Tổ chức kiểm toán dự toán ngân sâch nhà nước

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
_______________________________________________





BÁO CÁO TỔNG KẾT
ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2006

TỔ CHỨC KIỂM TOÁN
DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI: MAI VINH







7568
25/11/2009


Hà Nội, năm 2008

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2006




TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC




Chủ nhiệm : TS. Mai Vinh
Phó chủ nhiệm : TS. Lê Đình Thăng
Ths. Hoàng Quang Hàm
Thư ký : Ths. Nguyễn Thuận Liên






Hà Nội, năm 2008
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT



TT Viết tắt Viết đầy đủ
1 DNNN Doanh nghiệp nhà nước

2 HĐND Hội đồng nhân dân
3 GDP Tổng sản phẩm quốc dân
4 NSĐP Ngân sách địa phương
5 NSNN Ngân sách nhà nước
6 NSTW Ngân sách trung ương
7 INTOSAI Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao
8 XHCN Xã hội chủ nghĩa
9 UBND Ủy ban nhân dân
10
KTV Kiểm toán viên

MỤC LỤC
Trang
Danh mục các chữ viết tắt
Lời mở đầu 1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ DỰ TOÁN NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC 3
1.1. Những vấn đề lý luận cơ bản về dự toán ngân sách nhà nước 3
1.1.1. Khái niệm dự toán ngân sách nhà nước 3
1.1.2 Nội dung dự toán ngân sách nhà nước 4
1.1.3. Căn cứ lập dự toán ngân sách nhà nước 5
1.1.4. Một số phươ
ng pháp lập dự toán ngân sách nhà nước 6
1.1.5. Quy trình lập dự toán ngân sách nhà nước 8
1.1.6. Các nhân tố ảnh hưởng đến lập dự toán ngân sách nhà nước 12
1.2. Những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức kiểm toán dự toán ngân
sách nhà nước 16
1.2.1. Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quá trình xây dựng và thẩm
định dự toán ngân sách nhà nước 16

1.2.2. Những đặc trưng cơ bản của dự toán ngân sách nhà nước chi phối đến
tổ chức kiểm toán dự
toán ngân sách nhà nước 18
1.2.3. Nội dung tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước 21
Chương 2:
THỰC TRẠNG LẬP, THẨM ĐỊNH VÀ QUYẾT ĐỊNH DỰ TOÁN
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
26
2.1. Thực trạng lập, thẩm định và quyết định dự toán ngân sách nhà
nước ở Việt Nam 26
2.1.1. Lập dự toán ngân sách nhà nước 26
2.1.2. Thẩm định dự toán ngân sách nhà nước 32
2.1.3. Phê duyệt (quyết định) dự toán ngân sách nhà nước 42
2.2. Kiểm toán Nhà nước trong quá trình lập, thẩm định và quyết định
dự toán ngân sách nhà nước 42
2.2.1. Kiểm toán Nhà nước trong quá trình lập, thẩm định và phê duyệt dự toán
ngân sách nhà nước 42
2.2.2. Thực trạng thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước c
ủa Kiểm toán Nhà nước44
2.2.3. Đánh giá công tác thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước của Kiểm toán
Nhà nước 45
2.2.4. Nguyên nhân hạn chế trong thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước 47
2.3. Kinh nghiệm kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước của một số
nước trên thế giới 48
2.3.1. Kiểm toán Nhà nước Hung-ga-ry trong kiểm toán dự toán 48
2.3.2. Kiểm toán Cộng hòa Liên bang Đức trong kiểm toán dự toán 50
2.3.3. Những bài học kinh nghiệm đối với KTNN Việt Nam 53
Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ
TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
56

3.1 Định hướng tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước 56
3.2. Phương thức tổ chức kiểm toán dự toán NSNN 59
3.2.1. Tổ chức kiểm toán dự toán NSNN độc lập với kiểm toán dự toán ngân
sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các bộ, cơ quan
trung ương 59
3.2.2. Tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước trên cơ sở kết quả kiểm
toán dự toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương,
các bộ, cơ quan trung ương 61
3.2.3. Tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách kết hợp và kế thừa kết quả kiểm
toán quyết toán ngân sách 62
3.3. Xây dựng quy trình kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước 63
3.3.1. Nguyên tắc, căn cứ kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước 63
3.3.2. Nội dung kiểm toán dự toán ngân sách nhà n
ước 68
3.3.3. Quy trình kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước 70
3.3.4. Trình tự kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước của KTNN 79
3.4. Những điều kiện nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán dự toán
ngân sách nhà nước 83
3.4.1. Hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN và định hướng phân bổ ngân sách
và hệ thống thông tin về dự toán ngân sách nhà nước 83
3.4.2. Hoàn thiện quy trình xây dựng dự toán ngân sách 84
3.4.3. Tăng cường số lượng và nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, đạo
đức nghề nghiệp cho KTV, chú trọng nâng cao nghiệp vụ
kiểm toán
NSNN, trong đó có việc thẩm định dự toán ngân sách 85
3.4.4. Nghiên cứu ban hành Sổ tay kiểm toán dự toán ngân sách 87
3.4.5. Nâng cao chất lượng kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN, báo cáo
quyết toán NSĐP và tiếp nhận đầy đủ thông tin tài liệu phục vụ cho
công tác thẩm định dự toán ngân sách 87
3.4.6. Các điều kiện cần thiết khác để nâng cao vai trò của KTNN trong việc

kiểm toán dự toán ngân sách 90
Kết luận 92
Tài liệu tham khảo



1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của đề tài nghiên cứu
Dự toán Ngân sách nhà nước (NSNN) là bản dự trù các khoản thu, chi ngân
sách theo các chỉ tiêu xác định trong một năm, được các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền quyết định (Quốc hội), là cơ sở pháp lý để quản lý, điều hành thu, chi ngân
sách nhà nước, là căn cứ quan trọng trong việc kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán việc
tuân thủ pháp luật trong quản lý thu, chi ngân sách nhà nướ
c và việc sử dụng ngân
sách đối với các đơn vị dự toán. Dự toán NSNN là nguồn tài liệu quan trọng làm
căn cứ để xây dựng chính sách kinh tế - tài chính trung và dài hạn.
Để phát huy vai trò của dự toán NSNN trong quản lý điều hành NSNN thì dự
toán NSNN phải có chất lượng và đáp ứng nhu cầu thực tế. Theo thông lệ quốc tế,
hầu hết các cơ quan kiểm toán nhà nước (KTNN) trên thế giới đều có chức năng,
nhiệm vụ
, thẩm tra, kiểm toán dự toán để tư vấn cho Quốc hội trong việc quyết định
dự toán NSNN hàng năm. Điều này đã được khẳng định trong tuyên bố Lima của
Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI): "Kiểm toán trước một cách có
hiệu quả là điều không thể thiếu được đối với một nền kinh tế công cộng lành mạnh
với tư cách là một nền kinh tế
thác quản - phân cấp và uỷ quyền". Điểm 4 điều 15,
Luật Kiểm toán nhà nước quy định KTNN có nhiệm vụ “Trình ý kiến của KTNN để
Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung

ương (NSTW), quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia”.
Đây là một nhiệm vụ mới chưa có tiền lệ, do đó chúng ta còn thiếu cả về lý
luận và thực tiễn về ki
ểm toán dự toán NSNN. Theo quy định trong Luật KTNN,
trong hoạt động kiểm toán, kiểm toán viên (KTV) chỉ tuân thủ pháp luật, chuẩn
mực và quy trình kiểm toán, nhưng đến nay, KTNN chưa ban hành quy trình kiểm
toán dự toán. Do đó việc nghiên cứu đề tài: “Tổ chức kiểm toán dự toán Ngân
sách nhà nước” là đòi hỏi cấp bách trước yêu cầu thực tiễn đặt ra cho KTNN.

2. Mục đích nghiên cứu của Đề tài

2
Đây là đề tài khoa học mang tính ứng dụng nên mục đích nghiên cứu của đề
tài bao gồm:
- Nghiên cứu cơ sở lý luận về tổ chức kiểm toán dự toán NSNN;
- Khảo sát và đánh giá thực trạng lập dự toán NSNN, vai trò của KTNN
trong lập dự toán NSNN;
- Đề xuất định hướng và giải pháp kiểm toán dự toán NSNN ở Việt Nam.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Đề tài nghiên c
ứu việc tổ chức xây dựng dự toán
NSNN theo Luật NSNN và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan; đồng thời
khảo sát thực tiễn về tổ chức công tác kiểm toán NSNN, những kinh nghiệm trong
việc tham gia ý kiến về dự toán NSNN của KTNN trong thời gian vừa qua.
- Phạm vi nghiên cứu: Đây là một vấn đề hết sức mới cả về lý luận cũng như
thực tiễn. Vì vậy, Đề tài nghiên cứu nh
ững vấn đề cơ bản về trình tự lập, quyết
định dự toán NSNN của Việt Nam và việc tổ chức thực hiện kiểm toán NSNN của
KTNN.
4. Phương pháp nghiên cứu

Đề tài áp dụng các phương nghiên cứu cơ bản: Phương pháp hệ thống hoá,
phân tích và tổng hợp, khảo sát đánh giá thực tiễn
5. Kết cấu của Đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung của
Đề tài gồm 3 chương.
Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về dự toán ngân sách nhà nước và
tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước
Chương 2: Thực trạng lập, thẩm định và quyết định dự toán ngân sách nhà nước
Chương 3: Định hướng và giải pháp tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách
nhà nước Việt Nam.


3
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ DỰ TOÁN
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN
DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Những vấn đề lý luận cơ bản về dự toán ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm dự toán ngân sách nhà nước
Mỗi quốc gia luôn phải đối mặt với nhu cầu chi tiêu ngày càng lớn trong khi
khả năng nguồn lực luôn bị hạn chế. Từ đó đặt ra cho mỗ
i quốc gia luôn phải có
những phương thức, biện pháp nhằm giải quyết mâu thuẫn này. Để quản lý hiệu
quả, tiết kiệm nguồn lực khan hiếm của mình, mỗi quốc gia đều phải sử dụng
những cách thức nhất định để soạn lập và phân bổ NSNN vào những mục tiêu,
ngành, lĩnh vực nhất định. Đây là công việc có ý nghĩa hết sức quan trọng trong
quy trình ngân sách của mỗ
i quốc gia. Lập dự toán sát với thực tế không những là
tiền đề của chấp hành và quyết toán ngân sách mà còn là tiêu chuẩn, thước đo để
đánh giá chính xác mức độ tăng thu, chi NSNN, phục vụ điều hành vĩ mô nền kinh

tế. Lập dự toán ngân sách đảm bảo việc phân bổ kinh phí NSNN vốn eo hẹp vào
những mục tiêu nhất định đã được định trước theo thứ tự ưu tiên, phát huy được
hiệu qu
ả tối đa sử dụng nguồn lực công. Lập dự toán NSNN còn thể hiện mục tiêu,
chiến lược phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia thông qua việc phân bổ nguồn
lực vào các ngành, vùng phục vụ phát triển kinh tế xã hội theo mục tiêu đã được
xác định.
Dự toán NSNN là việc tính toán các khoản thu từ nền kinh tế sẽ huy động vào
NSNN và dự tính các khoản chi mà Nhà nước phải sử dụng trong một n
ăm để đảm
bảo thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước và được cơ quan có thẩm quyền quyết
định.
Khi lập dự toán ngân sách, nếu các nguồn thu huy động vào ngân sách
không đáp ứng đủ nhu cầu chi tiêu trong năm sẽ phải dự tính các khoản vay để bù
đắp. Trong trường hợp này người ta gọi là xác định mức bội chi hay thâm hụt ngân

4
sách dự tính. Ngược lại nếu khả năng huy động từ nền kinh tế không chỉ đáp ứng
đầy đủ các nhiệm vụ chi tiêu mà còn có thặng dư (hay bội thu) thì người ta gọi là
xác định mức thặng dư dự tính và sẽ trình cơ quan có thẩm quyền để có biện pháp
sử dụng hợp lý khoản thặng dư dự tính này.
Vị trí của lập dự toán NSNN trong chu trình NSNN: Dự toán ngân sách là
khâu đầu tiên củ
a chu trình NSNN quyết định đến chất lượng quản lý ngân sách.
Khi lập dự toán NSNN dựa trên căn cứ chính xác khoa học, được xem xét một cách
thận trọng bởi các cơ quan có thẩm quyền có liên quan sẽ đảm bảo cho việc xác
định chính xác mức huy động từ nền kinh tế vào quỹ NSNN cũng như mức chi từ
quỹ NSNN cho các hoạt động kinh tế xã hội của Chính phủ. Lập dự toán NSNN
đầy đủ, chính xác sẽ là điề
u kiện để thực hiện ngân sách một cách chính xác, đảm

bảo cho việc thực hiện các kế hoạch kinh tế xã hội trong năm kế hoạch. Lập dự
toán ngân sách đầy đủ, độ tin cậy cao sẽ là căn cứ để Chính phủ tổ chức thực hiện
ngân sách, quyết toán ngân sách một cách đầy đủ, căn cứ để Quốc hội giám sát
ngân sách một cách có hiệu quả.
1.1.2. Nội dung dự toán ngân sách nhà nước
D
ự toán NSNN gồm các nội dung cơ bản sau đây:
(1) Xác định các khoản thu NSNN dự tính sẽ huy động từ nền kinh tế. Các
khoản thu sẽ huy động từ nền kinh tế chủ yếu là các khoản thu từ thuế, phí; các
khoản thu tài trợ, viện trợ; các khoản thu tư bán tài sản và thu từ hoạt động đầu tư
của nhà nước.
(2) Xác định mức chi trong năm của nhà nước: Dự toán NSNN có nhiệm vụ
xác đị
nh mức chi của nhà nước bao gồm chi đầu tư của nhà nước; chi đảm bảo
nuôi dưỡng bộ máy nhà nước và chi đảm bảo an sinh xã hội theo trách nhiệm của
Chính phủ; chi trả lãi đối với các khoản vay của Chính phủ và các nghĩa vụ chi
theo trách nhiệm đạo đức của Chính phủ. Quy mô, cơ cấu chi của NSNN tuỳ thuộc
vào từng Nhà nước và mục tiêu phát triển của quốc gia trong từng thời kỳ.

5
(3) Cân đối ngân sách: Một trong những nhiệm vụ quan trọng của dự toán
ngân sách là xác định cân đối ngân sách. Đây chính là so sánh giữa các khoản thu
dự tính sẽ huy động và các khoản chi dự tính sẽ chi trả. Nếu số thu dự tính lớn hơn
số chi dự tính sẽ là khoản thặng dư ngân sách dự tính. Nếu các khoản thu dự tính
nhỏ hơn các khoản chi dự tính người ta xác định đây là thâm hụt ngân sách dự tính.
Trong trường hợp phát sinh thâm hụ
t dự tính thì nhiệm vụ của dự toán NSNN là
xác định nguồn bù đắp. Trong trường hợp này Nhà nước có thể phát hành công trái
để vay nợ trong nước, nước ngoài. Trong một số trường hợp, Nhà nước có thể phát
hành tiền để bù đắp thâm hụt của NSNN. Việc xác định các khoản vay nợ được xác

định theo nguyên tắc lấy vay mới trừ đi trả nợ cũ sẽ xác định được số vay thuần.
Tuy nhiên, ở Việt Nam hiệ
n nay, vẫn xác định số vay mới là khoản thu ngân sách
và trả nợ cũ lại là khoản chi ngân sách.
1.1.3. Căn cứ lập dự toán ngân sách nhà nước
Thực chất của dự toán NSNN là sự phản ánh nhu cầu động viên, phân phối
và sử dụng nguồn NSNN nhằm đáp ứng một cách tích cực các dự án phát triển
kinh tế xã hội và nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nước. Vì vậy, để dự toán NSNN
trở thành hiện thực, khi lậ
p dự toán dựa vào các căn cứ sau:
(1) Dự toán NSNN hàng năm được lập dựa trên cơ sở những nhiệm vụ phát
triển kinh tế - xã hội và bảo đảm vững chắc quốc phòng an ninh. Việc xây dựng
các chỉ tiêu thu ngân sách phải được xác định trên cơ sở tăng trưởng kinh tế và phù
hợp với quy định của pháp luật. Dựa vào căn cứ này để xác định được mục tiêu,
nhiệm vụ cầ
n động viên và khai thác nguồn thu của NSNN cũng như việc phân
phối, sử dụng quỹ NSNN có trọng tâm, trọng điểm, theo những mục tiêu mà quốc
gia đang theo đuổi.
Các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước là căn cứ
hết sức quan trọng, giúp cho việc lập dự toán NSNN xác định được khả năng và
mức độ, lĩnh vực cần động viên, khai thác nguồ
n thu, đồng thời xác định được nhu
cầu cần phân phối và sử dụng NSNN.

6
(2) Căn cứ vào chế độ tiêu chuẩn, định mức thu, chi NSNN. Việc động viên
nguồn lực vào NSNN phải căn cứ vào hệ thống pháp luật cũng như chế độ, chính
sách về thu NSNN hiện hành. Đồng thời các khoản chi trong dự toán được xác
định phải căn cứ vào kết quả hoạt động, định mức tiêu chuẩn và chính sách chi
NSNN; phù hợp với quy mô và tốc độ tăng trưởng kinh tế cũng như

chính sách chi
tiêu của Chính phủ trong từng thời kỳ.
(3) Ngoài ra, lập dự toán NSNN còn căn cứ vào kết quả thực hiện NSNN
trong thời gian qua. Đây không những là căn cứ quan trọng bổ sung kinh nghiệm
cần thiết cho việc lập dự toán mà còn là cơ sở để bố trí nguồn kinh phí cho những
dự án, chương trình đang hoạt động, tránh bị gián đoạn do thiếu kinh phí.
1.1.4. Một số phương pháp lập dự toán ngân sách nhà nước
Để quản lý chi tiêu NSNN, tất cả các quốc gia đều phải sử dụng những
phương thức nhất định để phân bổ nguồn lực có hạn của NSNN vào các lĩnh vực
và các ngành kinh tế xã hội. Tuỳ thuộc vào trình độ quản lý, trình độ phát triển của
nền kinh tế và luật pháp của từng nước, người ta sử dụng một phương pháp lập dự
toán ngân sách hoặc sử dụng kết hợ
p một vài phương pháp khác nhau. Sau đây là
một số phương pháp lập thông dụng đang được áp dụng.
(1) Lập dự toán NSNN theo phương pháp truyền thống
Lập dự toán ngân sách theo phương pháp truyền thống vốn phù hợp với nền
kinh tế chỉ huy. Khi lập dự toán ngân sách, người ta căn cứ vào nguồn lực đầu vào
để bố trí các khoản chi. Nói cách khác, lập dự toán ngân sách theo phương pháp
truyền thống căn cứ vào kết quả
đầu vào, dựa trên nguồn lực đầu vào có sẵn hoặc
sẽ huy động để bố trí nhu cầu chi tiêu cho phù hợp. Phương pháp lập này theo kiểu
“liệu cơm gắp mắm”, người ta quan tâm đến khả năng đầu vào và ít chú trọng đến
kết quả đầu ra. Nói cách khác, căn cứ vào số thu và mức bội chi dự tính để xác
định nhu cầu chi mà không căn cứ nhiều vào công việc phải tiến hành trong năm.
Cách làm này không phù hợp với nề
n kinh tế thị trường, thiếu chiến lược rõ ràng,
không cho phép đạt được các mục tiêu đề ra.
(2) Lập dự toán NSNN theo chương trình

7

Là việc lập dự toán ngân sách trên cơ sở các chương trình lớn và gắn với các
kết qủa cuối cùng như chỉ số về hiệu quả hoạt động. Trên cơ sở kế hoạch hoá tổng
thể nguồn lực của quốc gia trong từng thời kỳ, có phân chia theo từng năm; thực
hiện phân chia các hoạt động của Chính phủ thành các chức năng, các chương trình
và các hoạt động; xây dựng các ch
ỉ số hiệu quả hoạt động cho từng hoạt động và
xác định chi phí và kết quả cuối cùng. Lập dự toán ngân sách theo chương trình là
hình thức lập dự toán ngân sách trên cơ sở hiệu quả hoạt động tập trung vào việc
phân loại theo chương trình đã xác định theo các mục tiêu chính sách của Chính
phủ; trên cơ sở phân loại chương trình theo thứ tự ưu tiên để phân bổ các nguồn
lực khan hiếm vào các mục tiêu ưu tiên theo th
ứ tự đã được hoạch định trong chiến
lược.
Phương pháp lập này đã gắn phân bổ ngân sách với kế hoạch, chương trình
theo một chiến lược được hoạch định rõ ràng và thứ tự ưu tiên được xác định. Cách
thức lập này còn cho phép chuyển một số dịch vụ công sang lĩnh vực tư thông qua
các hợp đồng đối với những lĩnh vực nhà nước không cần nắm gi
ữ, nhằm giảm bớt
sự cồng kềnh của bộ máy nhà nước.
(3) Lập dự toán NSNN theo kết quả đầu ra
Phương pháp này gắn kết các khoản phân bổ ngân sách với các đầu ra cụ
thể, chi tiết hoặc không tuỳ thuộc vào năng lực hành chính và lĩnh vực liên quan.
Trên cơ sở kế hoạch hoá tổng thể nguồn lực của quốc gia; thực hiện phân bổ nguồn
lực cho đầ
u ra cụ thể thông qua xây dựng các hợp đồng cụ thể giữa các chính trị
gia (với tư cách là người chủ) với các cán bộ quản lý nhà nước (với tư cách là
người đại diện). Nói chung, lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra cũng gần
tương tự như lập dự toán ngân sách theo chương trình.
(4) Lập dự toán NSNN theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một hình thức lập dự toán

ngân sách hàng năm luôn gắn kết với với kế hoạch tài chính trung hạn, dài hạn. Kế
hoạch ngân sách do Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương lập luôn căn cứ và được
đặt trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Kế hoạch chi tiêu trung hạn đòi hỏi các nguồn

8
lực phải được phân bổ và tái phân bổ trên cơ sở các thứ tự ưu tiên của Chính phủ, ưu
tiên của các bộ, ngành. Cơ sở của phương pháp là việc thừa nhận rằng nguồn lực là
hạn chế và không thể tăng thêm về mặt trung hạn. Vì vậy cần phải tập trung vào việc
đạt được các kết quả lớn hơn từ mức độ nguồn lực hi
ện có. Phương pháp này không
làm cho nguồn lực tăng lên. Thay vào đó, nó là công cụ xác định các nguồn lực sẵn
có và phân bổ các nguồn lực này theo thứ tự ưu tiên của Nhà nước.
Khi trình Quốc hội, kế hoạch ngân sách hàng năm luôn gắn với kế hoạch
trung hạn, qua đó có thể biết được kế hoạch chi tiêu của các năm tiếp theo. Điểm
khác biệt với lập ngân sách truyền thống là khi lập dự toán ngân sách theo khuôn
khổ
chi tiêu trung hạn thì việc thông qua ngân sách hàng năm không tách rời với
các năm tiếp theo mà được gắn kết với nhau khi xây dựng dự toán. Ngân sách hàng
năm luôn được cập nhật theo kiểu cuốn chiếu căn cứ vào các dự báo về những biến
động và phát triển của kinh tế vĩ mô, trên cơ sở đó bổ sung những yêu cầu chi tiêu.
Một khuôn khổ chi tiêu trung hạn đánh giá đầy đủ khả năng về thu và chi
của Chính phủ v
ề chi thường xuyên và chi đầu tư cho cả một thời kỳ trung hạn.
Chúng được thể hiện trong một kế hoạch tài chính trung hạn có phản ánh các mục
tiêu của Chính phủ.
1.1.5. Quy trình lập dự toán ngân sách nhà nước
Bất cứ công việc nào cũng cần tiến hành theo trình tự nhất định. Trình tự
này đảm bảo cho công việc hoàn thành một cách tốt nhất và tốn ít thời gian nhất.
Quản lý NSNN nói chung và lập dự toán NSNN nói riêng cũng phải thự
c hiện theo

những trình tự nhất định.
1.1.5.1. Khái niệm và đặc trưng của quy trình lập dự toán NSNN
Quy trình lập dự toán NSNN có thể hiểu là trình tự các bước công việc để
thực hiện việc lập dự toán NSNN. Quy trình phải bao quát được các bước công
việc từ việc chuẩn bị soạn lập đến khi thảo luận, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và
phân bổ nhiệm vụ thu, chi cho các đơn vị có nhiệm v
ụ thu, chi ngân sách, các cấp
ngân sách. Có thể thấy đặc trưng của Quy trình gồm những nội dung sau:

9
- Quy trình lập dự toán chỉ rõ rằng những cơ quan nào tham gia quá trình lập
dự toán, từ cơ quan hoạch định chiến lược đến cơ quan thụ hưởng ngân sách. Quy
trình chỉ rõ nhiệm vụ của từng cơ quan trong từng khâu của quá trình lập ngân
sách. Thông qua quy trình, mỗi cơ quan nhà nước, đơn vị có liên quan sẽ biết được
yêu cầu cũng như khối lượng công việc của qúa trình hình thành ngân sách mà
mình phải thực hiện.
- Quy trình lậ
p dự toán chỉ rõ về mặt thời gian và cách thức tiến hành của các
cơ quan nhà nước trong quá trình lập dự toán. Đặc trưng này đòi hỏi quy trình phải
quy định trình tự thời gian cho từng bước công việc một cách khoa học, tránh trùng
lắp hoặc không đủ thời gian sẽ ảnh hưởng đến chất lượng dự toán. Quy trình sẽ chỉ rõ
thời gian lập dự toán của các đơn vị, cơ quan thụ hưởng ngân sách; thời gian t
ổng hợp
dự toán của Bộ Tài chính; thời gian đàm phán ngân sách; thảo luận ở Chính phủ, thảo
luận và phê chuẩn của Quốc hội. Quy định này tuỳ thuộc vào từng quốc gia.
- Quy trình lập dự toán phải quy định đầy đủ nguyên tắc, cách thức lập và
các tài liệu để lập, các tài liệu mà cơ quan, đơn vị thụ hưởng ngân sách phải chuẩn
bị; cơ quan tổng hợp dự, cơ quan hành pháp ph
ải chuẩn bị để Quốc hội thảo luận
và quyết định dự toán NSNN.

- Các quy định mang tính kỹ thuật lập dự toán: Đây là một vấn đề quan trọng
của khâu lập dự toán bao gồm từ việc ban hành các căn cứ lập dự toán, ban hành số
kiểm tra; hệ thống mẫu biểu, tài liệu về dự toán NSNN; quy định về trình tự gửi
báo cáo, tổng hợp dự toán, trình dự toán, th
ảo luận và quyết định, quy trình giao dự
toán. Các quy định về kỹ thuật chặt chẽ đảm bảo cho việc lập dự toán một cách
đúng đắn, hợp lý và có tính khả thi.
1.1.5.2. Nội dung quy trình lập dự toán ngân sách nhà nước
Lập dự toán ngân sách phải bao gồm toàn bộ hoạt động của của các cơ quan
nhà nước từ khâu chuẩn bị lập dự toán đến khi Quốc hội phê chuẩn ngân sách và
các cơ quan nhà nước phân bổ cho các
đơn vị sử dụng ngân sách để làm cơ sở cho

10
việc thực hiện ngân sách. Theo đó, quy trình lập dự toán NSNN có thể gồm các
bước sau:
Bước 1: Chuẩn bị lập dự toán ngân sách
Hàng năm, trên cơ sở dự báo các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, cơ quan hành pháp
chỉ đạo các cơ quan liên quan trong việc lập kế hoạch (dự toán) ngân sách. Công
việc chuẩn bị lập dự toán đảm bảo cung cấp cho các cơ quan, các bộ, ngành và địa
phương những thông tin dự báo vĩ
mô và các chiến lược ưu tiên của Chính phủ
trong năm kế hoạch để định hướng cho lập dự toán một cách sát thực theo chỉ đạo
của Chính phủ.
Căn cứ vào chỉ đạo của Chính phủ, những dự báo về kinh tế vĩ mô, Bộ Tài
chính ban hành số kiểm tra cho các cơ quan trung ương và các địa phương để làm
căn cứ lập dự toán.
Bước 2: Lập dự toán ngân sách
Các cơ
quan trung ương và các địa phương căn cứ vào chỉ đạo của Chính

phủ, hướng dẫn của Bộ Tài chính và số kiểm tra tiến hành lập dự toán cho năm tiếp
theo. Dự toán bao gồm nguồn thu mà đơn vị được hưởng là các khoản thu phát
sinh theo luật, các khoản được hưởng khác; các khoản chi để thực hiện nhiệm vụ
trong năm và nguồn bù đắp các khoản chi nếu nguồn thu không đảm bảo.
Bước 3: Đ
àm phán ngân sách
Đây là các buổi làm việc giữa cơ quan tài chính và các cơ quan nhà nước có
liên quan về dự toán ngân sách của từng cơ quan riêng biệt. Quá trình đàm phán để
thống nhất được tổng số thu, chi và các lĩnh vực thu, chi của từng cơ quan. Quốc
gia khác nhau thì việc đàm phán ngân sách cũng khác nhau. Chẳng hạn như Hoa
Kỳ, sau khi kế hoạch chi tiêu được rà soát và lập kế hoạch sẽ phải chuyển cho Văn
phòng Tài chính quản trị của Tổng thố
ng (OMB). OMB sẽ làm việc với từng đơn
vị để thảo luận về ngân sách nhằm thống nhất kế hoạch chi tiêu. Trong trường hợp
có ý kiến bất đồng thì các đơn vị được quyền báo cáo trực tiếp cho Tổng thống. [2,
Tr 557]. Ở Việt Nam, việc đàm phán quy định, cơ quan tài chính tiến hành làm

11
việc về dự toán ngân sách với các cơ quan, đơn vị cùng cấp và Uỷ ban nhân dân
(UBND) cấp dưới. Trong trường hợp có bất đồng ý kiến thì cơ quan tài chính báo
cáo chủ tịch UBND tỉnh, Bộ Tài chính báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét
quyết định.
Bước 4: Tổng hợp dự toán NSNN
Sau khi đàm phán ngân sách kết thúc, Bộ Tài chính tổng hợp dự toán trên cơ
sở các dự toán của các đơn vị để lập dự toán NSNN. D
ự toán ngân sách phải bao
gồm đầy đủ các khoản thu phát sinh theo luật trong năm kế hoạch, các khoản kết
dư dự kiến và các khoản bù đắp bội chi, phương án bù đắp nếu có. Dự toán NSNN
sẽ đệ trình Chính phủ thảo luận.
Bước 5: Thảo luận ngân sách ở Chính phủ

Căn cứ vào dự toán do Bộ Tài chính trình, Nội các sẽ thảo luận ngân sách
cho năm kế hoạch. Các vấn đề thảo luận ch
ủ yếu là dự toán đã bố trí đầy đủ các
khoản chi theo mục tiêu ưu tiên của Chính phủ đề ra hay chưa. Sau khi thảo luận
nếu có sự tán đồng sẽ trình Quốc hội. Trong trường hợp cần điều chỉnh sẽ yêu cầu
Bộ Tài chính và các cơ quan có liên quan điều chỉnh trước khi trình Quốc hội.
Bước 6: Thẩm định độc lập
Để dự toán NSNN đảm bảo khả
thi, các nguồn lực quốc gia được động viên
và phân bổ vào những mục tiêu mà quốc gia theo đuổi. Mặt khác cũng tránh được
những sai sót và gian lận trong quá trình lập dự toán. Dự toán các bộ, các ngành và
dự toán ngân sách Chính phủ lập và thảo luận trước khi trình Quốc hội phê chuẩn
cần được thẩm định, đánh giá bởi một cơ quan độc lập. Cơ quan thẩm định đánh
giá độc lập có trách nhiệm xem xét lại toàn bộ
dự toán, phương án phân bổ dự toán
từ cơ sở lập, phân bổ cho đến xem xét các dự báo về tăng trưởng kinh tế và các
thông tin dự báo khác trong năm kế hoạch. bằng kinh nghiệm của mình, cơ quan
này phải đưa ra ý kiến của mình một cách độc lập. Trên thế giới, đa số các nước sử
dụng cơ quan kiểm toán tối cao để thẩm định độc lập. Một số nước nh
ư Cộng hoà
Ấn Độ sử dụng Văn phòng Quốc hội để thẩm định độc lập. Dự toán sau khi thẩm

12
định sẽ trình Quốc hội kèm theo ý kiến đánh giá của cơ quan thẩm định làm cơ sở
để Quốc hội thảo luận và quyết định.
Bước 7: Thảo luận và quyết định của Quốc hội
Căn cứ vào dự toán NSNN, Quốc hội sẽ thảo luận và quyết định ngân sách
cho năm ngân sách tiếp theo. Trên cơ sở ý kiến đánh giá của cơ quan thẩm định
độc lập, dự toán ngân sách do Chính phủ trình, các cơ quan chuyên môn của Quốc
hội sẽ thảo luận và tham luận trước Quốc hội về ý kiến của mình. Trên cơ sở đó,

Quốc hội thảo luận và quyết định ngân sách. Tuỳ thuộc vào quy định của từng
nước mà quyết định của Quốc hội về ngân sách cũng khác nhau. Nhìn chung, Quốc
hội ở mỗi quốc gia đều quyết định tổ
ng số thu (nguồn lực) cần huy động trong
năm, các phương án bù đắp bội chi nếu có; quyết định tổng số chi và mức phân bổ
ngân sách cho từng lĩnh vực; mức phân bổ ngân sách cho từng bộ, cơ quan trung
ương.
Bước 8: Phân bổ ngân sách (Giao dự toán ngân sách)
Trên cơ sở nghị quyết của Quốc hội về dự toán dự toán NSNN, Chính phủ,
các cơ quan chức năng của Nhà nước thực hiện phân bổ
ngân sách cho các đơn vị
sử dụng. Thực chất của việc phân bổ chính là chia nhỏ nhiệm vụ thu, chi NSNN
mà Quốc hội đã quyết định để giao cho các đơn vị có nhiệm vụ thu, chi thực hiện.
Việc phân bổ ngân sách tuỳ thuộc vào mỗi quốc gia và được thực hiện theo các
cách thức khác nhau. Đối với một số nước như Hoa kỳ, Ôxtrâylia, Niu-di-lân, Ma-
lai-xi-a, Quốc hội thực hiện quyền phân bổ ngân sách cho t
ừng bộ, cơ quan trung
ương, do vậy việc phân bổ ngân sách ở cấp Chính phủ và thấp hơn chỉ là chia nhỏ
số ngân sách được phân bổ theo mục tiêu và thứ tự ưu tiên đã xác định.
1.1.6. Các nhân tố ảnh hưởng đến lập dự toán ngân sách nhà nước
(1) Thông tin
Hệ thống thông tin đóng vai trò hết sức quan trọng, chi phối đến chất lượng
dự toán NSNN. Nếu hệ thống thông tin đầy đủ, tin cậy cung c
ấp kịp thời cho các
cơ quan chức năng của Nhà nước thì có thể nâng cao chất lượng dự toán, giảm thời

13
gian lập dự toán. Ngược lại nếu thông tin không đảm bảo độ tin cậy, không kịp
thời và đầy đủ thì chất lượng dự toán sẽ hạn chế.
Hệ thống thông tin phục vụ cho lập dự toán chủ yếu là dự báo. Việc dự báo

bao gồm dự báo các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô như tốc độ tăng trưởng, sự phát triển của
các ngành, tiểu ngành, quy mô dân số theo ngành, vùng. Các thông tin cung cấp
cho l
ập dự toán còn bao gồm số liệu dự báo về tình hình thực hiện các chỉ tiêu kinh
tế xã hội và ngân sách của năm hiện tại. Đây là cơ sở quan trọng để xây dựng dự
toán năm tiếp theo. Ngoài việc cung cấp các thông tin về kinh tế vĩ mô còn phải
chú ý đến các thông tin về phát triển, dự báo nhu cầu cung cấp hàng hoá công cộng
mang tính dài hạn của ngành, lĩnh vực, vùng, tiểu vùng làm cơ sở cho việc xác
định thứ tự
ưu tiên cho việc phân bổ ngân sách. Các thông tin về kế hoạch phát
triển kinh tế xã hội mang tính dài hạn cũng cần được cập nhật và cung cấp kịp thời.
Đây sẽ là cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch chi tiêu trung và dài hạn gắn với chi
tiêu hàng năm.
(2) Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách
Cơ chế phân cấp quản lý NSNN liên quan mật thiết đến quy trình lập dự
toán NSNN. Nếu phân cấp đơn gi
ản thì quy trình lập đơn giản hơn và thời gian,
chất lượng dự toán sẽ cao hơn. Đối với những nước có cấu trúc Nhà nước theo kiểu
liên bang thì cơ chế phân cấp quản lý ngân sách cũng đơn giản hơn. Giữa các bang
và liên bang có ngân sách riêng biệt, không có sự lồng ghép. Các cơ quan liên bang
cũng như Chính phủ, Quốc hội chỉ lập và thảo luận và quyết định ngân sách liên
bang; ngân sách của các bang do các bang lập một cách độc lập vớ
i ngân sách liên
bang, từ đó quy trình ngân sách cũng đơn giản hơn, các cơ quan liên bang có thể
tập trung nhiều thời gian cho việc lập và thảo luận ngân sách. Những nước có cấu
trúc Nhà nước theo kiểu Nhà nước đơn nhất thường tổ chức bộ máy thành hai cấp
lớn là cấp trung ương và cấp địa phương. Tương ứng là việc tổ chức hệ thống
NSNN cũng thường được chia thành NSTW và ngân sách địa phương (NSĐP), tậ
p
trung quyền lực cao vào cấp chính quyền nhà nước ở trung ương. Theo đó quy

14
trình lập ngân sách cũng được thực hiện ở cả các cấp chính quyền, nếu cơ chế phân
cấp càng nhiều cấp chính quyền thì quy trình lập ngân sách càng phức tạp; dự toán
NSNN có khả năng chứa đựng nhiều sai sót hơn. NSNN Việt Nam là một điển
hình cho ngân sách của kiểu Nhà nước đơn nhất. Hệ thống phân cấp quản lý ngân
sách được thực hiện theo 4 cấp trung ương, tỉnh, huyện, xã; theo đó quy trình l
ập
dự toán cũng theo 4 cấp và tổng hợp thành dự toán NSNN. Một quy trình rất phức
tạp và luôn có khả năng chứa đựng những sai sót trong quá trình lập dự toán
NSNN.
(3) Sự phối hợp của các cơ quan nhà nước
Sự phối hợp của các cơ quan nhà nước bao gồm sự phối kết hợp giữa các cơ
quan quản lý tổng hợp như các cơ quan có trách nhiệm lập kế hoạch chi
ến lược với
các cơ quan có trách nhiệm soạn lập ngân sách hàng năm; sự phối hợp giữa các bộ,
cơ quan nhà nước trong việc soạn lập ngân sách với Bộ Tài chính trong việc lập
ngân sách tổng thể. Một khi có sự phối hợp nhịp nhàng, giảm bớt các khâu trung
gian trong quá trình lập dự toán thì quy trình sẽ đơn giản hơn và chất lượng dự
toán sẽ cao hơn. Ngược lại, nếu quy trình lập dự toán NSNN phải qua nhi
ều vòng
đàm phán, thảo luận, qua nhiều khâu trung gian và đôi khi có sự trùng lắp, sự phối
hợp giữa các khâu không nhịp nhàng sẽ làm quy trình trở nên phức tạp do có sự
đối đầu về quyền lợi, không thống nhất trong cách giải quyết.
(4) Mối quan hệ giữa dự toán NSNN với thể chế ngân sách
Thể chế ngân sách được hiểu là toàn bộ các quy định của nhà nước về tổ
chức quản lý NSNN. Với cách hiể
u này, thể chế ngân sách bao gồn toàn bộ các
quy định về bộ máy quản lý ngân sách, các quy định về kỷ luật ngân sách và những
quy định khác có liên quan đến công tác quản lý ngân sách.

Giữa dự toán NSNN và thể chế ngân sách có mối liên hệ chặt chẽ, chi phối lẫn
nhau. Ngay cả khi chúng ta có thể xác định được cách thức phân bổ chi tiêu tối ưu
cho các ngành, các địa phương thì thể chế ngân sách hiện hành có thể lại không cho
phép việc thực hiện dự toán đã được l
ập và phân bổ. Ngay cả khi xây dựng dự toán

15
theo đúng nhu cầu chi thực tế thì có thể vẫn không đem lại các đầu ra và kết quả cuối
cùng mong muốn vì những yếu kém của thể chế. Ngược lại, khi cải tiến thể chế chúng
ta vẫn cần phải đánh giá việc phân bổ chi tiêu. Do đó, sự kết hợp giữa phân tích các
khoản phân bổ và phân tích các thể chế ngân sách có tác dụng đến chất lượng dự toán
ngân sách, đảm bảo cho tính khả thi c
ủa dự toán khi đã được phê chuẩn.
Mức độ chi tiêu ngân sách đóng vai trò quan trọng, không phải bởi có một
mức độ chi tiêu tối ưu mà bởi vì thâm hụt ngân sách do chi tiêu quá mức có thể gây
ra khủng hoảng kinh tế vĩ mô. Do đó cần phải quan tâm đến mức độ chi tiêu trong
phạm vi nguồn lực tài chính có thể đáp ứng. Khi lập ngân sách luôn phải đảm bảo
tính toán các khoản chi tiêu dự kiến trong phạm vi tổng thể mà nguồn lực tài chính
có thể. Điều đó tạo ra một sức ép đòi hỏi phải lập và phân bổ ngân sách theo các
thứ tự ưu tiên để đạt được mục tiêu đề ra mà vẫn giữ được kỷ luật tài chính tổng
thể. Nếu không có thứ tự ưu tiên thì sẽ nảy sinh một thực trạng là các Bộ, ngành
được hưởng khoản ngân sách được phân bổ cao hơn cho hoạt động của mình trong
khi đó các chi phí như lạ
m phát cao, nợ Chính phủ hoặc thất nghiệp lại do xã hội
nói chung gánh chịu. Cần phải đảm bảo thể chế nghiêm ngặt về ngân sách trên cơ
sở đó duy trì các cân đối vĩ mô.
(5) Quy trình thẩm định của cơ quan thẩm định độc lập
Ngoài các yếu tố mang tính chủ quan trọng khâu soạn lập thì quy trình thẩm
định của cơ quan thẩm định độc lập cũng tác động tới quy trình lậ
p dự toán. Cơ

quan thẩm định độc lập với chức năng của mình, xem xét tính hợp lý, khả thi của
dự án ngân sách do các cơ quan của Chính phủ soạn thảo trước khi đệ trình Quốc
hội. Cơ quan này sẽ cung cấp những thông tin đáng giá mang tính ngược chiều, các
khía cạnh về mục tiêu, tính tiết kiệm, hiệu quả được xem xét. Một khi quy trình
thẩm định hợp lý, đơn giản tiết kiệm thời gian thì quy trình lậ
p dự toán NSNN sẽ
đơn giản hơn, giảm được thời gian từ khâu lập dự toán của các bộ, ngành, địa
phương đến việc xem xét của Chính phủ, Quốc hội.
(6) Chất lượng thảo luận ngân sách của Chính phủ

16
Dự toán sau khi hoàn chỉnh được trình Chính phủ thảo luận, công việc của
giai đoạn này là xem xét dự toán do Bộ Tài chính trình đồng thời làm việc với một
số bộ ngành có liên quan để đảm bảo cho việc bố trí các khoản chi là hợp lý. Trong
trường hợp cần điều chỉnh sẽ yêu cầu Bộ Tài chính và các bộ có liên quan điều
chỉnh. Vấn đề là liệu tất cả các khoản chi có được đem ra th
ảo luận hay không, nếu
Chính phủ xem xét kỹ lưỡng từng khoản chi sẽ đảm bảo tính hợp lý của dự toán
NSNN trước khi trình Quốc hội.
(7) Trình tự thảo luận và quyết định của Quốc hội
Quốc hội sẽ thảo luận từng nội dung của dự toán NSNN, mức phân bổ cho
từng công việc cụ thể hay chỉ thảo luận tổng thể. Tuỳ thuộ
c vào từng quốc gia,
Quốc hội sẽ thảo luận như thế nào. Điều đó chi phối đến quy trình lập dự toán
NSNN bởi vì thảo luận của Quốc hội là một khâu của quy trình dự toán NSNN.
Thời gian thảo luận phải đủ dài để có thể xem xét đầy đủ các khía cạnh của vấn đề.
Một khi Quốc hội không có đủ thời gian để thảo luận trước khi quyết
định, các tài
liệu cũng như cơ quan giúp Quốc hội thảo luận sẽ quyết định không hoàn toàn
chính xác như yêu cầu đặt ra.

1.2. Những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức kiểm toán dự toán ngân
sách nhà nước
1.2.1. Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quá trình xây dựng và thẩm
định dự toán ngân sách nhà nước
Như chúng ta đã nghiên cứu về quy trình dự toán NSNN, thẩm định độc lập
là một công việc thuộc quy trình và là m
ột bước trong quá trình lập dự toán NSNN
trình Quốc hội quyết định. Có thể thấy sự cần thiết phải có sự tham gia của KTNN
trong quy trình lập dự toán NSNN như sau:
- Một là, để dự toán ngân sách trình Quốc hội đảm bảo tính độc lập khách
quan cần có sự tham gia của cơ quan kiểm tra tài chính độc lập. KTNN là cơ quan
kiểm toán ngoại vi, có trách nhiệm kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp các
báo cáo tài chính, các thông tin tài chính đối với các c
ơ quan của Chính phủ cũng

17
như hoạt động quản lý kinh tế tài chính của Chính phủ. Dự toán NSNN do Chính
phủ lập liệu có đảm bảo tính khách quan, trung thực không? đã phản ánh đúng tình
hình kinh tế, xã hội sẽ diễn ra trong năm kế hoạch hay chưa? có sát thực và hợp lý
hay không? v.v. Để trả lời những câu hỏi đó và tăng độ tin cậy của tài liệu dự toán
NSNN trước khi trình Quốc hội thì nó cần được cơ quan kiểm tra tài chính ngoại vi
kiểm tra, đánh giá và xác nhận. Đây là hoạt động nhằm tăng cường độ tin cậy của hệ
thống thông tin tài chính Chính phủ trước khi Quốc hội xem xét, quyết định.
- Hai là, sự tham gia của KTNN trong quá trình lập dự toán NSNN sẽ có
thêm thông tin đa chiều phục vụ cho việc quyết định của Quốc hội được chính xác.
KTNN thực hiện kiểm tra đánh giá dự toán NSNN do Chính phủ lập và trình Quốc
hội sẽ có báo cáo đ
ánh giá một cách độc lập, khách quan về dự toán. Căn cứ vào
báo cáo kiểm toán Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội có thêm căn cứ để thảo
luận xem xét quyết định dự toán. Thông tin của KTNN cung cấp đảm bảo độ tin

cậy vì đây là ý kiến của cơ quan độc lập được thực hiện bởi đội ngũ chuyên gia có
kinh nghiệm và uy tín nghề nghiệp. Đây là một biện pháp để tăng thêm kênh thông
tin đa chiều, mang tính phản biện giúp Quốc hội có đầy đủ thông tin, dữ liệu trước
khi thảo luận, quyết định ngân sách cho năm ngân sách tiếp theo.
- Ba là, sự tham gia của KTNN trong quá trình lập dự toán sẽ góp phần nâng
cao chất lượng dự toán thông qua hoạt động tư vấn cho các cơ quan của Chính phủ,
Quốc hội. KTNN tham gia quá trình lập dự toán ngay từ khâu các đơn vị cơ sở lập
dự toán, tổng hợp dự
toán ở Chính phủ, thảo luận của Chính phủ cũng như các uỷ
ban của Quốc hội. Quá trình tham gia của KTNN ngoài việc có thêm thông tin
phục vụ đánh giá nhận xét, KTNN còn tư vấn để có được dự toán một cách đầy đủ,
tin cậy. Bằng kinh nghiệm kiểm toán của mình KTNN tư vấn cho các cơ quan, đơn
vị, địa phương khắc phục được những yếu kém ngay từ khi tính toán dự toán mà
KTNN đã phát hiện thông qua hoạ
t động kiểm toán. Những sai sót trong lập dự
toán sẽ dần được loại bỏ. Qua các cấp, các khâu KTNN tham gia và đưa ra những
khuyến nghị về dự toán do vậy tăng thêm tính chính xác và độ tin cậy của thông tin

18
để các cơ quan cao nhất của Chính phủ, Quốc hội thảo luận và xét quyết định.
Thông qua các hoạt động này, chất lượng dự toán sẽ được nâng cao và là cơ sở cho
công tác quản lý tài chính ngân sách được tốt hơn.
- Bốn là, sự tham gia của KTNN trong lập dự toán NSNN làm tăng thêm tính
minh bạch của nền tài chính quốc gia, tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế. Đây là
hình thức kiểm toán trước của c
ơ quan kiểm toán tối cao đối với hoạt động tài chính
của Chính phủ. Khi có sự tham gia của KTNN trong quy trình ngân sách từ khâu dự
toán đến khâu quyết toán ngân sách sẽ làm tăng thêm độ tin cậy, tính minh bạch của
thông tin tài chính Chính phủ khi công khai. Các khâu đều có sự kiểm tra, giám sát
từ bên ngoài nên bảo đảm tính độc lập khách quan. Đây là điều kiện để tăng thêm

uy tín và độ tin cậy của thông tin tài chính Chính phủ khi công bố với công chúng,
các nhà tài trợ, các nhà đầu tư, các định chế tài chính qu
ốc tế. Hơn nữa, sự tham gia
của KTNN trong khâu dự toán ngân sách cũng là thông lệ chung của quốc tế. Khi
nước ta tham gia hội nhập sâu rộng vào kinh tế quốc tế thì cũng phải tuân theo các
tiêu chuẩn chung được công nhận. Hình thức kiểm toán trước của KTNN đã được
khẳng định trong tuyên bố Lima của INTOSAI: "Kiểm toán trước một cách có hiệu
quả là điều không thể thiếu được đối với một nề
n kinh tế công cộng lành mạnh với
tư cách là một nền kinh tế thác quản".
1.2.2. Những đặc trưng cơ bản của dự toán ngân sách nhà nước chi phối
đến tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước
1.2.2.1. Cơ quan lập dự toán ngân sách nhà nước là cơ quan quản lý, sử
dụng ngân sách nhà nước
Lập dự toán NSNN được tiến hành từ cơ quan quản lý ngân sách đến cơ
quan, đơn vị sử dụng ngân sách như
chúng ta đã thấy trong quy trình lập dự toán.
Đây là đặc điểm lớn, chi phối đến sự tham gia của KTNN. Phạm vi đơn vị tương
đối rộng lớn, liên quan đến nhiều hoạt động của NSNN từ đơn vị sử dụng ngân
sách, cơ quan quản lý thu ngân sách, cơ quan quản lý chi ngân sách, công tác quản
lý, điều hành ngân sách của các cấp chính quyền đến các cơ quan quyền lực cao

19
nhất của quốc gia như Chính phủ, Quốc hội. Từ đặc điểm này sẽ phải xem xét, giới
hạn sự tham gia của KTNN để một mặt đảm bảo đủ nhân lực đồng thời đảm bảo
tính hiệu lực, hiệu quả của sự tham gia, mặt khác phải chú ý không làm ảnh hưởng
đến hoạt động thường xuyên của các cơ quan, đơn vị. Đặc đi
ểm này chi phối đến
quy việc xây dựng quy trình, nội dung, mức độ tham gia của KTNN đối với việc
lập dự toán ngân sách tại các cơ quan, đơn vị.

Cơ quan lập dự toán NSNN là cơ quan có quản lý, sử dụng ngân sách do vậy
luôn chứa đựng các yếu tố chủ quan trọng bản dự toán ngân sách. Vấn đề đặt ra là
KTNN khi xem xét phải phát hiện, chỉ ra và đưa ra khuyến nghị nhằm loại bỏ các
yếu tố
chủ quan trọng dự toán NSNN. Trường hợp không loại bỏ được sẽ có báo
cáo chỉ rõ để cơ quan có thẩm quyền xem xét quyết định nhằm hạn chế đến mức
thấp nhất các yếu tố chủ quan phương hại đến công tác quản lý tài chính ngân sách
quốc gia.
1.2.2.2. Dự toán ngân sách nhà nước là văn bản pháp lý đồng thời là văn
bản mang tính kỹ thuật cao làm cơ sở để điều hành ngân sách
Nghiệp v
ụ ngân sách rất đa dạng phức tạp đòi hỏi phải có kỹ năng nghiệp vụ
mới đảm bảo sự tham gia, đánh giá một cách có hiệu quả. Văn bản dự toán NSNN
trình Quốc hội quyết định không chỉ là văn bản mang tính pháp lý, chính trị của
một quốc gia mà còn chứa đựng những vấn đề kỹ thuật, nghiệp vụ phức tạp đòi hỏi
phả
i có kỹ năng chuyên môn nghề nghiệp mới có khả năng xem xét đánh giá.
Trong khi đó, Quốc hội, cơ quan dân cử hay các nhà chính trị không phải ở đâu và
lúc nào cũng là những nhà am hiểu nghiệp vụ một cách sâu sắc. Sự xem xét, giám
sát của các cơ quan dân cử mang tính chính trị là chủ yếu. Do vậy, yêu cầu đặt ra là
phải có những chuyên gia am hiểu nghiệp vụ một cách sâu sắc để trợ giúp cho các
đại biểu dân cử xem xét trước khi đưa ra quy
ết định. Đây là đặc điểm đòi hỏi
KTNN phải chuẩn bị lực lượng chuyên gia đủ mạnh khi tham gia vào quy trình
ngân sách. Đặc điểm này cũng cho thấy yêu cầu và vấn đề đặt ra mà KTNN phải
đáp ứng đó là xem xét dự toán NSNN luôn được đặt trong mối quan hệ tổng thể

20
với các yếu tố chính trị, kinh tế - văn hóa - xã hội, an ninh quốc phòng và đặc biệt
chú trọng đúng mức yếu tố pháp lý của quốc gia, không chỉ xem xét và đưa ra ý

kiến đơn thuần về nghiệp vụ. Đội ngũ cán bộ của KTNN tham gia quá trình kiểm
toán dự toán NSNN một mặt phải am tường về nghiệp vụ nhưng mặt khác phải có
hiểu biết về kinh tế vĩ mô, các vấn
đề kinh tế chính trị đang diễn ra, sắp diễn ra
trong nước cũng như các vấn đề quốc tế có liên quan.
1.2.2.3. Dự toán ngân sách nhà nước hoàn thành khi đã được Quốc hội
quyết định
Quy trình dự toán NSNN kết thúc khi được cơ quan dân cử quyết định. Dự
toán NSNN hoàn thành khi Quốc hội quyết định, dự toán NSĐP kết thúc khi cơ
quan dân cử địa phương quyết định.Từ đặc điểm này cho thấ
y, việc tham gia vào
quá trình lập dự toán của KTNN phải được thực hiện trước khi Quốc hội và Hội
đồng nhân dân (HĐND) quyết định. Hơn nữa khi chưa được quyết định, các bản
dự toán là những dự thảo trình cơ quan có thẩm quyền do vậy ý kiến tham gia của
KTNN chứa đựng yếu tố tư vấn là chủ yếu. Có thể có ý kiến sẽ được Chính phủ,
các cơ quan của Chính ph
ủ tiếp thu để hoàn chỉnh nhưng cũng có những ý kiến
không được tiếp thu. Trong trường hợp này, nếu cơ quan KTNN thấy cần theo đuổi
ý kiến của mình sẽ tập hợp và trình ý kiến lên Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội.
Việc sử dụng ý kiến của KTNN về dự toán NSNN lúc này thuộc thẩm quyền của
Quốc hội. Khi dự toán ngân sách được quyết định sẽ trở
thành văn bản pháp lý mà
các cơ quan phải thi hành như một đạo luật. Đa số các nước ban hành dự toán
NSNN hàng năm dưới dạng đạo luật gọi là luật ngân sách thường niên. Các cơ
quan, kể cả KTNN có trách nhiệm tuân thủ. Khi thực hiện kiểm toán quá trình thức
hiện dự toán thì dự toán ngân sách trở thành căn cứ để kiểm toán. Tuy nhiên, trong
quá trình kiểm toán việc thực hiện dự toán hay quyết toán NSNN sẽ là quá trình
nhìn lại việc lập d
ự toán và là cơ sở để KTNN tham gia ý kiến vào quá trình lập dự
toán ngân sách ở các năm tiếp theo.