Giáo trình quản lý hành chính nhà nước

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

GIÁO TRÌNH
ĐÀO TẠO CÁN BỘ LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ Ở CƠ SỞ
(HỆ TRUNG CẤP LÝ LUẬN CHÍNH TRỊ)

QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

NHÀ XUẤT BẢN LÝ LUẬN CHÍNH TRỊ


Tập thể tác giả
Chủ biên: PGS.TS. Nguyễn Duy Bắc Thành viên:
TT
1.

Tên bài và tác giả
Trang
Lý luân về quản lý hành chính nhà nước.......................................
TS Lê Thanh Bình TS Nguyễn Thị Tố Uyên

2.

3.
4.
5.
6.

Quản lý cán bộ, công chức và người hoạt động khơng chun
trách ở cơ sở....................................................................
TS Trần Đình Thắng TS Nguyễn Thị Tố Uyên

Quản lý ngân sách đia phương......................................................
PGS.TSNguyễn Quốc Thái
Quản lý đất đai, đia giới hành chính và xây dưng ở cơ sở............
PGS.TSNguyễn Cảnh Quý TS Tô Văn Châu
Quản lý hoạt động kinh tế ở cơ sở................................................
TS Nguyễn Ngọc Toàn
Quản lý hoạt động văn hóa, thể thao, giáo dục, y tế ở cơ sở..
TS Nguyễn Tiến Thư TS Nguyễn Việt Anh TS Ngun Huy Phịng

7.
8.
9.

Quản lý hành chính tư pháp ở cơ sở.............................................
TS Trần Đình Thắng TS Trần Văn Quý
Kiểm tra và cưỡng chế hành chính ở cơ sở....................................
TS. Lê Thanh Bình TS. Tăng Thị Thu Trang
Cải cách hành chính ở cơ sở.........................................................
PGS.TS. Trương Hồ Hải PGS.TS Trần Quang Hiển


Bài 1
LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
A. MỤC TIÊU
1. Về kiến thức
Trang bị những kiến thức cơ bản về quản lý hành chính nhà nước cho cán bộ,
công chức.
2. Về kỹ năng
Biết vận dụng lý luận đã học vào cơng tác quản lý hành chính tại đơn vị
3. Về tư tưởng

Có ý thức trong việc tuân thủ các nội dung và nguyên tắc trong công tác quản
lý hành chính nhà nước, nhất là ở cơ sở
B. NỘI DUNG
1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG, VAI TRÒ CỦA QUẢN LÝ
HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.1. Khái niệm quản lý hành chính nhà nước
1.1.1. Khái niệm quản lý
Quản lý là sự tác động có định hướng và tổ chức của chủ thể quản lý lên đối
tượng quản lý bằng các phương thức nhất định để đạt tới những mục tiêu nhất định.
Chủ thể quản lý là các cá nhân, tổ chức có một quyền lực nhất định buộc các
đối tượng quản lý phải tuân thủ các qui định do mình đề ra để đạt được những mục
tiêu đã định trước.
Đối tượng quản lý là các cá nhân, tổ chức trong quá trình hoạt động phải chịu
sự tác động bằng phương pháp quản lý và công cụ quản lý của các chủ thể quản lý
để nhằm đạt được những mục tiêu quản lý do chủ thể quản lý đặt ra.
Khách thể quản lý là trật tự quản lý mà chủ thể quản lý bằng sự tác động lên
các đối tượng quản lý bằng các phương pháp quản lý và công cụ quản lý nhất định
mong muốn thiết lập được để đạt được những mục tiêu định trước.

1


Mục tiêu quản lý là những lợi ích vật chất, tinh thần và các lợi ích khác mà
các chủ thể quản lý mong muốn đạt được trong quá trình tác động đến các đối tượng
quản lý.
1.1.2.

Khái niệm quản lý nhà nước
- Có nhiều cách tiếp cận về QLNN.
- Hiện cũng có nhiều quan niệm khác nhau về quản lý nhà nước, trong đó

nổi lên là:
+ Quản lý nhà nước là hoạt động quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà
nước theo đó các cơ quan trong bộ máy nhà nước sử dụng pháp luật để điều chỉnh
hành vi của con người trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội nhằm thỏa mãn
nhu cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội 1.
+ Quản lý nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ
quan nhà nước tiến hành đối với tất cả mọi cá nhân và tổ chức xã hội, trên tất cả các
mặt của đời sống xã hội bằng cách sử dụng quyền lực nhà nước có tính cưỡng chế
đơn phương nhằm mục tiêu phục vụ lợi ích chung của cả cộng đồng, duy trì ổn định,
an ninh trật tự và thúc đẩy xã hội phát triển theo một định hướng thống nhất của nhà
nước1 2.
+ Quản lý nhà nước là hoạt động của nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp,
hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà
nước. Quản lý nhà nước là sự tác động của các chủ thể mang quyền lực nhà nước,
chủ yếu bằng pháp luật tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện các chức năng đối
nội, đối ngoại của nhà nước3.
- Khái niệm: Quản lý nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do
các cơ quan nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) tiến hành đối với tất cả mọi cá
nhân và tổ chức trong xã hội, trên tất cả các mặt của đời sống xã hội bằng cách sử
dụng quyền lực nhà nước có tính cưỡng chế đơn phương nhằm mục tiêu phục vụ lợi
ích chung của cả cộng đồng, duy trì ổn định, an ninh trật tự và thúc đẩy xã hội phát
triển theo một định hướng thống nhất của nhà nước
1Bộ Nội vụ (2016), Tài liệu thi nâng ngạch cơng chức ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
2 Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (2014), Những vấn đề cơ bản về quản lý hành chính nhà nước, Nxb
Lý luận chính trị, Hà NộI, tr.8
3 Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình Luật Hành chính, Nxb Cơng an nhân dân, Hà Nội, tr. 11-12.

2

Chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan nhà nước (cán bộ, cơng chức có
thẩm quyền phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được giao). Những chủ thể này tham
gia vào quá trình tổ chức quyền lực nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp theo
qui định của pháp luật.
Đối tượng của quản lý nhà nước bao gồm tất cả các cá nhân, tổ chức sinh
sống, sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trong phạm vi lãnh thổ quốc gia.
Quản lý nhà nước có tính tồn diện, bao gồm tất cả các lĩnh vực của đời sống
xã hội như: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phịng...
Nhà nước sử dụng các cơng cụ quản lý chủ yếu là pháp luật, chính sách, kế
hoạch để quản lý xã hội.
1.1.3. Quản lý hành chính nhà nước
Quản lý nhà nước được thực hiện trong lĩnh vực hành pháp được gọi là quản
lý hành chính nhà nước. “Quản lý hành chính nhà nước được thực hiện trước hết và
chủ yếu bởi các cơ quan hành chính nhà nước, có nội dung là bảo đảm sự chấp hành
luật, pháp lệnh, nghị quyết của các c quan quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức và chỉ
đạo một cách trực tiếp và thường xuyên công cuộc xây dựng kinh tế, văn hóa-xã hội
và hành chính - chính trị”4.
- Khái niệm: Quản lý hành chính nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều
chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động
của công dân, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp từ trung ương đến cơ sở tiến
hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, phát triển các mối
quan hệ xã hội, duy trì trật tự, an ninh, thỏa mãn các nhu cầu hợp pháp của các công
dân trong công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.
1.2. Đặc điểm của quản lý hành chính nhà nước
Từ khái niệm về quản lý hành chính nàh nước, có thể thấy đặc điểm cơ bản
của quản lý hành chính nhà nước bao gồm:
- Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước.
Điều này được biểu hiện bằng việc trong quá trình điều hành, các cơ quan hành
chính nhà nước ban hành ra các văn bản quy phạm pháp luật hành chính để đặt ra

4 Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình Luật Hành chính, Nxb Cơng an nhân dân, Hà Nội, tr. 12.

3


những quy định cụ thể hay các mệnh lệnh cụ thể buộc các đối tượng quản lý có liên
quan phải thực hiện.
Tính quyền lực trong quản lý hành chính nhà nước còn thể hiện trong việc
các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chịu trách nhiệm bảo đảm cho hoạt
động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện một cách triệt để, chính xác thơng
qua những biện pháp về tổ chức, kinh tế, các hình thức như tuyên truyền, giáo dục,
thuyết phục và mức cao nhất là cưỡng chế nhà nước.
- Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành - điều hành của nhà
nước:
+ Tính chất chấp hành: thể hiện ở mục đích của quản lý hành chính nhà nước
là nhằm đảm bảo thực hiện trên thực tế các văn bản pháp luật do cơ quan nhà nước
có thẩm quyền ban hành. Các hoạt động quản lý hành chính nhà nước đều được thực
hiện dựa trên cơ sở của pháp luật và để thực hiện pháp luật.
+ Tính chất điều hành: thể hiện ở việc các chủ thể quản lý hành chính nhà
nước phải tiến hành các hoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng
quản lý thuộc quyền để đảm bảo cho việc tổ chức thực hiện pháp luật trong thực tế.
- Chủ thể có quyền hành pháp là chủ thể thực hiện hoạt động quản lý hành
chính nhà nước. Các chủ thể này bao gồm: các cơ quan hành chính nhà nước và
cơng chức của những cơ quan này; thủ trưởng của cơ quan hành chính nhà nước; các
công chức nhà nước, cá nhân hoặc tổ chức xã hội được nhà nước ủy quyền quản lý
hành chính đối với một số loại việc nhất định.
- Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động mang tính chủ động và sáng tạo.
Đặc điểm này xuất phát từ chính đặc điểm về đổi tượng quản lý hành chính nhà
nước ln có sự đa dạng, phức tạp và biến đổi không ngừng trong điều kiện, các yếu
tố tác động cũng ln có sự biến động. Vì vậy, các chủ thể quản lý hành chính nhà

nước thường phải căn cứ vào tình hình, đặc điểm của từng đối tượng quản lý cụ thể
mà các chủ thể quản lý hành chính nhà nước có thể đề ra các chủ trương, biện pháp
quản lý thích hợp. Tuy nhiên, chủ động và sáng tạo khơng vượt ra ngồi phạm vi
pháp luật quy định.
Điều này địi hỏi các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cần có năng lực
4


quản lý sự thay đổi. Sự thích ứng linh hoạt của cơ quan quản lý hành chính nhà nước
trong bối cảnh hiện tại đòi hỏi việc áp dụng cơ chế thị trường và các phương pháp
quản lý hiện đại của khu vực tư như cạnh tranh, đấu thầu, so sánh chi phí và lợi ích,
coi cơng dân là khách hàng, quản lý theo kết quả ... để làm cho hoạt động quản lý
hành chính trở nên năng động, đáp ứng các u cầu ngày càng cao của cơng dân.
Tính chủ động, sáng tạo cũng đòi hỏi cơ chế hoạt động của các chủ thể quản lý hành
chính nhà nước mềm dẻo hơn để thích nghi nhanh chóng với tình hình kinh tế, chính
trị, xã hội ln thay đổi. Việc ứng dụng cơng nghệ thơng tin vào hoạt động hành
chính nhà nước, xây dựng chính phủ điện tử là những yêu cầu quan trọng để bảo
đảm sự vận hành nhanh chóng của hành chính nhà nước trọng cung cấp các dịch vụ
cơng cho xã hội.
- Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động có tính liên tục, lâu dài. Trên
thực tế, các mối quan hệ xã hội và hành vi công dân cần được pháp luật điều chỉnh
diễn ra một cách thường xuyên, liên tục theo các quá trình kinh tế - xã hội. Chính vì
vậy, hoạt động quản lý hành chính nhà nước phải phải có tính liên tục, kịp thời và
linh hoạt, ổn định để đảm bảo hoạt động sản xuất, lưu thông không bị gián đoạn
trong bất kỳ tình huống nào, để đáp ứng sự vận động khơng ngừng của đời sống xã
hội.
Tính liên tục và ổn định của hoạt động quản lý hành chính nhà nước xuất
phát từ hai lý do cơ bản:
Thứ nhất, do xuất phát từ quan điểm phát triển. Muốn phát triển phải ổn định,
ổn định làm nền tảng cho phát triển, vì vậy chủ thể quản lý hành chính nhà nước

phải biết kế thừa giữ cho các đối tượng vận động liên tục, không được ngăn cản hay
tuỳ tiện thay đổi trạng thái tác động.
Thứ hai, do xuất phát từ nhu cầu của đời sống nhân dân. Người dân luôn luôn
mong muốn được sống trong một xã hội ổn định, được đảm bảo những giá trị văn
hố trong phát triển. Điều đó tạo nên niềm tin của họ vào nhà nước.
Tính liên tục và ổn định khơng loại trừ tính thích ứng, bởi vậy ổn định ở đây
chỉ mang tính tương đối, không phải là cố định, bất biến. Nhà nước là một sản phẩm
của xã hội, trong khi đời sống kinh tế - xã hội luôn vận động biến đổi, nên hành
5


chính nhà nước cũng phải thích nghi với hồn cảnh thực tế để đáp ứng yêu cầu phát
triển.
1.3. Nội dung quản lý hành chính nhà nước
Trong q trình thực thi quyền hành pháp, các cơ quan quản lý hành chính
nhà nước tiến hành các hoạt động:
* Hoạt động lập qui hành chính:
Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản
qui phạm pháp luật để cụ thể hóa các qui định pháp luật do cơ quan lập pháp ban
hành. Hoạt động lập qui hành chính tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý, điều
hành của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Cụ thể:
- Chính Phủ có thẩm quyền ban hành nghị định; nghị quyết liên tịch.
+ Nghị định qui định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc Hội; pháp
lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc Hội; lệnh, quyết định của Chủ Tịch
Nước.
+ Nghị định qui định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các Bộ, cơ
quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính Phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền
thành lập của Chính Phủ.
+ Nghị định qui định các biện pháp cụ thể để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
của Chính phủ.

+ Nghị định qui định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện
xây dựng thành luật, pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước, quản lý kinh tế,
quản lý xã hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Uỷ ban thường
vụ Quốc hội.
+ Nghị quyết liên tịch giữa Chính Phủ với cơ quan trung ương của tổ chức
chính trị - xã hội được ban hành để hướng dẫn thi hành những vấn đề khi pháp luật
qui định về việc tổ chức chính trị - xã hội đó tham gia quản lý nhà nước.
+ Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đồn
Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam để quy định chi tiết những
vấn đề được luật giao hoặc hướng dẫn một số vấn đề cần thiết trong công tác bầu cử
đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân.
6


- Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền ban hành quyết định:
+ Quyết định qui định biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính
phủ và hệ thống hành chính nhà nước nhà nước từ trung ương đến cơ sở, chế độ làm
việc với các thành viên Chính phủ, chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ.
+ Quyết định qui định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành
viên Chính phủ, kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ, uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách,
pháp luật của nhà nước.
- Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thẩm quyền ban hành thơng tư;
thơng tư liên tịch :
+ Thông tư qui định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc Hội; pháp
lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc Hội; Lệnh, quyết định của Chủ Tịch
Nước; Nghị định của chính Phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính Phủ.
+ Thơng tư qui định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý nhà nước của
mình.

+ Thơng tư liên tịch giữa Chánh án Tịa án nhân dân tối cao, Viện trưởng
Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ để quy định về việc phối hợp của các cơ quan này trong việc thực
hiện trình tự, thủ tục tố tụng và phịng, chống tham nhũng.
- Uỷ ban nhân dân các cấp có thẩm quyền ban hành quyết định:
+ Quyết định ban hành để qui định các biện pháp cụ thể thi hành luật và tổ
chức triển khai hoạt động quản lý mọi mặt đời sống trên địa bàn.
+ Quyết định ban hành để chấp hành nghị quyết của hội đồng nhân dân cùng
cấp.
+ Quyết định ban hành để chấp hành văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên.
* Hoạt động ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định hành chính
Để thực hiện quản lý, điều hành trong nội bộ các cơ quan quản lý hành
chính nhà nước và đối với mọi mặt của đời sống xã hội, các cơ quan quản lý hành
7


chính nhà nước ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định hành chính. Thực hiện
việc ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định hành chính giúp hệ thống hành
chính vận động và phát triển theo yêu cầu chung của xã hội. Đồng thời ban hành và
tổ chức thực hiện các quyết định hành chính, các chủ thể quản lý hành chính nhà
nước cũng duy trì sự vận động và phát triển của các đối tượng tham gia vào quá trình
kinh tế, xã hội theo mục tiêu quản lý đã định trước.
* Hoạt động kiểm tra, đánh giá
Trong q trình quản lý, điều hành hành chính các cơ quan quản lý hành
chính phải ln ln thực hiện kiểm tra và đánh giá hiệu quả hoạt động của các đối
tượng quản lý. Việc kiểm tra và đánh giá hiệu quả hoạt động phải được tiến hành
thường xuyên đối với mọi mặt hoạt động của đối tượng quản lý. Thực hiện tốt hoạt
động này đảm bảo cho hoạt động của các đối tượng quản lý được thực hiện theo
đúng qui định, đồng thời phát hiện kịp thời những sai lệch, vi phạm để có biện pháp

xử lý và khắc phục hậu quả. Kiểm tra, đánh giá là biện pháp bảo đảm hiệu lực, hiệu
quả hoạt động của các đối tượng quản lý, góp phần vào sự ổn định và phát triển bền
vững của xã hội.
* Hoạt động cưỡng chế hành chính
Thực hiện cưỡng chế hành chính góp phần thực hiện hiệu quả các chức năng
hành chính khác. Trong quá trình điều hành, trong nhiều trường hợp để các đối
tượng quản lý chấp hành các qui định của pháp luật, các cơ quan quản lý hành chính
nhà nước phải tiến hành cưỡng chế hành chính.
1.4.

Vai trị của quản lý hành chính nhà nước đối với sự phát triển của

xã hội
- Góp phần quan trọng trong việc hiện thực hóa chủ trương, đường lối chính
trị.
Đường lối chính trị của Đảng được thể chế hóa vào trong các văn bản pháp
luật, chính sách của nhà nước. Chính sách, pháp luật của nhà nước là các qui định cụ
thể, thể hiện và là cơ sở để triển khai quan điểm, đường lối của Đảng trên thực tiễn
cuộc sống. Thông qua việc sử dụng chính sách, pháp luật để tổ chức triển khai các
hoạt động quản lý đối với xã hội, quản lý hành chính nhà nước góp phần hiện thực
8


hóa quan điểm, đường lối chính trị của Đảng.
- Định hướng, dẫn dắt sự phát triển kinh tế - xã hội thơng qua hệ thống pháp
luật và chính sách của nhà nước.
Để cho hoạt động kinh tế - xã hội phát triển theo đúng mục tiêu, các cơ quan
hành chính nhà nước quản lý vĩ mô đối với các đơn vị, tổ chức. Những định hướng
lớn, mục tiêu phát triển của đất nước trong mỗi giai đoạn phát triển sẽ được thể hiện
trong các chính sách, pháp luật của nhà nước. Thông qua sự tác động các công cụ

quản lý như pháp luật, kế hoạch, chính sách lên các quan hệ xã hội, các cơ quan
quản lý hành chính nhà nước chủ động dự kiến những mục tiêu và phương hướng
thực hiện mục tiêu phát triển của đất nước. Làm như vậy sẽ hướng các hoạt động
kinh tế - xã hội vận hành để đạt được những mục tiêu phát triển mà nhà nước đã đặt
ra.
- Điều hành xã hội, điều chỉnh các mối quan hệ xã hội.
Trong hoạt động quản lý của nhà nước đối với xã hội, vai trò tổ chức, điều
hành xã hội thuộc về quyền hành pháp do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước
thực hiện. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước có vai trị điều hành các q trình
kinh tế - xã hội, điều chỉnh, điều hòa các quan hệ xã hội nhằm hướng tới sự phát
triển ổn định, hài hòa của xã hội.
- Hỗ trợ, duy trì và thúc đẩy sự phát triển của xã hội.
Trong quá trình tham gia hoạt động kinh tế - xã hội, các chủ thể có năng lực
và điều kiện khác nhau nên hiệu quả hoạt động thu được cũng khác nhau. Thơng qua
các chính sách ưu tiên phát triển trong một số lĩnh vực, đối với một số đối tượng, các
cơ quan quản lý hành chính nhà nước hỗ trợ kinh tế - xã hội phát triển hài hịa.
Hoạt động quản lý hành chính nhà nước cịn có vai trị duy trì sự phát triển
của xã hội thông qua việc tạo môi trường phát triển cho các hoạt động kinh tế - xã
hội. Môi trường chính trị ổn định giúp các cá nhân, tổ chức trong xã hội có nhiều cơ
hội tham gia vào các quan hệ kinh tế - xã hội. Môi trường pháp lý thuận lợi sẽ giúp
cho các chủ thể kinh tế - xã hội chủ động lựa chọn công việc hợp pháp theo năng
lực, sở trường của mình. Đồng thời nó cũng tạo nên sự minh bạch, cơng khai giữa
các chủ thể với nhau và với nhà nước. Môi trường kinh tế thích ứng khơng làm biến
9


dạng các qui luật của nền kinh tế thị trường, tạo điều kiện cho các chủ thể trong xã
hội hoạt động. Mơi trường văn hóa lành mạnh sẽ tạo sự đồng thuận cao trong tư duy
về những giá trị chung của xã hội, từ đó giúp họ có hành động đúng để đạt được mục
tiêu.

Thông qua hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nhà nước tạo động lực
thúc đẩy hoạt động kinh tế - xã hội có hiệu quả của các chủ thể. Nhà nước khuyến
khích các chủ thể bằng các lợi ích vật chất và tinh thần thơng qua các chính sách
kinh tế - xã hội. Các chính sách kinh tế - xã hội đó có thể là chính sách cho thuê mặt
bằng với giá ưu đãi để khuyến khích phát triển kinh tế làng nghề, biểu dương việc
lựa chọn nguyên liệu sạch để sản xuất sản phẩm, ưu tiên ứng dụng rộng rãi những
thành tựu khoa học cơng nghệ mới vào q trình chế tạo sản phẩm để đạt năng suất
lao động cao, khuyến khích mở rộng thị trường, điều tiết tiêu dùng sản phẩm và dịch
vụ một cách hợp lý...
- Giải quyết các mâu thuẫn thuộc thẩm quyền.
Trong quá trình tham gia vào các hoạt động kinh tế - xã hội, các chủ thể có
thể có những mâu thuẫn khơng thể tự điều hịa, giải quyết được. Chẳng hạn, những
tranh chấp trong thực hiện các hợp đồng kinh tế - xã hội; vì lợi nhuận vi phạm các
qui định trong các hợp đồng kinh tế- xã hội. Trong những trường hợp như vậy, các
cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền sử dụng pháp luật để giải quyết
các tranh chấp, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể.
1.5.

Hình thức, phương pháp quản lý hành chính nhà nước
Hình thức quản lý hành chính nhà nước với tư cách là cách thức thể hiện nội

dung của quản lý hành chính nhà nước trong hoàn cảnh quản lý cụ thể là việc biểu
hiện ra bên ngoài của chủ thể quản lý nhằm thực hiện tác động quản lý nhà nước.
Hình thức quản lý hành chính nhà nước là những hình thức biểu hiện bên ngoài của
hoạt động chấp hành, điều hành các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước thực
hiện như: ban hành các văn bản quản lý, áp dụng các biện pháp tổ chức trực tiếp.
Bao gồm các hình thức cơ bản sau:
- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp lý quan trọng nhất
1

0


trong hoạt động của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, là tiền đề để thực hiện
các hình thức quản lý khác.
Hình thức ban hành văn bản pháp luật chủ đạo: là việc các chủ thể quản lý có
thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật đề ra các chủ trương, đường lối, chính
sách lớn, nhiệm vụ chung có tính chiến lược định hướng cho hoạt động quản lý nhà
nước.
Hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật: là việc các chủ thể quản lý
có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm cụ thể và chi tiết các văn
bản của cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan quyền lực cùng cấp.
- Ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật
Hình thức ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật: là việc các chủ thể
quản lý có thẩm quyền căn cứ vào các quy định pháp lụât hiện hành để giải quyết
các vụ việc cụ thể phát sinh trong họat động quản lý nhà nước.
- Thực hiện các hoạt động khác mang tính chất pháp lý
Là những họat động rất phổ biến và đa dạng, được pháp luật quy định chặt chẽ
nhưng không cần phải ban hành văn bản quy phạm hay van bản áp dụng
pháp luật.
- Áp dụng những biện pháp tổ chức trực tiếp
Áp dụng các biện pháp tổ chức - xã hội trực tiếp: bao gồm các biện pháp tổ
chức ra bên ngoài như: hội thảo quần chúng, lấy ý kiến người dân, điều tra xã hội
học...;
Các biện pháp tổ chức nội bộ cơ quan như: hội thảo, hội nghị, tổng kết rút kinh
nghiệm.
- Tiến hành các hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ - kỹ thuật
Thực hiện các tác nghiệp vật chất - kỹ thuật: là hình thức sử dụng khoa học kỹ
thuật vào cơng tác quản lý như in ấn, soạn thảo, lưu trữ văn bản hành chính,. hoặc
các hoạt động phục vụ thuần túy (bảo vệ, lại xe, tạp vụ,.).

Phương pháp quản lý hành chính nhà nước là cách thức mà chủ thể quản lý
hành chính nhà nước sử dụng để thực hiện chức năng quản lý hành chính của mình,
là cách thức tác động của chủ thể quản lý hành chính nhà nước lên các đối tượng
1
1


quản lý nhằm đạt được hành vi xử sự cần thiết. Các phương pháp quản lý hành chính
nhà nước cụ thể gồm:
- Phương pháp thuyết phục:
Thuyết phục là làm cho đối tượng quản lý hiểu rõ sự cần thiết và tự giác thực
hiện những hành vi nhất định hoặc tránh thực hiện những hành vi nhất định.
Thông qua phương pháp thuyết phục, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước
giáo dục cho mọi công dân nhận thức đúng đắn về kỷ cương xã hội, kỷ cương nhà
nước, động viên họ tự giác thực hiện nghĩa vụ đối với nhà nước và xã hội. các tổ
chức xã hội là chỗ dựa vững chắc của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc
nâng cao ý thức pháp luật của công dân, trong việc đảm bảo và mở rộng dân chủ.
Phương pháp thuyết phục thể hiện trong việc sử dụng những biện pháp
khác nhau như giải thích, nhắc nhở, tổ chức, giáo dục, cung cấp thông tin, tuyên
truyền, phát triển các hình thức tự quản xã hội, tổ chức thi đua, khen thưởng,. Những
biện pháp này được quy định một cách chung nhất trong thẩm quyền
của chủ thể quản lý hành chính nhà nước mà khơng giới hạn phạm vi áp dụng.
- Phương pháp cưỡng chế hành chính
Phương pháp cưỡng chế là cách thức tác động mang tính chất bắt buộc, có
thể gây thiệt hại về vật chất, tinh thần hay các quyền, lợi ích khác của đối tượng
quản lý nhằm thực hiện các yêu cầu quản lý đặt ra.
Phương pháp này được pháp luật quy định rất chặt chẽ về thẩm quyền,
hình thức, trình tự thủ tục và những hậu quả pháp lý. Trong việc áp dụng phương
pháp cưỡng chế, cần chú ý những điểm sau :
Chỉ sử dụng biện pháp cưỡng chế trong những trường hợp cần thiết, khi

phương pháp thuyết phục không mang lại hiệu quả hoặc không có khả năng đảm bảo
hiệu quả;
Cần lựa chọn biện pháp cưỡng chế có hiệu quả nhất trong những biện pháp
được áp dụng;
Không áp dụng biện pháp cưỡng chế trong những trường hợp mục đích đề
ra đã đạt được hoặc cả khi những mục tiêu đề ra là không thể thực hiện được;
Khi áp dụng biện pháp cưỡng chế cần cố gắng hạn chế đến mức thấp nhất
1
2


thiệt hại cho cá nhân, tổ chức cũng như cho xã hội;
Chỉ được áp dụng biện pháp cưỡng chế được pháp luật quy định cho từng
trường hợp cụ thể.
Trong khi áp dụng biện pháp cưỡng chế cần chú ý đến những đặc điểm của
đối tượng bị cưỡng chế.
- Phương pháp hành chính
Phương pháp hành chính là phương pháp quản lý bằng cách ra chỉ thị từ
trên xuống, nghĩa là những quyết định bắt buộc đối với đối tượng quản lý. Đặc trưng
của phương pháp này là sự tác động trực tiếp lên đối tượng quản lý đạt được bằng
cách quy định đơn phương nhiệm vụ và phương án hành động của đối tượng quản
lý.
Phương pháp hành chính thể hiện tính chất quyền lực của hoạt động
quản lý.
Cơ sở của nó là nguyên tắc tập trung dân chủ mà cụ thể là sự phục tùng
của cấp dưới đối với cấp trên và tính chất bắt buộc thi hành những chỉ thị, mệnh lệnh
của cấp trên đối với cấp dưới. Phương pháp hành chính cần thiết để đảm bảo cho
hoạt động quản lý được tiến hành có hiệu quả và đảm bảo kỷ luật nhà nước. Phương
pháp nà áp dụng khi có mối quan hệ trực thuộc.
- Phương pháp kinh tế

Phương pháp kinh tế là phương pháp tác động gián tiếp đến hành vi của
các đối tượng quản lý thông qua việc sử dụng những đòn bẩy kinh tế tác động đến
lợi ích của con người như quyền tự chủ trong sản xuất kinh doanh, thuế suất, lãi suất
tín dụng, ưu đãi về đầu tư,....
Nội dung của phương pháp kinh tế cính là sự quan lý bằng lợi ích và thơng
qua lợi ích của con người. Lợi ích là điểm trung tâm của phương pháp kinh tế, là cơ
sở của sự phát triển. Do tác động của lợi ích mà hoạt động quản lý hàng ngày thay
đổi về cơ bản bởi nó được thực hiện không phải thông qua những chỉ thị trực tiếp,
mà thông qua sự quan tâm trực tiếp của người dân vào kết quả lao động của mình.
Phương thức quản lý là phương pháp và cách thức quản lý. Phương thức quản lý phụ
thuộc vào mục đích và đối tượng quản lý. Mục đích và đối tượng quản lý là những
1
3


yếu tố quan trọng chi phối đến việc lựa chọn phương thức quản lý. Trên cơ sở mục
đích, đối tượng quản lý, nhà quản lý lựa chọn phương thức quản lý cho phù hợp với
đối tượng để đạt tới mục đích của quản lý.
Trong quản lý hành chính nhà nước, việc lựa chọn hình thức, phương pháp
quản lý phải căn cứ vào những yếu tố sau: mục tiêu quản lý, đối tượng quản lý, thể
chế của nền hành chính nhà nước, trình độ phát triển của nền kinh tế, Văn hóa truyền
thống, phong tục, tập qn, tín ngưỡng, tơn giáo.v.v:, Việc lựa chọn phương thức
quản lý hành chính nhà nước rất đa dạng, linh hoạt khơng máy móc, giáo điều, cứng
nhắc, mà phải linh hoạt, phù hợp với mục đích và đối tượng quản lý.
2. CÁC ĐIỀU KIỆN TIẾN HÀNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH
CHÍNH NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH QUYỀN CƠ SỞ
2.1.

Điều kiện về thể chế hành chính
Để tiến hành hoạt động quản lý nhà nước của chính quyền cơ sở cần phải xây

dựng và hoàn thiện thể chế hành chính nhà nước về vấn đề này, bao gồm các qui
định pháp luật về các nội dung :
* Các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy chính quyền
cơ sở
Các qui định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy chính quyền cơ
sở trong luật tổ chức của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là cơ sở pháp lý để
tiến hành hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan này trên thực tiễn cuộc sống.
Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cơ sở được qui định cụ thể trên các lĩnh vực
quản lý nhà nước như lĩnh vực kinh tế, xã hội, văn hóa, y tế, giáo dục đào tạo, an
ninh quốc phòng, thi hành pháp luật, thực hiện chính sách dân tộc, tơn giáo, xây
dựng chính quyền địa phương, quản lý địa giới hành chính, xây dựng, đất đai, tài
nguyên môi trường, khoa học, công nghệ và tài nguyên môi trường.
* Các quy định về tổ chức hoạt động của chính quyền cơ sở.
Chính quyền cơ sở được tổ chức và hoạt động theo các qui định của Luật Tổ
chức Chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019. Theo đó, Hội
đồng nhân dân do nhân dân trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thơng, bình đẳng,
trực tiếp và bỏ phiếu kín. Hội đồng nhân dân các cấp có Thường trực Hội đồng nhân
1
4


dân. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có các Ban của Hội đồng nhân dân. Số
lượng đại biểu Hội đồng nhân dân và thể thức bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân
các cấp do Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân quy định. Hội đồng nhân dân
chịu sự giám sát và hướng dẫn hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, chịu sự
hướng dẫn và kiểm tra của Chính phủ trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan
nhà nước cấp trên theo quy định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Nhiệm kỳ hoạt
động của Hội đồng nhân dân là 5 năm.
Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra, có nhiệm kỳ hoạt

động theo nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân, gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Uỷ
viên. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là đại biểu Hội đồng nhân dân. Các thành viên khác
của Uỷ ban nhân dân không nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân.
Số lượng thành viên của Uỷ ban nhân dân các cấp được quy định như sau: Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh có từ chín đến mười một thành viên; Uỷ ban nhân dân thành
phố Hà Nội và Uỷ ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh có khơng q mười ba
thành viên; Uỷ ban nhân dân cấp huyện có từ bảy đến chín thành viên; Uỷ ban nhân
dân cấp xã có từ ba đến năm thành viên. Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm và báo
cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và Uỷ ban nhân dân cấp trên trực
tiếp. Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng
nhân dân cùng cấp và Chính phủ.
*Các quy định về cán bộ, cơng chức của chính quyền cơ sở.
- Cán bộ cấp xã là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm
kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư
Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội.
- Cơng chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức
danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và
hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
* Các quy định về giải quyết tranh chấp hành chính của chính quyền cơ sở
Theo qui định của pháp luật, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của
mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp. Trong thời hạn 10 ngày,
1
5


kể từ ngày nhận được khiếu nại thuộc thẩm quyền, người có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại lần đầu phải thụ lý giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu
nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chuyển khiếu nại đến và cơ quan thanh
tra nhà nước cùng cấp biết, trường hợp không thụ lý giải quyết thì phải nêu rõ lý

do.Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý. Đối
với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng khơng quá 45
ngày, kể từ ngày thụ lý. Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết
khiếu nại không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý. Đối với vụ việc phức tạp thì thời
hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng khơng q 60 ngày, kể từ ngày thụ lý.
* Các quy định về thủ tục hành chính của chính quyền cơ sở.
Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cơng bố thủ
tục hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của các cấp chính quyền trên địa bàn
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về các lĩnh vực hộ tịch, nuôi con nuôi, chứng
thực, giáo dục đào tạo, đất đai, xây dựng, văn hóa, khiếu nại, tố cáo...Thơng tin về
thủ tục hành chính đã được người có thẩm quyền công bố theo quy định phải được
công khai đầy đủ, thường xuyên, rõ ràng, đúng địa chỉ, dễ tiếp cận, dễ khai thác, sử
dụng và phải được đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về thủ tục hành chính.
2.2. Điều kiện về thiết chế hành chính nhà nước
Đây là điều kiện gắn liền với tổ chức hành chính nhà nước. Tổ chức hành
chính nhà nước là hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức từ trung
ương đến cơ sở với hệ thống bộ máy, các nguồn lực và thể chế hoạt động của hệ
thống. Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được cơ cấu vừa theo chiều dọc
từ trên xuống, lại vừa theo chiều ngang; vừa theo ngành, lại vừa theo lĩnh vực, theo
lãnh thổ v.v.. nhằm đưa các quy định pháp luật vào thực tiễn đời sống. Pháp luật đi
vào cuộc sống nhiều hay ít, nghiêm hay khơng chủ yếu phụ thuộc vào hoạt động của
hệ thống các cơ quan này. Đời sống xã hội cũng có những phản ứng rất nhạy cảm
với hoạt động của hệ thống này.
Tổ chức hành chính nhà nước ở Việt có thể chia thành tổ chức hành chính nhà
nước trung ương và tổ chức hành chính nhà nước địa phương.

1
6

2.2.1. Tổ chức hành chính nhà nước trung ương
2.2.1.1. Khái niệm tổ chức hành chính nhà nước trung ương
Tổ chức hành chính nhà nước ở trung ương là một bộ phận hợp thành của tổ
chức hành chính nhà nước, bao gồm nhóm cơ quan thực thi chức năng quản lý hành
chính nhà nước ở trung ương, thực hiện các chức năng quản lý hành chính nhà nước
trên phạm vi cả nước.
2.2.I.2.

Cấu trúc tổ chức hành chính nhà nước trung ương
Cấu trúc tổ chức hành chính nhà nước nước trung ương được hiểu chính là

cấu trúc của Chính phủ và bộ máy giúp việc của Chính phủ. Trong đó, Chính phủ là
cơ quan quản lý hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, thống
nhất quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội trên phạm vi cả nước5.
Ở Việt Nam, Chính phủ có một số đặc điểm cơ bản sau:
- Chính phủ do Quốc hội thành lập. Cơ cấu, số lượng các thành viên của Chính
phủ do Quốc hội quyết định. Người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng do Quốc hội
bầu ra từ các đại biểu Quốc hội trên cơ sở đề nghị của Chủ tịch nước. Các thành viên
khác của Chính phủ do Thủ tướng đề nghị và phải được Quốc hội phê chuẩn. Quốc
hội có quyền quyết định thành lập, bãi bỏ Bộ, Cơ quan ngang bộ của Chính phủ;
thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt...
- Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, chịu trách nhiệm và báo cáo
công tác trước Quốc hội. Thủ tướng chịu trách nhiệm về hoạt động của Chính phủ,
của Thủ tướng trước Quốc hội; báo cáo cơng tác của mình, của Chính phủ trước
Quốc hội. Từ đó, Quốc hội có quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ;
phê chuẩn đề nghị miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và
thành viên khác của Chính phủ; bỏ phiếu tín nhiệm đối với các thành viên của Chính
phủ; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật,
nghị quyết của Quốc hội;...

Như vậy, Chính phủ gồm có Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng, các
Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
5 Điều 94 Hiến pháp 2013.

1
7


Trong tổ chức hành chính nhà nước trung ương, các Bộ là cơ quan tham mưu
giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước theo ngành, lĩnh
vực mà Bộ đó được phân cơng phụ trách. Cơ cấu tổ chức của Bộ bao gồm :
* Các tổ chức giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước:
+ Vụ.
+ Văn phòng Bộ.
+ Thanh tra Bộ.
+ Cục.
+ Tổng cục và tổ chức tương đương.
* Các đơn vị sự nghiệp công lập được quy định tại Nghị định quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng Bộ:
+ Các đơn vị nghiên cứu chiến lược, chính sách về ngành, lĩnh vực.
+ Báo, Tạp chí, Trung tâm Thơng tin hoặc Tin học.
+ Trường hoặc Trung tâm đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức;
Học viện thuộc Bộ.
2.2.2. TỔ chức hành chính địa phương
2.2.2.1.

Khái niệm tổ chức hành chính địa phương

Tổ chức hành chính nhà nước địa phương là bộ phận hợp thành của tổ chức
hành chính nhà nước, bao gồm nhóm các cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà

nước trên từng địa bàn lãnh thổ hành chính địa phương cụ thể, được xác định bởi địa
giới hành chính, cịn gọi là cơ quan hành chính địa phương.
2.2.2.2.

Cấu trúc của tổ chức hành chính địa phương

Tổ chức hành chính nhà nước địa phương được thiết lập theo từng cấp, gồm có
cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã và trong mỗi cấp lại có sự phân biệt theo ngành, lĩnh
vực; có sự phân biệt giữa nơng thơn, đơ thị, hải đảo và đặc khu hành chính - kinh tế
v.v..
- Cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương): cơ quan quản lý hành
chính là UBND tỉnh. UBND tỉnh có các Sở chun mơn thực hiện chức năng tham
mưu, giúp việc.
- Cấp huyện (huyện, thành phố thuộc tỉnh, quận và thị xã): cơ quan quản lý
1
8