Trách nhiệm bồi thường của nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước

BỘ NỘI VỤ
TRƢỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI

LƢU NGỌC CẢNH

TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC
TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ
HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC

LUẬN VĂN THẠC SỸ ĐỊNH HƢỚNG ỨNG DỤNG
CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP
VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Hà Nội, tháng 7 năm 2022.


BỘ NỘI VỤ
TRƢỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI

LƢU NGỌC CẢNH
TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC
TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ
HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC.

LUẬN VĂN THẠC SỸ ĐỊNH HƢỚNG ỨNG DỤNG
CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP
VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH, Mã số: 8380102
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN BÁ CHIẾN

Hà Nội, tháng 7 năm 2022.

1

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan: Luận văn với đề tài: “Trách nhiệm bồi thường của
Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước” là nghiên cứu của
riêng tơi, các kết quả nghiên cứu có tính độc lập riêng, không sao chép bất cứ tài
liệu nào và chƣa công bố nội dung này ở bất kỳ đâu. Các nội dung số liệu trong
luận văn đƣợc sử dụng trung thực có nguồn trích dẫn, chú thích rõ ràng, minh
bạch, có tính kế thừa, phát triển, đã đƣợc cơng bố trong các báo cáo của cơ quan
Nhà nƣớc, các trang Web, đầu sách của các tác giả uy tín đã đƣợc in ấn phát
hành rộng rãi trên toàn quốc.

Hà Nội, ngày

tháng 7 năm 2022

Học viên

Lƣu Ngọc Cảnh


2

LỜI CẢM ƠN
Tôi xin cảm ơn Ban Giám Hiệu trƣờng Đại học Nội vụ Hà Nội vì đã tạo
điều kiện về cơ sở vật chất cùng hệ thống thƣ viện hiện đại phục vụ cho q trình
học tập, nghiên cứu.
Tơi xin cảm ơn các thầy, cô Khoa Pháp luật hành chính - Trƣờng Đại học
Nội vụ Hà Nội đã tận tình giảng dạy cho tơi.

Tơi xin chân thành cảm ơn PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến đã tận tình hƣớng
dẫn tơi trong q trình học tập cũng nhƣ trong việc hồn thành luận văn với
những chỉnh sửa, nhận xét quý báu.
Do giới hạn kiến thức và thời gian nghiên cứu, kính mong sự chỉ dẫn và
đóng góp của các Thầy, Cơ để luận văn của tơi đƣợc hồn thiện hơn.
Xin chân thành cảm ơn!


3

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

TNBTCNN

Trách nhiệm bồi thƣờng của nhà nƣớc

BTTH

Bồi thƣờng thiệt hại

QLHCNN

Quản lý hành chính nhà nƣớc

BLDS

Bộ luật Dân sự

QĐHC

Quyết định hành chính

HVHC

Hành vi hành chính


4

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .......................................................................................................1
LỜI CẢM ƠN .............................................................................................................2
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT ..............................................3
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI
THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH
NHÀ NƢỚC..............................................................................................................11
1.1. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc trong
hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc ...................................................................11
1.1.1. Khái niệm ........................................................................................................11
1.1.2. Đặc điểm .........................................................................................................12
1.1.3. Ý nghĩa ............................................................................................................14
1.2. Quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc trong hoạt
động quản lý hành chính nhà nƣớc ...........................................................................16
1.2.1. Phạm vi trách nhiệm bồi thƣờng .....................................................................16
1.2.2. Nguyên tắc bồi thƣờng ....................................................................................18
1.2.3. Căn cứ xác định trách nhiệm bồi thƣờng ........................................................19
1.2.4. Thẩm quyền giải quyết bồi thƣờng .................................................................22
1.2.5. Thủ tục giải quyết bồi thƣờng .........................................................................23
TIỂU KẾT CHƢƠNG 1............................................................................................28
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM

BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH
CHÍNH NHÀ NƢỚC ................................................................................................29
2.1. Thực trạng quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thƣờng của nhà nƣớc
trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc ..........................................................29
2.1.1. Nguyên tắc bồi thƣờng ....................................................................................29
2.1.2. Căn cứ xác định trách nhiệm bồi thƣờng ........................................................30
2.1.3. Phạm vi trách nhiệm bồi thƣờng .....................................................................32
2.1.4. Thẩm quyền giải quyết bồi thƣờng .................................................................32
2.1.5. Thủ tục giải quyết bồi thƣờng .........................................................................33


5

2.2. Thực trạng áp dụng quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thƣờng của nhà
nƣớc trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc .................................................34
2.2.1. Khái qt tình hình áp dụng quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi
thƣờng của nhà nƣớc trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc .................34
2.2.2. Kết quả và nguyên nhân trong áp dụng quy định của pháp luật về trách nhiệm
bồi thƣờng của nhà nƣớc trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc .................35
2.2.3. Hạn chế và nguyên nhân trong áp dụng quy định của pháp luật về trách nhiệm
bồi thƣờng của nhà nƣớc trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc .................39
TIỂU KẾT CHƢƠNG 2............................................................................................44
CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN
PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC TRONG
HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC ........................................45
3.1. Phƣơng hƣớng hồn thiện trách nhiệm bồi thƣờng của nhà nƣớc trong hoạt
động quản lý hành chính nhà nƣớc ...........................................................................45
3.1.1. Phù hợp với hệ thống pháp luật ......................................................................45
3.1.2. Phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội.............................................................45
3.1.3. Kế thừa kinh nghiệm quốc tế ..........................................................................47

3.2. Một số giải pháp bảo đảm thực thi pháp luật về trách nhiệm bồi thƣờng của nhà
nƣớc trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc .................................................48
3.2.1. Về khía cạnh lập pháp .....................................................................................48
3.2.2. Về công tác tổ chức cơ quan giải quyết bồi thƣờng ........................................50
3.2.3. Về cơ chế kiểm tra, giám sát ...........................................................................52
3.2.4. Về nâng cao ý thức pháp luật ..........................................................................53
TIỂU KẾT CHƢƠNG 3............................................................................................55
KẾT LUẬN ...............................................................................................................56
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................................58
PHỤ LỤC 1. Các bản án đƣợc sử dụng làm căn cứ trong luận văn .........................61


6

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Một trong các yêu cầu trong xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của dân, do dân và vì dân là việc xây dựng và hoàn thiện các quy định
pháp luật, trong đó có pháp luật trách nhiệm bồi thƣờng của nhà nƣớc đối với
các thiệt hại do hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức gây ra trong q
trình thực thi cơng vụ. Việc ghi nhận chế định này khơng chỉ nhằm bảo vệ quyền
và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức mà cịn góp phần nâng cao trách
nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức trong thực thi các nhiệm vụ do Nhà nƣớc
giao. Luật TNBTCNN năm 2017 sau 5 năm có hiệu lực thi hành, bên cạnh
những kết quả cũng đã bộc lộ nhiều điểm còn hạn chế, vƣớng mắc. Do vậy, việc
nghiên cứu các quy định của pháp luật là vấn đề cần thiết. Bởi việc chỉnh sửa, bổ
sung quy định của pháp luật phải đƣa ra các phƣơng án tối ƣu trong bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời bị thiệt hại nhƣng vẫn đảm bảo tạo thế cân
bằng giữa một bên chủ thể là Nhà nƣớc và một bên chủ thể là các cá nhân, tổ
chức.

Ngoài ra, hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc là hoạt động mang tính
quyền lực tác động tới các quan hệ xã hội, liên quan đến quyền và lợi ích hợp
pháp của các cá nhân, tổ chức. Hoạt động QLHCNN vừa mang tính chủ động
vừa mang tính bị động. Tính bị động ở việc phải chấp hành các quy định pháp
luật đặt ra trong q trình thực hiện nhiệm vụ. Tính chủ động thể hiện ở việc
thực hiện pháp luật cần sáng tạo, linh hoạt theo tình hình, đặc điểm của từng đối
tƣợng quản lý và các điều kiện, yếu tố liên quan. Theo đó, hoạt động QLHCNN
là hoạt động phức tạp, đa dạng, phong phú, dễ dẫn tới vi phạm quyền và lợi ích
hợp pháp của các cá nhân, tổ chức. Trong văn kiện Đại hội Đảng XIII vẫn tiếp
tục khẳng định việc phải hoàn thiện đồng bộ hệ thống pháp luật, cơ chế phát huy
dân chủ xã hội chủ nghĩa, quyền làm chủ của nhân dân, xây dựng Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh. Việc ghi nhận,

bảo vệ, bảo đảm việc giải quyết bồi thƣờng thiệt hại giữa cơ quan hành chính


7

Nhà nƣớc và ngƣời bị thiệt hại là đòi hỏi khách quan trong một xã hội dân chủ,
thể hiện trách nhiệm của Nhà nƣớc pháp quyền.
Với lẽ nêu trên, tác giả chọn đề tài: “Trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước” làm luận văn thạc sĩ luật
học, chuyên ngành Luật Hiến pháp và luật hành chính.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Trên cơ sở quy định của pháp luật về TNBTCNN, trong quá trình tìm
hiểu, tác giả có thể kể đến một số cơng trình nghiên cứu có liên quan nhƣ:
Thứ nhất, Sách chuyên khảo “Pháp luật Việt nam về trách nhiệm bồi
thƣờng của Nhà nƣớc “của Đỗ Văn Đại, Nguyễn Trƣơng Tín.
Thứ hai, các luận văn, luận án có liên quan nhƣ: Luận án tiến sĩ “Trách
nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc theo pháp luật Việt Nam” của Lê Thái Phƣơng;

Luận văn thạc sĩ “Thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc
trong hoạt động quản lý hành chính” của Nguyễn Thị Thanh Nga, Luận án tiến sĩ
“Thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thƣờng của nhà nƣớc do công chức cơ
quan hành chính nhà nƣớc gây ra ở Việt Nam” của Nguyễn Đỗ Kiên, Luận văn
thạc sĩ “Căn cứ xác định trách nhiệm BTTH của nhà nƣớc theo quy định của
pháp luật Việt Nam” của Nguyễn Thị Oanh.
Thứ ba, các bài viết tạp chí liên quan nhƣ: Lê Thị Thu Hằng (2021), Giải
quyết yêu cầu bồi thƣờng nhà nƣớc góp phần bảo đảm quyền lợi hợp pháp của
ngƣời dân, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Số chuyên đề 5; Nguyễn Thị Tƣơi
(2021), Hoàn thiện thể chế về bồi thƣờng nhà nƣớc theo yêu cầu của Hiến pháp
năm 2013, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Số chuyên đề 5; Trần Văn Hùng
(2018), Luật Trách nhiệm bồi thƣờng của nhà nƣớc và vấn đề bảo vệ quyền con
ngƣời, Tạp chí Luật sƣ Việt Nam, Số 4/2018; Nguyễn Đình Chung (2017),
Những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung Luật Trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc,
Tạp chí Kiểm sát, Số 9/2017; Anh Minh (2017), Luật Trách nhiệm bồi thƣờng
của Nhà nƣớc năm 2017: Ngƣời thi hành công vụ vô ý gây thiệt hại cũng phải
bồi thƣờng, Tạp chí Luật sƣ Việt Nam, Số 8/2017; Lê Thị Hoa (2017), Một số


8

kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Trách nhiệm bồi thƣờng của nhà nƣớc, Tạp chí
Quản lý nhà nƣớc, Số 254 (3/2017); Trịnh Ngọc Thuý (2017), Góp ý Dự thảo
Luật Trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc, Tạp chí Tịa án nhân dân, Số
6/2017; Chu Hồng Thanh (2016), Chế định pháp lý BTTH và hoàn thiện Luật
Trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc, Tạp chí Luật sƣ Việt Nam, Số 10/2016;
Phạm Quang Hùng (2015), Bàn về việc yêu cầu bồi thƣờng và giải quyết bồi
thƣờng theo Luật Trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc, Tạp chí Kiểm sát, số
14/2015.
Các cơng trình kể trên đã tiếp cận đƣợc các nội dung cơ bản liên quan đến

TNBTCNN nói chung, TNBTCNN trong hoạt động QLHCNN nói riêng nhƣ:
khái niệm, nguyên tắc, quy định của pháp luật, thực hiện pháp luật trong một số
tình huống, một số địa bàn. Song các cơng trình tiếp cận Luật TNBTCNN năm
2017 cịn rất hạn chế. Theo đó, cơng trình của học viên trên cơ sở kế thừa các kết
quả nghiên cứu trƣớc đó, các quy định của pháp luật hiện hành về TNBTCNN
trong hoạt động QLHCNN, thực hiện thực hiện pháp luật về QLHCNN theo cả
pháp luật cũ và mới để đƣa ra kết quả nghiên cứu cập nhật, khách quan hơn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu: đề tài nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn
thực thi pháp luật về TNBTCNN trong hoạt động QLHCNN. Trên cơ sở đó, đề
xuất các phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật và nâng cao
hiệu quả thực hiện pháp luật về TNBTCNN trong hoạt động QLHCNN.
Nhiệm vụ nghiên cứu:
Thứ nhất, làm rõ vấn đề lý luận cơ bản và pháp luật về TNBTCNN trong
hoạt động QLHCNN.
Thứ hai, nghiên cứu, đánh giá thực trạng các quy định pháp luật và thực
trạng áp dụng pháp luật về TNBTCNN trong hoạt động QLHCNN.
Thứ ba, đề xuất các phƣơng hƣớng và giải pháp về hoàn thiện pháp luật
và nâng hiệu quả quả thực hiện pháp luật về TNBTCNN trong hoạt động
QLHCNN.


9

4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
+ Đối tƣợng nghiên cứu: TNBTCNN trong hoạt động QLHCNN dƣới góc
độ lý luận, góc độ pháp luật thực định và góc độ thực tiễn thi hành.
+ Phạm vi nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu của đề tài tập trung vào giai
đoạn từ khi Luật Trách nhiệm bồi thƣờng Nhà nƣớc năm 2017 có hiệu lực cho đến
nay.

5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lê nin, tác giả sử dụng
các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể sau đây:
- Phƣơng pháp phân tích và bình luận để làm rõ những nội dung cơ bản và
pháp luật của TNBTCNN trong hoạt động QLHCNN, đánh giá thực trạng pháp
luật cũng nhƣ thực tiễn thi hành Luật TNBTCNN;
- Phƣơng pháp tổng hợp nhằm khái quát tình hình thực tiễn áp dụng pháp
luật về TNBTCNN trong hoạt động QLHCNN.
- Phƣơng pháp so sánh để tìm ra những điểm tƣơng đồng và khác biệt về
TNBTCNN trong hoạt động QLHCNN trong pháp luật Việt Nam và pháp luật
nƣớc ngoài.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
Luận văn là công trình nghiên cứu về TNBTCNN từ khi Luật Trách
nhiệm bồi thƣờng của nhà nƣớc năm 2017 có hiệu lực cho tới nay. Luận văn góp
phần hồn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về
TNBTCNN.
Luận văn cũng có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo, để nghiên
cứu, giảng dạy, học tập, phục vụ cho việc hoàn thiện các quy định của pháp luật
về TNBTCNN.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài gồm 3 chƣơng:
Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp luật về trách nhiệm bồi thường của nhà
nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.


10

Chương 2: Thực trạng thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của
nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về

trách nhiệm bồi thường của nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà
nước.


11

PHẦN NỘI DUNG
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM
BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ
HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC
1.1. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc
trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc
1.1.1. Khái niệm
Theo nhận thức thơng thƣờng, khi một ngƣời nào đó gây ra thiệt hại từ
hành vi trái pháp luật thì phải chịu trách nhiệm đối với hành vi do mình gây ra.
Hiện nay, trách nhiệm BTTH đã đƣợc luật hóa trở thành một loại trách nhiệm
dân sự. Các tổn hại hay thiệt hại đƣợc ghi nhận thành hai loại chính là thiệt hại
về vật chất và thiệt hại về tinh thần. Việc BTTH là sự khôi phục lại những tổn
hại trên. Nhà nƣớc cũng phải chịu trách nhiệm BTTH, bởi đó vừa là nghĩa vụ,
trách nhiệm của một nhà nƣớc dân chủ, vừa thể hiện sự bình đẳng giữa Nhà
nƣớc với các chủ thể khác khi tham gia vào các quan hệ pháp luật.
Nhà nƣớc với tƣ cách là một chủ thể đặc biệt sử dụng quyền lực công dựa
trên sự ủy quyền, giao quyền của Nhân dân. Nhà nƣớc thực hiện quản lý xã hội
bằng pháp luật thông qua bộ máy nhà nƣớc. Việc quản lý nhà nƣớc đƣợc tiến
hành để duy trì sự phát triển ổn định của tồn thể xã hội. Ngày nay, Nhà nƣớc
thực hiện chức năng, nhiệm vụ để phục vụ lợi ích về mọi mặt cho nhân dân.
Điều 2 Hiến pháp 2013 khẳng định “Nhà nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì
Nhân dân”. Theo đó, với trách nhiệm của mình, Nhà nƣớc khơng thể tiến hành
các hành vi xâm phạm đến các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể khác

trong xã hội. Về nguyên tắc, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thƣờng.
Trong quá trình hoạt động của mình, Nhà nƣớc thực hiện nhiều chức năng
của mình để thực hiện các nhiệm vụ chiến lƣợc, mục tiêu cơ bản chi phối đến sự
tồn tại, phát triển của đất nƣớc. Để tiến hành những công việc đó, Nhà nƣớc phải
thực hiện thơng qua các cơ quan nhà nƣớc, cụ thể là thông qua đội ngũ cán bộ,


12

công chức. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn, đội ngũ cán bộ, công chức khi
thi hành công vụ phải bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức.
Tuy nhiên, trong thực tiễn thi hành, vì nhiều lý do khác nhau, các cán bộ, cơng
chức có thể gây ra thiệt hại cho ngƣời dân. Và Nhà nƣớc – chủ sử dụng lao động
đặc biệt phải đứng ra bồi thƣờng cho ngƣời bị thiệt hại.
QLHCNN là hoạt động thực thi quyền hành pháp. Đây là hoạt động mang
tính quyền lực nhà nƣớc dựa trên cơ sở pháp luật để tác động tới các mặt của đời
sống xã hội. Đồng thời, khi thực hiện hoạt động QLHCNN cũng góp phần quan
trọng trong việc hiện thực hóa các mục tiêu, ý tƣởng, chủ trƣơng, đƣờng lối
chính trị trong xã hội. Hoạt động QLHCNN do các cơ quan hành chính nhà nƣớc
thực hiện, đứng đầu là Chính phủ. Phạm vi diễn ra hoạt động QLHCNN rất rộng
cả về không gian và thời gian, và đƣợc thể hiện rõ nhất thơng qua các quyết định
hành chính, hành vi hành chính. Các quyết định, hành vi đó ln có tác động đến
quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức. Đồng thời, chúng rất đa
dạng, phong phú và phức tạp và khi đƣợc tiến hành có thể là các hành vi trái
pháp luật. Vì vậy, chúng ln tiềm ẩn các nguy cơ gây thiệt hại đến các cá nhân,
tổ chức. Mặt khác, bộ mặt của Nhà nƣớc đƣợc thể hiện cụ thể qua hiệu quả hoạt
động của các cơ quan hành chính nhà nƣớc. Hiệu quả hoạt động cao thể hiện
trách nhiệm của Nhà nƣớc cũng nhƣ trách nhiêm cơng vụ của cán bộ, cơng chức,
từ đó tạo dựng đƣợc hình ảnh đẹp của Nhà nƣớc trong xã hội.
Từ những phân tích trên, có thể đƣa ra khái niệm về trách nhiệm BTTH

của Nhà nƣớc trong hoạt động QLHCNN nhƣ sau: “Trách nhiệm BTTHCNN
trong hoạt động QLHCNN là TNBTCNN khi ngƣời thi hành cơng vụ có hành vi
trái pháp luật gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức trong quá trình thực hiện
hoạt động QLHCNN”.
1.1.2. Đặc điểm
Trách nhiệm BTTH của Nhà nƣớc là một loại trách nhiệm pháp lý có
nhiều nét riêng biệt. Do vậy, chúng vừa có đặc điểm chung của trách nhiệm bồi
thƣờng dân sự vừa có điểm khác biệt.


13

1.1.2.1. Đặc điểm chung
Thứ nhất, về nguồn gốc phát sinh. Trong quá trình tiến hành hoạt động
QLHCNN giữa các cá nhân, tổ chức và Nhà nƣớc khơng có hợp đồng mà đƣợc
quy định trên cơ sở pháp luật. Các QĐHC, HVHC mang tính quyền lực nhà
nƣớc. Trong các trƣờng hợp theo quy định của pháp luật, các cơ quan, cá nhân
đƣợc nhà nƣớc trao quyền mới đƣợc tiến hành. Hơn nữa, khi chúng đƣợc thực
hiện mang lại lợi ích cho Nhà nƣớc. Do đó, mặc dù khơng có vi phạm các nghĩa
vụ trong hợp đồng, nhƣng Nhà nƣớc phải chịu trách nhiệm bồi thƣờng đối với
các hành vi đó, nếu hành vi đó gây thiệt hại.
Thứ hai, về điều kiện phát sinh. Các điều kiện phát sinh TNBTCNN theo
quy định hiện hành có nhiều điểm giống với điều kiện phát sinh trách nhiệm
BTTH ngồi hợp đồng nói chung. Bao gồm: có thiệt hại xảy ra, có hành vi trái
pháp luật và có mối liên hệ nhân quả giữa chúng.
Thứ ba, về thiệt hại đƣợc bồi thƣờng. Thiệt hại đƣợc bồi thƣờng tƣơng
đồng với quy định trong trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng nói chung, gồm
thiệt hại về vật chất và thiệt hại về tinh thần. Các thiệt hại về vật chất mang tính
chất hữu hình bởi các chủ thể có thể đo lƣờng tƣơng đối chính xác để làm căn cứ
bồi thƣờng. Các thiệt hại về tinh thần mang tính chất vơ hình bởi các chủ thể

khơng thể đo, đếm đƣợc, có thể kể tới là sự giảm sút niềm tin của ngƣời dân đối
với Nhà nƣớc, gây ra những bất ổn về kinh tế - chính trị, khiến cho đất nƣớc
không thể phát triển bền vững.
1.1.2.2. Đặc điểm riêng
Thứ nhất, Nhà nƣớc - chủ thể luôn chịu trách nhiệm bồi thƣờng. Nhƣ đã
phân tích ở trên, khi thi hành công vụ các cán bộ, công chức thực thi nhân danh
Nhà nƣớc. Theo đó, việc cán bộ, cơng chức có hành vi gây thiệt hại cũng tƣơng
đồng với Nhà nƣớc đã có hành vi gây thiệt hại. Tất nhiên, theo nguyên tắc
chung, Nhà nƣớc có thể đƣợc loại trừ trách nhiệm BTTH khi ngƣời bị thiệt hại
có lỗi hồn tồn hoặc thiệt hại xảy ra do tình thế cấp thiết, sự kiện bất khả kháng.


14

Thứ hai, yếu tố công vụ. Công vụ là hoạt động đặc biệt đƣợc thực hiện bởi
cán bộ, công chức trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc. Mục
tiêu của công vụ để nhằm phục vụ nhân dân. Khi thực hiện cơng vụ, ngƣời cơng
chức có thể đƣợc trao cho những quyền hạn nhất định. Các quyền hạn đƣợc trao
phải tƣơng xứng với nhiệm vụ trên cơ sở quy định của pháp luật. Theo đó, khi
thực hiện các quyền hạn, nhiệm vụ đƣợc giao mà gây thiệt hại thì Nhà nƣớc phải
bồi thƣờng. Ngƣợc lại, cơng chức tiến hành các hành vi không gắn với công vụ
mà gây thiệt hại thì phải chịu trách nhiệm cá nhân.
Thứ ba, điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thƣờng. Điều kiện phát sinh
TNBTCNN có điểm khác biệt so với các trƣờng hợp khác. Theo đó, trong đa số
các trƣờng hợp, ngƣời yêu cầu bồi thƣờng phải có căn cứ xác định hành vi trái
pháp luật của ngƣời thi hành công vụ và yêu cầu bồi thƣờng tƣơng ứng. Ngƣời bị
thiệt hại mặc dù có thiệt hại trên thực tế nhƣng không đƣơng nhiên đƣợc bồi
thƣờng. Khi thực hiện yêu cầu bồi thƣờng, ngƣời bị thiệt hại phải xuất trình đƣợc
văn bản làm căn cứ bồi thƣờng. Hay yếu tố lỗi (của Nhà nƣớc) đang đƣợc nhắc
đến là một điều kiện bắt buộc trong trách nhiệm BTTH của Nhà nƣớc.

1.1.3. Ý nghĩa
a, Bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại
Xuất phát từ đặc thù của quan hệ pháp luật hành chính, các cá nhân, tổ
chức luôn ở vị thế bất lợi so với các cơ quan nhà nƣớc. Còn bản thân hoạt động
QLHCNN luôn tiềm ẩn nguy cơ xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của các
cá nhân, tổ chức. Để chống lại sự xâm hại, các cá nhân, tổ chức có thể sử dụng
nhiều cơng cụ khác nhau để tự bảo vệ, trong đó có cơng cụ pháp luật. Khi bị vi
phạm bởi các QĐHC, HVHC, các cá nhân, tổ chức có quyền yêu cầu xem xét lại
theo các thủ tục khiếu nại, khiếu kiện. Sau đó, khi đã xác định đƣợc các hành vi
đó là hành vi trái pháp luật thì họ có quyền u cầu bồi thƣờng theo quy định của
pháp luật về TNBTCNN. Đây sẽ là cơ chế hiệu quả để cá nhân, tổ chức bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp. Theo đó, quy định về trách nhiệm BTTH của Nhà
nƣớc trong hoạt động QLHCNN là rất cần thiết.


15

b, Nâng cao trách nhiệm của ngƣời thi hành công vụ khi thực hiện hoạt
động QLHCNN
Nhà nƣớc với tƣ cách là chủ thể duy nhất có chức năng quản lý và điều
hành xã hội thông qua quyền lực đƣợc pháp luật quy định, do đó khơng tránh
khỏi tình trạng cán bộ, công chức nhà nƣớc quan liêu tham nhũng sách nhiễu
ngƣời dân. Khi thực thi công vụ, mỗi cơ quan, cá nhân bị tác động của các yếu tố
lợi ích khác nhau. Vì vậy, muốn hoạt động thực thi cơng vụ trong hoạt động
QLHCNN đƣợc hiệu quả, chúng ta cần thiết lập nhiều cơ chế khác nhau để kiểm
tra, đánh giá việc thực hiện những công việc đã đƣợc phân giao cho các cơ quan,
cá nhân. Cơ chế điều chỉnh bằng pháp luật là cơ chế hữu hiệu, cụ thể là quy định
của pháp luật trách nhiệm BTTH của Nhà nƣớc trong hoạt động QLHCNN. Quy
định này có tác dụng hạn chế sự lạm quyền, lợi dụng quyền lực của đội ngũ cán
bộ công chức giúp họ ý thức hơn về trách nhiệm và nghĩa vụ của mình.

c, Tạo ra cơ chế pháp lý đồng bộ, hiệu quả trong tiến trình xây dựng Nhà
nƣớc pháp quyền
Chế định về trách nhiệm BTTH của Nhà nƣớc ngày càng đƣợc hoàn thiện
qua các Luật Trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc. Các quy định đều đƣợc xây
dựng trên cơ sở Hiến pháp năm 2013 và yêu cầu về bảo vệ quyền con ngƣời,
quyền công dân. Các quy định về TNBTCNN trong hoạt động QLHCNN tiến tới
tính thống nhất, đồng bộ với các văn bản pháp luật khác trong hệ thống pháp
luật. Đồng thời, các quy định phù hợp với điều kiện và trình độ phát triển kinh tế
- xã hội, năng lực, thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức hiện hành trong tiến
trình cải cách hành chính, hƣớng tới phịng ngừa các hành vi vi phạm pháp luật
của ngƣời thi hành công vụ làm phát sinh trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc.
Theo đó, các quy định đã tạo ra cơ chế pháp lý minh bạch, khả thi, đáp ứng
quyền yêu cầu bồi thƣờng của các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại, trách nhiệm của
Nhà nƣớc với các thiệt hại mà mình gây ra. Điều đó thể hiện cho ý chí, khát
vọng trong việc xây dựng nền công vụ hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng các mục tiêu


16

xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do
nhân dân và vì nhân dân và hội nhập quốc tế.
1.2. Quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc trong
hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc
1.2.1. Phạm vi trách nhiệm bồi thường
Hoạt động QLHCNN là hoạt động có phạm vi rất rộng, trải dài trên nhiều
lĩnh vực của đời sống xã hội. Tuy nhiên, hiện nay việc xác định phạm vi bồi
thƣờng trong hoạt động QLHCNN đƣợc các nhà làm luật xây dựng theo phƣơng
thức liệt kê cụ thể các trƣờng hợp. Theo đó, có 14 trƣờng hợp đƣợc bồi thƣờng
đƣợc ghi nhận tại Điều 17 Luật TNBTCNN năm 2017.
“1. Ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trái pháp luật;

2. Áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính trái
pháp luật;
3. Áp dụng một trong các biện pháp khắc phục hậu quả vi phạm hành chính sau
đây trái pháp luật:
a) Buộc tháo dỡ cơng trình, phần cơng trình xây dựng khơng có phép hoặc xây
dựng khơng đúng với giấy phép;
b) Buộc loại bỏ yếu tố vi phạm trên hàng hóa, bao bì hàng hóa, phƣơng tiện kinh
doanh, vật phẩm;
c) Buộc thu hồi sản phẩm, hàng hóa khơng bảo đảm chất lƣợng;
4. Áp dụng biện pháp cƣỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính
trái pháp luật;
5. Áp dụng một trong các biện pháp xử lý hành chính sau đây trái pháp luật:
a) Giáo dục tại xã, phƣờng, thị trấn;
b) Đƣa vào trƣờng giáo dƣỡng;
c) Đƣa vào cơ sở giáo dục bắt buộc;
d) Đƣa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc;
6. Không áp dụng hoặc áp dụng không đúng quy định của Luật Tố cáo các biện
pháp sau đây để bảo vệ ngƣời tố cáo khi ngƣời đó yêu cầu:


17

a) Đình chỉ, tạm đình chỉ, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định xử lý kỷ luật
hoặc quyết định khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của ngƣời tố cáo; khơi
phục vị trí cơng tác, vị trí việc làm, các khoản thu nhập và lợi ích hợp pháp khác
từ việc làm cho ngƣời tố cáo tại nơi cơng tác;
b) Đình chỉ, tạm đình chỉ, hủy bỏ một phần hoặc tồn bộ quyết định hành chính,
hành vi hành chính xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của ngƣời tố cáo; khơi
phục các quyền, lợi ích hợp pháp của ngƣời tố cáo đã bị xâm phạm tại nơi cƣ trú;
c) Áp dụng biện pháp ngăn chặn, xử lý hành vi xâm hại hoặc đe dọa xâm hại đến

tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm, uy tín của ngƣời tố cáo theo
quy định của pháp luật;
7. Thực hiện hành vi bị nghiêm cấm theo quy định của Luật Tiếp cận thông tin
về cố ý cung cấp thông tin sai lệch mà khơng đính chính và khơng cung cấp lại
thông tin;
8. Cấp, thu hồi, không cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, Giấy chứng
nhận đăng ký hộ kinh doanh, Giấy chứng nhận đăng ký đầu tƣ, giấy phép và các
giấy tờ có giá trị nhƣ giấy phép do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền cấp trái
pháp luật;
9. Áp dụng thuế, phí, lệ phí trái pháp luật; thu thuế, phí, lệ phí trái pháp luật; truy
thu thuế, hoàn thuế trái pháp luật; thu tiền sử dụng đất trái pháp luật;
10. Áp dụng thủ tục hải quan trái pháp luật;
11. Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất
trái pháp luật; bồi thƣờng, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cƣ trái pháp luật;
cấp hoặc thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài
sản khác gắn liền với đất trái pháp luật;
12. Ra quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trái pháp luật;
13. Cấp văn bằng bảo hộ khi có căn cứ pháp luật cho rằng ngƣời nộp đơn khơng
có quyền nộp đơn hoặc có căn cứ pháp luật cho rằng đối tƣợng không đáp ứng
điều kiện bảo hộ; từ chối cấp văn bằng bảo hộ với lý do đối tƣợng không đáp


18

ứng điều kiện bảo hộ mà khơng có căn cứ pháp luật; chấm dứt hiệu lực văn bằng
bảo hộ mà khơng có căn cứ pháp luật;
14. Ra quyết định xử lý kỷ luật buộc thôi việc trái pháp luật đối với công chức từ
Tổng Cục trƣởng và tƣơng đƣơng trở xuống.”
Nhƣ vậy, phạm vi BTTH trong hoạt động QLHCNN bao gồm các trƣờng
hợp: (i) xử lý vi phạm hành chính; (ii) xử lý kỷ luật cán bộ, công chức; (iii) trong

lĩnh vực bảo vệ ngƣời tố cáo, (iv) trong thực hiện nghĩa vụ cung cấp thông tin,
(v) trong một số hoạt động có tính chất pháp lý, (vi) trong lĩnh vực đất đai; (vii)
trong lĩnh vực xử lý về vụ việc cạnh tranh, bảo hộ. Theo đó, khi cá nhân, tổ chức
thấy mình bị thiệt hại thuộc các trƣờng hợp trên họ có quyền nộp đơn yêu cầu
bồi thƣờng.
1.2.2. Nguyên tắc bồi thường
Nguyên tắc bồi thƣờng đƣợc ghi nhận cụ thể tại Điều 4 Luật TNBTCNN
năm 2017
a, Nguyên tắc kịp thời, cơng khai, đúng pháp luật
Nhà nƣớc có trách nhiệm bồi thƣờng kịp thời. Tƣơng tự nhƣ trách nhiệm
BTTH ngoài hợp đồng, tính kịp thời giúp ngƣời bị thiệt hại khắc phục đƣợc
những tổn thất trên thực tế, ổn định tình hình để tiếp tục tham gia vào đời sống.
Việc bồi thƣờng phải đƣợc công khai các thông tin nhƣ: cơ quan gây thiệt
hại, ngƣời trực tiếp gây thiệt hại, ai đƣợc bồi thƣờng, khoản tiền bồi thƣờng để
đảm bảo tính minh bạch trong tài chính.
Bồi thƣờng đúng pháp luật là việc áp dụng đúng các quy định của pháp
luật để giải quyết bồi thƣờng.
b, Nguyên tắc thỏa thuận thương lượng
Nguyên tắc này bảo đảm quyền tự do định đoạt ý chỉ của bên bị thiệt hại
và cơ quan giải quyết BTTH của Nhà nƣớc, một mặt nó bảo đảm quyền bình
đẳng của các chủ thể trong quan hệ trách nhiệm BTTH của Nhà nƣớc, mặt khác
nhằm giải quyết thỏa đáng việc bồi thƣờng cho ngƣời bị thiệt hại, đồng thời cũng
nhằm giảm thiểu tối đa việc khiếu nại, yêu cầu nhiều lần của bên bị thiệt hại gây