Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán chi thường xuyên trong kiểm toán ngân sách nhà nước các cấp

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
______________________________





BÁO CÁO TỐNG KẾT
ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2005


ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
TỔ CHỨC KIỂM TOÁN CHI THƯỜNG XUYÊN
TRONG KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
CÁC CẤP

CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI: VŨ VĂN HOẠ

7567
25/11/2009




Hà Nội, 2008



1
MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của đề tài nghiên cứu
Để góp phần quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ
động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử
dụng ngân sách nhà nước, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu
quả ngân sách và tài sản của Nhà nước, tăng tích luỹ nhằm thực hiện công
nghiệp hoá, hiệ
n đại hoá đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu
phát triển kinh tế xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an
ninh, đối ngoại, cần thiết phải tăng cường chức năng kiểm soát NSNN.
Kiểm soát NSNN luôn là một khâu không thể thiếu, không thể tách rời
trong quá trình quản lý, điều hành nền tài chính và có tính chất chiến lược của
mỗi quốc gia. Việc kiểm tra, kiểm soát đó phải đượ
c thực hiện một cách thường
xuyên, đồng bộ ở tất cả các nội dung chi ngân sách, trong đó chi thường xuyên
được coi là nhiệm vụ quan trọng trong tổng thể chi tiêu công của Việt Nam, bởi

chi thường xuyên bao gồm các loại chi đa dạng, có phạm vi tác động rộng, chứa
đựng nhiều mục tiêu khác nhau, trong đó chi cho hoạt động của bộ máy Nhà
nước chiếm tỷ trọng lớn Vì vậy cần thiết phải thường xuyên kiể
m tra, kiểm
soát nhằm cung cấp thông tin cho các cơ quan Nhà nước, cho người nộp thuế về
việc quản lý và sử dụng tiền nộp tiền thuế của dân, do đó cần phải có cơ quan
độc lập về chuyên môn đưa ra ý kiến khách quan về chi tiêu NSNN, trong đó có
chi thường xuyên.
Từ khi thành lập đến nay, KTNN đã triển khai hàng ngàn cuộc kiểm toán
thuộc nhiều lĩnh vực, trong đó kiểm toán chi thường xuyên tại các cấp ngân sách
là một nhi
ệm vụ thường xuyên liên tục. Thông qua đó đã góp phần lành mạnh
hóa nền tài chính quốc gia, tăng thu, giảm chi cho NSNN hàng nghìn tỷ đồng và
từng bước ngăn chặn tình trạng chi sai mục đích, lãng phí, thất thoát tiền của
nhà nước. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện kiểm toán chi thường xuyên đối
với ngân sách các cấp cũng còn gặp nhiều khó khăn, bất cập, trước hết là do quy
trình quyết định dự toán chi thường xuyên, chế độ, tiêu chuẩn định m
ức chi ngân
sách còn nhiều bất cập, song cũng còn do nhận thức và trách nhiệm của Thủ

2
trưởng các đơn vị sử dụng ngân sách chưa cao, cũng như nhận thức về vai trò
của cơ quan Kiểm toán Nhà nước chưa được coi trọng, nên đã làm cho hiệu quả
và hiệu lực quản lý NSNN trong thời gian qua còn nhiều tồn tại, hạn chế. Chính
vì vậy việc nghiên cứu đề tài “Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức
kiểm toán chi thường xuyên trong kiểm toán ngân sách nhà nước các cấp”
để góp phầ
n nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN và nâng cao tính minh bạch
trong quá trình quản lý và sử dụng NSNN là một yêu cầu hết sức bức xúc trên cả
hai mặt lý luận và thực tiễn trong giai đoạn hiện nay ở nước ta.

2. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Trên cơ sở hệ thống hoá những vấn đề về lý luận và phân tích thực tiễn về
kiểm toán chi thường xuyên đối với NSNN các cấp, đề xuất các quan đ
iểm và
giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng kiểm toán chi thường xuyên đối
với NSNN các cấp, qua đó góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả sử dụng
NSNN nói chung, chi thường xuyên ở nước ta trong thời gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu chủ yếu là các khoản chi thường xuyên
trong báo cáo quyết toán NSNN các cấp.
Đề tài tập trung nghiên cứu tổ chức kiểm toán chi thường xuyên trong báo cáo
quy
ết toán NSNN các cấp, qua các giai đoạn của quy trình NSNN do KTNN thực hiện.
4. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài tiếp cận đối tượng nghiên cứu dựa trên cơ sở vận dụng phương
pháp duy vật biện chứng và phương pháp trừu tượng hoá làm phương pháp luận
chung. Ngoài ra còn sử dụng các phương pháp hệ thống, phân tích và tổng hợp;
phương pháp thống kê so sánh và kết hợp nghiên cứu thực tiễn hoạt động kiểm
toán của Kiể
m toán Nhà nước trong thời gian qua.
5. Dự kiến những đóng góp của Đề tài
- Góp phần làm rõ thêm cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm toán kiểm toán
chi thường xuyên ngân sách nhà nước các cấp;
- Đưa ra những đánh giá về thực trạng kiểm toán chi thường xuyên ngân
sách nhà nước các cấp hiện nay ở nước ta;

3
- Đề xuất những định hướng và giải pháp cơ bản để nâng cao hơn nữa
chất lượng kiểm toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước các cấp ở nước ta
trong thời gian tới.

6. Kết cấu của đề tài
Ngoài các phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo; đề tài
được kết cấu thành 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và phương pháp luận kiểm toán chi thường
xuyên NSNN các cấp
Chương 2: Thực trạng tổ chức kiểm toán chi thường xuyên NSNN các cấp
và kinh nghiệm nước ngoài
Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán chi
thường xuyên NSNN các cấp.

4
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP LUẬN
KIỂM TOÁN CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN CÁC CẤP
1.1. Khái quát về ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
Trong tiến trình lịch sử, NSNN đã có quá trình ra đời và hình thành suốt
từ thế kỷ XII đến thế kỷ XVIII. Với tư cách là công cụ tài chính quan trọng của
Nhà nước, NSNN ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở hai tiền đề khách quan
là: sự ra đời, tồn tại của Nhà nước và nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ, biểu hiện:
Trong lịch sử loài người đã xuất hi
ện các cuộc đấu tranh giai cấp và tất
yếu của Nhà nước ra đời. Để tồn tại và phát triển, Nhà nước phải tập trung các
nguồn lực tài chính vào tay mình và chi tiêu nhằm tồn tại bộ máy Nhà nước,
cũng như việc thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước như: chi
trả các nhu cầu văn hóa giáo dục, xã hội, chi đầu tư phát triển. Để có các khoản
chi tiêu đó Nhà nước đ
ã sử dụng quyền lực của mình để tham gia vào quá trình
phân phối của cải xã hội. Trong điều kiện nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ Nhà
nước đã sử dụng các hình thức phân phối bằng tiền như thu thuế, phí, lệ phí, vay
nợ, nhằm tạo lập quỹ NSNN để thực hiện chi dùng cho các mục đích đã định.
Như vậy, NSNN là một phạm trù kinh tế - lịch sử, sự phát sinh, t
ồn tại và
phát triển của NSNN gắn liền với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước
và nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ.
Thuật ngữ “Ngân sách nhà nước” có từ lâu và ngày nay được dùng phổ biến

trong đời sống kinh tế - xã hội. Song cho đến nay chưa có một khái niệm thống
nhất về NSNN. Nếu biểu hiện bên ngoài hiện nay có hai quan niệm phổ biến là:
Thứ nhất: NSNN là bản dự toán thu, chi tài chính c
ủa Nhà nước trong một
khoản thời gian nhất định, thường là một năm.
Thứ hai: Nếu xem xét dưới hình thức tiền tệ thì NSNN là quỹ tiền tệ tập
trung lớn nhất của Nhà nước.
Các quan niệm trên mới mô tả được những mặt cụ thể, mặt vật chất của
NSNN, nhưng chưa thể hiện được nội dung kinh tế - xã hội của NSNN.
Trong thực tiễn, ho
ạt động của NSNN là hoạt động thu chi quỹ tiền tệ tập
trung của Nhà nước, phản ánh mối quan hệ giữa một bên là Nhà nước và một

5
bên là các chủ thể kinh tế - xã hội, trong quá trình phân phối của cải xã hội dưới
hình thức giá trị. Phía sau những hoạt động thu, chi đó chứa đựng các mối quan
hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong phân phối tổng sản phẩm
xã hội nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.
NSNN luôn có vị trí quan trọng trong hệ thống tài chính đó là: NSNN là
kế hoạch tài chính vĩ
mô trong các kế hoạch tài chính của Nhà nước để quản lý
các hoạt động kinh tế - xã hội.
NSNN là khâu chủ đạo của hệ thống tài chính Nhà nước. Bởi lẽ, toàn bộ
nguồn tài chính trong ngân sách của chính quyền Nhà nước các cấp là nguồn tài
chính mà Nhà nước trực tiếp nắm giữ, chi phối để thực hiện chức năng, nhiệm
vụ của mình. Nguồn tài chính này giữ vị trí chủ đạo trong tổng nguồn tài chính
của xã h
ội và là công cụ để Nhà nước thực hiện kiểm soát vĩ mô nền kinh tế.
Từ phân tích trên có thể hiểu: NSNN là khâu tài chính tập trung quan
trọng nhất, là ké hoạch tài chính cơ bản, tổng hợp của Nhà nước, phản ánh mối

quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế - xã
hội và dân cư; giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính và có tính chất quyết
định sự phát triển nền kinh tế quố
c dân theo định hướng XHXN.
Như vậy, thực chất NSNN là quan hệ giữa nguồn thu và các khoản chi của
Nhà nước được biểu hiện qua kế hoạch tài chính vĩ mô, là khâu tài chính chủ đạo
của hệ thống tài chính quốc gia. NSNN phản ánh các mối quan hệ kinh tế giữa
Nhà nước và các chủ thể trong nền kinh tế xã hội, phát sinh trong quá trình phân
phối và phân phối lại của cải xã hội, nhằm tập trung một phần nguồn lực tài chính
vào trong tay Nhà nước để đáp ứng các nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Quan hệ trong tạo lập và sử dụng NSNN
mang tính pháp lý cao và chủ yếu không mang tính hoàn trả trực tiếp.
Theo Luật NSNN Việt Nam được kỳ họp thứ hai Quốc hội khoá XI thông
qua ngày 16/12/2002 quy định "NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước
đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và đượ
c thực hiện trong một
năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước".
Với ý nghĩa đó, quản lý ngân sách nói chung và kiểm toán chi thường xuyên nói
riêng là một bộ phận trong quản lý NSNN và cần được quan tâm không chỉ theo góc độ
tiền tệ mà quan trọng hơn là các quan hệ kinh tế, xã hội, pháp lý trong chi NSNN.

6
1.1.2. Chu trình ngân sách nhà nước
Chu trình ngân sách là thuật ngữ chỉ toàn bộ hoạt động của một năm ngân
sách từ khi hình thành cho tới khi kết thúc theo một trình tự khoa học nhất định.
Chu trình NSNN được mở đầu bằng việc lập dự toán NSNN, kế tiếp là chấp
hành NSNN và cuối cùng là quyết toán NSNN. Do hoạt động ngân sách có tính
chu kỳ, lặp đi lặp lại (Khi năm ngân sách này kết thúc, thì năm ngân sách mới
lại bắt đầu) nên các chu trình ngân sách luôn kế tiế
p nhau và diễn ra liên tục.

Một chu trình ngân sách luôn phải có 3 khâu: Lập dự toán ngân sách, chấp
hành ngân sách và quyết toán ngân sách.
Lập dự toán ngân sách là quá trình phân tích và đánh giá khả năng, nhu
cầu các nguồn tài chính để tính toán và đưa ra dự toán các khoản thu, chi cho
năm ngân sách; khâu này bao gồm các nội dung lập dự toán, thẩm tra dự toán,
quyết định dự toán và công bố dự toán. Lập dự toán ngân sách là khâu mở đầu
của một chu trình ngân sách và có tầm quan trọng đặc biệt, nó được thực hiện
trước khi n
ăm ngân sách bắt đầu và chỉ được coi là hoàn thành khi dự toán ngân
sách được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt và thông qua.
Chấp hành ngân sách là quá trình sử dụng các biện pháp kinh tế - tài
chính và các biện pháp khác để thực hiện dự toán thu, chi ngân sách. Đây là khâu
trọng tâm của chu trình ngân sách với nội dung là tổ chức thực hiện thu, chi
NSNN theo dự toán đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Về nguyên tắc khâu
này thường trùng với năm ngân sách, nhưng trong thực tế v
ẫn xảy ra trường hợp
việc chấp hành ngân sách kéo dài qua năm ngân sách (như thực tế ở Việt Nam).
Quyết toán ngân sách là khâu cuối cùng của chu trình ngân sách được
thực hiện sau khi năm ngân sách kết thúc; nội dung của khâu này là tổng hợp
kết quả thực hiện ngân sách trong năm theo các nội dung dự toán đã được
quyết định và theo các tiêu chí nhất định khác nhằm đánh giá toàn bộ kết quả
hoạt động của một năm ngân sách. Quy
ết toán NSNN phải được cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền phê chuẩn.
Về khoảng thời gian, một chu trình ngân sách liên quan đến 3 năm ngân
sách kế tiếp nhau. Việc chấp hành ngân sách trùng với thời gian của năm ngân
sách, nhưng việc lập dự toán ngân sách phải tiến hành trước khi bắt đầu năm

7
ngân sách và quyết toán ngân sách được tiến hành khi năm ngân sách đã kết thúc

(thực hiện trong năm ngân sách tiếp theo). Xét về tính thời điểm, trong cùng một
thời gian của một năm ngân sách đồng thời diễn ra cả 3 khâu của chu trình ngân
sách: chấp hành ngân sách của năm hiện tại, lập dự toán ngân sách của năm sau
và quyết toán ngân sách của năm trước.
1.1.3. Hệ thống ngân sách nhà nước
Theo quy định hiện hành NSNN gồm NSTW và NSĐP, trong đó ngân sách
địa ph
ương bao gồm ngân sách của các đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân). NSTW và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa
phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. Theo phân cấp đó,
NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan
trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân
sách; NSĐP được phân cấ
p nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những
nhiệm vụ được giao. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
(gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa
ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế -
xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Hiện
nay, theo Lu
ật NSNN, NSNN Việt Nam được quản lý thống nhất theo nguyên tắc
tập trung dân chủ, công khai, có phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn. Phân
công quản lý giữa các ngành, các cấp, phù hợp với mô hình tổ chức hoạt động
chính quyền Nhà nước. Hệ thống NSNN hiện hành của nước ta như sau:
(1) Ngân sách trung ương: Là ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ
phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu có tính huyết
mạch củ
a cả nước. NSTW phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành và giữ vai trò
chủ đạo trong hệ thống NSNN. NSTW cấp phát kinh phí để thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nước Trung ương (sự nghiệp văn xã, sự nghiệp kinh tế,
an ninh, quốc phòng, đầu tư phát triển…) và là trung tâm điều hoà hoạt động

ngân sách của cả nước. NSTW bao gồm các đơn vị dự toán của cấp này; mỗi bộ,
ngành, mỗi mộ
t cơ quan trung ương là một đơn vị dự toán của NSTW.
(2) Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các
cấp chính quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Hiện tại ở
nước ta có 03 cấp ngân sách thuộc NSĐP, đó là: Ngân sách tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương (sau đây gọi tắt là ngân sách tỉnh); Ngân sách thành phố, quận,
thị xã, huyện thuộc tỉnh (sau đây gọi tắ
t là ngân sách huyện); Ngân sách xã,

8
phường, thị trấn (sau đây gọi tắt là ngân sách xã). Trong 3 cấp ngân sách nêu
trên chỉ có ngân sách xã là không có đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều
bao gồm một số đơn vị dự toán của cấp ngân sách ấy hợp thành, trong đó:
Ngân sách tỉnh: Phản ánh nhiệm vụ thu, chi trên địa bàn nhằm thực hiện
các nhiệm vụ tổ chức quản lý kinh tế - xã hội của chính quyền cấp tỉnh. Chính
quyền cấp tỉ
nh được chủ động sáng tạo trong việc tạo và khai thác nguồn thu
(theo phân cấp), để tăng thu đồng thời tiết kiệm chi nhằm thực hiện cân đối ngân
sách của cấp mình.
Ngân sách huyện: Là bộ phận của ngân sách địa phương do Uỷ ban nhân
dân huyện xây dựng, quản lý và Hội đồng nhân dân huyện quyết định, giám sát
thực hiện. Ngân sách huyện là kế hoạch thu, chi tài chính của chính quyền cấp
huyện, nhằm đảm b
ảo điều kiện vật chất cho việc thực hiện chức năng nhiệm vụ
của bộ máy Nhà nước ở cấp huyện.
Ngân sách xã: Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN
đảm bảo điều kiện tài chính để cấp chính quyền xã thực hiện chức năng nhiệm
vụ của mình. Nó có đặc thù riêng, là nguồn thu được khai thác trực tiếp trên địa
bàn và thực hiện nhiệ

m vụ chi nhằm phục vụ mục đích của cộng đồng dân cư
trong xã mà không qua một khâu trung gian nào.
Sơ đồ 1.1. Hệ thống Ngân sách nhà nước Việt Nam (hiện hành)













Ngân sách nhà nước
Ngân sách TW Ngân sách địa phương
Ngân sách tỉnh- Ngân sách TP
thu
ộ
c T
W
Ngân sách TP- Ngân sách cấp
hu
y
ệ
n thu
ộ
c tỉnh

Ngân sách thị trấn- Ngân sách
cấp xã (phường)

9
1.1.4. Đặc điểm chi ngân sách nhà nước
Chi NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình Nhà
nước phân phối, sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải các khoản chi phí của bộ
máy Nhà nước và đảm bảo thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội mà Nhà
nước đảm nhận. Chi NSNN chỉ được thực hiện khi có đủ các điều kiện sau:
(1) Đã có trong dự toán ngân sách được duyệt, trừ một số trườ
ng hợp Luật
NSNN có quy định riêng.
(2) Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền quy định.
(3) Đã được Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người uỷ quyền
chuẩn chi. Đối với những khoản chi cho công việc cần phải đấu thầu thì phải tổ
chức đấu thầu theo qui định của Chính phủ.
Mỗi chế độ
xã hội, mỗi một giai đoạn lịch sử, chi ngân sách có những nội
dung, cơ cấu khác nhau, song chúng có những đặc điểm chung đó là:
Một là, Chi NSNN gắn chặt với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ
kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm nhận trong từng thời kỳ. Với đặc
điểm này nếu Nhà nước với bộ máy càng lớn, đảm đương nhiều nhiệm v
ụ thì
mức độ, phạm vi chi của NSNN càng lớn và ngược lại;
Hai là, Cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước là chủ thể duy nhất có
quyền quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các khoản chi của NSNN. Bởi vì cơ
quan này quyết định các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia và ý chí
nguyện vọng của dân tộc. ở Việt Nam Quốc hội là cơ quan quy
ền lực cao nhất

quyết định qui mô, nội dung, cơ cấu và phân bổ nguồn tài chính cho các mục
tiêu của Nhà nước. Chính phủ là cơ quan hành pháp có nhiệm vụ quản lý và
quyết định các khoản chi NSNN;
Ba là, Hiệu quả các khoản chi của NSNN thường được xem xét trên tầm
vĩ mô. Theo đó, hiệu quả các khoản chi ngân sách phải được xem xét một cách
toàn diện dựa vào việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội mà các khoản
chi ngân sách đảm nhiệm;

10
Bốn là, Chi NSNN là những khoản chi không mang tính chất hoàn trả trực
tiếp. Điều này có nghĩa là các khoản chi của Nhà nước cấp ra không đòi hỏi phải
trả giá hoặc hoàn lại cho Nhà nước. Vấn đề này được quyết định bởi những chức
năng tổng hợp về kinh tế, xã hội của Nhà nước. Từ tính chất này nó phân biệt
các khoản chi NSNN với các khoản tín dụng;
Năm là,
NSNN phải đáp ứng được cả lợi ích Nhà nước và lợi ích toàn
dân, cả lợi ích trước mắt cũng như lâu dài. Chi NSNN là để duy trì và phát triển
đất nước, vì lợi ích của toàn xã hội, do đó nếu thực tốt điều này sẽ có ý nghĩa
quan trọng trong việc thúc đẩy kinh tế phát triển;
Sáu là, Các khoản chi NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm trù
giá trị khác như tiền lương, giá c
ả, lãi suất, tỷ giá hối đoái…
Như vậy, chi NSNN thực chất gồm hai quá trình: quá trình phân phối và
quá trình sử dụng quỹ NSNN. Do vậy, khi sử dụng phải luôn chú trọng để đảm
bảo các khoản chi của ngân sách đúng mục đích, đối tượng và đúng chính sách,
chế độ của nhà nước.
1.2. Những vấn đề cơ bản về chi thường xuyên
1.2.1. Khái niệm
Chi thường xuyên của NSNN là quá trình phân phối, sử dụng v
ốn từ quỹ

NSNN để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ thường xuyên của bộ máy nhà nước về quản lý kinh tế - xã hội.
Chi thường xuyên bao gồm các loại chi đa dạng, có phạm vi tác động khá
rộng chứa đựng nhiều mục tiêu khác nhau: từ giải quyết chế độ xã hội đến chi sự
nghiệp phát triển kinh tế. V
ới ý nghĩa đó, chi thường xuyên chiếm tỷ trọng đáng
kể trong tổng chi NSNN. Cùng với sự phát triển của nền kinh tế - xã hội các
nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN ngày một gia tăng. Vì vậy, vấn đề đặt ra
là công tác quản lý chi phải phù hợp để tránh sự lãng phí, thất thoát các khoản
chi thường xuyên. Bên cạnh việc cơ cấu lại các khoản chi cần thiết nhưng cần
phải thận trọng rà soát
đánh giá trong khoản chi để mạnh dạn cắt bỏ những
khoản chi bao cấp không cần thiết, đồng thời dành ưu tiên thoả đáng cho những

11
khoản chi quan trọng có hiệu quả kinh tế- xã hội như giáo dục- đào tạo, khoa
học- công nghệ
1.2.2. Nội dung và đặc điểm chi thường xuyên
a. Nội dung chi thường xuyên bao gồm:
- Chi cho các hoạt động thuộc lĩnh vực văn - xã. Các đơn vị do Nhà nước
thành lập và giao nhiệm vụ thuộc lĩnh vực văn- xã nằm trong phạm vi chi của
NSNN gồm các hoạt động: Sự nghiệp giáo dục - đào t
ạo; y tế, văn hoá, thể dục -
thể thao, nghệ thuật, báo chí, phát thanh, truyền hình…
- Chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế của Nhà nước.
- Chi cho quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội. Chi quốc phòng,
an ninh được coi là một khoản chi tất yếu và thường xuyên khi còn tồn tại nhà
nước. Trong các khoản chi của NSNN cho quốc phòng, an ninh thì phần lớn là
chi thường xuyên, như chi cho binh sỹ, sỹ quan, chi vũ khí, khí tài chuyên dụng
của các lực lượng vũ trang;

- Chi cho các hoạt độ
ng quản lý hành chính Nhà nước: Xuất phát từ chức
năng quản lý toàn diện các hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà nước, nên các
khoản chi này phát sinh ở hầu hết các ngành trong nền kinh tế. Nội dung chi gắn
liền với hoạt động trên các lĩnh vực: tổ chức (cơ cấu bộ máy nhà nước); hoạt động
của các cơ quan nhà nước; nhân lực; vật lực; tài lực ;
- Chi khác: Ngoài các khoản chi đã nêu trên chi thường xuyên của NSNN
còn bao g
ồm các khoản chi khác, như: Chi trợ giá theo chính sách của nhà nước;
Chi trả tiền lãi do nhà nước vay; Chi trợ cấp các đối tượng chính sách; Chi hỗ
trợ quỹ bảo hiểm xã hội
b. Đặc điểm chi thường xuyên, gồm:
(1) Hầu hết các khoản chi thường xuyên đều mang tính ổn định. Đặc điểm
này xuất phát từ việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và tính
ổn định trong từng ho
ạt động cụ thể mà mỗi bộ phận cụ thể từng bộ máy Nhà
nước phải thực hiện.
(2) Nếu xét theo cơ cấu chi NSNN và mục đích sử dụng cuối cùng, thì đại
bộ phận các khoản chi thường xuyên của NSNN đều mang tính chất tiêu dùng

12
xã hội. Bởi vì, các khoản chi thường xuyên chủ yếu nhằm trang trải cho các nhu
cầu về quản lý Nhà nước, quốc phòng, an ninh, các hoạt động xã hội…Các hoạt
động này hầu như không tạo ra của cải hoặc gắn trực tiếp với việc tạo ra của cải
vật chất trong năm đó.
(3) Phạm vi, mức độ, cơ cấu các khoản chi thường xuyên của NSNN gắn
chặt với c
ơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước và việc thực hiện chức năng,
nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ.
(4) Trong quản lý chi thường xuyên của NSNN trước hết phải có định

mức chi theo từng nhóm mục chi hay cho từng đối tượng cụ thể, để làm cơ sở
cho các ngành, các cấp, các đơn vị có cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện. Định
mức chi th
ường xuyên của NSNN thường được thể hiện dưới các dạng sau:
Định mức chi tiết theo từng mục chi của NSNN; Định mức chi tổng hợp theo
từng đối tượng và theo từng lĩnh vực
Thực tế cho thấy các loại định mức chi này được sử dụng trong quá trình
quản lý chi thường xuyên của NSNN. Tuy nhiên, để các loại định mức chi phù
hợp, hiệu quả thì việc xây dựng các định mức chi phải đả
m bảo tính khoa học và
thực tiễn cao. Điều này thể hiện việc phân loại đối tượng, xây dựng các định
mức phải được tiến hành chặt chẽ, có căn cứ khoa học, song các định mức chi
phải phản ảnh được mức độ phù hợp của nó với nhu cầu kinh phí cho các hoạt
động. Ngoài ra định mức chi phải đảm bảo thống nhất đối với từng khoản chi và
ph
ải đảm bảo tính pháp lý cao. Từ đó, phương pháp xây dựng định mức chi cần
phù hợp với nội dung từng loại khoản mục, cụ thể:
Đối với định mức chi theo mục: Xây dựng định mức chi theo loại này
thường được tiến hành như sau:
- Xác định nhu cầu cho mỗi mục;
- Tổng hợp nhu cầu chi theo các mục để xác định tổng mức cần chi từ
NSNN cho mỗi đơn v
ị, ngành để làm cơ sở cho việc lên cân đối chung;
- Xác định khả năng về nguồn tài chính có thể đáp ứng cho nhu cầu chi
thường xuyên;

13
- Cân đối giữa khả năng và nhu cầu chi để quyết định mức chi thường
xuyên cho phù hợp.
Đối với định mức chi tổng hợp: Định mức chi tổng hợp dùng để xác định

nhu cầu chi cho mỗi loại hình đơn vị thụ hưởng, vì vậy mỗi loại hình đơn vị
khác nhau đối tượng để tính định mức chi tổng hợp cũng khác nhau. Do đó,
phương pháp xác định mức chi t
ổng hợp thường được tiến hành như sau:
- Xác định đối tượng tính định mức chi tổng hợp;
- Đánh giá tình hình thực tế chi theo định mức chi tổng hợp để xem xét
tính phù hợp của định mức hiện hành;
- Xác định khả năng nguồn tài chính có thể đáp ứng được nhu cầu chi
thường xuyên để có hướng điều chỉnh định mức cho phù hợp;
- Thiết lập cân đối tổ
ng quát và quyết định mức chi tổng hợp cho mỗi đối
tượng tính định mức.
1.2.3. Nguyên tắc tổ chức và quản lý chi thường xuyên
Chi NSNN nói chung, chi thường xuyên nói riêng có vai trò quan trọng
trong sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội của quốc gia. Đặc biệt trong bối cảnh ở
nước ta hiện nay thu trong nước chỉ đủ chi thường xuyên, nhiều vấn đề kinh tế,
xã hội của đất nước đang đặt ra rất lớn
đối với các khoản chi của NSNN. Vì vậy,
chi NSNN phải tuân thủ các nguyên tắc chủ yếu sau:
(1) Gắn chặt khả năng thu để bố trí các khoản chi. Nguyên tắc này đòi hỏi
mức độ chi và cơ cấu các khoản chi phải dựa vào khả năng tăng trưởng GDP.
(2) Bảo đảm yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố trí các khoản chi
tiêu của NSNN.
Thực tế thời gian qua cho thấy chi tiêu của NSNN còn nhiề
u lãng phí,
kém hiệu quả nhất là các khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản. Vì vậy, cần phải
quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong các khoản chi của NSNN.
Để thực hiện nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố chí các khoản
chi NSNN cần phải dựa trên các định mức chi tiêu tích cực có căn cứ khoa học
và thực tiễn, tổ chức các khoản chi theo các chương trình cụ thể.

14
(3) Tuân thủ nguyên tắc nhà nước và nhân dân cùng làm trong việc bố trí
các khoản chi của NSNN. Nguyên tắc này đòi hỏi khi quyết định các khoản chi
NSNN cho một lĩnh vực nhất định cần phải cân nhắc khả năng huy động các
nguồn vốn khác để giảm nhẹ các khoản chi tiêu của NSNN.
(4) Tập trung có trọng điểm. Nguyên tắc này đòi hỏi việc phân bổ nguồn
vốn NSNN phải căn cứ vào các chương trình trọ
ng điểm của Nhà nước nhằm
phát triển kinh tế, xã hội theo đúng định hướng của Nhà nước.
(5) Phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của các cấp theo pháp
luật để bố trí các khoản chi NSNN cho phù hợp. Thực hiện nguyên tắc này nhằm
tránh các khoản chồng chéo, kém hiệu quả, khó kiểm tra kiểm soát, đồng thời
nâng cao trách nhiệm của các cấp.
(6) Kết hợp chặt chẽ các khoản chi NSNN với kh
ối lượng tiền tệ, lãi suất,
tỷ giá nhằm tạo nên công cụ tổng lực cùng tác động và giải quyết các mục tiêu
của kinh tế vĩ mô.
Tóm lại: Chi NSNN là một công cụ quan trọng không những đáp ứng các
khoản chi của Nhà nước mà còn ảnh hưởng đến điều tiết vĩ mô nền kinh tế của
Nhà nước. Vì vậy, khi bố trí các khoản chi cần phải có sự cân nhắc, nghiên cứu
trên c
ơ sở những nguyên tắc nhất định. Trong đó các khoản chi thường xuyên
ngoài việc tôn trọng các nguyên tắc chung còn tuân thủ các các nguyên tắc sau:
Một là, Quản lý theo dự toán
Các khoản chi của NSNN nói chung và chi thường xuyên nói riêng khi đã
được ghi vào dự toán chi và được cơ quan có thẩm quyền xét duyệt được coi là
chỉ tiêu pháp lệnh, yêu cầu các cơ quan có liên quan phải thực hiện. Vì vậy, khi
quản lý chi thường xuyên phải theo dự toán đã được duyệt.
Hai là, Nguyên tắc tiết kiệm, hiệ

u quả
Đây là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất của quản lý chi
NSNN nói riêng, quản lý kinh tế nói chung, bởi vì nguồn lực thì có hạn nhưng
nhu cầu thì không có giới hạn. Do đó, trong quá trình bố trí và sử dụng các
nguồn lực phải tính toán để sao cho với chi phí thấp nhưng có thể mang lại hiệu
quả cao.

15
Để thực hiện tốt nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả trong chi thường xuyên
NSNN cần phải xây dựng được các định mức, tiêu chuẩn chi phù hợp với từng đối
tượng, sát với thực tiễn. Phải đưa ra các hình thức cấp phát đa dạng song phải lựa
chọn từng hình thức cấp phát áp dụng cho mỗi loại hình đơn vị một cách phù hợp.
Bên cạnh đó cũng phả
i biết lựa chọn thứ tự ưu tiên cho các loại hoạt động
hoặc theo nhóm mục chi, trong điều kiện số chi có hạn nhưng khối lượng công
việc vẫn hoàn thành với chất lượng tốt.
Ba là, Nguyên tắc trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước
Một trong những chức năng quan trọng của Kho bạc Nhà nước là quản lý
quỹ NSNN. Vì vậy KBNN phải có trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ mọi khoả
n
chi NSNN trong đó có chi thường xuyên. Để thực hiện tốt nguyên tắc này cần
phải giải quyết tốt các vấn đề sau:
- Mọi khoản chi phải được kiểm tra trước, trong và sau quá trình cấp phát,
thanh toán. Các khoản chi đó phải có trong dự toán được duyệt, phải đúng các
định mức, tiêu chuẩn được duyệt.
- Các cơ quan, đơn vị có sử dụng kinh phí của NSNN phải mở tài khoản
tại Kho bạc Nhà nước và chịu s
ự kiểm soát của KBNN trong quá trình lập dự
toán, cấp phát kinh phí, hạch toán và quyết toán NSNN.
- Kho bạc Nhà nước có trách nhiệm kiểm soát hồ sơ, chứng từ điều kiện

chi và thực hiện cấp phát, thanh toán các khoản chi theo quy định. Nếu trong
trường hợp KBNN phát hiện ra những sai phạm như chi không đúng mục đích,
đối tượng, không đúng chế độ… của đơn vị sử dụng kinh phí NSNN thì KBNN
có quyền tạm đình chỉ, t
ừ chối thanh toán và thông báo cho đơn vị và gửi cơ
quan tài chính đồng cấp giải quyết.
- Phải lựa chọn phương thức cấp phát, thanh toán đối với từng khoản chi
thường xuyên cho phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội hiện tại.
1.3. Kiểm toán chi thường xuyên NSNN các cấp
1.3.1. Vai trò và tác dụng của kiểm toán chi thường xuyên NSNN
Sự ra đời và phát triển của nền tài chính quốc gia, trong đó NSNN là quan
trọng nhất, vì nó luôn gắn liền với sự phát tri
ển của Nhà nước và của nền kinh

16
tế. Trong điều kiện nền kinh tế nước ta vận động theo cơ chế thị trường có sự
quản lý của Nhà nước, theo định hướng XHCN, nên đã phát sinh nhiều quan hệ
kinh tế, tài chính phức tạp trong việc sử dụng NSNN và các nguồn lực tài chính
công. Nhà nước với chức năng của mình là quản lý và sử dụng NSNN và tài
chính công để duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước, để phát triển kinh tế xã
hội và bảo đảm an ninh quốc phòng. NSNN cũng chính là công cụ chủ yếu để
Nhà nước điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Vì vậy chức năng kiểm tra việc quản lý,
sử dụng NSNN là chức năng quan trọng và vốn có của mọi Nhà nước. Chức
năng này thể hiện quyền lực của Nhà nước và được thực hiện thông qua các
công cụ kiểm tra, kiểm soát của các cơ quan chức n
ăng có thẩm quyền, nhằm
tăng cường sự quản lý của Nhà nước về tài chính, bảo đảm cho sự ổn định và
phát triển của Nhà nước và của xã hội.
Qua các giai đoạn phát triển của Nhà nước, việc kiểm tra tài chính công
nói chung, NSNN nói riêng của Nhà nước được thực hiện dưới nhiều hình thức

khác nhau nhưng đều có chung mục đích là kiểm tra và xác định các khoản chi
tiêu tài chính, công quỹ của bộ máy Nhà nước, ngă
n chặn, phòng ngừa các hành
vi tham nhũng, lạm dụng làm thất thoát công quỹ, để bảo đảm các khoản chi tiêu
tiết kiệm, đúng mục đích và có hiệu quả cao. Theo quy định của pháp luật, Quốc
hội là cơ quan giám sát tối cao đối với NSNN. Quốc hội có thẩm quyền cao nhất
trong việc phê duyệt dự toán và tổng quyết toán NSNN. Để đảm bảo cho hoạt
động này thực sự có hiệu lực, hiệu quả,
đòi hỏi Nhà nước (Quốc hội) phải có
trong tay một công cụ chuyên môn đắc lực để thực hiện kiểm tra, kiểm soát
thường xuyên hệ thống tài chính, NSNN. Công cụ đó phải đủ mạnh, đủ khả năng
phân tích, đánh giá thực trạng và cung cấp thông tin xác thực cho Quốc hội,
Chính phủ ra các quyết sách chính xác và hợp lý, có như vậy thì hoạt động giám
sát tối cao đối với NSNN và tài chính công mới thiết thực và có hiệu quả.
Qua gần 15 năm đi vào hoạt động, với nhiều lĩnh vực kiểm toán đã thực
hiện, có thể khẳng định rằng kiểm toán chi thường xuyên đã góp phần đáng kể
vào quá trình kiểm tra, kiểm soát NSNN và là một trong những nhân tố góp
phần đảm bảo, duy trì tính kinh tế, tính hiệu quả trong hoạt động kinh tế. Thông

17
qua hoạt động kiểm toán chỉ rõ việc sử dụng kinh phí chi thường xuyên trong
từng ngành, từng lĩnh vực… và các yếu tố cản trở tính hiệu quả trong các hoạt
động của từng đơn vị. Mặt khác thông qua đó nó còn cung cấp các cơ sở dữ liệu
tin cậy để thực hiện việc phân bổ và điều hành ngân sách nhà nước nói chung,
chi thường xuyên nói riêng một cách có hiệu quả phù hợp với tình hình thực tiễ
n
của từng đơn vị, từng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phương…, cụ thể:
- Hỗ trợ ngân sách các cấp tăng cường năng lực giám sát NSNN, quyết định
việc sử dụng NSNN đúng định mức, tiêu chuẩn, bảo đảm tiết kiệm và hiệu quả.
- Xác nhận tính hợp pháp, tính hợp lý của các khoản chi, qua đó góp phần

làm lành mạnh hoá các quan hệ kinh tế - tài chính. Thông qua hoạt động kiể
m
toán chi thường xuyên tại các đơn vị tiến hành xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp
của các tài liệu, số liệu kế toán hàng năm;
- Đề xuất những giải pháp nhằm thực hiện cơ chế chính sách tài chính, lập
và giao kế hoạch ngân sách nhà nước, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch ngân
sách nhà nước. Đồng thời xử lý các vi phạm trong thu - chi, điều hành, quyết
toán ngân sách nhà nước và nó còn có tác dụng răn đe, phòng ngừ
a các sai phạm
trong quản lý tài chính, cung cấp thông tin cho công luận về tình hình quản lý và
sử dụng NSNN của các cấp ngân sách…
Như vậy, xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn, do chức năng nhiệm vụ,
quyền hạn và khả năng chuyên môn cao của KTNN nói chung và vai trò, tác
dụng của kiểm toán chi thường xuyên NSNN các cấp nói riêng, nên KTNN có
vai trò quan trọng, là công cụ không thể thiếu của nhà nước trong việc xem xét,
thẩm tra, giám sát và phê chuẩn của Quốc hội, kết quả kiể
m toán còn là căn cứ
để Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước sử dụng trong công tác quản lý,
điều hành và thực thi nhiệm vụ của mình.
1.3.2. Phạm vi và đối tượng kiểm toán chi thường xuyên
Kiểm toán các khoản chi thường xuyên của NSNN là công việc được tiến
hành trong giai đoạn cuối cùng của một chu trình quản lý chi NSNN. Đây là quá
trình kiểm tra, kiểm soát, chỉnh lý lại các số liệu đã được phản ảnh sau một kỳ
chấ
p hành dự toán ngân sách để phân tích, đánh giá những kết quả đạt được,

18
những mặt còn tồn tại trong việc chấp hành dự toán, từ đó đưa ra những bài học
kinh nghiệm cho việc chấp hành dự toán tiếp theo. Để công tác kiểm toán được
thực hiện thuận lợi cần phải thực hiện tốt các yêu cầu sau:

- Số liệu trong các báo cáo phải chính xác, trung thực, nội dung các báo
cáo phải đúng với nội dung ghi trong dự toán được duyệt và đúng với mục lục
NSNN đ
ã quy định;
- Phải lập đầy đủ các loại báo cáo tài chính và các thuyết minh báo cáo tài
chính theo quy định, trong đó:
(1) Đối với đơn vị dự toán: Cuối mỗi kỳ báo cáo đơn vị dự toán phải lập
các loại báo cáo quyết toán sau:
- Bảng cân đối tài khoản;
- Tổng hợp tình hình kinh phí và quyết toán kinh phí đã sử dụng;
- Chi tiết kinh phí hoạt động đề nghị quyết toán;
- Bảng đối chiếu dự toán kinh phí;
- Báo cáo tình hình tăng, giảm tài sả
n cố định;
- Báo cáo kết quả hoạt động sự nghiệp có thu;
- Thuyết minh báo cáo tài chính.
(2) Đối với cơ quan tài chính các cấp: Cuối mỗi kỳ báo cáo cơ quan tài chính
các cấp có trách nhiệm phải lập các loại báo cáo quyết toán chi NSNN sau đây:
- Quyết toán tổng hợp chi ngân sách;
- Quyết toán chi ngân sách theo ngành kinh tế quốc dân.
Ngoài các loại báo cáo này các địa phương có thực hiện các chương trình
dự án bằng nguồn vốn của Trung ương hoặc cấp trên còn phải lập hai lo
ại báo
cáo sau: Tổng hợp tình hình thực hiện kinh phí uỷ quyền; Quyết toán chi tiết
kinh phí uỷ quyền.
1.3.3. Nội dung kiểm toán chi thường xuyên
Nội dung bao trùm của kiểm toán chi thường xuyên NSNN các cấp là tập
trung xem xét, đánh giá tính tuân thủ trong quá trình quản lý, điều hành NSNN,
việc chấp hành các khâu của chu trình ngân sách (lập dự toán, chấp hành và
quyết toán NSNN); đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực trong

19
việc quản lý và sử dụng NSNN dùng để chi thường xuyên của các đơn vị; chỉ rõ
thực trạng và đề xuất biện pháp quản lý cho phù hợp. Nội dung kiểm toán chi
thường xuyên NSNN các cấp thường bao gồm:
(1) Kiểm toán tổng hợp chi thường xuyên, dùng để đánh giá công tác quản
lý điều hành ngân sách, việc chấp hành pháp luật về tài chính, kế toán Trên cơ sở
đó xây dựng kế hoạch kiểm toán chi tiết, trong đó xác đị
nh rõ trọng yếu kiểm
toán, phương pháp và thời gian kiểm toán, nhân lực cho hoạt động kiểm toán phù
hợp với kế hoạch kiểm toán và thực tế tại đơn vị được kiểm toán. Nội dung và
phương pháp kiểm toán tổng hợp được xác định theo quy trình NSNN, cụ thể:
- Kiểm toán việc lập dự toán chi thường xuyên, để xem xét đối chiếu các
tài liệu làm căn cứ xây dựng dự toán so với chế độ quy đị
nh, nhằm đánh giá việc
xây dựng dự toán có đúng tiêu chuẩn, chế độ, định mức quy định của nhà nước?
Công tác hướng dẫn kiểm tra việc xây dựng dự toán? Dự toán có được tập hợp
trên cơ sở dự toán của các đơn vị dự toán?
- Kiểm toán việc chấp hành NSNN, để xác định việc phân bổ và thực hiện
dự toán có phù hợp với dự toán của cấp trên giao hay không?. Trên cơ sở
đó xác
định nguyên nhân những khoản chi vượt dự toán hoặc không đạt dự toán; kiểm
tra việc quản lý và cấp phát ngân sách nhằm đánh giá việc cấp phát có phù hợp
với luật định không (như: Tiến độ cấp phát ngân sách; hình thức cấp phát; điều
kiện cấp phát); kiểm tra các căn cứ trích lập và việc sử dụng các quỹ của đơn vị
để đánh giá việc tuân thủ pháp luật của hoạ
t động này
- Kiểm tra việc chấp hành công tác kế toán và quyết toán NSNN, để đánh
giá việc chấp hành công tác khóa sổ cuối năm của các cơ quan đơn vị, việc tuân
thủ mẫu biểu và thời gian lập báo cáo quyết toán theo quy định của Luật NSNN

và các chế độ tài chính hiện hành.
(2) Kiểm toán chi tiết tại các đơn vị dự toán, đơn vị sự nghiệp: Để thu thập
bằng chứng kiểm toán cho những nhậ
n xét về công tác quản lý điều hành ngân
sách và tính trung thực, hợp pháp về quyết toán của từng cấp ngân sách, cũng như
việc tuân thủ pháp luật của các đơn vị dự toán. Nội dung kiểm toán gồm:
- Kiểm toán tiền mặt, để xác định chính xác số dư bằng tiền trên bảng cân
đối kế toán và xác định nguồn gốc của số tiền còn dư trên tài khoản.

20
- Kiểm toán vật liệu, dụng cụ và sản phẩm hàng hoá, để xác định tính có
thực của giá trị hàng tồn kho; đánh giá công tác quản lý trong quá trình mua
hàng, bảo quản và xuất dùng;
- Kiểm toán TSCĐ, để xác định hiện trạng TSCĐ của đơn vị;
- Kiểm toán các khoản tạm ứng, phải thu, phải trả, để xem xét quy chế
quản lý; tình hình theo dõi và xử lý công nợ của đơn vị;
- Kiểm toán các khoản phải n
ộp ngân sách, để xác định việc thực hiện
nghĩa vụ với NSNN, như: phí, lệ phí, thuế GTGT, thuế thu nhập doanh nghiệp
và các khoản thu khác có đầy đủ, chính xác và kịp thời hay không?.
- Kiểm toán nguồn kinh phí, để xác định chính xác các nguồn kinh phí mà
đơn vị được quản lý và sử dụng, xác định các căn cứ xây dựng và thực hiện dự
toán. Khi kiểm toán cần phải kiểm tra chi tiết số dư đầu kỳ, số kinh phí đượ
c cấp
so với dự toán được duyệt, số kinh phí được sử dụng trong năm, số kinh phí đã
sử dụng trong năm (theo từng khoản chi của Mục lục NSNN, như: Tiền lương,
Phụ cấp lương, Các khoản đóng góp…), số dư cuối kỳ.
- Kiểm toán các khoản thu sự nghiệp và thu khác, để xác định chính xác
từng nguồn thu sự nghiệp, tình hình thực hiện nghĩa vụ với NSNN…
- Ki

ểm tra tổng hợp tình hình thực hiện và quyết toán chi kinh phí uỷ
quyền, gồm: Kiểm tra số kinh phí thực nhận với kinh phí đã cấp phát sử dụng,
quyết toán theo mục đích, nội dung và cơ chế quản lý của từng khoản chi được
uỷ quyền do Nhà nước quy định; Kiểm tra chi tiết việc quản lý và sử dụng đối
với từng nguồn kinh phí tại từng đơn vị thụ hưở
ng (Kiểm tra số kinh phí thực
nhận, đã sử dụng và đề nghị quyết toán có bảo đảm đúng mục đích, nội dung và
cơ chế quản lý của từng khoản chi được uỷ quyền không?).
Tóm lại, để bảo đảm hoạt động kiểm toán đạt chất lượng và hiệu quả, khi
kiểm toán chi thường xuyên đối với từng cấp ngân sách, cần phải lưu ý một số
vấn đề cơ bản sau:
(1) Đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ
Theo Liên đoàn Kế toán Quốc tế (IFAC), hệ thống kiểm soát nội bộ là
một hệ thống chính sách và thủ tục nhằm bốn mục tiêu: bảo vệ tài sản của đơn
vị, đảm bảo độ tin cậy của các thông tin, đảm bảo việc thực hiện các chế độ
pháp lý và đảm bảo hiệ
u quả hoạt động. Hệ thống kiểm soát nội bộ bao gồm môi
trường kiểm soát, hệ thống kế toán và thủ tục kiểm soát, trong đó:

21
Môi trường kiểm soát bao gồm toàn bộ nhân tố bên trong và bên ngoài
đơn vị có tính môi trường tác động đến việc thiết kế, hoạt động và xử lý dữ liệu
của hệ thống kiểm soát nội bộ. Do vậy, khi thực hiện kiểm toán chi thường
xuyên NSNN, kiểm toán viên phải xem xét, tìm hiểu và đánh giá môi trường
kiểm soát thông qua các mặt khác nhau, như: đặc thù quản lý, cơ cấu tổ chức,
quan điểm và phong cách điều hành c
ủa người lãnh đạo cao nhất trong đơn vị,
chính sách nhân sự, công tác kế hoạch và môi trường bên ngoài đặc biệt là hệ
thống chính sách chung.
Hệ thống kế toán: Mục đích của một hệ thống kế toán của một tổ chức là

sự nhận biết, thu thập, phân loại, ghi sổ và báo cáo các nghiệp vụ kinh tế tài
chính, nhằm thoả mãn chức năng thông tin và kiểm tra của kế toán. Hệ thống
thông tin chủ yế
u là hệ thống kế toán của từng cấp ngân sách và của từng đơn vị
cấp dưới bao gồm hệ thống chứng từ kế toán, hệ thống sổ kế toán, hệ thống tài
khoản kế toán và hệ thống bảng tổng hợp cân đối kế toán Trong hệ thống đó,
quá trình lập và luân chuyển chứng từ đóng vai trò quan trọng trong công tác
kiểm soát nội bộ của mỗi bộ.
Các thủ tục kiểm soát do từng đơn vị sử dụng ngân sách thiết lập và thực
hiện nhằm đạt được mục tiêu quản lý. Theo đó, kiểm toán viên cần đánh giá các
nội dung cơ bản: Lập, kiểm tra, so sánh, đối chiếu và phê duyệt các tài liệu, số
liệu đồng thời quan tâm đến các nguyên tắc cơ bản: nguyên tắc phân công, phân
nhiệm rõ ràng; nguyên tắc bất kiêm nhiệm và nguyên tắc uỷ quyền và phê chuẩn.
Khi có đượ
c sự hiểu biết đầy đủ về hệ thống kiểm soát nội bộ, kiểm toán viên mới
có thể đánh giá được hiệu lực của hệ thống kiểm soát nội bộ trong việc ngăn ngừa
và phát hiện các sai phạm trong hoạt động kinh tế. Việc đánh giá hệ thống kiểm
soát nội bộ là một vấn đề quan trọng để đề ra phương pháp kiểm toán nói chung
và lựa ch
ọn các phép thử nghiệm hay thủ tục kiểm toán thích hợp.
(2) Xác định tính trọng yếu, rủi ro kiểm toán
Trong quá trình kiểm toán cần ứng dụng lý thuyết về trọng yếu và rủi ro
để lựa chọn đối tượng kiểm toán.
Trọng yếu là khái niệm về tầm cỡ (hay qui mô) và bản chất của các sai
phạm (kể cả bỏ sót) của các thông tin tài chính hoặc đơn lẻ hoặc từng nhóm ảnh
hưởng t
ới độ chính xác hoặc sai lầm của các quyết định trong quản lý.


22

Sơ đồ 1.2. Trình tự xác định trọng yếu











Trong kiểm toán khó có thể ấn định tầm cỡ cụ thể cho những nội dung
kiểm toán cơ bản. Thông thường tầm cỡ phải xem xét trên 3 mức độ:
Một là, Quy mô nhỏ không trọng yếu là một khoản mục hoặc một loại
nghiệp vụ luôn có quy mô nhỏ trong bảng tổng hợp. Vi
ệc phản ánh đúng hay sai
nghiệp vụ này không ảnh hưởng đến quy mô chung của đối tượng kiểm toán và
không ảnh hưởng đến bản chất đối tượng này;
Hai là, Quy mô lớn nhưng chưa đủ mức quyết định bản chất của đối
tượng có thể không trọng yếu. Thông thường một khoản mục có quy mô lớn sẽ
ảnh hưởng đến nhận thức đúng thực trạng tài chính, từ
đó ảnh hưởng đến kết
luận kiểm toán. Tuy nhiên trong trường hợp khoản mục có quy mô khá lớn
nhưng sai lệch của nó không ảnh hưởng lớn đến quyết định quản lý thì được
xem là không trọng yếu.
Ba là, Quy mô lớn đủ quyết định bản chất đối tượng kiểm toán thì chắc
chắn trọng yếu.
Để xác định đúng nội dung kiểm toán trên cơ sở trọng yếu c

ần quán triệt các
nguyên tắc cơ bản trong việc xác định tầm cỡ và tính hệ trọng của những sai sót.
ước lượng sơ bộ ban đầu về tính trọng yếu
Phân bổ ước lượng ban đầu cho các bộ phận
Dự kiến sai sót cho từng bộ phận

Tổng hợp sai sót dự kiến cho toàn bộ báo cáo tài chính

So sánh sai sót tổng hợp với ước lượng ban đầu


23
Về tầm cỡ (yếu tố định lượng): Quy mô sai phạm là một yếu tố quan trọng
để xem xét mức trọng yếu của các sai phạm. Tuy nhiên, do trọng yếu mang tính
chất tương đối nên việc có được các cơ sở để quyết định xem một quy mô của
một sai phạm nào đó là trọng yếu hay không mới là điều cần thiết trước tiên.
Quy mô của các khoản mục hoặc nghiệ
p vụ không chỉ xem xét về quy mô
bằng con số tuyệt đối mà phải xem xét mối tương quan với toàn bộ đối tượng
kiểm toán. Về định lượng đó là mối quan hệ tỷ lệ giữa các khoản mục, nghiệp
vụ Tuỳ theo quan hệ cụ thể của kiểm toán để có thể tính riêng biệt hay cộng
dồn các nghiệp vụ, các khoản mục cụ thể hay những sai sót có liên quan.
Quy mô của nghiệ
p vụ hay khoản mục còn phụ thuộc vào tính liên đới của
khoản mục đó với khoản mục khác. Theo đó, mỗi nghiệp vụ hay khoản mục có
liên quan đến các khoản mục khác có thể là trọng yếu ngay cả khi quy mô không
lớn; Trong khi các sai sót có quy mô nhỏ nhưng lặp đi lặp lại. Quy mô trọng yếu
còn tuỳ thuộc vào từng cuộc kiểm toán có đối tượng và mục tiêu khác nhau, như
với mục tiêu kiểm toán để
tính thuế chẳng hạn, vấn đề quy mô nghiệp vụ hay

khoản mục hoàn toàn khác với mục tiêu xác minh và đánh giá bình thường;
Về tính hệ trọng (yếu tố định tính): Các khoản mục nghiệp vụ được xem là
trọng yếu thường là các khoản mục, nghiệp vụ có gian lận hoặc chứa đựng khả
năng gian lận, như: đấu thầu, giao thầu, thanh lý tài sản, tiền mặt, mua bán, thanh
toán, các nghiệp vụ
xảy ra vào cuối kỳ kế toán…; các nghiệp vụ vi phạm chế độ
quản lý kinh tế tài chính, kế toán thì luôn được xem là sai phạm trọng yếu.
Tất cả các khoản mục, nghiệp vụ thuộc về bản chất của đối tượng kiểm
toán đều liên quan trực tiếp đến nhận thức đúng đối tượng và đưa ra ý kiến kiểm
toán. Vì vậy, không được bỏ qua bất cứ khoản m
ục hay nghiệp vụ nào, nhất là
không được bỏ sót các khoản mục nghiệp vụ có quy mô lớn và có tính hệ trọng.
(3) Lập kế hoạch kiểm toán
Căn cứ vào hai bước thực hiện ở trên để thiết một kế hoạch kiểm toán phù
hợp với quy mô, tính chất của đối tuợng kiểm toán. Thông thường việc lập kế
hoạch kiểm toán của KTNN hiện nay được thiết kế ở
hai giai đoạn, cụ thể:

24
Chuẩn bị kiểm toán: Tiến hành thực hiện khảo sát tại đối tượng kiểm toán.
Kết thúc giai đoạn này, lập kế hoạch kiểm toán tổng quát về đối tượng kiểm toán;
Thực hiện kiểm toán: Tiến hành thực hiện kiểm toán tại đơn vị được kiểm
toán. Trong giai đoạn này, các Tổ kiểm toán sẽ tiến hành lập kế hoạch kiểm toán
chi tiết cho các mục tiêu và n
ội dung kiểm toán tổng quát.
1.4. Quy trình kiểm toán chi thường xuyên
Quy trình kiểm toán của KTNN là trình tự tiến hành các bước công việc
của mỗi cuộc kiểm toán. Trình tự đó được sắp xếp theo thứ tự phù hợp với diễn
biến khách quan của hoạt động kiểm toán, phù hợp với những chuẩn mực kiểm
toán của KTNN mà một đoàn kiểm toán và kiểm toán viên phải tuân thủ khi tiến

hành kiểm toán, nhằm bảo
đảm chất lượng và hiệu quả của các cuộc kiểm toán.
Quy trình kiểm toán của KTNN bao gồm 4 giai đoạn sau:
(1) Chuẩn bị kiểm toán
Chuẩn bị kiểm toán là quá trình tạo nên những điều kiện cần thiết cho việc
thực hiện kiểm toán. Trong giai đoạn này cần thực hiện các công việc chủ yếu
sau:
Thứ nhất, Khảo sát và thu nhập thông tin về đơn vị được kiể
m toán, bao
gồm những công việc cụ thể:
- Thu nhập cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của đơn vị được kiểm
toán; Đặc điểm tổ chức và phương thức hoạt động của đơn vị được kiểm toán;
- Tổ chức bộ máy tài chính - kế toán, phân cấp quản lý tài chính - kế toán
của đơn vị, tổ chức công tác kế toán của đơn vị
được kiểm toán ;
- Hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị, như: cơ cấu tổ chức, chức năng
Thứ hai, Lập kế hoạch kiểm toán
- Xác định mục đích, yêu cầu của cuộc kiểm toán. Trên cơ sở đó xác
định các trọng tâm, trọng điểm nhằm đảm bảo hiệu quả và chất lượng của
cuộc kiể
m toán;
- Xác định nội dung kiểm toán, phạm vi kiểm toán; phương pháp kiểm
toán; số lượng kiểm toán viên của đoàn kiểm toán;