Thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

LÊ THỊ SÁNH

Thu håi ®Êt cña hé gia ®×nh, c¸ nh©n
do vi ph¹m ph¸p luËt ®Êt ®ai ë ViÖt
Nam

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC


HÀ NỘI - 2018


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

LÊ THỊ SÁNH

Thu håi ®Êt cña hé gia ®×nh, c¸ nh©n
do vi ph¹m ph¸p luËt ®Êt ®ai ë ViÖt
Nam
Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 8380101.05

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN QUANG TUYẾN

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng
tôi. Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ
công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn
đảm bảo độ tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành
tất cả các môn học và thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo
quy định của Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
cho tôi có thể bảo vệ luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn.
NGƯỜI CAM ĐOAN

Lê Thị Sánh


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU..........................................................................................................1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THU HỒI ĐẤT CỦA HỘ
GIA ĐÌNH, CÁ NHÂN DO VI PHẠM PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI
Ở VIỆT NAM.......................................................................................9
1.1.

Lý luận về thu hồi đất của hộ đình, cá nhân do vi phạm pháp

luật đất đai...........................................................................................9

1.1.1. Khái niệm thu hồi đất............................................................................9
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của vi phạm pháp luật đất đai.......................11
1.1.3. Khái niệm, đặc điểm của thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai.........20
1.1.4. Khái niệm hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất.......................................22
1.1.5. Khái niệm vi phạm pháp luật đất đai của hộ gia đình, cá nhân..........25
1.1.6. Khái niệm thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp
luật đất đai...........................................................................................28
1.2.

Lý luận pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do
vi phạm pháp luật đất đai................................................................30

1.2.1. Khái niệm pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi
phạm pháp luật đất đai........................................................................30
1.2.2. Lược sử ra đời và phát triển pháp luật về thu hồi đất của hộ gia
đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai........................................32
Kết luận Chương 1........................................................................................38


Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT CỦA
HỘ GIA ĐÌNH, CÁ NHÂN DO VI PHẠM PHÁP LUẬT
ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH Ở VIỆT NAM...............40
2.1.

Thực trạng pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân
do vi phạm pháp luật đất đai...........................................................40

2.1.1. Các trường hợp thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm

pháp luật đất đai..................................................................................40
2.1.2. Quy định về căn cứ và thẩm quyền thu hồi đất của hộ gia đình,
cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai..................................................53
2.1.3. Quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân
do vi phạm pháp luật đất đai...............................................................55
2.1.4. Hậu quả pháp lý khi Nhà nước thu hồi đất của hộ gia đình, cá
nhân do vi phạm pháp luật đất đai......................................................59
2.2.

Thực tiễn thi hành pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình,
cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam........................60

2.2.1. Khái quát thực trạng thực hiện pháp luật về thu hồi đất của hộ
gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam...............60
2.2.2. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về thu hồi đất của hộ gia
đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam.....................61
Kết luận Chương 2........................................................................................68
Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI
ĐẤT CỦA HỘ GIA ĐÌNH, CÁ NHÂN DO VI PHẠM PHÁP
LUẬT ĐẤT ĐAI VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THI HÀNH Ở
VIỆT NAM........................................................................................69
3.1.

Định hướng hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất của hộ gia
đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai và nâng cao hiệu
quả thi hành ở Việt Nam..................................................................69


3.1.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình,
cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai..................................................69

3.1.2. Định hướng nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về thu hồi đất của
hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam.............72
3.2.

Giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất của hộ gia
đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai và nâng cao hiệu
quả thi hành ở Việt Nam..................................................................75

3.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất của hộ gia
đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai........................................75
3.2.2. Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu hồi đất
của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam
............................................................................................................80
Kết luận Chương 3........................................................................................83
KẾT LUẬN....................................................................................................84
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.....................................................87


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc
biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân
bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và
quốc phòng (Lời nói đầu của Luật Đất đai năm 1993). Trong điều kiện kinh tế
thị trường, đất đai còn được nhìn nhận dưới một khía cạnh mới, giá trị mới,
"... đất đai là tài sản đặc biệt của quốc gia, là nguồn nội lực quan trọng và
nguồn vốn to lớn của đất nước" [12]. Do đất đai có vị trí vô cùng quan trọng
như vậy, nên trên thực tế không phải bất cứ tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nào
(gọi chung là người sử dụng đất) cũng tuân thủ đầy đủ và nghiêm chỉnh các
quy định của pháp luật đất đai trong quá trình sử dụng đất. Đặc biệt kể từ khi

nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước đổi mới cơ chế quản lý
đất đai, trả lại cho đất đai những giá trị ban đầu vốn có của nó thì đất đai ngày
càng trở nên có giá. Điều này vô hình chung góp phần làm gia tăng các vi
phạm pháp luật đất đai ở nước ta. Có không ít người sử dụng đất do cố tình
hay vô ý vi phạm pháp luật đất đai trong quá trình sử dụng đất với mong muốn
tìm kiếm được lợi nhuận nhiều nhất từ đất đai. Vi phạm pháp luật đất đai xảy
ra không chỉ là biểu hiện coi thường pháp luật, khinh nhờn "kỷ cương, phép
nước" mà còn phá vỡ trật tự quản lý nhà nước về đất đai, gây phương hại đến
những khách thể mà pháp luật đất đai bảo vệ. Trong các vi phạm pháp luật đất
đai thì chủ thể vi phạm là hộ gia đình, cá nhân chiếm tỷ lệ lớn; bởi đây là người
sử dụng đất chiếm số lượng đông đảo nhất ở nước ta. Do vậy, đề cập đến việc
xử lý vi phạm pháp luật trong sử dụng đất thì trước tiên phải xem xét hành vi
vi phạm của hộ gia đình, cá nhân. Để khôi phục trật tự quản lý đất đai bị phá vỡ
và tăng cường thực hiện nguyên tắc pháp chế thì xử lý vi phạm pháp luật đất

1


đai của hộ gia đình, cá nhân trong quá trình sử dụng đất là việc làm cần thiết.
Đây là phản ứng, xử sự của Nhà nước trước hành vi vi phạm pháp luật đất đai
của nhóm chủ thể sử dụng đất này. Một trong những chế tài xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai (vi phạm pháp luật đất đai nhưng chưa đến
mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự mà chỉ bị xử lý bằng biện pháp hành
chính) là thu hồi đất của người vi phạm. Để tạo lập cơ sở pháp lý thực hiện
việc thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất do vi phạm pháp luật đất
đai, Nhà nước đã ban hành các quy định về vấn đề này. Các quy định về thu
hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai được ghi nhận trong Luật Đất đai năm
2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành khá chi tiết, đầy đủ. Tuy nhiên, thực
tiễn thi hành chế định pháp luật này cho thấy hiệu quả đạt được không như mong
muốn; ví dụ: Việc thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân vi phạm pháp luật đất đai

gặp rất nhiều khó khăn, phức tạp do sự bất hợp tác của đương sự; có không ít
trường hợp có biểu hiện nể nang, né tránh, xử lý thiếu kiên quyết; thậm chí có
trường hợp có sự bao che, tiếp tay, "chống lưng" của một số cán bộ, tổ chức
thừa hành v.v... Vậy làm thế nào để khắc phục những hạn chế trên đây. Để trả
lời câu hỏi này cần thiết phải có sự tìm hiểu, đánh giá về thu hồi đất do vi
phạm pháp luật đất đai của hộ gia đình, cá nhân trên phương diện lý luận và
thực tiễn. Mặt khác, nghiên cứu pháp luật về thu hồi đất sử dụng vào mục
đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công
cộng đã có nhiều công trình khoa học được công bố ở những cấp độ và phạm
vi khác nhau. Tuy nhiên, nghiên cứu một cách hệ thống, đầy đủ, toàn diện về
lý luận và thực tiễn thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai nói chung và vi
phạm pháp luật đất đai của hộ gia đình, cá nhân nói riêng đặt trong bối cảnh
Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành có những sửa đổi,
bổ sung về vấn đề này thì dường như còn ít các công trình khoa học đề cập.
Do đó, đề tài này còn nhiều dư địa để tìm hiểu. Vì vậy, học viên mạnh dạn lựa

2


chọn đề tài "Thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất
đai ở Việt Nam" làm luận văn thạc sĩ luật học chuyên ngành Luật Kinh tế.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai được hiểu là hậu quả pháp lý
mà Nhà nước áp dụng để xử lý đối với hành vi vi phạm pháp luật đất đai của
tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Do đó, nghiên cứu đề tài luận văn thì không thể
không đề cập đến tình hình nghiên cứu về vi phạm hành chính nói chung.
Nội dung vi phạm hành chính là một vấn đề hết sức phức tạp và nhạy
cảm; nhưng do nhận thức được tầm quan trọng, ý nghĩa lý luận và ý nghĩa
thực tiễn của vấn đề này nên đã có nhiều công trình nghiên cứu dưới nhiều
góc độ khác nhau được công bố như: i) Hoàng Xuân Hoan - Nguyễn Trí Hòa

(1993), Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, Nxb Thành phố Hồ Chí
Minh; ii) Đặng Thanh Sơn - Hà Thị Nga (1996), Hỏi đáp về Pháp lệnh Xử
phạt vi phạm hành chính, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; iii) Phạm Dũng Hoàng Sao (1998), Tìm hiểu về xử phạt vi phạm hành chính, Nxb Pháp lý, Hà
Nội; iv) Vũ Thư (2000), Chế tài hành chính - Lý luận và thực tiễn, Nxb Chính
trị quốc gia, Hà Nội; v) Bùi Minh Thanh (2003), Vi phạm pháp luật và đấu
tranh chống vi phạm pháp luật trong lĩnh vực kinh tế ở Việt Nam hiện nay,
Luận án tiến sĩ luật học - Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội;
vi) Lê Nguyễn Nam Ninh (2004), Vi phạm pháp luật hành chính trong lĩnh
vực hải quan và giải pháp xử lý, Luận văn thạc sĩ luật học - Học viện Hành
chính Quốc gia, Hà Nội v.v...
Trên cơ sở những nghiên cứu lý luận chung về vi phạm hành chính đã
có một số công trình khoa học tìm hiểu về chính sách đất đai và vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai được công bố mà tiêu biểu là các công trình cụ
thể sau: vii) Đỗ Thị Phương (2005), Vi phạm hành chính về đất đai ở Thái
Bình - Thực trạng và giải pháp khắc phục, Luận văn thạc sĩ luật học - Học

3


viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội; viii) Tôn Gia Huyên (1993),
Chính sách đất đai của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam,
(trong cuốn Bình luận khoa học Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam năm 1992), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; ix) Phạm Hữu Nghị
(2002), Về thực trạng chính sách đất đai ở Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và
Pháp luật, số 8; x) Nguyễn Đình Bồng (2001), Một số vấn đề quản lý nhà
nước về đất đai trong giai đoạn hiện nay, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 04;
xi) Nguyễn Mạnh Hùng (2003), Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất
đai qua thực tiễn tỉnh Thái Bình, Luận văn thạc sĩ luật học - Học viện Chính
trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội; xii) Đinh Thị Huệ (2011), Thực hiện pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà

Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà
Nội; xiii) Đỗ Quang Dương (2013), Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất giải phóng mặt bằng ở quận
Thanh Xuân, thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật - Đại
học Quốc gia Hà Nội; xiv) Nguyễn Thị Phương Thảo (2012), Pháp luật bồi
thường về đất khi thực hiện các dự án kinh tế và thực tiễn áp dụng tại thành
phố Vinh, tỉnh Nghệ An, Luận văn thạc sĩ luật học - Trường Đại học Luật Hà
Nội; xv) Nguyễn Thị Nga (2010), Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất,
bồi thường và giải phóng mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá
trình áp dụng, Tạp chí Luật học, số 11; xvi) Đinh Thị Lan Anh (2016), Pháp
luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, Luận văn thạc sĩ luật
học - Trường Đại học Luật Hà Nội v.v...
Nhìn chung, các công trình trên đây đã đi sâu nghiên cứu nhiều khía
cạnh của vi phạm hành chính; pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất hoặc tập trung nghiên cứu về thực trạng pháp luật về
thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở một số địa phương nhất định. Mặc
dù, các công trình này không nghiên cứu một cách trực diện, trực tiếp đến

4


việc thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai nhưng
những kết quả rút ra cung cấp cơ sở lý luận về thu hồi đất; đồng thời, những
kết quả nghiên cứu này là thông tin tham chiếu, so sánh bổ ích đối với học
viên trong quá trình thực hiện đề tài thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi
phạm pháp luật đất đai. Trên cơ sở tham khảo, kế thừa những thành quả
nghiên cứu của các công trình khoa học liên quan đến đề tài đã cống bố trên
đây, luận văn đi sâu tìm hiểu một cách hệ thống, toàn diện và đầy đủ về thu
hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích tổng quát của luận văn là đánh giá thực trạng thu hồi đất của
hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam, từ đó đưa giải
pháp góp phần hoàn thiện chế định thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi
phạm pháp luật đất đai và nâng cao hiệu quả thi hành ở Việt Nam.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nêu trên, luận văn xác định các nhiệm vụ cụ thể sau:
- Phân tích những vấn đề lý luận về thu hồi đất nói chung và thu hồi
đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai nói riêng thông qua
việc tìm hiểu: i) Khái niệm, đặc điểm; ý nghĩa và nguyên tắc của thu hồi đất;
các trường hợp thu hồi đất; ii) Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, đối tượng,
thẩm quyền và trình tự, thủ tục thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai; khái
niệm hộ gia đình, cá nhân và hộ gia đình, cá nhân vi phạm pháp luật đất đai;
phân tích hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai
của hộ gia đình, cá nhân gây ra…
- Phân tích những vấn đề lý luận pháp luật về thu hồi đất của hộ gia
đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai thông qua việc tìm hiểu: i) Cơ sở
xây dựng pháp luật thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật
đất đai; ii) Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình,

5


cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai; iii) Các yếu tố đảm bảo thực thi pháp
luật về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai.
- Phân tích thực trạng pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân
do vi phạm pháp luật đất đai và đánh giá thực tiễn thi hành ở nước ta.
- Đưa ra định hướng, giải pháp góp phần hoàn thiện chế định thu hồi đất
của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai và nâng cao hiệu quả thi
hành ở nước ta.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn xác định đối tượng nghiên cứu khu trú vào các nội dung cụ thể
sau đây:
- Quan điểm, đường lối của Đảng về thu hồi đất và xử lý vi phạm pháp
luật đất đai.
- Nội dung các quy định của pháp luật đất đai hiện hành về thu hồi đất
của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai.
- Nội dung của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2014 và các văn
bản hướng dẫn thi hành.
- Quan điểm, trường phái lý thuyết về vi phạm pháp luật đất đai; về
thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai nói chung và thu hồi đất của hộ gia
đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai nói riêng.
- Thực tiễn thi hành pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân
do vi phạm pháp luật đất đai ở nước ta…
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai là
đề tài có phạm vi nghiên cứu rộng liên quan đến nhiều đạo luật. Tuy nhiên,
trong khuôn khổ của một bản luận văn thạc sĩ luật học, tác giả giới hạn phạm
vi nghiên cứu vào một số nội dung cụ thể sau đây:
- Về nội dung: Luận văn đi sâu nghiên cứu nội dung quy định của Luật

6


Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về thu hồi đất của hộ
gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai mà không tìm hiểu pháp luật về
thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã
hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
- Về thời gian: Luận văn giới hạn nghiên cứu đề tài lấy mốc thời gian

từ năm 2003 đến nay (năm ban hành Luật Đất đai năm 2003).
- Về không gian: Luận văn nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật về
thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai trong phạm
vi cả nước.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn dựa trên phương pháp
luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ
nghĩa Mác - Lênin trong quá trình nghiên cứu đề tài.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu, luận văn đã sử dụng các phương pháp
nghiên cứu cụ thể sau:
Một là, phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp diễn
giải v.v... được sử dụng khi nghiên cứu Chương 1. Những vấn đề lý luận về
thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam.
Hai là, phương pháp đánh giá, phương pháp hệ thống, phương pháp
nghiên cứu đa ngành, v.v... được sử dụng khi nghiên cứu Chương 2. Thực
trạng pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật
đất đai và thực tiễn thi hành ở Việt Nam.
Ba là, phương pháp quy nạp, phương pháp tổng hợp, phương pháp lập
luận lôgic, phương pháp so sánh v.v... được sử dụng khi nghiên cứu Chương 3.
Giải pháp hoàn thiện chế định thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm
pháp luật đất đai và nâng cao hiệu quả thi hành ở Việt Nam.

7


6. Những đóng góp mới của luận văn
Luận văn là công trình nghiên cứu có hệ thống, khá toàn diện, đầy đủ
và chuyên sâu về thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật

đất đai trên phương diện lý luận và thực tiễn. Giá trị và một số đóng góp mới
của luận văn được thể hiện ở những khía cạnh cơ bản sau đây:
- Hệ thống hóa, góp phần bổ sung hệ thống cơ sở lý luận về thu hồi
đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam.
- Phân tích nội dung các quy định hiện hành về thu hồi đất của hộ gia
đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai và đánh giá thực tiễn thi hành ở
Việt Nam.
- Đề xuất định hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về
thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai và nâng cao
hiệu quả thi hành ở Việt Nam.
Luận văn là tài liệu tham khảo bổ ích không chỉ đối với những cán bộ
làm công tác xây dựng, hoạch định chính sách, pháp luật đất đai; các cán bộ
làm nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai và cho những ai quan tâm đến vấn
đề này mà còn là tài liệu có giá trị phục vụ việc nghiên cứu, giảng dạy và học
tập tại các cơ sở đào tạo luật ở nước ta.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về thu hồi đất của hộ gia đình, cá
nhân do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về thu hồi đất của hộ gia đình, cá
nhân do vi phạm pháp luật đất đai và thực tiễn thi hành ở Việt Nam.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện chế định thu hồi đất của hộ gia đình,
cá nhân do vi phạm pháp luật đất đai và nâng cao hiệu quả thi hành ở Việt Nam.

8


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THU HỒI ĐẤT CỦA HỘ GIA ĐÌNH,

CÁ NHÂN DO VI PHẠM PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM
1.1. Lý luận về thu hồi đất của hộ đình, cá nhân do vi phạm pháp
luật đất đai
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
1.1.1.1. Quan niệm về thu hồi đất
Thu hồi đất là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn bản
pháp luật đất đai trong ngữ cảnh Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu
toàn dân về đất đai thu lại đất đã giao, cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê
để sử dụng. Giải mã khái niệm thu hồi đất trước tiên cần hiểu thu hồi là gì?.
Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng: "Thu hồi là lấy lại cái đã đưa ra, đã cấp
phát ra hoặc bị mất người khác lấy" [47, tr. 759]. Dựa vào khái niệm trên, có
thể hiểu thu hồi đất là việc Nhà nước lấy lại đất đã giao, đã cho thuê hoặc lấy
lại đất đai của một tổ chức, cá nhân nào đó đang nắm giữ, quản lý, sử dụng.
Để hiểu rõ hơn khái niệm này cần tìm hiểu một số giải thích, định nghĩa trong
các sách báo pháp lý cụ thể sau đây:
Theo Luật Đất đai năm 2013: "Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước
quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử
dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai"
(khoản 11 Điều 3).
1.1.1.2. Đặc điểm của thu hồi đất
Tìm hiểu khái niệm thu hồi đất cho thấy có một số đặc điểm cơ bản
sau đây:
Thứ nhất, thu hồi đất phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến
hành dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước.

9


Thu hồi đất là một phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu
toàn dân về đất đai của Nhà nước được quy định tại Điều 13 Luật Đất đai năm

2013. Điều này có nghĩa là không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng có
thẩm quyền thu hồi đất mà chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền được Luật
Đất đai năm 2013 quy định mới có thẩm quyền thu hồi đất. Việc thu hồi đất
dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước (quyền lực công) phụ thuộc vào ý chí của
cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Xét về bản chất, thu hồi đất là sự can thiệp
mang tính chất hành chính của cơ quan công quyền nhằm chấm dứt quyền sử
dụng đất (một loại quyền về tài sản) của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng
đất (gọi chung là người sử dụng đất). Người sử dụng đất có nghĩa vụ phải
chấp hành quyết định thu hồi đất. Nếu họ không chấp hành sẽ bị Nhà nước
cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất.
Thứ hai, hậu quả của thu hồi đất được xử lý khác nhau tùy thuộc vào
từng trường hợp thu hồi đất cụ thể.
Tìm hiểu các quy định về thu hồi đất của Luật Đất đai năm 2013 cho
thấy thu hồi đất được thực hiện do nhu cầu của xã hội hoặc do người sử dụng
đất vi phạm pháp luật đất đai, bao gồm thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc
phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (Điều 60
và Điều 61 Luật Đất đai năm 2013) và thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất
đai; thu hồi đất theo quy định của pháp luật, đe dọa tính mạng con người
(Điều 63 và Điều 64 Luật Đất đai năm 2013).
Đối với các trường hợp thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng,
an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì đây
không phải là chế tài của Nhà nước đối với người sử dụng đất. Việc thu hồi
đất không do lỗi của người sử dụng đất gây ra mà xuất phát từ nhu cầu của xã
hội nên người bị thu hồi đất được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Đối với các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai; thu

10


hồi đất theo quy định của pháp luật, đe dọa tính mạng con người mang bản

chất khác hẳn. Trong trường hợp này, thu hồi đất là chế tài của Nhà nước (sự
trừng phạt của Nhà nước) áp dụng đối với hành vi vi phạm pháp luật đất đai
của người sử dụng đất. Hay nói cách khác, thu hồi đất là hậu quả do lỗi của
người sử dụng đất gây ra nên người bị thu hồi đất không được Nhà nước bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư.
Thứ ba, thu hồi đất do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện dựa
trên các quy định của pháp luật đất đai về trình tự, thủ tục rất chặt chẽ.
Hậu quả của việc Nhà nước thu hồi đất làm chấm dứt quyền sử dụng
đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Có không ít trường hợp
người sử dụng đất không còn đất ở, đất sản xuất rơi vào tình cảnh không có
"công ăn việc làm" đời sống gặp nhiều khó khăn hoặc cuộc sống gia đình bị
đảo lộn, không có nơi cư trú. Tổ chức kinh tế bị thu hồi đất dẫn đến hoạt động
đầu tư sản xuất - kinh doanh bị đình chỉ, gây thiệt hại về quyền và lợi ích hợp
pháp v.v... Vì vậy, để tránh việc thu hồi đất, bừa bãi, lạm dụng việc thu hồi đất
vì lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực… thì việc thu hồi đất phải tuân thủ các
quy định của pháp luật đất đai về nguyên tắc, điều kiện, thẩm quyền, trình tự,
thủ tục thu hồi đất…
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của vi phạm pháp luật đất đai
1.1.2.1. Khái niệm vi phạm pháp luật đất đai
i) Khái niệm vi phạm pháp luật
Vi phạm pháp luật đất đai là một dạng cụ thể của vi phạm pháp luật.
Muốn tìm hiểu khái niệm vi phạm pháp luật đất đai trước hết cần hiểu thế nào
là vi phạm pháp luật.
- Theo Giáo trình Lý luận chung Nhà nước và Pháp luật của Khoa
Luật thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2001 định nghĩa: "Vi phạm là một
sự kiện pháp lí đặc biệt, đó là hành vi do các chủ thể pháp luật thực hiện trái

11

với các yêu cầu của quy phạm pháp luật, xâm hại tới các quan hệ xã hội được
pháp luật bảo vệ". Có bốn loại vi phạm pháp luật gồm: Vi phạm hình sự, vi
phạm dân sự, vi phạm hành chính, vi phạm kỷ luật, tương ứng với mỗi loại vi
phạm là một hình thức truy cứu trách nhiệm pháp lý cụ thể. Vi phạm pháp luật
là hành vi chủ thể thực hiện trái với các quy định của quy phạm pháp luật, gây
tổn hại cho xã hội.
Theo Từ điển Luật học: "Vi phạm pháp luật: 1. Nghĩa rộng: các việc
sai, trái pháp luật nói chung; 2. Nghĩa hẹp: các việc sai, trái pháp luật chưa
cấu thành tội phạm và thường được gọi là vi phạm hành chính" [42, tr. 568].
Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) biên
soạn năm 2006:
Vi phạm pháp luật: Hành vi trái pháp luật, có lỗi của chủ thể
có năng lực trách nhiệm pháp lí xâm hại tới quan hệ xã hội được
pháp luật bảo vệ. Vi phạm pháp luật có các dấu hiệu cơ bản: 1) Hành
vi của con người gồm hành vi hành động và hành vi không hành
động; 2) Là hành vi trái quy định của pháp luật. Tính trái pháp luật
của hành vi thể hiện ở chỗ làm không đúng điều pháp luật cho phép,
không làm hoặc làm không đầy đủ điều pháp luật bắt buộc phải làm
hoặc làm điều mà pháp luật cấm; 3) Là hành vi có chứa đựng lỗi
của chủ thể - trạng thái tâm lí thể hiện thái độ tiêu cực của chủ thể
đối với hành vi của mình ở thời điểm chủ thể thực hiện hành vi trái
pháp luật; 4) Là hành vi do chủ thể có năng lực trách nhiệm pháp lí
thực hiện (nếu chủ thể hành vi trái pháp luật là cá nhân thì người đó
phải đến độ tuổi chịu trách nhiệm pháp lí theo luật định, không mắc
các bệnh tâm thần, có khả năng nhận thức được hậu quả nguy hiểm
cho xã hội của hành vi của mình và hậu quả pháp lí của nó). Tùy
thuộc vào tính chất của vi phạm pháp luật, vào hậu quả có hại và

12

mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi cũng như tính chất của
chế tài có thể được áp dụng đối với hành vi mà các vi phạm pháp
luật được chia thành hai loại là tội phạm và vi phạm, trong đó vi
phạm có thể là vi phạm hành chính, vi phạm dân sự, vi phạm kỉ luật
nhà nước [46, tr. 852].
Từ những quan niệm trên đây, có thể hiểu vi phạm pháp luật là hành vi
của con người xâm phạm những điều bị pháp luật cấm hoặc không cho phép
thực hiện. Vi phạm pháp luật có một số đặc điểm cơ bản sau đây: Một là, vi
phạm pháp luật là hành vi do con người thực hiện. Hành vi này được thể hiện
ra bên ngoài thế giới khách quan mà chúng ta có thể nhận biết được thông qua
hành động, ví dụ: hành động trộm, cắp xe máy của người khác; hành động cắt
trộm dây điện để lấy đồng bán kiếm lời v.v...; hoặc không hành động, ví dụ:
Không tố giác kẻ phạm tội; không cứu giúp người khác khi họ bị đe dọa nguy
hiểm đến tính mạng v.v...; hai là, vi phạm pháp luật là hành vi trái pháp luật.
Điều này có nghĩa là người bị xác định vi phạm pháp luật có hành vi không
thực hiện những điều do pháp luật quy định, ví dụ: Không đội mũ bảo hiểm
khi tham gia giao thông; điều khiển phương tiện giao thông trong trạng thái
say rượu v.v...; hoặc thực hiện hành vi bị pháp luật cấm, ví dụ: Vượt đèn đỏ,
nhận tiền tham nhũng v.v...; ba là, vi phạm pháp luật là hành vi trái pháp luật
được thực hiện do lỗi của người vi phạm; bốn là, người có hành vi vi phạm
pháp luật có năng lực pháp lý thực hiện. Điều này có nghĩa là người thực hiện
hành vi vi phạm pháp luật có khả năng nhận thức được mức độ và hậu quả
nguy hiểm cho xã hội do hành vi của mình gây ra.
ii) Quan niệm vi phạm pháp luật đất đai
Trong quản lý và sử dụng đất, con người có những hành vi ứng xử
khác nhau. Điều này phụ thuộc vào nhận thức và ý muốn chủ quan của các
chủ thể sử dụng đất. Để tiếp cận, khai thác, sử dụng đất đai, mỗi người đều có

13

quyền tự do lựa chọn cách thức ứng xử. Nếu việc lựa chọn cách thức ứng xử
của người sử dụng đất phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của xã hội và không
bị pháp luật cấm thì đó là biểu hiện của việc người sử dụng đất tuân thủ quyền
và nghĩa vụ do pháp luật đất đai quy định. Ngược lại, những ứng xử của
người sử dụng đất trong khai thác, sử dụng đất đai không phù hợp với lợi ích
của Nhà nước, của xã hội và bị pháp luật cấm thì bị coi là hành vi phạm pháp
luật đất đai. Vậy vi phạm pháp luật đất đai là gì?
Theo Giáo trình Luật Đất đai của Trường Đại học Luật Hà Nội:
Vi phạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật, được
thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý xâm, phạm đến quyền lợi của
Nhà nước với vai trò là đại diện cho chủ sở hữu, quyền và lợi ích
hợp pháp của người đất đai đai cũng như các quy định về chế độ sử
dụng các loại đất [44, tr. 479].
Theo Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009 của Chính phủ
về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai:
Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai quy định trong Nghị
định này là hành vi cố ý hoặc vô ý của người sử dụng đất, tổ chức,
cá nhân có liên quan, tổ chức hoạt động dịch vụ về đất đai vi phạm
các quy định của pháp luật về đất đai mà chưa đến mức bị truy cứu
trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật [4, Khoản 2 Điều 1].
Như vậy, pháp luật nước ta sử dụng hai thuật ngữ để chỉ hành vi vi phạm
các quy định trong lĩnh vực đất đai, bao gồm: i) Vi phạm pháp luật đất đai, theo
thuật ngữ này, người có hành vi trái pháp luật đất đai được thực hiện với lỗi
cố ý hoặc vô ý xâm phạm các khách thể mà pháp luật đất đai bảo vệ; ii) Vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai là hành vi cố ý hoặc vô ý của người sử dụng
đất, tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các quy định của pháp luật đất đai
nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự mà chỉ bị xử lý bằng biện

14


pháp hành chính. Cho dù được sử dụng với hai thuật ngữ khác nhau song giữa
chúng có nội dung tương đồng đều biểu đạt hành vi trái pháp luật đất đai của
người sử dụng đất được thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý xâm phạm các khách
thể được pháp luật đất đai bảo vệ nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm
hình sự mà chỉ bị xử lý bằng biện pháp hành chính. Từ những quan niệm trên
đây về vi phạm pháp luật đất đai theo tác giả, những dấu hiệu nhận biết của vi
phạm pháp luật đất đai bao gồm:
Thứ nhất, vi phạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật đất đai
của một cá nhân.
Theo Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, đối tượng điều chỉnh
của ngành luật là nhóm quan hệ xã hội cùng loại (cùng đặc điểm, cùng tính
chất). Mà quan hệ xã hội là quan hệ giữa con người với con người trong một
lĩnh vực nhất định của đời sống xã hội được thực hiện thông qua các hành vi
ứng xử. Theo C.Mác thì: "Con người chỉ tồn tại với pháp luật thông qua hành
vi của mình" [22, tr. 19]. Như vậy, đối tượng điều chỉnh của ngành luật đất đai
là nhóm quan hệ giữa con người với con người trong việc chiếm hữu, quản lý
và sử dụng đất đai được thực hiện thông qua các hành vi ứng xử. Nếu các
hành vi ứng xử này vi phạm những điều pháp luật đất đai nghiêm cấm thì bị
coi là hành vi trái pháp luật đất đai. Vậy hành vi trái pháp luật đất đai là gì?
Hành vi trái pháp luật đất đai là hành vi không thực hiện hoặc thực hiện
không đúng những quy định của pháp luật đất đai, xâm hại tới những khách
thể được pháp luật đất đai bảo vệ. Hành vi trái pháp luật đất đai được biểu
hiện trên thực tế bằng hành động (ví dụ: lấn, chiếm đất đai; sử dụng đất không
đúng mục đích; hủy hoại đất đai; giao đất không đúng thẩm quyền hoặc
không đúng đối tượng v.v...) hoặc không hành động (ví dụ: không bồi bổ, cải
tạo đất; nhận đất mà không sử dụng; bỏ hoang hóa, lãng phí đất đai v.v...).
Tuy nhiên, trên thực tế có trường hợp xử sự của một người không thực hiện

15


hoặc thực hiện không đúng quy định của pháp luật đất đai nhằm ngăn ngừa
một thiệt hại lớn hơn có thể xảy ra cho xã hội thì không bị coi là hành vi vi
phạm pháp luật đất đai (thiệt hại lớn hơn này có căn cứ khẳng định chắc chắn
rằng sẽ xảy ra trên thực tế nếu không có các biện pháp ngăn ngừa).
Thứ hai, vi phạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật đất đai của
một cá nhân được thực hiện do lỗi của họ gây ra.
Theo khoa học pháp lý, lỗi là trạng thái tâm lý, là ý chí chủ quan của
chủ thể thực hiện hành vi vi phạm. Lỗi có thể là lỗi cố ý hoặc vô ý thể hiện
nhận thức của bản thân người vi phạm đối với hành vi và hậu quả do họ gây ra.
- Lỗi cố ý: Được thể hiện ở chỗ người có hành vi vi phạm nhận thức
được tính chất hành vi của mình nhưng vẫn thực hiện. Lỗi cố ý có hai hình
thức thể hiện là lỗi cố ý trực tiếp và lỗi cố ý gián tiếp.
- Lỗi vô ý: Lỗi vô ý do cẩu thả là người có hành vi vi phạm không biết
và không nhận thức được rằng hành vi của mình là trái pháp luật mặc dù cần
phải biết và nhận thức được điều đó; vô ý do quá tự tin là người có hành vi vi
phạm nhận thức được điều này nhưng do quá tự tin cho rằng có thể ngăn ngừa
được dễ dàng hậu quả của hành vi trái pháp luật của mình.
Yếu tố lỗi là một dấu hiệu không thể thiếu được trong việc nhận biết
một hành vi vi phạm pháp luật nói chung và hành vi vi phạm pháp luật đất đai
nói riêng. Bởi lẽ, mục đích cao cả của chế tài pháp luật (hình phạt) không phải
là trừng trị, xử lý hành vi vi phạm pháp luật của một người mà là hướng tới
việc giáo dục người vi phạm tự giác sửa chữa lỗi lầm để trở thành công dân
tốt, người có ích cho xã hội. Thông qua chế tài xử lý đối với hành vi vi phạm
của một người mà làm cho họ nhận biết được sai lầm của mình; đồng thời,
giúp người có hành vi vi phạm tự giác cải tạo để trở thành người công dân có
ích. Hơn nữa, thông qua việc xử lý hành vi vi phạm pháp luật của một người

mà có tác dụng giáo dục, răn đe người khác không nên có hành vi vi phạm

16


pháp luật tương tự. Như vậy, mục đích giáo dục của pháp luật sẽ không thể
thực hiện được nếu không xác định được ý thức chủ quan, tâm lý của người
có hành vi vi phạm pháp luật thông qua việc nhận biết được yếu tố lỗi của họ.
Như vậy, lỗi là yếu tố không thể thiếu được khi xác định một hành vi vi phạm
pháp luật nói chung và vi phạm pháp luật đất đai nói riêng. Lỗi thể hiện về
mặt nhận thức chủ quan, thái độ của người vi phạm. Vì thế sẽ không bị coi là
có lỗi nếu bản thân người thực hiện hành vi vi phạm pháp luật không nhận
thức được hành vi của mình xâm phạm các quan hệ xã hội mà pháp luật bảo
vệ. Xét yếu tố lỗi một cách chính xác sẽ giúp lựa chọn hình thức xử lý phù
hợp đối với một hành vi vi phạm pháp luật.
Ở đây chúng ta cũng cần lưu ý một vấn đề thuộc về khái niệm vi phạm
pháp luật đất đai; đó là, vi phạm pháp luật đất đai được nhận biết thông qua
dấu hiệu hành vi trái pháp luật đất đai và được thực hiện do lỗi của người vi
phạm mà không xem xét đến thiệt hại thực tế xảy ra và mối quan hệ "nhân - quả"
giữa hành vi trái pháp luật đất đai với hậu quả thiệt hại do hành vi này gây ra.
Việc xem xét thiệt hại thực tế xảy ra và mối quan hệ giữa hành vi trái pháp
luật đất đai với hậu quả thiệt hại do hành vi này gây ra chỉ có ý nghĩa trong
việc xác định mức chế tài xử lý (khung hình phạt) chứ không mang ý nghĩa
trong nhận biết về mặt lý luận vi phạm pháp luật đất đai. Bởi lẽ, đất đai là tài
nguyên thiên nhiên hữu hạn và có tầm quan trọng đặc biệt trên nhiều phương
diện. Nó thuộc khách thể đặc biệt cần phải được pháp luật bảo vệ rất chặt chẽ.
Hơn nữa, mỗi một hành vi vi phạm pháp luật đất đai để lại hậu quả rất nghiêm
trọng đối với đất đai mà việc khắc phục hậu quả rất tốn kém về tiền bạc, công
sức, chất xám và thậm chí có trường hợp không thể khắc phục được. Do vậy,
pháp luật đất đai lấy phương châm chủ động phòng ngừa vi phạm pháp luật

làm chính chứ không "ngồi chờ" vi phạm pháp luật đất đai xảy ra mới xử lý.

17