Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nợ công đã trở thành một trong những vấn đề quan trọng và rất phức tạp
trong nền kinh tế của mỗi quốc gia cũng như toàn cầu trong giai đoạn hiện nay.
Nền kinh tế thế giới đang phải gánh chịu những món nợ khổng lồ của các chính
phủ mà có thể gây ra những tác động tiêu cực. Nhiều nước có mức nợ công rất
lớn đang phải đối mặt với nhiều khó khăn trong việc cân đối tài chính và thực
hiện các nghĩa vụ trả nợ. Việt Nam cũng không phải ngoại lệ với những món nợ
công đang ngày càng gia tăng. Hiện nay, có nhiều mối lo ngại về nợ công của
Việt Nam như cơ cấu vay nợ, cơ chế quản lý, hiệu quả sử dụng và tích lũy trả
nợ. Các vấn đề của nợ công và bản thân các mối lo ngại sẽ tạo ra những tác động
tiềm tàng mà nếu không được xử lý sẽ gây ra những hệ lụy tiêu cực.
Ở Việt Nam những năm vừa qua, vấn đề thu hút nguồn lực phục vụ cho
việc phát triển kinh tế xã hội luôn có xu hướng phát triển mạnh. Hàng năm,
ngoài nguồn vốn NSNN phục vụ cho đầu tư phát triển thì nguồn vốn từ vay, nợ
của Chính phủ cũng không ngừng tăng lên đáp ứng nhu cầu đầu tư ngày càng
cao của xã hội nói chung và của Chính phủ nói riêng. Đây là nguồn vốn quan
trọng và chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong tổng số vốn đầu tư hàng năm của
nước ta. Ngoài ra, một phần nguồn vay, nợ của Chính phủ được sử dụng để bù
đắp thâm hụt ngân sách hàng năm.
Vấn đề đặt ra là, không chỉ quan tâm tới việc thu hút nguồn lực mà quan
trọng hơn là phải tập trung quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn vay, nợ của
Chính phủ, tạo đà cho sự phát triển kinh tế đất nước và trực tiếp hoặc gián tiếp
thu hồi vốn để có nguồn thanh toán cho các khoản nợ này. Mặt khác, việc vay,
nợ luôn phải đặt trong bối cảnh của sự cân bằng và đảm bảo an ninh tài chính
của quốc gia, cần phải luôn có sự đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản nợ
công để có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các cuộc khủng hoảng tài chính.
Một trong những nhiệm vụ quan trọng của KTNN là thực hiện kiểm toán
các khoản nợ công trên cơ sở đó ngăn ngừa được các rủi ro phát sinh, từ đó đề ra
2
các biện pháp quản lý các khoản nợ công một cách tốt hơn. KTNN Việt Nam đã

trải qua 19 năm hoạt động, nhưng đến nay việc kiểm toán nợ công vẫn còn nhiều
hạn chế. Trên thực tế, KTNN chưa thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập đối với
các khoản nợ công. Hàng năm, khi kiểm toán quyết toán NSNN có đề cập đến
các khoản nợ công nhưng mới ở những nội dung hết sức đơn giản, chưa xem xét
trong tính tổng thể, toàn diện của nó. Nguyên nhân cơ bản là do chưa xác định
đầy đủ nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm toán nợ công.
Thực tế đó đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận, thực
tiễn nhằm xác định nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm toán đối với
nợ công để phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của KTNN. Đây là đòi hỏi cấp
thiết đối cơ quan Kiểm toán Nhà nước hiện nay.
Xuất phát từ các lý do trên và thực tiễn liên quan đến công tác chuyên môn
đã thôi thúc tác giả lựa chọn đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại
Việt Nam” làm luận án tiến sĩ kinh tế.
2. Tổng quan về tình hình nghiên cứu có liên quan
Qua tìm hiểu tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước liên quan
đến đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam”, Tác giả được
biết đã có một số công trình nghiên cứu đề cập đến những vấn đề lý luận và thực
tiễn liên quan đến nội dung nghiên cứu của đề tài ở những góc độ và giai đoạn
khác nhau:
- Về nợ công và quản lý nợ công: Có khá nhiều công trình nghiên cứu về
nợ công và quản lý nợ công giúp cho tác giả kế thừa một số vấn đề lý luận về nợ
công, đánh giá tình hình quản lý nợ công như: Nợ công và tính bền vững ở Việt
Nam: Quá khứ, hiện tại và tương lai (2013), nghiên cứu của Ủy ban Kinh tế của
Quốc hội và UNDP tại Việt Nam; TS.Vũ Đình Ánh “Khuyến nghị giải pháp
hoàn thiện chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2015 và tầm
nhìn đến 2020” (đề tài nghiên cứu khoa học cấp Viện năm 2010); IMF & WB
(2001), “Hướng dẫn quản lý nợ công”
- Về tổ chức kiểm toán nợ công:
3
Trước năm 2008, gần như chưa có bài viết hoặc công trình nghiên cứu

nào liên quan đến tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam.
Năm 2008, Kiểm toán Nhà nước có đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ về
“Tổ chức kiểm toán các khoản vay nợ của Chính phủ” do TS. Lê Đình Thăng
làm chủ nhiệm. Tại thời điểm nghiên cứu, Đề tài đã đề cập khá cơ bản về nợ
Chính phủ và quản lý nợ Chính phủ; những vấn đề về kiểm toán nợ Chính phủ;
đồng thời đề xuất một số giải pháp tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ. Tuy nhiên,
Đề tài mới tập trung nghiên cứu về kiểm toán nợ Chính phủ trong khi nợ công
bao gồm nợ Chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa
phương; Đề tài thực hiện khi Luật quản lý nợ công chưa ban hành, từ khi Luật
quản lý nợ công được ban hành năm 2009, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đến
nay, công tác quản lý nợ công đã có rất nhiều thay đổi từ yêu cầu quản lý nợ, cơ
quan quản lý nợ, cơ cấu nợ, cơ chế quản lý nợ, ; công tác kiểm toán của Kiểm
toán Nhà nước trong đó có kiểm toán nợ công từ năm 2008 đến nay đã có những
thay đổi đáng chú ý là việc tăng cường kiểm toán hoạt động đối với các cuộc
kiểm toán chuyên đề và nâng cao một bước về kiểm toán nợ công trong cuộc
kiểm toán Quyết toán ngân sách nhà nước hằng năm.
Năm 2010, Kiểm toán Nhà nước tổ chức Hội thảo Tổ chức kiểm toán đối
với việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công. Tài liệu Hội thảo là các bài viết
đơn lẻ, nghiên cứu sâu về một số khía cạnh về quản lý và kiểm toán nợ công do
đó chưa có nghiên cứu tổng thể và đầy đủ về tổ chức kiểm toán nợ công.
Ngoài ra, có một số bài viết, công trình nghiên cứu đơn lẻ về một vài nội
dung cụ thể của nợ công và kiểm toán nợ công được công bố trên các Báo, Tạp
chí và phương tiện thông tin đại chúng.
Về tình hình nghiên cứu ngoài nước: Năm 2007, ASOSAI đã đưa ra các
khuyến nghị về kiểm toán nợ công; năm 2009, cơ quan sáng kiến phát triển của
INTOSAI đã tổ chức hội thảo quốc tế liên quan đến kiểm toán nợ công; năm
2012, INTOSAI đã đưa ra các chỉ dẫn kiểm toán về nợ công. Các tài liệu trên là
các chỉ dẫn và khuyến nghị chung hoặc kinh nghiệm của một vài nước trên thế
giới về kiểm toán nợ công nhưng chưa đề cập nhiều đến tổ chức kiểm toán nợ
4

công. Đây là các tài liệu tham khảo có giá trị trong quá trình nghiên cứu lý luân
về kiểm toán nợ công và kinh nghiệm một số nước trên thế giới về kiểm toán nợ
công của Nghiên cứu sinh.
Từ những vấn đề trên cho thấy các nội dung liên quan đến tổ chức kiểm
toán nợ công còn ít được nghiên cứu và thiếu tính hệ thống. Tác giả chưa tìm
thấy công trình nào nghiên cứu có hệ thống và chuyên sâu về vấn đề này, vì vậy
đề tài luận án “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam” không chỉ
mang tính cấp thiết mà còn mang tính độc lập.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu của Luận án là trên cơ sở hệ thống hóa các vấn đề lý
luận về nợ công và những vấn đề cơ bản về kiểm toán nhà nước liên quan đến
kiểm toán nợ công, luận án đi sâu đánh giá tình hình nợ công và quản lý nợ
công, tập trung phân tích thực trạng về tổ chức kiểm toán nợ công ở Việt Nam,
có tham khảo kinh nghiệm một số nước trong việc tổ chức kiểm toán nợ công, từ
đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán
Nhà nước Việt Nam thực hiện.
4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận án đi sâu nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn có liên quan
đến tổ chức kiểm toán nợ công nói chung do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam
thực hiện với các nội dung cơ bản là xác định căn cứ kiểm toán, mục tiêu kiểm
toán, nội dung, quy trình, phương thức tổ chức kiểm toán nợ công.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận án chỉ hệ thống hóa các vấn đề cơ bản về nợ công, vai trò của nợ
công và quản lý nợ công cũng như tình hình nợ công trên thế giới nói chung và
của Việt Nam nói riêng; những đặc điểm cơ bản của nợ công; xác định vai trò
của Kiểm toán Nhà nước trong kiểm toán nợ công, các khuyến cáo của
INTOSAI đối với kiểm toán nợ công; xác định yêu cầu đặt ra với việc tổ chức
kiểm toán nợ công; không đi sâu nghiên cứu về thực trạng nợ công và quản lý
5

nợ công của Việt Nam, cũng như quy trình quản lý nợ, các nghiệp vụ về nợ và
các vấn đề liên quan đến cơ chế quản lý nợ công
Đề tài đi sâu nghiên cứu tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà
nước Việt Nam thực hiện với thời gian từ năm 2001 đến năm 2012 đối với các
nội dung đã xác định trong đối tượng nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức
kiểm toán nợ công. Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức kiểm toán nợ công của một
số nước trên thế giới để rút ra các bài học cho Kiểm toán Nhà nước Việt Nam.
Trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp và điều kiện nhằm hoàn thiện tổ chức kiểm
toán nợ công phù hợp với điều kiện cụ thể về tổ chức kiểm toán nợ công của
Kiểm toán Nhà nước Việt Nam, trong đó tập trung nghiên cứu về căn cứ kiểm
toán nợ công, mục tiêu, nội dung kiểm toán nợ công, quy trình và phương thức
tổ chức kiểm toán nợ công.
5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu cơ bản, như: phương pháp duy
vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp với lôgíc học ; Sử dụng phương
pháp nghiên cứu tài liệu, tổng hợp, phân tích, hệ thống hoá; Sử dụng phương
pháp chuyên gia (phỏng vấn hoặc hội nghị) để lấy ý kiến các chuyên gia về lĩnh
vực nghiên cứu. Sử dụng Hồ sơ các cuộc kiểm toán có liên quan của Cơ quan
KTNN trong phạm vi nghiên cứu, để phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức
kiểm toán nợ công trong giai đoạn hiện nay.
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu đề ra, tác giả đã thực hiện phân tích các
nguồn tài liệu đã thu thập được về kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước,
kiểm toán ngân sách địa phương, kiểm toán chuyên đề quản lý và sử dụng vốn
trái phiếu Chính phủ, các cuộc kiểm toán sử dụng vốn ODA, và từ rất nhiều
các nguồn khác nhau như: Quan điểm của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà
nước liên quan đến phát triển kinh tế xã hội, ngân sách Nhà nước, nợ công và
quản lý nợ công; các giáo trình, sách giáo khoa chuyên ngành của một số trường
đại học ở trong nước và các bài viết trên các báo, tạp chí chuyên ngành có uy tín
viết về nợ công và kiểm toán nợ công.
6

6. Những kết luận mới của Luận án
Là một đề tài có tính tiên phong trong khoa học về tổ chức kiểm toán nợ
công, luận án sẽ đóng góp hữu ích cho công tác nghiên cứu, đào tạo cũng như
góp phần nâng cao chất lượng kiểm toán nói chung và kiểm toán nợ công nói
riêng. Những đóng góp của luận án thể hiện trên những mặt chủ yếu sau:
Một là, hệ thống hóa các khái niệm, các vấn đề lý luận cơ bản về nợ công
và kiểm toán nợ công; phân tích vai trò của nợ công và những ảnh hưởng trọng
yếu của việc vay nợ trong mối tương quan với yêu cầu phát triển và nghĩa vụ trả
nợ cũng như tác động tiêu cực có thể có trong tương lai; làm sáng tỏ mục tiêu,
tầm quan trọng của quản lý nợ công. Qua đó, làm rõ yêu cầu giám sát quản lý nợ
công và vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong kiểm toán nợ công.
Hai là, Luận án đã phân tích làm sáng tỏ vai trò của Kiểm toán Nhà nước
đối với nợ công là xác nhận tính trung thực của thông tin trên các báo cáo vay
nợ, giúp cải thiện tính minh bạch và công khai các thông tin nợ công trong quản
lý nợ công; cảnh báo, khuyến cáo các khả năng có thể xẩy ra rủi ro tài chính
quốc gia giúp Quốc hội, Chính phủ đánh giá tính bền vững của các khoản nợ;
thông báo kịp thời cho cơ quan có thẩm quyền về những trường hợp bất thường
và khả năng thâm hụt trong quản lý, sử dụng nợ công. Luận án đã tổng hợp đưa
ra năm (05) khuyến cáo về kiểm toán nợ công của INTOSAI. Qua đó, đưa ra các
yếu tố cần thiết trong tổ chức kiểm toán nợ công.
Ba là, trên cơ sở tình hình chung về nợ công của các nước trên thế giới,
tình hình nợ công và quản lý nợ công của Việt Nam trong những năm gần đây,
Luận án đã đánh giá thực trạng cơ sở pháp lý và căn cứ của kiểm toán nợ công,
thực trạng mục tiêu, nội dung, quy trình và phương thức tổ chức kiểm toán nợ
công. Luận án đưa ra bốn (04) kết quả đạt được và ba (03) tồn tại, trong đó qua
19 năm hoạt động, Kiểm toán Nhà nước vẫn chưa tiến hành kiểm toán nợ công
một cách đầy đủ, chưa có ý kiến kiến nghị có tính vĩ mô, chưa có đánh giá giám
sát về cơ cấu, chi phí, để hoàn thiện công tác quản lý nợ công.
7
Bốn là, xuất phát từ định hướng phát triển đất nước với vấn đề nợ công,

định hướng phát triển Kiểm toán Nhà nước Việt Nam về kiểm toán nợ công và
kinh nghiệm kiểm toán nợ công của một số nước (Đức, Ucraina, Mỹ, Mexico)
cùng bài học rút ra cho Việt Nam, Luận án đã đề xuất chín (09) giải pháp để
hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công. Trong đó, trọng tâm là:
(1) Hoàn thiện nội dung kiểm toán nợ công bao gồm: Kiểm toán tính
trung thực hợp lý các báo cáo nợ công; kiểm toán cơ cấu vay nợ; kiểm toán chi
phí vay nợ; kiểm toán sử dụng các khoản vay; kiểm toán cấp bảo lãnh của Chính
phủ; kiểm toán tính tuân thủ, hiệu lực, hiệu quả của quản lý nợ công; kiểm toán
việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của cơ quan quản lý nợ công,
(2) Hoàn thiện phương thức tổ chức kiểm toán nợ công, cụ thể là: Kiểm
toán các báo cáo thường niên về nợ công, kiểm toán theo chuyên đề, kiểm toán
theo từng dự án, công trình cụ thể sử dụng nợ công. Tập trung kiểm toán ở các
cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý nợ công (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và
đầu tư, Ngân hàng Nhà nước). Kiểm toán toàn diện theo chu kỳ kép kín từ quá
trình vay, giải ngân thanh toán và trả nợ.
Năm là, đề xuất những điều kiện nâng cao hiệu quả các nhóm giải pháp:
các cơ quan Nhà nước cần tạo điều kiện về môi trường pháp lý, cung cấp thông
tin đầy đủ, kịp thời, công khai minh bạch và hoàn thiện cơ chế quản lý nợ công.
KTNN cần có đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu, ứng dụng các phương pháp, kỹ
thuật kiểm toán tiên tiến và tổ chức đơn vị riêng về kiểm toán hoạt động.
7. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, phụ lục và Danh mục tài liệu tham
khảo, nội dung chính của đề tài được chia làm 3 chương:
- Chương 1: Lý luận cơ bản về nợ công và tổ chức kiểm toán nợ công;
- Chương 2: Thực trạng tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà
nước Việt Nam thực hiện;
- Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ
công do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện.
8
Chương 1

LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NỢ CÔNG VÀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NỢ
CÔNG
1.1. Nợ công và quản lý nợ công
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản về nợ công
Cho đến nay các khái niệm nợ vẫn còn rất nhiều tranh luận, vấn đề không
phải là các nghiệp vụ vay trả như thế nào mà lại tập trung vào các tranh luận xác
định các khu vực vay nợ, và được tính như thế nào đối với từng loại vay nợ; các
khoản vay nợ tác động như thế nào đến vị thế tài khoá của quốc gia. Để hiểu rõ
hơn về nợ công chúng ta xem xét một số khái niệm:
Khái niệm nợ: Theo các tài liệu hướng dẫn về thống kê nợ của các định
chế tài chính quốc tế, “Nợ” là toàn bộ số dư còn lại tại một thời điểm nhất định
của các khoản vay mà một đối tượng nào đó có nghĩa vụ phải thanh toán (cả
gốc, lãi, phí và các chi phí khác có liên quan) vào một hoặc nhiều thời điểm
trong tương lai. Theo từ điển kinh tế, tài chính, ngân hàng, do PGS.TS Lê Văn
Tề biên soạn, Nhà xuất bản chính trị quốc gia xuất bản năm 1996 thì “nợ” là một
số tiền do một cá nhân, xí nghiệp hoặc Chính phủ (bên mượn) nợ người cho vay.
Các khoản nợ phát sinh khi một cá nhân, tổ chức, v.v tiêu xài nhiều hơn khoản
lợi tức có được hoặc khi họ cố tình đề ra phương án vay tiền để mua một số
hàng hoá, dịch vụ hoặc tích sản nào đó. Nợ cá nhân có thể bao gồm: cầm cố, tín
dụng trả góp, vay ngân hàng và thấu chi. Nợ của Chính phủ có thể theo dạng các
trái khoán dài hạn, trái phiếu ngắn hạn của ngân khố.
Nợ Quốc gia hay chính xác hơn là nợ nước ngoài của Quốc gia được hiểu
là toàn bộ số vay nợ nước ngoài của khu vực công và khu vực tư nhân tại một
thời điểm có trách nhiệm hoàn trả trong một thời kỳ nhất định. Nợ nước ngoài
tại một thời điểm là số dư các nghĩa vụ nợ thực tế (không kể nghĩa vụ dự phòng)
mà người vay phải thanh toán lãi và/hoặc gốc vào một hoặc nhiều thời điểm
trong tương lai, và là nợ của người cư trú đối với người không cư trú. Theo định
nghĩa này, các khoản nợ được phát hành trong nước (ví dụ trái phiếu Chính
9
phủ), không kể là bằng ngoại tệ hay nội tệ, nếu do người không cư trú nắm giữ

cũng được coi là “Nợ nước ngoài”.
Căn cứ theo đối tượng là người vay, Nợ nước ngoài được phân thành:
- Nợ nước ngoài của Chính phủ,
- Nợ nước ngoài của khu vực công,
- Nợ nước ngoài của khu vực tư nhân.
Nợ công là kết quả của tình trạng bội chi NSNN, vừa có thể là nguyên nhân
làm gia tăng bội chi NSNN trong tương lai. Hiện có nhiều quan điểm khác nhau
về xác định nợ công. Giáo sư Michael Parkin của Trường Quản Lý Nhà Nước
Kenedy thuộc đại học Harvard cho rằng nợ công là nợ của Chính phủ, là tổng số
tiền Chính phủ đã vay mượn từ các hộ gia đình, các doanh nghiệp trong nước và
từ các chủ thể khác ở nước ngoài. Nó phản ánh lượng tích lũy của tất cả các
khoản bội chi ngân sách trong quá khứ trừ đi tất cả những khoản thặng dư ngân
sách trong quá khứ. Khái niệm này đứng trên giác độ chủ thể đi vay và mối quan
hệ giữa bội chi NSNN với nợ công để xem xét vấn đề. Theo đó, NSNN càng bội
chi, nợ công sẽ càng gia tăng. Tuy nhiên, trên giác độ nghĩa vụ chi trả thì khái
niệm này chưa bao quát được những khoản nợ do các chủ thể khác vay nhưng
được Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Đây là vấn đề rất cần thiết khi bàn đến
quản lý nợ công, đặc biệt là đối với thực tiễn Việt Nam, các doanh nghiệp khó
có khả năng vay nước ngoài nếu không được Chính phủ bảo lãnh. Khi Chính
phủ bảo lãnh thanh toán thì trách nhiệm thanh toán cuối cùng thuộc về Chính
phủ, nếu doanh nghiệp không thanh toán được Chính phủ sẽ phải trả nợ thay.
Đây là áp lực đối với cân đối NSNN của năm phát sinh khoản thanh toán nợ.
Hoặc, theo định nghĩa được đăng tải trên các trang web (www.cia.gov;
www.ofina.gov; www.wordnet.princeton.edu; www.enwikipedia.org) nợ công là
số tiền mà chính quyền ở tất cả các cấp (trung ương, liên bang, địa phương…)
nợ các chủ thể khác. Khái niệm này lại rất khái quát, và cũng chưa làm rõ: các
khoản nợ của các doanh nghiệp thuộc khu vực công và tư, mà được chính quyền
bảo lãnh, có được xem là nợ công hay không?
10
Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu của chính phủ; khi chi tiêu của chính

phủ lớn hơn số thuế, phí, lệ phí thu được, Nhà nước phải đi vay (trong hoặc
ngoài nước) để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn
trả gốc và lãi khi đến hạn, Nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy,
suy cho cùng nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngày
mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần,
được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân
sách. Nợ chính phủ thể hiện sự chuyển giao của cải từ thế hệ sau (thế hệ phải trả
thuế cao) cho thế hệ hiện tại (thế hệ được giảm thuế). Nhìn nhận từ khía cạnh
này có hai quan điểm cơ bản về nợ công.
Theo quan điểm truyền thống về nợ công, đại diện là Keynes, cho rằng,
việc vay nợ của chính phủ làm giảm tiết kiệm của quốc gia và mức tích luỹ vốn,
vì số thuế cắt giảm được bù đắp bằng cách vay nợ nên khuyến khích thế hệ hiện
tại tiêu dùng nhiều hơn, số người thất nghiệp giảm đi mặc dù lạm phát có thể
cao hơn. Tuy nhiên, vay nợ để lại gánh nặng nợ cho thế hệ tương lai; các thế hệ
tương lai phải sống trong một quốc gia vay nợ nước ngoài lớn hơn và vốn tích
luỹ từ nội bộ nhỏ hơn.
Trái ngược với quan điểm truyền thống về nợ công, những người theo quan
điểm kinh tế học vĩ mô cổ điển (hình thành từ thập niên 1970), đứng đầu là
Ricardo-Barro cho rằng, biện pháp cắt giảm thuế được bù đắp bằng nợ chính
phủ không kích thích chi tiêu trong ngắn hạn, vì không làm tăng thu nhập
thường xuyên của các cá nhân mà chỉ làm dịch chuyển thuế từ hiện tại sang
tương lai. Chính sách cắt giảm thuế và tài trợ bằng vay nợ sẽ không gây ra
những tác động thực sự đối với nền kinh tế. Việc chấp nhận thâm hụt giảm thu
trong thời kỳ suy thoái, tăng thu trong giai đoạn hưng thịnh và vay nợ cũng là
cách “lưu thông thuế” để giảm thiểu những tác động tiêu cực của thuế đối với
chu trình kinh doanh.
Theo định nghĩa của WB và IMF, nợ công là nghĩa vụ nợ của khu vực
công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của:
11
- Chính phủ trung ương và các bộ;

- Các cấp chính quyền địa phương;
- Ngân hàng trung ương;
- Các thể chế độc lập, nhưng nguồn vốn hoạt động của nó do NSNN quyết
định (trên 50% vốn thuộc sỡ hữu nhà nước) và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước
phải trả nợ thay cho thể chế đó.
Theo nghĩa hẹp nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của chính phủ trung ương và
các cấp chính quyền địa phương, và nợ của các tổ chức độc lập nhưng được
Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Bảo lãnh là cam kết của Chính phủ với người
cho vay về việc thực hiện nghĩa vụ trả nợ trong trường hợp đến hạn trả nợ mà
người vay không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ trả nợ.
Tùy thuộc vào khuôn khổ thể chế và chính trị, quan niệm về nợ công và
phạm vi quản lý nợ công của mỗi quốc gia cũng rất khác nhau. Trong Luật quản
lý nợ công của các nước đều thể hiện phạm vi quản lý nợ chính phủ và nợ được
chính phủ bảo lãnh. Một số nước xác định nợ công còn có thêm nợ chính quyền
địa phương như: Đài Loan, Bungari, Rumani…, nợ của doanh nghiệp nhà nước
phi tài chính như: Thái Lan, Macedonia.
Trong Luật Quản lý nợ công năm 2009 của Việt Nam, nợ công cũng được
quan niệm theo nghĩa hẹp. Nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ
bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, trong đó:
- Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước
ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc
các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo
quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng
Nhà nước phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ.
- Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài
chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh.
- Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.
12
Như vậy, về nguyên tắc, trường hợp Chính phủ không cấp bảo lãnh cho

khoản vay của doanh nghiệp nhà nước thì khoản vay đó không thuộc nợ công.
Trong trường hợp này, trách nhiệm của Chính phủ với tư cách là chủ sở hữu của
doanh nghiệp nhà nước đối với các khoản nợ tự vay, tự trả của doanh nghiệp
nhà nước chỉ trong phạm vi vốn điều lệ mà doanh nghiệp nhà nước được cấp,
tương tự đối với các loại hình công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần
khác.
Các cuộc khủng khoảng tài chính – tiền tệ ở Mêhicô, Đông Á, Nga, Brasil
và đặc biệt là Achentina, Hy Lạp, Tây Ban Nha trong những năm gần đây lại
càng làm cho Chính phủ của các nền kinh tế nhận thấy rằng: ở mức độ nhất định
và trong bối cảnh nào đó Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm đối với sự vay
mượn của khu vực tư bởi vì sự vỡ nợ của khu vực này cũng sẽ ảnh hưởng đến
thứ tự xếp hạng tín nhiệm của quốc gia.
Từ những phân tích trên và vì tầm quan trọng của việc xác định nợ công,
theo tôi, khi đưa ra khái niệm nợ công cần đáp ứng các yêu cầu sau:
- Tính chính xác nhằm tránh sự mơ hồ và tranh cãi về việc đưa vào hoặc
loại trừ những khoản mục đặc biệt.
- Tính rõ ràng giúp cho người sử dụng hiểu và phân tích bảng báo cáo
nợ công.
- Tính thống nhất về số liệu thống kê và ghi chép kế toán từ năm này
sang năm khác và giữa các quốc gia để so sánh và đánh giá.
- Tính toàn diện để đảm bảo tất cả các khoản nợ đặc thù được kiểm soát
và quản lý.
- Tính thích hợp trong việc đưa vào hay loại trừ một khoản nào đó trong
nợ công cần phải dựa vào mục tiêu quản lý nợ công và mục đích sử dụng báo
cáo nợ công. Những định nghĩa khác nhau của nợ công được sử dụng cho các
mục đích khác nhau. Chẳng hạn, báo cáo nợ công phục vụ cho phân tích kinh tế
vĩ mô và xác định nghĩa vụ thanh toán cuối cùng thì nợ công là toàn bộ nợ của
khu vực công. Còn nếu báo cáo nợ công được sử dụng để minh chứng tính trách
13
nhiệm về quản lý NSNN của Chính phủ trước Quốc hội thì định nghĩa nợ công

sẽ hẹp hơn, chỉ bao gồm các khoản nợ của các cấp chính quyền.
Trong hướng dẫn chung về nợ công được phát hành bởi INTOSAI tháng
5 năm 2000 đã định nghĩa nợ công như sau: “Khoản phải trả hay các cam kết
khác được gánh chịu trực tiếp bởi các cơ quan công quyền như là:
- Chính phủ trung ương, hay một Chính phủ liên bang, tuỳ thuộc vào thể
chế chính trị của từng nước;
- Các Chính phủ bang, tỉnh, đô thị, khu vực và địa phương khác;
- Các doanh nghiệp, đơn vị kinh doanh do Nhà nước sở hữu hay quản lý;
- Các đơn vị Nhà nước khác.
Khoản phải trả hay các cam kết khác mà các cơ quan Nhà nước phải
gánh vác với vai trò đại diện cho các doanh nghiệp tư nhân hay các đơn vị
khác.
Việc xử lý đối với các khoản phải trả của ngân hàng trung ương tuỳ
thuộc vào địa vị rõ ràng của các ngân hàng và mức độ độc lập của chúng từ
Chính phủ trung ương”.
Trong hướng dẫn của Uỷ ban nợ công của INTOSAI cũng bao hàm các
khoản nghĩa vụ trả nợ không chắc chắn là nợ công. Theo hướng dẫn, một khoản
nghĩa vụ hay cam kết có thể xem là nợ công nếu nó rơi vào các khoản kể trên và
có thể đo được. Hướng dẫn của INTOSAI đã bao hàm các khoản nghĩa vụ trả nợ
chưa chắc chắn là nợ công một cách đặc biệt. Trong những năm gần đây, mức
độ các khoản nghĩa vụ trả nợ chưa chắc chắn đó tăng một cách đáng kể trong
một số nước. Trong nhiều nước các khoản nợ chưa chắc chắn đó đã trở thành nợ
thật. Vì vậy, nó được khuyến cáo rằng các khoản vay được bảo lãnh bởi Chính
14
phủ nên là một phần của nợ công, hoặc là tổng số hoặc chỉ trích dự phòng một
phần nào đó.
Một cách thông lệ, các nước báo cáo nợ công và các thông tin tài chính
khác bởi bổn phận của họ là thành viên của các định chế tài chính quốc tế như
IMF và Ngân hàng Thế giới. Các thông tin nợ công được báo cáo tới các tổ chức
này nên được biên soạn theo các quy định về báo cáo của họ. Đặc biệt, các nghĩa

vụ nợ của lĩnh vực công được báo cáo tới các tổ chức quốc tế nên bao hàm tất cả
các nghĩa vụ tài chính của Chính phủ hình thành từ việc vay mượn trực tiếp hay
việc bảo lãnh các khoản nợ của các Doanh nghiệp Nhà nước. Các nghĩa vụ nợ
này có thể phân loại thành nợ trong nước và nợ nước ngoài, dựa trên nơi cư trú
của chủ nợ.
Hệ thống báo cáo nợ của WB (tháng 1/2000) định nghĩa nợ khu vực công
(nợ công) như sau: Khu vực công bao gồm các loại thể chế sau đây:
- Chính phủ trung ương và các cơ quan của nó;
- Chính quyền địa phương như bang, tỉnh và thành phố;
- Ngân hàng trung ương;
- Các tổ chức tự chủ (Các công ty tài chính và phi tài chính; các ngân
hàng thương mại, các đơn vị công ích ) khi: Ngân sách của tổ chức đó là do
Chính phủ báo cáo phê duyệt; Chính phủ sở hữu hơn 50% số cổ phần có quyền
biểu quyết hay hơn phân nửa số thành viên ban giám đốc là các đại diện của
Chính phủ; Khi vỡ nợ, nhà nước sẽ phải chịu trách nhiệm trả nợ của tổ chức đó.
Nợ tư nhân được nhà nước bảo lãnh là khoản nợ của một cá nhân hay
doanh nghiệp tư nhân mà việc thanh toán trả nợ được bảo lãnh bởi một tổ chức
công theo như định nghĩa ở trên.
Nợ công bao gồm các nghĩa vụ nợ ngoài nước và nợ trong nước do Chính
phủ trực tiếp vay hoặc bảo lãnh cho các đối tượng khác vay. Khu vực công theo
định nghĩa này được hiểu là bao gồm mọi đơn vị thuộc Chính phủ và mọi thể
chế phi lợi nhuận, phi thị trường được các đơn vị Chính phủ kiểm soát và tài trợ
15
phần lớn. Như vậy, nợ công ở đây được hiểu là bao gồm nợ Chính phủ trung
ương, chính quyền địa phương và các thể chế độc lập phi lợi nhuận được Chính
phủ tài trợ. Qua đây có thể thấy nợ công bao gồm các khoản vay trong nước, vay
nước ngoài của Chính phủ trung ương, Chính quyền địa phương và các thể chế
phi lợi nhuận, phi thị trường thuộc Chính phủ kiểm soát và tài trợ.
Nghĩa vụ nợ dự phòng (có tài liệu gọi là nghĩa vụ nợ bất thường hay nợ
tiềm ẩn) không phải là nghĩa vụ nợ hiện tại mà là nghĩa vụ tiềm tàng trong tương

lai. Các nghĩa vụ nợ này chưa được coi là “nợ” cho đến khi thể hiện rõ và bị đòi
phải trả (ví dụ bảo lãnh Chính phủ cho các doanh nghiệp vay nước ngoài hoặc
huy động vốn trong nước). Nghĩa vụ nợ dự phòng không phải là nợ trực tiếp
nhưng cần phải được kiểm soát và giám sát chặt chẽ và trong khi chúng chưa trở
thành nghĩa vụ nợ hiển nhiên có thể theo dõi ghi chép ở dạng “khoản mục ghi
nhớ” hoặc còn gọi là “hạch toán ngoại bảng” hay “dưới dòng”. Hiện nay, khái
niệm “Nghĩa vụ nợ dự phòng” còn chưa được biết đến nhiều ở Việt Nam trong
khi đó ở những nước có thực tiễn quản lý tốt, các Chính phủ đều dành quan tâm
rất lớn đối với việc tổ chức theo dõi, ghi chép, dự báo mức độ ảnh hưởng đến
NSNN và đưa vào khoản mục dự phòng khi xây dựng dự toán NSNN để có
nguồn chi trả khi nghĩa vụ trả nợ phát sinh trong năm ngân sách. Các nhà quản
lý nợ cần xem xét các tác động của nợ bất thường đối với vị thế tài chính của
Chính phủ, bao gồm khả năng thanh khoản chung, khi ra những quyết định về
vay mượn. Nợ dự phòng là những quyền đòi về tài chính trong tương lai đối với
Chính phủ, tuy chưa được hình thành cụ thể, nhưng có thể gây ra trách nhiệm tài
chính hoặc công nợ cụ thể trong những điều kiện nhất định. Đó có thể là các
công nợ biết trước (như bảo lãnh của Chính phủ do một đơn vị nào đó trong
nước cam kết đối với các khoản vay ngoại hối, chương trình bảo hiểm của Chính
phủ đối với mất mùa hoặc thiên tai và những công cụ như quyền chọn bán đối
với chứng khoán Chính phủ) hoặc không biết trước, khi Chính phủ không có
nghĩa vụ hợp đồng phải cung cấp hỗ trợ, nhưng (về sau) lại quyết định thực hiện
khi cho rằng chi phí của việc không can thiệp là không chấp nhận được (ví dụ
16
như khi phải cứu giúp khu vực tài chính, các Doanh nghiệp nhà nước, hoặc
Chính quyền địa phương). Tuy nhiên, khác với hầu hết các nghĩa vụ tài chính
khác của Chính phủ, Nghĩa vụ nợ dự phòng có độ bất ổn – chỉ phải thực hiện
nếu có một sự kiện nào đó diễn ra, và quy mô thanh toán tài chính phụ thuộc vào
cấu trúc của cam kết. Kinh nghiệm cho thấy các công nợ bất thường như vậy
thường rất lớn, đặc biệt khi liên quan đến việc Chính phủ tái vốn hóa hệ thống
ngân hàng, hoặc nghĩa vụ của Chính phủ nảy sinh từ các chương trình được thiết

kế kém cỏi nhằm tư nhân hoá các tài sản Chính phủ. Nếu công nợ bất thường
được cơ cấu mà không có kiểm soát hoặc động viên phù hợp, thì Chính phủ
thường bị ảnh hưởng bởi rủi ro đạo đức, vì dự phòng ban đầu có thể làm tăng
khả năng những công nợ này biến thành hiện thực. Do đó, Chính phủ cần phải
cân đối giữa lợi ích của việc công bố và những hậu quả do rủi ro đạo đức có thể
nảy sinh đối với công nợ bất thường. Chính phủ cần kiểm soát khả năng bị rủi ro
khi tham gia vào các công nợ bất thường được dự báo, và phải đảm bảo có đầy
đủ thông tin về rủi ro liên quan đến những công nợ như vậy. Ngoài ra, Chính
phủ cũng phải nhận thức được các điều kiện có thể gây ra các công nợ bất
thường không được báo trước, như việc bóp méo chính sách có thể dẫn đến các
biện pháp kém cỏi về quản lý tài sản và công nợ trong khu vực ngân hàng. Một
số Chính phủ thấy rằng cần phải tập trung hoá chức năng kiểm soát trên. Các
nhà quản lý nợ cần biết rõ về công nợ bất thường được dự báo mà Chính phủ đã
tham gia. Các cơ quan tài khoá cũng nên cân nhắc khoản dự phòng ngân sách
cho các tổn thất dự kiến do công nợ bất thường được dự báo. Trong trường hợp
không thể có được những dự toán có thể tin cậy, cần tổng hợp trong phần ghi
chú của bảng ngân sách hoặc trong tài khoản tài chính của Chính phủ những
thông tin có sẵn về chi phí và rủi ro của công nợ bất thường hoặc những tiêu hao
về thanh khoản, vì công nợ bất thường có thể thể hiện một rủi ro lớn đối với
bảng cân đối của Chính phủ. Chính phủ cũng có thể làm nhiều việc để giảm
những rủi ro liên quan đến công nợ bất thường bằng cách củng cố việc quản lý
và giám sát, đưa ra những kế hoạch bảo hiểm tiền gửi phù hợp, thực hiện cải
17
cách điều hành trong những doanh nghiệp khu vực công, cải thiện chất lượng
các chính sách pháp lý và quản lý kinh tế vĩ mô.
Trong phạm vi đề tài nghiên cứu này, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu về
kiểm toán nợ công, trong đó nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính
phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Đối với các nghĩa vụ nợ dự
phòng sẽ chỉ được đề cập với những nội dung có liên quan đến nợ công.
1.1.2. Các hình thức vay nợ công

1.1.2.1. Nợ Chính phủ
a. Vay trong nước của Chính phủ
Có nhiều hình thức phát hành công cụ vay nợ trong nước của Chính phủ.
Tuỳ thuộc vào mục đích vay để tài trợ cho bù đắp thâm hụt ngân sách, thực hiện
các khoản vay theo mục tiêu của Chính phủ hay của Quốc hội mà phát hành các
công cụ vay khác nhau. Có các hình thức vay nợ trong nước của Chính phủ sau:
(1) Tín phiếu kho bạc và Trái phiếu kho bạc
- Tín phiếu kho bạc là loại trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn dưới 01 năm do
Kho bạc Nhà nước phát hành nhằm phát triển thị trường tiền tệ và huy động vốn
để bù đắp thiếu hụt tạm thời của Ngân sách Nhà nước trong năm tài chính.
- Trái phiếu Kho bạc là loại trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn từ 01 năm trở
lên, do Kho bạc Nhà nước phát hành để huy động vốn bù đắp thiếu hụt của
Ngân sách Nhà nước hàng năm đã được Quốc hội quyết định.
Căn cứ yêu cầu của Ngân sách hàng năm, Vụ NSNN đề nghị KBNN thực
hiện phát hành tín phiếu hoặc trái phiếu theo từng thời gian. NHNN đóng vai trò
đại lý tài chính trong các đợt đấu thầu tín phiếu kho bạc. Tín phiếu kho bạc được
phát hành với các thời hạn 31 ngày, 182 ngày, 273 ngày và 364 ngày. Trái phiếu
kho bạc có thời hạn 1, 2 và 5 năm và được phát hành theo các hình thức: bán lẻ
qua hệ thống KBNN; bảo lãnh phát hành; đại lý phát hành; đấu thầu qua thị
trường chứng khoán. Cho đến nay mới chỉ có một loại lãi suất (lãi suất cố định)
được áp dụng cho tất cả các kỳ hạn tín phiếu và trái phiếu kho bạc. Cơ sở dữ liệu
về tín phiếu và trái phiếu kho bạc được lưu giữ và xử lý tại KBNN.
18
(2) Trái phiếu công trình trung ương: Trái phiếu công trình trung ương
được KBNN phát hành nhằm huy động vốn theo quyết định của Thủ tướng
Chính phủ, cho các dự án thuộc nguồn vốn đầu tư của ngân sách trung ương, đã
ghi trong kế hoạch nhưng chưa được bố trí ngân sách trong năm. Từ năm 2003
đến nay, Việt Nam đã phát hành các đợt trái phiếu công trình trung ương với lãi
suất cố định, thời hạn 5 năm và 10 năm đối với trái phiếu bằng VNĐ, thời hạn 5
năm đối với trái phiếu bằng Đô la Mỹ, trong đó chủ yếu là trái phiếu bằng VNĐ.

Nguồn thu từ các đợt phát hành được sử dụng cho các công trình giao thông và
thuỷ lợi quan trọng nằm trong kế hoạch đầu tư của Nhà nước.
(3) Trái phiếu đầu tư: Trái phiếu đầu tư có kỳ hạn từ 01 năm trở lên do
các tổ chức tài chính nhà nước, các tổ chức tài chính tín dụng được Thủ tướng
Chính phủ chỉ định phát hành nhằm huy động vốn để đầu tư theo chính sách của
Chính phủ. Phương thức phát hành tương tự như trái phiếu KBNN. Hiện nay,
Ngân hàng Phát triển (VDB) đang là tổ chức được chỉ định phát hành trái phiếu
đầu tư. Trong một số trường hợp, KBNN cũng có thể được giao phát hành trái
phiếu đầu tư thay mặt VDB. Tiền thu từ trái phiếu đầu tư được theo dõi riêng và
chỉ sử dụng cho những mục tiêu kinh tế được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.
Tổ chức phát hành chịu trách nhiệm thanh toán chi phí phát hành, lãi và gốc trái
phiếu khi đến hạn. Ngân sách Nhà nước thanh toán một phần hay toàn bộ lãi
suất hoặc cấp bù lãi suất cho tổ chức phát hành theo quyết định của Thủ tướng
Chính phủ đối với từng mục tiêu kinh tế cụ thể. Các giao dịch về trái phiếu đầu
tư được ghi chép theo dõi tại các tổ chức phát hành.
(4) Công trái: Công trái là một loại trái phiếu Chính phủ được phát hành
cho những mục đích đặc biệt, chủ yếu là công trái xây dựng Tổ quốc và công
trái giáo dục được phát hành thông qua hệ thống Kho bạc Nhà nước với lãi suất
cố định và thời hạn 5 năm.
(5) Các hình thức huy động trong nước khác của Chính phủ: Là một số
hình thức vay tạm thời của NSNN như vay của Bảo hiểm Xã hội và một số Quỹ
tài chính khác trong quá trình cân đối và điều hành ngân sách hàng năm.
19
b. Vay nước ngoài của Chính phủ: Là hình thức Chính phủ vay của các
Chính phủ, tổ chức hay cá nhân người nước ngoài thông qua việc phát hành các
công cụ vay nợ. Hiện hành, có các hình thức vay nợ như sau:
(1) Vay theo điều kiện Hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development
Assistance - ODA). ODA là những khoản vay hội đủ 3 điều kiện: (i) Official:
được thoả thuận với các chủ nợ chính thức (các Chính phủ hoặc các Tổ chức Tài
chính quốc tế); (ii) Development: được tài trợ cho các mục đích phát triển; (iii)

Assistance: có tính chất hỗ trợ/ ưu đãi với lãi suất thấp và thời hạn dài (theo định
nghĩa hiện hành là những khoản vay có yếu tố cho không ít nhất là 25%). Hiện
nay, ODA là hình thức vay nợ chủ yếu của Chính phủ Việt Nam. Các nhà tài trợ
ODA lớn nhất cho Việt Nam hiện nay là: Chính phủ Nhật, Ngân hàng Thế giới
(WB/IDA), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB).
(2) Vay thương mại dưới các hình thức vay trực tiếp và / hoặc phát hành
trái phiếu Chính phủ ra thị trường quốc tế. Hiện nay Chính phủ cũng vay một số
khoản vay với lãi suất thị trường của các Ngân hàng đầu tư quốc tế như Ngân
hàng đầu tư Bắc Âu (NIB), Ngân hàng đầu tư châu Âu (EIB) Vài năm gần
đây, do sự thay đổi trong xếp hạng quốc gia thành viên của ADB, Việt Nam đã
bắt đầu tiếp cận và vay một số khoản từ nguồn vốn thông thường (OCR) của tổ
chức này. Một số tổ chức phát triển của các Chính phủ lâu nay vẫn dành ODA
cho Việt Nam hiện cũng đã giới thiệu những sản phẩm tín dụng mới có lãi suất
dựa trên cơ sở LIBOR hoặc EURIBOR. Năm 2005, Việt Nam cũng đã phát hành
lần đầu tiên trái phiếu Chính phủ ra thị trường quốc tế với số lượng 750 triệu
Đôla Mỹ. Một phần vốn vay của Chính phủ (bao gồm cả vay ODA và vay
thương mại) được cho các chủ thể trong nước vay lại để đầu tư cho các chương
trình, dự án đầu tư phát triển trọng điểm của Nhà nước hoặc nằm trong danh
mục, phù hợp với quy hoạch đầu tư phát triển của Nhà nước đã được cấp thẩm
quyền phê duyệt. Các khoản cho vay lại không được hạch toán trực tiếp vào
NSNN như các khoản vay bù đắp bội chi ngân sách nhưng được báo cáo hàng
năm cho Quốc hội cùng với quyết toán NSNN.
1.1.2.2. Nợ được Chính phủ bảo lãnh
20
Theo quy định tại Nghị định số 15/2011/NĐ-CP ngày 16/02/2011 về cấp
và quản lý bảo lãnh chính phủ thì bảo lãnh chính phủ là bảo lãnh có tính pháp lý
cao nhất tại Việt Nam; Cam kết bảo lãnh chính phủ được thực hiện dưới hình
thức thư bảo lãnh, hợp đồng bảo lãnh hoặc quyết định bảo lãnh (sau đây gọi
chung là “thư bảo lãnh”). Chính phủ chỉ cấp bảo lãnh, không cấp tái bảo lãnh.
a. Bảo lãnh của Chính phủ cho các khoản vay trong nước

- Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh là loại trái phiếu do các ngân hàng
chính sách của Nhà nước (Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Ngân hàng Chính
sách Xã hội) được Chính phủ bảo lãnh theo kế hoạch huy động vốn và cho vay
chính sách được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; là trái phiếu do các doanh
nghiệp phát hành huy động vốn cho các dự án đầu tư theo nhiệm vụ được Thủ
tướng Chính phủ giao được Chính phủ bảo lãnh.
- Các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh.
b. Bảo lãnh của Chính phủ cho các khoản vay nợ nước ngoài
Ngoài các khoản vay trực tiếp của Chính phủ, để tạo điều kiện cho một số
tổ chức, doanh nghiệp mà chủ yếu là doanh nghiệp, Chính phủ phát hành nghiệp
vụ bảo lãnh vay cho các đơn vị này. Mặc dù đây là nghĩa vụ của các tổ chức đi
vay nhưng Chính phủ vẫn phải chịu trách nhiệm khi các tổ chức này không trả
được gốc và lãi. Do vậy các nghiệp vụ bảo lãnh của Chính phủ được tính là nợ
nước ngoài và theo quan niệm của Ngân hàng Thế giới các khoản bảo lãnh phải
được quản lý chặt chẽ và được tổng hợp là số vay nợ nước ngoài của Chỉnh phủ.
Nợ nước ngoài của Doanh nghiệp nhà nước và Doanh nghiệp tư nhân
được Chính phủ bảo lãnh sẽ được theo dõi và thống kê vào chỉ tiêu “Nợ nước
ngoài của khu vực công và được khu vực công bảo lãnh” làm cơ sở đánh giá
được đầy đủ các nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ.
1.1.2.3. Nợ chính quyền địa phương
a. Vay trong nước của chính quyền địa phương
- Vay từ việc phát hành Trái phiếu chính quyền địa phương: Trái phiếu
chính quyền địa phương là loại trái phiếu có kỳ hạn từ một năm trở lên, do Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh phát hành hoặc uỷ quyền phát hành nhằm huy động vốn
21
cho công trình, dự án đầu tư của địa phương. Chính quyền cấp tỉnh được phát
hành Trái phiếu Chính quyền địa phương để huy động vốn cho các dự án, công
trình thuộc nguồn vốn ngân sách địa phương, đã ghi trong kế hoạch nhưng chưa
được bố trí vốn trong năm. Hiện nay, các cơ quan chuyên môn của Nhà nước
chưa có cơ sở dữ liệu để theo dõi việc phát hành trái phiếu chính quyền địa

phương. Tuy nhiên, theo quy định hiện hành các tỉnh có trách nhiệm báo cáo
định kỳ hoặc theo yêu cầu của Bộ Tài chính về kết quả phát hành và thanh toán
Trái phiếu chính quyền địa phương.
- Vay từ nguồn hợp pháp khác.
b. Vay nợ nước ngoài của Chính quyền địa phương
Các Chính quyền địa phương có thể vay nợ nước ngoài để tài trợ thâm hụt
ngân sách hoặc thực hiện các chương trình, dự án theo mục tiêu đã xác định.
Tuỳ từng quốc gia khác nhau mà có quy định khác nhau về việc vay nợ của
Chính quyền địa phương. Chẳng hạn như Cộng hoà Liên bang Đức, Chính
quyền địa phương được phát hành công cụ vay nợ trên thị trường quốc tế và
chịu trách nhiệm đối với số nợ vay. Tuy nhiên, đứng trên phạm vi quốc gia, các
khoản vay này vẫn được tính là số vay nợ Chính phủ của quốc gia.
Ở Việt Nam, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh không được trực tiếp vay nước
ngoài mà chỉ được vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ để đầu
tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương. Điều
kiện được vay lại đối với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bao gồm: Được cấp có thẩm
quyền cho phép vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ; Có dự án
đầu tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương
đã hoàn thành thủ tục đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư và các quy
định của pháp luật có liên quan; Ngân sách địa phương bảo đảm trả được nợ.
1.1.3. Quản lý nợ công
1.1.3.1. Mục tiêu và tầm quan trọng của quản lý nợ công
Quản lý nợ công là một quá trình thiết lập và thực hiện chiến lược quản lý
nợ nhằm đạt được mục tiêu quản lý nợ trong từng thời kỳ. Mục tiêu của quản lý
nợ công là đảm bảo đáp ứng nhu cầu tài chính của Chính phủ và các nghĩa vụ
22
phải thanh toán với chi phí thấp nhất trong trung và dài hạn, phù hợp với mức độ
rủi ro thận trọng về nợ cũng như thiết lập và duy trì một thị trường chứng khoán
chính phủ hiệu quả. Mục tiêu đáp ứng nhu cầu tài chính của Chính phủ với chi
phí thấp thường được ưu tiên trong giai đoạn đầu phát triển của quản lý nợ công,

nhưng khi mức độ tiếp cận các thị trường vốn quốc tế tăng lên thì mục tiêu quản
lý rủi ro cần rất được coi trọng. Ngoài ra đối với các nước đang phát triển cũng
thường đặt mục tiêu phát triển thị trường vốn trong nước là trọng tâm của công
tác quản lý nợ công.
Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô rộng hơn đối với chính sách công cộng, về
cơ bản chính phủ cần tìm cách đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ
công phải bền vững, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau,
trong khi vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí. Các nhà quản lý
nợ chủ quyền chia sẻ những quan tâm của các chuyên gia về chính sách tài khoá
và tiền tệ đảm bảo sao cho nợ của khu vực công phải có hướng bền vững và
chiến lược thanh toán phải đảm bảo giảm được mức nợ vượt quá. Các nhà quản
lý nợ phải đảm bảo sao cho cơ quan tài khóa nắm được tác động của các yêu cầu
tài chính của nhà nước và mức nợ đối với các chi phí vay mượn. Một số ví dụ về
chỉ tiêu nhằm giải quyết vấn đề nợ bền vững bao gồm tỷ suất thực hiện dịch vụ
nợ khu vực công và tỷ suất nợ công trên GDP và nguồn thu từ thuế.
Nợ không được cơ cấu tốt về thời hạn thanh toán, tiền tệ, kết cấu lãi suất,
cùng các công nợ bất thường lớn và không có nguồn chi trả đã và đang là yếu tố
quan trọng dẫn đến các cuộc khủng hoảng kinh tế tại nhiều nước trong lịch sử
một cách trực tiếp và gián tiếp. Chẳng hạn, dù ở cơ chế lãi suất nào, hay dù nợ
bằng ngoại tệ hay nội tệ, khủng hoảng thường nảy sinh khi nhà nước quá tập
trung vào khả năng tiết kiệm chi phí đối với một lượng lớn các vốn vay ngắn
hạn, lãi suất thả nổi. Điều này đã làm cho ngân sách nhà nước bị hở sườn một
cách nghiêm trọng đối với các điều kiện thay đổi trên thị trường tài chính, trong
đó có cả thay đổi về uy tín tín dụng của quốc gia, khi phải chuyển hạn nợ. Nợ
bằng ngoại tệ cũng đem lại những rủi ro cụ thể, và việc phụ thuộc quá nhiều vào
nợ bằng ngoại tệ có thể dẫn đến những áp lực về tỷ giá và/ hoặc tiền tệ nếu các
23
nhà đầu tư không muốn tái tài trợ vào khoản nợ bằng đồng tiền nước ngoài của
chính phủ. Bằng cách giảm rủi ro về sự thiếu ổn định do quản lý các khoản nợ
của chính phủ tạo nên đối với khu vực tư nhân, việc quản lý nợ chính phủ một

cách cẩn trọng, cùng các chính sách hợp lý về quản lý công nợ bất thường có thể
làm cho các nước đỡ bị ảnh hưởng do cơ chế lan truyền và rủi ro tài chính.
Danh mục nợ của chính phủ thường là danh mục tài chính lớn nhất của
một quốc gia. Đó thường là các cơ cấu tài chính phức tạp, đầy rủi ro, và có thể
tạo ra rủi ro đáng kế cho bảng cân đối của chính phủ, cũng như sự ổn định về tài
chính trong nước. Như Nhóm Công tác thuộc Diễn đàn ổn định tài chính đã nêu
trong phần Luồng vốn, “kinh nghiệm gần đây cho thấy các chính phủ cần nhấn
mạnh nhu cầu giới hạn sự xuất hiện rủi ro thanh khoản và các rủi ro khác làm
cho nền kinh tế dễ bị tổn thương với các cú sốc từ bên ngoài”. Do đó, quản lý rủi
ro tốt tại khu vực công có ý nghĩa rất lớn đối với quản lý rủi ro tại các khu vực
khác trong nền kinh tế “vì từng đơn vị trong khu vực tư nhân thường phải đối
mặt với những vấn đề lớn do việc quản lý rủi ro chủ quyền không hợp lý làm họ
rất dễ bị tổn thương trong các khủng hoảng về khả năng thanh toán”. Cơ cấu nợ
tốt giúp chính phủ giảm các rủi ro về lãi suất, tiền tệ và các rủi ro khác. Nhiều
chính phủ tìm cách hỗ trợ các cơ cấu này bằng cách thiết lập các điểm chuẩn về
danh mục nợ liên quan đến kết cấu tiền tệ mong muốn, cơ cấu đáo hạn và thời
hạn của khoản nợ để định hướng cho cơ cấu danh mục nợ tương lai, nếu điều
kiện cho phép.
Những khủng hoảng thị trường nợ làm người ta phải chú ý đến tầm quan
trọng của các biện pháp quản lý nợ phù hợp và nhu cầu về một thị trường vốn
hợp lý và hiệu quả. Mặc dù các chính sách quản lý nợ chính phủ chưa hẳn đã là
nguyên nhân duy nhất, thậm chí nguyên nhân chính dẫn đến các khủng hoảng
đó, nhưng cơ cấu đáo hạn và lãi suất cùng kết cấu tiền tệ trong danh mục nợ của
chính phủ, và nghĩa vụ về các công nợ bất thường lớn đã góp phần làm cho
những khủng hoảng này thêm nghiêm trọng. Thậm chí trong các tình huống khi
có môi trường chính sách kinh tế vĩ mô tốt, các biện pháp đầy rủi ro trong quản
lý nợ cũng làm tăng khả năng tổn thương của nền kinh tế đối với các cú sốc kinh
24
tế và tài chính. Đôi khi những rủi ro này có thể được giải quyết ngay bằng các
biện pháp tương đối trực tiếp, như kéo dài thời gian đáo hạn và trả các chi phí

dịch vụ nợ liên quan cao hơn (giả sử đường cong suất thu nhập dốc lên), hay
điều chỉnh lượng, thời gian đáo hạn và kết cấu dự trữ ngoại hối, và đánh giá lại
các tiêu chí, cách thức quản lý liên quan đến nợ bất thường.
Hậu quả của các chính sách kinh tế không hợp lý về chính sách về tiền tệ,
tài khóa và tỷ giá hối đoái thường đem lại các cơ cấu nợ đầy rủi ro, nhưng
những tác động ngược lại thì rõ ràng ảnh hưởng đến cả hai mặt. Tuy nhiên,
chính sách quản lý nợ tốt cũng có những hạn chế của nó. Chính sách quản lý nợ
không phải là phương thuốc trị bách bệnh và cũng không thể thay thế được việc
quản lý thật tốt về tiền tệ và tài chính. Nếu môi trường chính sách vĩ mô không
tốt, việc quản lý nợ chủ quyền bản thân nó cũng không ngăn ngừa được khủng
hoảng. Các chính sách quản lý nợ tốt chỉ có thể giảm lây nhiễm và rủi ro tài
chính bằng cách đóng vai trò xúc tác đối với việc phát triển thị trường tài chính
và nâng cao khả năng tài chính. Kinh nghiệm đã chứng minh cho luận điểm này,
ví dụ các thị trường nợ trong nước phát triển có thể thay thế cho tài trợ từ ngân
hàng khi nguồn này cạn đi (và ngược lại), giúp cho nền kinh tế có thể chịu được
các cú sốc về tài chính.
1.1.3.2. Các nguyên tắc quản lý nợ công
Thứ nhất: Phân định rõ vai trò, trách nhiệm của các tổ chức trong quản lý
nợ công
Mặc dù về nguyên tắc Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công, từ
việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ, nhưng trong khuôn
khổ pháp lý cần phải rõ ràng về vai trò và trách nhiệm cơ quan có thẩm quyền
vay, trả nợ và thực thi các nghiệp vụ quản lý nợ. Chỉ nên có một cơ quan duy
nhất thay mặt Chính phủ quản lý về vay nợ của Chính phủ là Bộ Tài chính và
đối với nợ của Chính quyền địa phương bản thân Chính quyền địa phương phải
chịu trách nhiệm quản lý và trả nợ. Khi cho phép chính quyền địa phương đi
vay, cần đảm bảo việc vay nợ của địa phương không ảnh hưởng đến kỷ luật tài
chính tổng thể và an ninh tài chính quốc gia. Hơn nữa, mặc dù cần chia sẻ các
25
mục tiêu về quản lý nợ và các chính sách tài chính tiền tệ trong sự giao thoa giữa

các công cụ chính sách khác nhau nhưng trách nhiệm và mục tiêu về chính sách
tiền tệ (do Ngân hàng Nhà nước đảm trách), cần rõ ràng, tách bạch ra khỏi quá
trình quản lý nợ công (do Bộ Tài chính đảm trách).
Thứ hai: Bảo đảm công khai, minh bạch trong quản lý nợ công
Có hai lý do cho việc cần bảo đảm tính minh bạch trong hoạt động quản
lý nợ công đó là: Giảm thiểu vấn đề thông tin không cân xứng trên thị trường tài
chính, điều này sẽ giúp cho hoạt động thị trường hoạt động hiệu quả và tăng
cường trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền và cơ quan trong quản lý
nợ công. Do đó:
- Các mục tiêu về quản lý nợ cần được xác định rõ ràng và công bố công
khai, và việc áp dụng các biện pháp quản lý về chi phí, rủi ro cần được luận giải
cụ thể.
- Công khai thông tin về chính sách, kế hoạch quản lý nợ. Người dân cần
phải có được các thông tin về hoạt động ngân sách trước đây, hiện nay và dự
kiến ngân sách tương lai, trong đó có cả thông tin về nguồn tài trợ và vị thế tài
chính tổng thể của chính phủ. Thông tin được công khai bao gồm tổng số dư nợ,
cơ cấu nợ trong nước, nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo
lãnh, nợ của chính quyền địa phương, số liệu vốn vay thực nhận và trả nợ hàng
năm, các chỉ tiêu giám sát nợ chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia.
- Thông tin về nợ công cần được công bố qua trang điện tử của Bộ Tài
chính hoặc bằng văn bản. Việc công bố bản tin về nợ công bao gồm:Thông tin
về nợ công được công khai bao gồm tổng số dư nợ, cơ cấu nợ trong nước, nợ
nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ của chính quyền địa
phương, số liệu vốn vay thực nhận và trả nợ hàng năm, các chỉ tiêu giám sát nợ
chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia là rất cần thiết.
- Hàng năm các hoạt động quản lý nợ công cần được kiểm toán bởi các
cơ quan kiểm toán độc lập (như Kiểm toán Nhà nước hoặc doanh nghiệp kiểm
toán độc lập). Kết quả kiểm toán của hoạt động quản lý nợ phải được công bố
công khai.