Luận văn thạc sĩ: Thực hiện chính sách đối với cán bộ không chuyên trách cấp xã trên địa bàn quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHAN THỊ NỮ

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI CÁN BỘ
KHÔNG CHUYÊN TRÁCH CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN
QUẬN SƠN TRÀ THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2018


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHAN THỊ NỮ

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI CÁN BỘ
KHÔNG CHUYÊN TRÁCH CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN
QUẬN SƠN TRÀ THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chun ngành : Chính sách cơng
Mã số
: 834.04.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CƠNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS VĂN TẤT THU

HÀ NỘI, năm 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong luận văn chưa được cơng bố trong bất kỳ cơng trình
nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn là trung thực.
Tác giả luận văn

Phan Thị Nữ


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH ĐỐI VỚI CÁN BỘ KHƠNG CHUN TRÁCH CẤP XÃ Ở NƢỚC
TA ...............................................................................................................................7
1.1. Một số khái niệm Cán bộ, cán bộ chuyên trách, cán bộ không chuyên trách ......7
1.2. Quan điểm của Đảng, chính sách của Nhà nước đối với cán bộ không
chuyên trách cấp xã ...................................................................................................11
1.3. Ý nghĩa, tầm quan trọng của tổ chức thực hiện chính sách đối với cán bộ
khơng chun trách cấp xã ........................................................................................14
1.4. Nội dung các bước trong tổ chức thực hiện chính sách đối với cán bộ khơng
chun trách cấp xã ...................................................................................................15
1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức thực hiện chính sách ...................................21
1.6. Những yêu cầu cơ bản trong tổ chức thực hiện chính sách ...............................26
1.7. Các phương pháp và các chủ thể tham gia thực hiện chính sách .......................29

CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI CÁN
BỘ KHÔNG CHUYÊN TRÁCH TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN SƠN TRÀ,
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG .......................................................................................33
2.1. Tình hình kinh tế - xã hội trên địa bàn quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng ......33
2.2. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách đối với cán bộ không chuyên trách
cấp xã trên địa bàn quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng.............................................34
2.3. Thực trạng các chủ thể tham gia thực hiện chính sách ......................................41
2.4. Thực trạng bảo đảm các yêu cầu trong tổ chức thực hiện chính sách ...............42
2.5. Kết quả thực hiện chính sách .............................................................................44
2.6. Đánh giá chung kết quả tổ chức thực hiện chính sách .......................................48
CHƢƠNG 3. PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP HỒN THIỆN THỰC
HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI CÁN BỘ KHƠNG CHUN TRÁCH CẤP
XÃ TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN SƠN TRÀ THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG HIỆN
NAY ..........................................................................................................................57


3.1. Phương hướng tổ chức thực hiện chính sách đối với cán bộ khơng chun
trách cấp xã................................................................................................................57
3.2. Giải pháp hồn thiện thực hiện chính sách đối với cán bộ khơng chuyên
trách cấp xã................................................................................................................58
3.3. Một số kiến nghị.................................................................................................70
KẾT LUẬN ..............................................................................................................75
TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BMNN

: Bộ máy nhà nước

CBCC

: Cán bộ, công chức

HĐKCT

: Hoạt động không chuyên trách

HĐND

: Hội đồng nhân dân

KT- XH

: Kinh tế - xã hội

NSNN

: Ngân sách nhà nước

QLNN

: Quản lý nhà nước

UBND

: Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1. Chức danh không chuyên trách tại các phường thuộc quận Sơn Trà .......44
Bảng 2.2. Số lượng người hoạt động không chuyên trách tại các phường thuộc quận
Sơn Trà ......................................................................................................................46
Bảng 3.1. Số lượng chức danh kiêm nhiệm được kiến nghị .....................................71


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Chính quyền cấp cơ sở, xã, phường, trị trấn là của chính quyền Nhà nước ở
cơ sở, có vị trí, vai trị đặc biệt quan trọng, là nền tảng của bộ máy Nhà nước, là chỗ
dựa, là công cụ sắc bén để thực hiện và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, làm
cơ sở cho chiến lược ổn định và phát triển đất nước, là yếu tố chi phối mạnh mẽ đến
đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của cộng đồng dân cư trên địa bàn. Thực
tế cho thấy, đội ngũ cán bộ, cơng chức, trong đó có đội ngũ những người hoạt động
không chuyên trách tại cơ sở có vai trị rất quan trọng trong việc thực hiện chức
năng làm cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân. Sở dĩ như vậy vì họ là những
cán bộ trực tiếp tuyên truyền. phổ biến, vận động và tổ chức nhân dân thực hiện
đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước trên địa bàn
dân cư, giải quyết mọi nhu cầu của dân cư, bảo đảm sự phát triển kinh tế của địa
phương, duy trì trật tự, an ninh, an toàn xã hội trên địa bàn cấp cơ sở.
Do tính chất cơng việc của cấp cơ sở, họ vừa giải quyết những công việc
hàng ngày, vừa phải quán triệt các Nghị quyết, Chỉ thị của cấp trên, lại phải nắm
tình hình thực tiễn ở địa phương để từ đó đề ra kế hoạch, chủ trương, biện pháp
đúng đắn, thiết thực, phù hợp. Nhiệm vụ của họ rất nặng nề, vai trị của họ có tính
then chốt xét cả trong quan hệ giữa Đảng với dân, giữa công dân với Nhà nước.
Thực tế đã chứng minh, đội ngũ cán bộ cơ sở có vai trị quan trọng trong việc phát
huy sức mạnh của hệ thống chính trị, tạo dựng các phong trào cách mạng của quần
chúng, góp phần thực hiện thắng lợi các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT-XH ở địa
phương. Sức mạnh của hệ thống chính trị, sự ổn định của xã hội, sự phát triển sâu
rộng và hiệu quả của phong trào cách mạng của quần chúng luôn gắn liền với năng

lực, phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ này.
Những công việc mà cán bộ không chuyên trách đảm nhiệm so với CBCC
khác không thua kém bao nhiêu với đủ loại việc, từ tiếp nhận hồ sơ văn bản, soạn
thảo kế hoạch báo cáo, tự đi phát hành thư mời, xác minh đơn thư dân nguyện, xác

1


minh hồ sơ hộ nghèo, góp ý các chức danh chủ chốt cơ sở... cho đến tham gia giải
quyết nhiều vấn đề nảy sinh trên địa bàn. Vì thế, phải khẳng định là, trong sự phát
triển KT-XH và giữ gìn trật tự, an toàn xã hội của các địa phương có phần đóng góp
khơng nhỏ của đội ngũ cán bộ không chuyên trách ở các xã, phường, thị trấn.
Khẳng định vai trò của đội ngũ này, Nghị quyết Trung ương 5, khoá IX về
“Đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn”
(2002) nêu rõ: “ở cấp xã có cán bộ chuyên trách và cán bộ không chuyên trách; cán
bộ chuyên trách có chế độ làm việc và được hưởng chính sách về cơ bản như cán
bộ, công chức nhà nước” [11, tr.56].
Triển khai thực hiện Nghị quyết Trung ương 5, khóa IX, Nhà nước (Chính
phủ) đã ban hành chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và
những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã. Nhờ có chính sách đãi ngộ
phù hợp với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, cán bộ cấp xã đã nhận
thức và thực hiện đầy đủ hơn chức năng, nhiệm vụ của mình. Kỷ cương hành chính
được bảo đảm; phong cách, ý thức trách nhiệm và lề lối làm việc của cán bộ, nhất là
cán bộ chủ chốt ở cơ sở có chuyển biến tiến bộ theo hướng sát dân và có trách
nhiệm với dân hơn, góp phần củng cố lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà
nước. Tuy nhiên, việc triển khai thực hiện chính sách đối với cán bộ cơng chức cấp
xã nói chung và cán bộ không chuyên trách ở cấp xã nói riêng cho thấy chính sách
vẫn cịn những hạn chế, vướng mắc, bất cập về chức danh; cơ cấu đội ngũ cán bộ;
số lượng cán bộ; chế độ bầu cử, tuyển dụng; quy định tiêu chuẩn cán bộ, công chức;
công tác quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng; việc chuẩn hoá và thực hiện liên thông đối

với cán bộ, công chức cấp trên.v.v.
Để khắc phục những hạn chế, bất cập nói trên, thời gian qua, thành phố Đà
Nẵng nói chung và quận Sơn Trà nói riêng đã kịp thời điều chỉnh, bổ sung số lượng,
chức danh, trình độ cho cán bộ khơng chun trách của phường, xã để có thể đáp
ứng được yêu cầu thực tế và động viên cán bộ làm việc. Đánh giá một cách tổng thể
việc thực hiện chính sách đối với cán bộ hoạt động khơng chun trách ở cấp xã
trong cả nước nói chung, tại quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng nói riêng bên cạnh

2


các kết quả, thành tích đạt được cịn bộc lộ các hạn chế, bất cập. Những hạn chế, bất
cập đó ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng, hiệu quả công tác cũng như tư tưởng,
tình cảm của cán bộ khơng chuyên trách khiến họ chưa thật sự toàn tâm, toàn ý với
cơng việc, các hạn chế, bất cập đó cần phải nghiên cứu, đề xuất các giải pháp khắc
phục.
Với lý do nêu trên, tôi đã lựa chọn vấn đề: “Thực hiện chính sách đối với cán
bộ khơng chun trách cấp xã trên địa bàn quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng” làm
luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ Chính sách cơng.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề chính sách cơng hay đội ngũ cán bộ, công chức, nhất là những người
đang làm việc tại cấp cơ sở là vấn đề được rất nhiều nhà khoa học, học giả, nhà
quản lý lựa chọn làm đối tượng nghiên cứu, đặc biệt là trong bối cảnh đẩy mạnh cải
cách nền công vụ như ở nước ta hiện nay, điển hình là các cơng trình nghiên cứu
sau:
Nghiên cứu về chính sách cơng và thực hiện chính sách cơng như:
“Xây dựng và thực thi chính sách cơng”, tài liệu bồi dưỡng quản lý hành
chính Nhà nước – chương trình chun viên chính, do PGS. TS. Võ Kim Sơn biên
soạn năm 2002.
“Chính sách và q trình chính sách” sách tham khảo của tác giả PGS. TS.

Lê Chi Mai do NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội tái bản vào năm 2007.
“Khoa học chính sách cơng- Chu kỳ chính sách và các cơng cụ dưới chính
sách”, Sách tham khảo của tác giả GS.TS. Nguyễn Trọng Điều do NXB Lao động –
xã hội, Hà Nội xuất bản năm 2008.
Nội dung của những tài liệu trên đề cập tới những vấn đề chung về chính
sách và q trình thực hiện chính sách. Đây sẽ nguồn tài liệu tham khảo quý giá
giúp tác giả luận văn bước đầu hình thành lên hệ thống cơ sở lý luận của đề tài.
Bên cạnh đó là những nghiên cứu về chính sách đối với đội ngũ CBCC cấp
cơ sở, trong đó có những người hoạt động không chuyên trách như:
“Bàn về chế độ chính sách đối với CBCC cấp cơ sở, phường, thị trấn” của

3


tác giả Ts. Nguyễn Hữu Đức, Vụ trưởng Vụ chính quyền địa phương, Bộ Nội vụ
đăng trên Tạp chí Cải cách Hành chính tháng 10/2012.
“Bẩy điểm mới chủ yếu về chế độ, chính sách đối với CBCC cấp cơ sở” của
tác giả Nguyễn Thế Vịnh, đăng trên Tạp chí Cộng sản tháng 12/ 2010.
“Thực trạng đội ngũ CBCC và những người hoạt động không chuyên trách
cấp cơ sở trên địa bàn tỉnh Vĩnh Long- những vấn đề cần quan tâm trong thời gian
tới”, tác giả Nguyễn Hiếu Nghĩa, Sở Nội vụ Vĩnh Long.
Đề án sắp xếp, nâng cao chất lượng những người hoạt động không chuyên
trách phường, xã trên địa bàn thành phố Đà Nẵng năm 2015.
Trước hết phải khẳng định rằng những tài liệu trên sẽ là nguồn tham khảo
quý giá giúp tác giả hình thành được hệ thống cơ sở lý luận của đề cũng như kinh
nghiệm thực tiễn. Tuy nhiên, các nghiên cứu trên cũng chỉ đề cập tới từng vấn đề,
từng khía cạnh riêng rẽ, chưa có đề tài hoặc nghiên cứu nào đánh giá một cách tồn
diện về vấn đề hồn thiện chính sách đối với những người hoạt động không chuyên
trách tại cấp cơ sở, nhất là lại trên cơ sở thực tiễn của một địa phương cụ thể như
quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng. Do vậy, có thể khẳng định đề tài tác giả lựa

chọn nghiên cứu khơng có sự trùng lắp về nội dung và đối tượng nghiên cứu.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Nghiên cứu hệ thống hóa những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách đối
với cán bộ khơng chun trách cấp xã để có cơ sở khoa học đánh giá thực trạng
thực hiện chính sách đối với cán bộ khơng chun trách cấp xã trên địa bàn quận
Sơn trà, thành phố Đà Nẵng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện thực hiện chính
sách đối với cán bộ khơng chun trách cấp xã.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận văn có nhiệm vụ:
Thứ nhất, hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực hiện chính sách đối với cán bộ
không chuyên trách cấp xã ở nước ta.
Thứ hai, khảo sát và đánh giá thực trạng thực hiện chính sách đối với cán bộ

4


không chuyên trách cấp xã trên địa bàn quận Sơn Trà thành phố Đà Nẵng, chỉ rõ ưu
điểm, hạn chế, bất cập và nguyên nhân của các hạn chế, bất cập.
Thứ ba, đề xuất, phương hướng, những giải pháp để hồn thiện thực hiện
chính sách đối với cán bộ khơng chuyên trách cấp xã ở nước ta hiện nay.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là chính sách đối với những người hoạt
động không chuyên trách.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Các phường thuộc quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng từ năm 2008 (thời điểm
ban hành Luật Công chức) đến nay.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận

Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lê nin, chủ nghĩa
duy vật biện chứng và duy vật lịch sử được vận dụng để nhìn nhận, đánh giá và rút
ra những vấn đề có tính nguyên tắc, tính đặc thù trong hoạt động thực thi chính sách
đối với đội ngũ CBCC cấp cơ sở nói chung và chính sách đối với những người hoạt
động khơng chuyên trách tại cấp cơ sở nói riêng.
Đồng thời luận văn vận dụng cách tiếp cận đa ngành, liên ngành xã hội học,
vận dụng các phương pháp nghiên cứu chính sách cơng, nhất là các phương pháp
phân tích trong tổ chức thực hiện chính sách cơng.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội như tổng
hợp, phân tích, so sánh, thống kê, tổng kết kinh nghiệm để thực hiện đề tài nghiên
cứu của mình.
6. Ý nghĩa của và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Các kết luận, kết quả, giải pháp đề xuất rút ra từ việc nghiên cứu đề tài luận
văn có giá trị và có ý nghĩa góp phần bổ sung, hoàn thiện những vấn đề lý luận về tổ

5


chức thực hiện chính sách cơng nói chung, thực hiện chính sách đối với cán bộ hoạt
động khơng chun trách tại các phường nói riêng.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Các kết luận, kết quả, giải pháp đề xuất rút ra từ việc nghiên cứu đề tài luận
văn cịn có ý nghĩa thực tiễn thiết thực góp phần vào hồn thiện tổ chức thực hiện
chính sách đối với cán bộ khơng chun trách tại các phường thuộc quận Sơn Trà,
thành phố Đà Nẵng. Ngồi ra luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo trong
nghiên cứu giảng dạy chuyên ngành chính sách cơng, một chun ngành đào tạo
cịn non trẻ ở nước ta.
7. Cơ cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, luận văn gồm 9 tiết được
kết cấu thành 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách đối với cán bộ
không chuyên trách cấp xã ở nước ta.
Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách đối với cán bộ không chuyên
trách cấp xã trên địa bàn quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng
Chương 3: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện chính sách đối với cán bộ
khơng chun trách cấp xã trên địa bàn quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng hiện nay.

6


CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI
CÁN BỘ KHÔNG CHUYÊN TRÁCH CẤP XÃ Ở NƢỚC TA
1.1. Một số khái niệm Cán bộ, cán bộ chuyên trách, cán bộ không
chuyên trách
1.1.1. Khái niệm Cán bộ, cán bộ chuyên trách
Khái niệm cán bộ được dùng phổ biến ở nước ta từ thời kỳ kháng chiến
chống thực dân Pháp, được giải thích trong các từ điển với các ngữ nghĩa khác
nhau, nhưng tựu chung có thể hiểu "cán bộ là khái niệm chỉ những người có chức
vụ, vai trò và cương vị nòng cốt trong một tổ chức, có tác động ảnh hưởng đến hoạt
động của tổ chức và các quan hệ trong lãnh đạo, chỉ huy, quản lý, điều hành góp
phần định hướng sự phát triển của tổ chức”. Ngồi ra cịn được hiểu đơn giản "cán
bộ là những người làm việc cho Nhà nước, được hưởng lương của Nhà nước”. Tại
khoản 1 điều 4 Luật cán bộ công chức năm 2008 qui định: "cán bộ là công dân Việt
Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ
trong cơ quan của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội ở
Trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, ở huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước”.

Theo quy định hiện hành thì những người làm việc ở cấp cơ sở bao gồm:
CBCC và người hoạt động không chuyên trách. Trong 3 đối tượng nói trên thì có 2
đối tượng đã có được quy định cụ thể trong Luật CBCC năm 2008 đó là: CBCC cịn
đối tượng người hoạt động khơng chun trách thì chưa có khái niệm và quy định
cụ thể.
Cịn cán bộ xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã), theo quy định tại
khoản 3, Điều 4 của Luật CBCC như sau: “Cán bộ cấp cơ sở là công dân Việt Nam
được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã
hội ở cấp cơ sở trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”[24, tr.2].

7


Từ khái niệm chúng ta có thể thấy đối tượng là cán bộ chuyên trách cấp xã
bao gồm những người đảm nhiệm những chức vụ sau: Bí thư, phó bí thư Đảng ủy
cấp cơ sở; chủ tịch, phó chủ tịch Hội đồng nhân dân; chủ tịch, phó chủ tịch Ủy ban
nhân dân; chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; bí thư Đồn Thanh niên
Cộng sản Hồ Chí Minh; chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; chủ tịch Hội
Nông dân Việt Nam; chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam.
Theo khái niệm trên cán bộ chuyên trách cấp xã hình thành thơng qua con
đường bầu cử chứ khơng có cán bộ cấp cơ sở hình thành theo con đường khác.
1.1.2. Cán bộ không chuyên trách cấp xã
Theo Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX: “cán bộ chuyên trách là cán bộ phải
dành phần lớn thời gian lao động làm việc công để thực hiện chức trách được giao”
cịn “cán bộ khơng chun trách là những người chỉ tham gia việc công một phần
thời gian lao động”.
Mặc dù Luật Cán bộ, công chức năm 2008 cũng như Nghị định số
92/2009/NĐ-CP sử dụng thuật ngữ “những người hoạt động không chuyên trách ở
cấp xã” nhưng hiện nay, trong nhiều văn bản quản lý nhà nước của trung ương cũng

như trong các văn bản quản lý nhà nước của một số địa phương lại sử dụng thuật
ngữ “cán bộ khơng chun trách ở cấp xã”, cá biệt có địa phương cịn sử dụng thuật
ngữ “cán bộ hoạt động khơng chuyên trách ở cấp xã” hoặc sử dụng thuật ngữ “cán
bộ bán chuyên trách cấp xã” để chỉ nhóm đối tượng này.
Như vậy, khái niệm cán bộ không chuyên trách cấp xã có thể hiểu một cách
cụ thể là những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã được qui định trong
Nghị định số số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ.
Theo Nghị định số 92/2009/NĐ-CP của Chính phủ và hướng dẫn của Thông
tư liên tịch số 03/2010/TTLT-BNV-BTC-BLĐTBXH ngày 27/5/2010 của Bộ Nội
vụ, Bộ Tài chính, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội thì số lượng những người
hoạt động không chuyên trách ở xã, phường, thị trấn loại 1 không quá 22 người; ở
xã, phường thị trấn loại 2 không quá 20 người; ở xã, phường, thị trấn loại 3 không
quá 19 người. Tuy nhiên, quy định này chỉ mới dừng lại ở việc quy định khung số

8


lượng còn việc quy định tên gọi cụ thể các chức danh khơng chun trách ở cấp xã
thì vẫn chưa được xác định. Nghị định số 92/2009/NĐ-CP trao thẩm quyền này cho
chính quyền địa phương cấp tỉnh quy định (UBND cấp tỉnh trình HĐND cùng cấp
quy định chức danh những người hoạt động không chuyên trách). Nếu như trước
đây, Nghị định số 121/2003/NĐ-CP của Chính phủ liệt kê cụ thể các chức danh của
nhóm đối tượng khơng chun trách thì Nghị định số 92/2009/NĐ-CP không quy
định cụ thể các chức danh không chuyên trách mà tạo điều kiện linh hoạt cho các
địa phương quy định. Điều này mặc dù phù hợp với xu thế phân cấp trong hoạt
động quản lý nhà nước, tạo sự chủ động cho chính quyền địa phương, tuy nhiên
chính quy định này đã dẫn đến tình trạng mỗi địa phương đưa ra những quy định về
các chức danh rất khác nhau, không thống nhất với nhau.
Đây là đội ngũ cán bộ có vai trị rất quan trọng trong việc thực hiện chức
năng làm cầu nối giữa Đảng với nhân dân, giữa công dân với Nhà nước. Họ là

những cán bộ trực tiếp tuyên truyền, phổ biến, vận động và tổ chức nhân dân thực
hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước trên địa
bàn dân cư, giải quyết mọi nhu cầu của dân cư, bảo đảm sự phát triển kinh tế của
địa phương, duy trì trật tự, an ninh, an tồn xã hội trên địa bàn cấp cơ sở.
Do tính chất công việc của cấp cơ sở, họ vừa giải quyết những công việc
hàng ngày, vừa phải quán triệt các Nghị quyết, Chỉ thị của cấp trên, lại phải nắm
tình hình thực tiễn ở địa phương để từ đó đề ra kế hoạch, chủ trương, biện pháp
đúng đắn, thiết thực, phù hợp. Nhiệm vụ của họ rất nặng nề, vai trò của họ có tính
then chốt xét cả trong quan hệ giữa Đảng với dân, giữa công dân với Nhà nước.
1.1.3. Chính sách đối với cán bộ khơng chun trách cấp xã
Chính sách cơng là chính sách của Nhà nước, là một tập hợp các quyết định
chính trị có mối liên hệ với nhau với mục tiêu, giải pháp công cụ cụ thể nhằm giải
quyết các vấn đề kinh tế - xã hội theo ý chí của Đảng cầm quyền. Hiểu một cách
rộng hơn chính sách cơng là chính sách của Nhà nước, là kết quả cụ thể hóa chủ
trương, đường lối của Đảng cầm quyền thành các quyết định, tập hợp các quyết
định chính trị có mối liên quan với nhau, với mục tiêu, giải pháp cụ thể nhằm giải

9


quyết các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, duy trì sự tồn tại và
phát triển của Nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội và phục vụ người dân. Hay theo
qui định tại khoản 1 điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính
phủ “chính sách là định hướng giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của
thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định”.
Từ khái niệm chung của chính sách cơng có thể đưa ra định nghĩa: Chính
sách đối với cán bộ không chuyên trách là định hướng, là tập hợp các quyết định
chính trị có liên quan của Nhà nước với mục tiêu, giải pháp cụ thể nhằm giải quyết
các chế độ, quyền lợi đối với những người hoạt động khơng chun trách ở cấp xã.
Chính sách đối với cán bộ khơng chun trách cấp xã là chính sách của Nhà nước,

biểu hiện thái độ, quan điểm, sự quan tâm của Nhà nước đối với những cán bộ
không chuyên trách – những người hoạt động không chuyên trách ở các xã, phường,
thị trấn, nguồn nhân lực có vai trị quan trọng trong xây dựng, củng cố chính quyền
cơ sở trong sạch vững mạnh, thực sự là chính quyền của nhân dân, do nhân dân và
vì nhân dân.
1.1.4. Thực hiện chính sách đối với cán bộ khơng chun trách cấp xã
Như khái niệm nêu trên, Chính sách đối với cán bộ không chuyên trách hay
đối với những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã được coi là một chính
sách cơng, chính sách của Nhà nước hay cịn được coi là một công cụ quản lý của
Nhà nước. Nhà nước sử dụng để quản lý, điều tiết các vấn đề liên quan đến những
người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, giải quyết các chế độ, quyền lợi của
họ. Tuy nhiên chính sách này khơng chỉ đơn thuần là công cụ giống như các
phương tiện vật chất – kỹ thuật thông thường mà Nhà nước thường sử dụng để điều
hành hoạt động KT- XH. Với các công cụ quản lý thông thường, các cơ quan quản
lý nhà nước ở các cấp có thể điều khiển trực tiếp theo ý chí của mình nhằm đạt
được mục tiêu cụ thể. Cịn chính sách cơng được Nhà nước dùng để định hướng cho
những chủ thể khác nhau trong xã hội cùng hành động vì mục tiêu chung và bày tỏ
thái độ chính trị của mình với những vấn đề cần điều chỉnh bởi cơng cụ chính sách
nẩy sinh trong từng giai đoạn phát triển. Như vậy, chính sách phải ổn định tương

10


đối mới tạo lập được mơi trường phát triển thích hợp. Là một cơng cụ quản lý quan
trọng, nên chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách tại cấp cơ
sở mang đầy đủ đặc trưng cơ bản của một chính sách cơng. Song chính sách này chỉ
thực sự trở thành công cụ hữu dụng trong quản lý Nhà nước khi nó được thực hiện
trong thực tiễn cuộc sống. Thực hiện chính sách đối với cán bộ khơng chun trách
cấp xã là tồn bộ q trình chuyển tải ý chí của chủ thể chính sách (ý chí của Nhà
nước) thành hiện thực tới các đối tượng chính sách nhằm đạt được mục tiêu định

hướng. Thực hiện (hay tổ chức thực hiện) chính sách đối với cán bộ khơng chuyên
trách cấp xã là một khâu hợp thành không thể thiếu trong chu trình chính sách đối
với cán bộ khơng chuyên trách cấp xã. Nếu thiếu vắng công đoạn này chính sách
đối với cán bộ khơng chun trách cấp xã khơng tồn tại.
1.2. Quan điểm của Đảng, chính sách của Nhà nƣớc đối với cán bộ
không chuyên trách cấp xã
1.2.1. Quan điểm của Đảng
Xây dựng đội ngũ cán bộ là khâu then chốt của công tác xây dựng Đảng,
khâu trọng yếu trong quy trình lãnh đạo của Đảng. Đảng phải xây dựng đội ngũ cho
các tổ chức trong hệ thống chính trị và tồn xã hội. Đại hội XII của Đảng chỉ rõ:
“Quán triệt và nghiêm túc thực hiện quan điểm Đảng thống nhất lãnh đạo công tác
cán bộ và quản lý đội ngũ cán bộ, đi đôi với phát huy quyền và trách nhiệm của các
tổ chức và người đứng đầu các tổ chức trong hệ thống chính trị về công tác cán bộ”.
Kết luận Hội nghị lần thứ 7 BCH Trung ương khóa XI về “Một số vấn đề
tiếp tục đổi mới, hồn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở”: “thực hiện
khốn kinh phí hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội ở cấp xã, thôn, tổ dân phố
và tương đương bảo đảm phù hợp với tình hình thực tế của địa phương”.
Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên
chế và cơ cấu lại đội ngũ, cán bộ công chức, viên chức nêu rõ: “Đẩy mạnh thực hiện
kiêm nhiệm đối với một số chức danh của CBCC từ trung ương đến cấp xã, nhất là
kiêm nhiệm đối với các chức danh cán bộ không chuyên trách ở cấp xã và ở thơn, tổ
dân phố. Khốn kinh phí chi trả phụ cấp để khuyến khích giảm dần số lượng những

11


người không chuyên trách và tăng thu nhập của CBCC cấp xã. Sớm sửa đổi Quy
định về CBCC cấp xã theo hướng tinh gọn, giảm bớt chức danh. Giải quyết chế độ,
chính sách đối với cán bộ chuyên trách cấp xã khi hết nhiệm kỳ mà không đủ điều
kiện tái cử; xây dựng cơ chế quản lý cán bộ không chuyên trách ở cấp xã và ở thôn,

tổ dân phố gắn với phát huy quyền làm chủ, giám sát của nhân dân và đẩy mạnh
thực hiện các hình thức tự quản tại cộng đồng dân cư”.
Mục tiêu chính sách: đó là đánh giá được hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán
bộ cơng chức nói chung và cán bộ khơng chuyên trách nói riêng ở cấp phường, xã;
đồng thời thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nước đến đối tượng này; từ đó ban
hành những chính sách mới phù hợp với tình hình thực tế nhằm góp phần ổn định,
phát triển và tiến bộ xã hội, thực hiện có hiệu quả cơng tác cải cách hành chính cũng
như cải cách hệ thống chính trị cấp cơ sở trong điều kiện hiện nay.
1.2.2. Chính sách của Nhà nước
* Văn bản của Chính phủ
Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về chức danh,
số lượng và chế dộ, chính sách đối với CBCC xã, phường, thị trấn và những người
hoạt động không chuyên trách ở cấp cơ sở; Nghị định số 29/2013/NĐ-CP ngày
08/4/2013 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số Điều của Nghị định
92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ.
Thơng tư liên tịch số 03/2010/TTLT-BNV-BTC-BLĐTB&XH của Bộ Lao
động, Thương binh và Xã hội-Bộ Tài chính-Bộ Nội vụ hướng dẫn thực hiện Nghị
định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ về chức danh,
số lượng, một số chế độ, chính sách đối với CBCC ở xã, phường, thị trấn và những
người hoạt động không chuyên trách ở cấp cơ sở.
* Văn bản của thành phố
Thực hiện các nghị quyết của Đảng và quy định của Nhà nước về chính sách
cơng vụ đối với đội ngũ CBCC cấp cơ sở, từ những yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn ở
cơ sở, thành phố Đà Nẵng đã kịp thời xây dựng, ban hành và điều chỉnh nhiều văn
bản về việc xây dựng đội ngũ cán bộ, về quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, về chính

12


sách luân chuyển cán bộ, về chính sách đối với cán bộ đương chức, cán bộ nghỉ

hưu, về chế độ đãi ngộ đối với đội ngũ CBCC của thành phố, trong đó có chính sách
đối với cán bộ xã. Các chính sách cụ thể của Thành phố thể hiện trong các văn bản
như:
Quyết định số 6291/QĐ-UBND ngày 21/8/2010 của UBND thành phố Đà
Nẵng về việc thực hiện Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22 tháng 10 năm 2009
của Chính phủ.
Quyết định số 2373/QĐ-UBND ngày 28 tháng 03 năm 2011 của Ủy ban
nhân dân thành phố về việc điều chỉnh mức phụ cấp hằng tháng đối với những
người hoạt động không chuyên trách phường, xã trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.
Quyết định số 16/2016/QĐ-UBND ngày 25 tháng 05 năm 2016 của Uỷ ban
nhân dân thành phố Đà Nẵng về việc ban hành Quy định về chức danh, số lượng,
tiêu chuẩn, chế độ chính sách và quản lý, sử dụng người hoạt động không chuyên
trách phường, xã trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.
Hiện nay, chính sách cho cán bộ khơng chun trách cấp xã được thực hiện
theo Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ: Theo điều 14
qui định về phụ cấp và khốn kinh phí đối với những người hoạt động không
chuyên trách như sau:
1. Những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã được hưởng chế độ
phụ cấp. Mức phụ cấp cụ thể của từng chức danh do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
quy định với mức không vượt quá hệ số 1,0 mức lương tối thiểu chung.
2. Ngân sách trung ương hỗ trợ các địa phương theo mức bình quân bằng 2/3
so với mức lương tối thiểu chung cho mỗi người hoạt động không chuyên trách.
3. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quy định chức
danh những người hoạt động không chuyên trách; mức phụ cấp cụ thể của từng
chức danh; mức phụ cấp kiêm nhiệm chức danh; mức khoán kinh phí chi trả phụ
cấp đối với những người hoạt động khơng chun trách theo loại đơn vị hành chính
cấp xã, loại thôn, tổ dân phố phù hợp quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều này; quy
định mức khoán kinh phí hoạt động của các đồn thể ở cấp xã theo số lượng những

13