
Theo Từ điển Luật học: "Vi phạm pháp luật: 1. Nghĩa rộng: các
việc sai, trái pháp luật nói chung; 2. Nghĩa hẹp: các việc sai, trái pháp luật
chưa cấu thành tội phạm và thường được gọi là vi phạm hành chính" [42,
tr. 568].
Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp)
biên soạn năm 2006:
Vi phạm pháp luật: Hành vi trái pháp luật, có lỗi của chủ
thể có năng lực trách nhiệm pháp lí xâm hại tới quan hệ xã hội
được pháp luật bảo vệ. Vi phạm pháp luật có các dấu hiệu cơ bản:
1) Hành vi của con người gồm hành vi hành động và hành vi
không hành động; 2) Là hành vi trái quy định của pháp luật. Tính
trái pháp luật của hành vi thể hiện ở chỗ làm không đúng điều
pháp luật cho phép, không làm hoặc làm không đầy đủ đi ều pháp
luật bắt buộc phải làm hoặc làm điều mà pháp luật cấm; 3) Là
hành vi có chứa đựng lỗi của chủ thể - trạng thái tâm lí thể hi ện
thái độ tiêu cực của chủ thể đối với hành vi của mình ở thời
điểm chủ thể thực hiện hành vi trái pháp luật; 4) Là hành vi do
chủ thể có năng lực trách nhiệm pháp lí thực hiện (nếu chủ thể
hành vi trái pháp luật là cá nhân thì người đó phải đến đ ộ tu ổi
chịu trách nhiệm pháp lí theo luật định, khơng mắc các bệnh tâm
thần, có khả năng nhận thức được hậu quả nguy hiểm cho xã hội
của hành vi của mình và hậu quả pháp lí của nó). Tùy thuộc vào
tính chất của vi phạm pháp luật, vào hậu quả có hại và mức độ

13

nguy hiểm cho xã hội của hành vi cũng như tính chất c ủa ch ế tài
có thể được áp dụng đối với hành vi mà các vi phạm pháp luật
được chia thành hai loại là tội phạm và vi phạm, trong đó vi phạm
có thể là vi phạm hành chính, vi phạm dân sự, vi phạm kỉ luật nhà
nước [46, tr. 852].
Từ những quan niệm trên đây, có thể hiểu vi phạm pháp luật là hành
vi của con người xâm phạm những điều bị pháp luật cấm hoặc không cho
phép thực hiện. Vi phạm pháp luật có một số đặc điểm cơ bản sau đây:
Một là, vi phạm pháp luật là hành vi do con người thực hiện. Hành vi này
được thể hiện ra bên ngoài thế giới khách quan mà chúng ta có thể nhận
biết được thơng qua hành động, ví dụ: hành động trộm, cắp xe máy c ủa
người khác; hành động cắt trộm dây điện để lấy đồng bán kiếm lời v.v...;
hoặc khơng hành động, ví dụ: Không tố giác kẻ phạm tội; không cứu giúp
người khác khi họ bị đe dọa nguy hiểm đến tính mạng v.v...; hai là, vi
phạm pháp luật là hành vi trái pháp luật. Điều này có nghĩa là ng ười b ị xác
định vi phạm pháp luật có hành vi khơng thực hiện những điều do pháp luật
quy định, ví dụ: Không đội mũ bảo hiểm khi tham gia giao thông; điều
khiển phương tiện giao thông trong trạng thái say rượu v.v...; hoặc thực
hiện hành vi bị pháp luật cấm, ví dụ: Vượt đèn đỏ, nhận tiền tham nhũng
v.v...; ba là, vi phạm pháp luật là hành vi trái pháp luật được thực hiện do
lỗi của người vi phạm; bốn là, người có hành vi vi phạm pháp luật có năng
lực pháp lý thực hiện. Điều này có nghĩa là người thực hiện hành vi vi
phạm pháp luật có khả năng nhận thức được mức độ và hậu quả nguy
hiểm cho xã hội do hành vi của mình gây ra.
ii) Quan niệm vi phạm pháp luật đất đai
Trong quản lý và sử dụng đất, con người có những hành vi ứng xử
khác nhau. Điều này phụ thuộc vào nhận thức và ý muốn ch ủ quan c ủa các
chủ thể sử dụng đất. Để tiếp cận, khai thác, sử dụng đất đai, mỗi người

14


đều có quyền tự do lựa chọn cách thức ứng xử. Nếu việc lựa chọn cách
thức ứng xử của người sử dụng đất phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của
xã hội và khơng bị pháp luật cấm thì đó là biểu hiện của việc ng ười s ử
dụng đất tuân thủ quyền và nghĩa vụ do pháp luật đất đai quy định. Ng ược
lại, những ứng xử của người sử dụng đất trong khai thác, sử d ụng đ ất đai
khơng phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của xã hội và bị pháp luật cấm thì
bị coi là hành vi phạm pháp luật đất đai. Vậy vi phạm pháp luật đất đai là
gì?
Theo Giáo trình Luật Đất đai của Trường Đại học Luật Hà Nội: "Vi
phạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật, được thực hiện một cách
cố ý hoặc vô ý xâm, phạm đến quyền lợi của Nhà nước với vai trò là đại
diện cho chủ sở hữu, quyền và lợi ích hợp pháp của người đất đai đai cũng
như các quy định về chế độ sử dụng các loại đất" [44, tr. 479].
Theo Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009 của Chính phủ
về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai:
Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai quy định trong
Nghị định này là hành vi cố ý hoặc vô ý của người sử dụng đất,
tổ chức, cá nhân có liên quan, tổ chức hoạt động dịch vụ về đất
đai vi phạm các quy định của pháp luật về đất đai mà chưa đến
mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật
[4, Khoản 2 Điều 1].
Như vậy, pháp luật nước ta sử dụng hai thuật ngữ để chỉ hành vi vi
phạm các quy định trong lĩnh vực đất đai, bao gồm: i) Vi phạm pháp luật đất
đai, theo thuật ngữ này, người có hành vi trái pháp luật đất đai được thực
hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý xâm phạm các khách thể mà pháp luật đất đai bảo
vệ; ii) Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là hành vi cố ý hoặc vô ý
của người sử dụng đất, tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các quy đ ịnh

của pháp luật đất đai nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự

15


mà chỉ bị xử lý bằng biện pháp hành chính. Cho dù được sử dụng với hai
thuật ngữ khác nhau song giữa chúng có nội dung tương đồng đều bi ểu đ ạt
hành vi trái pháp luật đất đai của người sử dụng đất được thực hiện với lỗi
cố ý hoặc vô ý xâm phạm các khách thể được pháp luật đất đai bảo vệ
nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự mà chỉ bị xử lý bằng
biện pháp hành chính. Với cách tiếp cận và nhận thức như vậy, trong bản
luận văn này, thuật ngữ "Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai" được
sử dụng có ý nghĩa tương đồng với thuật ngữ "Vi phạm pháp lu ật đ ất đai"
và hai thuật ngữ này được sử dụng thay thế cho nhau. Từ những quan niệm
trên đây về vi phạm pháp luật đất đai hay vi phạm hành chính trong lĩnh
vực đất đai (sau đây gọi chung là vi phạm pháp luật đất đai), theo tác giả,
những dấu hiệu nhận biết của vi phạm pháp luật đất đai bao gồm:
Thứ nhất, vi phạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật đất đai
của một cá nhân.
Theo Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, đối tượng điều
chỉnh của ngành luật là nhóm quan hệ xã hội cùng loại (cùng đ ặc đi ểm,
cùng tính chất). Mà quan hệ xã hội là quan hệ giữa con người với con
người trong một lĩnh vực nhất định của đời sống xã hội được th ực hi ện
thông qua các hành vi ứng xử. Theo C.Mác thì: "Con người chỉ tồn tại với
pháp luật thơng qua hành vi của mình" [22, tr. 19]. Như vậy, đối tượng điều
chỉnh của ngành luật đất đai là nhóm quan hệ giữa con người với con
người trong việc chiếm hữu, quản lý và sử dụng đất đai được thực hiện
thông qua các hành vi ứng xử. Nếu các hành vi ứng x ử này vi ph ạm nh ững
điều pháp luật đất đai nghiêm cấm thì bị coi là hành vi trái pháp lu ật đ ất
đai. Vậy hành vi trái pháp luật đất đai là gì? Hành vi trái pháp lu ật đ ất đai là

hành vi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng những quy định của
pháp luật đất đai, xâm hại tới những khách thể được pháp lu ật đ ất đai b ảo
vệ. Hành vi trái pháp luật đất đai được biểu hiện trên thực tế bằng hành

16


động (ví dụ: lấn, chiếm đất đai; sử dụng đất khơng đúng mục đích; hủy
hoại đất đai; giao đất khơng đúng thẩm quyền hoặc không đúng đ ối t ượng
v.v...) hoặc khơng hành động (ví dụ: khơng bồi bổ, cải tạo đất; nhận đất
mà khơng sử dụng; bỏ hoang hóa, lãng phí đất đai v.v...). Tuy nhiên, trên
thực tế có trường hợp xử sự của một người không thực hiện hoặc thực
hiện không đúng quy định của pháp luật đất đai nhằm ngăn ng ừa m ột thi ệt
hại lớn hơn có thể xảy ra cho xã hội thì khơng bị coi là hành vi vi ph ạm
pháp luật đất đai (thiệt hại lớn hơn này có căn cứ khẳng định chắc chắn
rằng sẽ xảy ra trên thực tế nếu khơng có các biện pháp ngăn ngừa).
Thứ hai, vi phạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật đất đai
của một cá nhân được thực hiện do lỗi của họ gây ra.
Theo khoa học pháp lý, lỗi là trạng thái tâm lý, là ý chí ch ủ quan c ủa
chủ thể thực hiện hành vi vi phạm. Lỗi có thể là lỗi cố ý hoặc vơ ý th ể
hiện nhận thức của bản thân người vi phạm đối với hành vi và hậu quả do họ
gây ra.
- Lỗi cố ý: Được thể hiện ở chỗ người có hành vi vi phạm nhận
thức được tính chất hành vi của mình nhưng vẫn thực hiện. Lỗi cố ý có hai
hình thức thể hiện là lỗi cố ý trực tiếp và lỗi cố ý gián tiếp.
- Lỗi vô ý: Lỗi vô ý do cẩu thả là người có hành vi vi phạm không
biết và không nhận thức được rằng hành vi của mình là trái pháp lu ật m ặc
dù cần phải biết và nhận thức được điều đó; vơ ý do quá t ự tin là ng ười có
hành vi vi phạm nhận thức được điều này nhưng do quá t ự tin cho r ằng có
thể ngăn ngừa được dễ dàng hậu quả của hành vi trái pháp luật của mình.

Yếu tố lỗi là một dấu hiệu khơng thể thiếu được trong việc nhận
biết một hành vi vi phạm pháp luật nói chung và hành vi vi ph ạm pháp lu ật
đất đai nói riêng. Bởi lẽ, mục đích cao cả của chế tài pháp lu ật (hình ph ạt)
không phải là trừng trị, xử lý hành vi vi phạm pháp lu ật c ủa m ột ng ười mà
là hướng tới việc giáo dục người vi phạm tự giác sửa ch ữa l ỗi l ầm đ ể tr ở

17


thành cơng dân tốt, người có ích cho xã hội. Thông qua chế tài xử lý đối với
hành vi vi phạm của một người mà làm cho họ nhận biết được sai l ầm c ủa
mình; đồng thời, giúp người có hành vi vi phạm tự giác cải tạo để trở thành
người cơng dân có ích. Hơn nữa, thơng qua việc xử lý hành vi vi phạm pháp
luật của một người mà có tác dụng giáo dục, răn đe ng ười khác khơng nên
có hành vi vi phạm pháp luật tương tự. Như vậy, mục đích giáo dục của
pháp luật sẽ không thể thực hiện được nếu không xác định được ý th ức
chủ quan, tâm lý của người có hành vi vi phạm pháp luật thông qua việc
nhận biết được yếu tố lỗi của họ. Như vậy, lỗi là yếu tố không th ể thi ếu
được khi xác định một hành vi vi phạm pháp luật nói chung và vi ph ạm
pháp luật đất đai nói riêng. Lỗi thể hiện về mặt nhận thức chủ quan, thái
độ của người vi phạm. Vì thế sẽ khơng bị coi là có lỗi nếu bản thân ng ười
thực hiện hành vi vi phạm pháp luật không nhận thức được hành vi c ủa
mình xâm phạm các quan hệ xã hội mà pháp luật bảo vệ. Xét yếu tố lỗi
một cách chính xác sẽ giúp lựa chọn hình thức xử lý phù hợp đối với một
hành vi vi phạm pháp luật.
Ở đây chúng ta cũng cần lưu ý một vấn đề thuộc về khái niệm vi
phạm pháp luật đất đai; đó là, vi phạm pháp luật đất đai được nhận biết
thông qua dấu hiệu hành vi trái pháp luật đất đai và được thực hiện do l ỗi
của người vi phạm mà không xem xét đến thiệt hại thực tế xảy ra và mối
quan hệ "nhân - quả" giữa hành vi trái pháp luật đất đai với hậu quả thiệt

hại do hành vi này gây ra. Việc xem xét thiệt hại thực t ế x ảy ra và m ối
quan hệ giữa hành vi trái pháp luật đất đai với hậu quả thiệt h ại do hành vi
này gây ra chỉ có ý nghĩa trong việc xác định mức ch ế tài x ử lý (khung hình
phạt) chứ khơng mang ý nghĩa trong nhận biết về mặt lý luận vi phạm
pháp luật đất đai. Bởi lẽ, đất đai là tài nguyên thiên nhiên hữu hạn và có
tầm quan trọng đặc biệt trên nhiều phương diện. Nó thuộc khách thể đặc
biệt cần phải được pháp luật bảo vệ rất chặt chẽ. Hơn nữa, mỗi m ột hành

18


vi vi phạm pháp luật đất đai để lại hậu quả rất nghiêm trọng đối với đất
đai mà việc khắc phục hậu quả rất tốn kém về tiền bạc, công sức, chất
xám và thậm chí có trường hợp khơng thể khắc phục được. Do vậy, pháp
luật đất đai lấy phương châm chủ động phịng ngừa vi phạm pháp luật làm
chính chứ không "ngồi chờ" vi phạm pháp luật đất đai xảy ra mới xử lý.
1.1.2.2. Đặc điểm của vi phạm pháp luật đất đai
Tìm hiểu khái niệm vi phạm pháp luật đất đai cho thấy loại vi
phạm pháp luật này mang một số đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, chủ thể của vi phạm pháp luật đất đai là người sử dụng
đất (người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền
sử dụng đất ổn định; người nhận chuyển quyền sử dụng đất hợp pháp), tổ
chức, cá nhân có liên quan, tổ chức hoạt động dịch vụ về đất đai vi phạm
các quy định của pháp luật đất đai mà chưa đến mức bị truy cứu trách
nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Điều này có nghĩa là ch ủ th ể vi
phạm pháp luật đất đai bao gồm cá nhân trong nước, cá nhân nước ngoài,
người Việt Nam định cư ở nước ngoài (gọi chung là cá nhân); cơ quan, tổ
chức kinh tế trong nước, tổ chức nước ngồi có chức năng ngoại giao,
doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi và các tổ chức khác (gọi chung là
tổ chức); hộ gia đình được Nhà nước giao đất, cho thuê đ ất, công nh ận

quyền sử dụng đất ổn định lâu dài; cơ sở tôn giáo được Nhà nước giao đất;
cộng đồng dân cư được Nhà nước giao đất và tổ chức, cá nhân nhận
chuyển quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có hành vi vi
phạm hành chính trong sử dụng đất đai hoặc trong việc th ực hi ện các ho ạt
động dịch vụ về đất đai.
Cán bộ, công chức nhà nước trong khi thi hành công vụ (thực hiện
nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai) có hành vi vi phạm pháp luật về
quản lý đất đai khơng thuộc nhóm chủ thể vi phạm pháp lu ật đ ất đai trong
lĩnh vực sử dụng đất.

19


Thứ hai, khách thể của vi phạm pháp luật đất đai là các quyền và
lợi ích hợp pháp của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân
về đất đai; quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất và ch ế đ ộ s ử
dụng các loại đất được pháp luật đất đai bảo vệ.
Thứ ba, do đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là địa bàn phân bố các
khu dân cư, xây dựng cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh - quốc phòng
v.v... và là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống nên vi
phạm pháp luật đất đai không chỉ xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp
của người sử dụng đất mà cịn xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp
của Nhà nước, của cộng đồng, của xã hội.
Hậu quả của vi phạm pháp luật đất đai để lại những tác động tiêu
cực trên nhiều phương diện về chính trị, kinh tế, xã hội và môi tr ường...
Việc khắc phục hậu quả của vi phạm pháp luật đất đai tiến hành rất khó
khăn, phức tạp và rất tốn kém; thậm chí có trường hợp vi phạm pháp luật
đất đai để lại hậu quả không thể khắc phục được.
Thứ tư, việc sử dụng đất thường liên quan chặt chẽ đến việc sử
dụng nhà ở, cơng trình xây dựng và các tài sản khác gắn liền với đất. Do đó

vi phạm pháp luật đất đai thường kéo theo vi phạm pháp lu ật v ề nhà ở, v ề
lĩnh vực xây dựng; về lĩnh vực dân sự hoặc vi phạm pháp lu ật đ ất đai ảnh
hưởng tiêu cực đến vấn đề môi trường, tiềm ẩn nguy cơ đe dọa sự phát triển
bền vững
1.1.2.3. Phân loại vi phạm pháp luật đất đai
Trên thực tế có rất nhiều loại vi phạm pháp luật đất đai. Vi ệc phân
loại vi phạm pháp luật đất đai dựa trên các căn cứ khác nhau. Có m ột số
căn cứ chủ yếu để phân loại vi phạm pháp luật đất đai; cụ thể:
Thứ nhất, căn cứ theo tính chất, mức độ của hành vi vi phạm; vi
phạm pháp luật đất đai được phân thành: i) Vi phạm mang tính chất hành
chính là vi phạm những quy định về quản lý đất đai nh ư giao, cho thuê đ ất

20