Tài liệu ôn thi MÔN KHOA HỌC HÀNH CHÍNH

MÔN KHOA HỌC HÀNH CHÍNH
Phần A. Một số vấn đề chung về hành chính nhà nước: thể chế hành chính; tổ
chức bộ máy; cán bộ, công chức; tính tất yếu của cải cách hành chính.
Vấn đề 1: Khái niệm hành chính nhà nước (hay còn gọi là quản lý HCNN,
hoặc gọi là hành chính công) và đặc điểm của hành chính nhà nước:
Ở Việt Nam hiện nay, hành chính công (hành chính quốc gia, hành chính nhà
nước hay quản lý HCNN có cách hiểu giống nhau. Hành chính công là hoạt động thực
thi quyền hành pháp của Nhà nước, là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền
lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người do các
cơ quan trong bộ máy hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành để thực
hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước nhằm duy trì và phát triển các mối
quan hệ xã hội và trật tự pháp luật, thoả mãn các nhu cầu hợp pháp của con người.
Theo quan niệm trên ta thấy, hành chính công bao gồm những nội dung sau:
- Hành chính Nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp, là hành pháp
hành động, là hoạt động tổ chức đưa chính sách, pháp luật vào cuộc sống. Quyền
hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính.
+ Quyền lập quy là quyền ban hành các văn bản pháp quy dưới luật để chi tiết
hoá các văn bản luật và thực thi luật. Đó là quyền ban hành các văn bản: Nghị định
(Chính phủ ), quyết định (Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch UBND), …
+ Quyền hành chính là quyền tiến hành tổ chức triển khai, điều hành, quản lý,
đưa các chính sách pháp luật vào cuộc sống thông qua đội ngũ cán bộ công chức, tổ
chức bộ máy, nguồn lực tài chính công.
- Hành chính Nhà nước là sự tác động có tổ chức mang tính hệ thống (thông
qua hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước) để đạt được mục tiêu quản lý bằng
việc tuân thủ những nguyên tắc, quy trình thủ tục, phạm vi, chức năng, thẩm quyền
theo quy định của pháp luật.
- Hành chính Nhà nước hoạt động trên cơ sở sử dụng quyền lực công, quyền lực
Nhà nước. Quyền lực này được nhân dân trao cho và luật hoá trong các văn bản quy
phạm pháp luật. Quyền lực công mang tính đơn phương và tổ chức cao. Các cơ quan
hành chính Nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Không một cơ
quan, tổ chức hành chính Nhà nước, cán bộ, công chức được đứng ngoài pháp luật,

đứng trên pháp luật, mà phải nghiêm chỉnh thực hiện theo quy định của pháp luật.
- Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước là hoạt động trung tâm của hoạt
động quản lý Nhà nước, là yếu tố động nhất của hoạt động quản lý Nhà nước, mang
tính thực tiễn cao. Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước mang tính chấp hành và
điều hành. Hành chính Nhà nước đảm nhiệm các công việc mang tính sự vụ hàng
ngày, cho đến những công việc phức tạp, giúp cho các nhà quản lý chỉ đạo, điều hành
công việc. Ví dụ, đánh văn bản, lưu văn bản, ra các chính sách, tổ chức thực hiện
chính sách,…
1
- Chủ thể thực hiện hoạt động quản lý hành chính Nhà nước là hệ thống các cơ
quan quản lý hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở, đội ngũ cán bộ, công
chức Nhà nước.
Các yếu tố cấu thành nền hành chính quốc gia bao gồm có 04 yếu tố sau:
Một là, hệ thống tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước bao gồm các cơ quan
hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở.
Hai là, Thể chế hành chính Nhà nước, hệ thống thể chế quản lý xã hội theo
pháp luật: Hiến pháp, luật, pháp lệnh, hệ thống các văn bản quy phạm pháp quy.
Ba là, Đội ngũ cán bộ, công chức Nhà nước - những người tổ chức thực thi
quyền hành pháp, thực thi công vụ.
Bốn là, Hệ thống nguồn lực tài chính công, tài chính, ngân sách, kế toán, kiểm
toán và quản lý tài sản để duy trì hoạt động bộ máy hành chính Nhà nước và thực các
mục tiêu, chiến lược quốc gia.
Đặc điểm của hành chính nhà nước:
3.1. Tính lệ thuộc vào chính trị và hệ thống chính trị
Hành chính và chính trị luôn có mối quan hệ biện chứng với nhau. Không thể
có hành chính và chính trị tách rời nhau. Chính trị liên quan đến vấn đề giai cấp,
giành và giữ quyền lực Nhà nước, thực hiện mục tiêu chính trị. Hành chính là cụ thể
hoá quyền lực chính trị, biến mục tiêu chính trị thành hiện thực. Chính trị liên quan
đến vấn đề phân chia lợi ích cho các nhóm lợi ích, còn hành chính tạo ra và cung cấp
sản phẩm cho các nhóm lợi ích đó. Do đó, hành chính luôn luôn lệ thuộc vào chính trị

và hệ thống chính trị.
Nếu như quyền lực Nhà nước là trung tâm của quyền lực chính trị thì nền hành
chính quốc gia là trung tâm thực thi quyền lực Nhà nước. Nền hành chính Nhà nước
thông qua hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước với chức năng, nhiệm vụ bằng
những kỹ năng và phương pháp quản lý cụ thể biến mục tiêu chính trị thành sản phẩm
cụ thể. Khi mục tiêu chính trị thay đổi thì hệ thống hành chính quốc gia cũng phải có
sự điều chỉnh tương thích. Nền hành chính Nhà nước lệ thuộc vào chính trị và thể
hiện bản chất Nhà nước. Nó vừa thực hiện chức năng bảo vệ lợi ích giai cấp vừa thực
hiện chức năng duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
Vì vậy, bất kỳ nền hành chính quốc gia nào cũng phục vụ mục tiêu chính trị và
thực hiện nhiệm vụ chính trị, biến lợi ích chính trị của Đảng cầm quyền thành hiện
thực. Tính lệ thuộc đó ở từng quốc gia, vùng lãnh thổ là khác nhau tuỳ thuộc vào yếu
tố lịch sử, văn hoá, tương quan giai cấp, tầng lớp trong xã hội.
Ở Việt Nam, nền hành chính Nhà nước là yếu tố quan trọng cấu thành nên hệ
thống chính trị theo nguyên tắc: Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ.
Nền hành chính Việt Nam phục vụ cho lợi ích của nhân dân, dân tộc Việt Nam.
Hành chính Nhà nước lệ thuộc vào chính trị nhưng nó có tính độc lập tương
đối. Hành chính Nhà nước độc lập tương đối với chính trị về các biện pháp tác nghiệp
hành chính, các quy luật quản lý, biện pháp và kỹ thuật tổ chức thực hiện.
2
3.2. Tính pháp quyền
Hành chính Nhà nước sử dụng quyền lực công để thực hiện chức năng quản lý.
Quyền lực công này không phải tự các cơ quan hành chính Nhà nước có quyền trao
cho mình. Quyền lực công được cụ thể trong Hiến pháp, luật, các văn bản pháp quy
của Nhà nước. Tất cả các cơ quan hành chính Nhà nước chỉ được phép hoạt động trong
phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền đã được luật hoá. Không một
chủ thể hành chính Nhà nước nào được đứng trên pháp luật và đứng ngoài pháp luật.
Mặt khác, với tư cách là công cụ quyền lực công, hành chính Nhà nước mang
tính đơn phương, cưỡng chế, bắt buộc thi hành. Có như vậy, sự vận hành nền hành
chính Nhà nước mới mang tính hệ thống, kỷ luật, kỷ cương. Do đó, nền hành chính

Nhà nước mang tính pháp quyền.
Nền hành chính Nhà nước mang tính pháp quyền đặt ra yêu cầu:
- Trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước pháp luật phải được tôn trọng
tối cao. Mọi hoạt động chấp hành và điều hành chỉ được diễn ra trong khuôn khổ của
pháp luật. Cơ quan, bộ máy hành chính Nhà nước, cán bộ, công chức hành chính và
người dân tôn trọng pháp luật, hành động theo pháp luật.
- Thẩm quyền, địa vị pháp lý của cơ quan hành chính Nhà nước được quy định
cụ thể, có sự phân công, phân cấp rành mạch tránh tình trạng chồng chéo, trùng lắp
chức năng nhiệm vụ quyền hạn giữa các cơ quan. Các cơ quan hành chính Nhà nước
chỉ được phép làm những gì mà pháp luật cho phép. Cơ quan hành chính Nhà nước
không được lạm quyền, sử dụng quyền không đúng với quy định đặt ra.
- Nền hành chính Nhà nước có tính pháp quyền cũng đặt ra yêu cầu các cơ
quan hành chính Nhà nước, cán bộ, công chức hành chính phải bảo đảm quyền và lợi
ích hợp pháp của công dân, tôn trọng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân.
Xây dựng nền hành chính Nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải có các điều kiện
bảo đảm thực thi pháp luật. Các điều kiện bảo đảm thực thi gồm: tài chính, chế tài, cơ
chế giám sát, đánh giá, … Hệ thống pháp luật hành chính hoàn thiện đi kèm với các
điều kiện bảo đảm thực thi sẽ tăng tính trách nhiệm trong thi hành công vụ, nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước.
3.3. Tính liên tục, tương đối ổn định và thích ứng
Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước là công việc mang tính thường xuyên
và liên tục nhằm đáp ứng nhu cầu của công dân và toàn xã hội, phục vụ cho lợi ích
công. Vì các mối quan hệ xã hội, hành vi xã hội, các quá trình xã hội được pháp luật
hành chính điều chỉnh diễn ra hàng ngày, hàng giờ, thường xuyên và không ngừng
vận động. Từ những công việc đơn giản nhất: đánh văn bản, đóng dấu chứng thực
cho đến tổ chức thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia.
Bởi vậy, cơ cấu tổ chức, đội ngũ cán bộ, công chức hành chính Nhà nước cũng
như hoạt động của nó phải liên tục, thường xuyên để bảo đảm các quá trình xã hội, sự
phát triển xã hội không bị gián đoạn, ngưng trệ trong bất kỳ tình huống nào.
Tính liên tục đặt ra yêu cầu các cơ quan Nhà nước phải luôn xây dựng được

đội ngũ nhân sự có đủ năng lực và trình độ bảo đảm tính kế cận, kế thừa và phát triển.
3
Để tránh gây ra sự sáo trộn, đột biến trong cơ cấu tổ chức, cơ cấu nhân sự. Do đó, nó
mang tính ổn định tương đối.
Các cán bộ dân cử, người đứng đầu đảng chính trị có thể hoạt động theo nhiệm
kỳ nhưng các công việc hành chính vẫn hàng ngày, hàng giờ diễn ra. Bởi vậy mới có
hiện tượng “chính trị ra đi, hành chính ở lại”.
Nhà nước là sản phẩm của sự phát triển xã hội. Xã hội ngày càng phát triển,
các mối quan hệ xã hội, nhu cầu của con người ngày càng phong phú và đa dạng. Nền
hành chính Nhà nước muốn đáp ứng và phục vụ tốt hơn nhu cầu của xã hội và con
người thì cũng phải thay đổi phù hợp với sự phát triển ấy. Khi nền hành chính Nhà
nước thích nghi với nhu cầu của xã hội sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tiến bộ xã
hội. Yêu cầu này đặt ra cho nền hành chính Nhà nước của mọi quốc gia phải luôn đổi
mới, cải cách thường xuyên.
3.4. Tính chuyên môn hoá, kỹ năng hành chính và nghề nghiệp cao
Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước là hoạt động mang tính đa dạng, phức
tạp. Nghiệp vụ, kỹ năng quản lý Nhà nước đòi hỏi phải thực sự khoa học, văn minh
hiện đại. Mặt khác, quản lý Nhà nước bao trùm trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.
Mỗi một lĩnh vực đặt ra yêu cầu về kỹ năng, phương pháp quản lý nhất định. Nó đặt
ra yêu cầu người làm công tác quản lý hành chính trên lĩnh vực đó phải năm vững
được chuyên môn sâu, năng lực thực thi và óc tổ chức khoa học.
Vì vậy, tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao là yêu cầu bắt buộc đối với
hoạt động quản lý Nhà nước, là điều kiện để xây dựng nền hành chính Nhà nước
khoa học, hiện đại.
Cán bộ, công chức làm công tác quản lý hành chính Nhà nước không những
phải bảo đảm yêu cầu về chuyên môn nghiệp vụ mà còn phải tự trang bị cho mình
khối lượng kiến thức xã hội phong phú. Có như vậy, khi thi hành công vụ mới đạt
hiệu quả cao. Do quản lý Nhà nước là hoạt động phức tạp liên quan đến nhiều vấn đề:
con người, tổ chức,…
Yêu cầu này đặt ra nhiệm vụ phải từng bước hiện đại hoá nền hành chính Nhà

nước và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức hành chính Nhà nước. Cán bộ,
công chức Nhà nước phải là người “vừa hồng, vừa chuyên” được đào tạo bài bản,
chuyên nghiệp, có năng lực, trình độ và phẩm chất chính trị vững vàng, đạo đức công
vụ trong sáng.
3.5. Tính thứ bậc chặt chẽ
Công tác quản lý hành chính Nhà nước được thực hiện thông qua một hệ
thống các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Mỗi cơ
quan hành chính Nhà nước là một mắt khâu, một bộ phận trong hệ thống đảm nhiệm
một chức năng, nhiệm vụ nhất định. Hệ thống hành chính Nhà nước phải được vận
hành một cách thống nhất và thông suốt từ trên xuống dưới, từ trung ương đến cơ sở.
Nó đòi hỏi cơ quan hành chính Nhà nước phải có tính hệ thống chặt chẽ và phân định
rõ thứ bậc cấp trên, cấp dưới, mối quan hệ giữa các cơ quan đồng cấp với nhau.
4
Tính thứ bậc chặt chẽ thể hiện ở việc yêu cầu tuân thủ triệt để nguyên tắc cấp
dưới phục tùng cấp trên, địa phương chịu sự giám sát, điều hành của trung ương. Bên
cạnh đó, cũng đặt ra yêu cầu xác định rõ địa vị pháp lý của mỗi cơ quan, cơ chế phối
hợp hoạt động giữa các cơ quan hành chính.
Tuy nhiên, tính thứ bậc chặt chẽ không làm quan liêu hoá, cứng nhắc bộ máy
hành chính, nó phải đặt trong tính chủ động, sáng tạo và linh hoạt mới có thể đem lại
hiệu quả trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước.
Muốn vậy, phải quy chế hoá rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan
trong bộ máy Nhà nước; đơn giản hoá các thủ tục hành chính trong thi hành công vụ,
nêu cao tinh thần trách nhiệm của người đứng đầu. Khi xây dựng các văn bản quy
phạm pháp luật quy định thẩm quyền của cơ quan hành chính Nhà nước phải gắn
quyền lợi với nghĩa vụ, quyền hạn và trách nhiệm, đồng thời đi kèm với các điều kiện
thực hiện quy định đó.
3.6. Tính không vụ lợi
Khác với các tổ chức khác, các cơ quan Nhà nước nói chung, cơ quan hành
chính Nhà nước nói riêng hoạt động vì lợi ích công cộng, vì lợi ích xã hội. Hoạt động
quản lý Nhà nước là hoạt động không vụ lợi. Các sản phẩm và lợi ích mà nó tạo ra

không phục vụ cho lợi ích tự thân. Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước tạo ra sản
phẩm và dịch vụ phục vụ cho lợi ích của công sân và toàn xã hội, duy trì trật tự an
ninh, an toàn xã hội.
Tính không vụ lợi đòi hỏi trong hoạt động quản lý hành chính, các cơ quan
hành chính Nhà nước; cán bộ, công chức hành chính phải hoàn toàn công tâm, khách
quan, công khai, minh bạch, không theo đuổi mục tiêu lợi nhuận không đòi hỏi người
được hưởng sự phục vụ phải trả thù lao. Cán bộ, công chức hành chính Nhà nước khi
sử dụng công quỹ Nhà nước tuân thủ theo đúng nguyên tắc thu chi tài chính, thực
hiện chi đúng, chi đủ, chi hiệu quả. Đặc điểm này chỉ rõ tính khác biệt đặc thù giữa tổ
chức hành chính Nhà nước với các tổ chức doanh nghiệp, tổ chức xã hội.
Tính không vụ lợi, hoạt động vì lợi ích xã hội cũng đòi hỏi các cơ quan hành
chính Nhà nước khi xem xét, giải quyết các vấn đề, nhất là các vấn đề liên quan đến
lợi ích quốc gia và toàn xã hội phải đặt lợi ích của nhân dân, lợi ích của xã hội lên
trên hết. Nó đòi hỏi các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước khi ra các quyết sách
phải có sự cân nhắc, tính toán kỹ lưỡng các phương án, các tác động mà khi triển khai
thực hiện có thể phát sinh để có thể đưa ra phương án hợp lý nhất đem lại hiệu quả
cao, thiết thực về các mặt kinh tế, xã hội, môi trường, an ninh quốc gia. (Ví dụ, như
xây dựng nhà máy Dung Quất tại sao lại đặt ở Quảng Ngãi, ).
Trong khi sử dụng ngân sách Nhà nước để hoạt động, cơ quan hành chính Nhà
nước, cán bộ, công chức phải sử dụng tiết kiệm, hợp lý theo định mức quy định. Các
hoạt động thu, chi ngân sách phải thực hiện theo quy trình, thủ tục luật định. Tuyệt
đối không được có tư tưởng “tiền chùa”, “đất công”, “ tiền công”.
3.7. Tính nhân đạo
Hoạt động quản lý Nhà nước suy cho cùng là phục vụ cho lợi ích của con
người, của từng cá nhân trong xã hội. Tăng trưởng kinh tế, thu nhập quốc dân cao
5
cũng nhằm mục đích đáp ứng tốt hơn nhu cầu vật chất và tinh thần ngày càng cao của
nhân dân.
Hơn nữa, bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
của dân, do dân và vì dân. Bởi vậy, nền hành chính Nhà nước Việt Nam thể hiện tính

nhân đạo. Đó cũng là một nội dung quan trọng trong định hướng xây dựng Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Nền hành chính Nhà nước có tính nhân đạo là nền hành chính tôn trọng con
người, phục vụ con người và lấy mục tiêu phát triển con người là thước đo trình độ
quản lý. Hệ thống pháp luật, quy trình thủ tục, mục tiêu, biện pháp thực hiện của các
cơ quan hành chính Nhà nước phải xuất phát từ lợi ích của nhân dân. Quản lý hành
chính Nhà nước không phải là để “cai trị ” dân mà là “dưỡng dân ”, “an dân”, “vi
dân”. Nền hành chính Nhà nước phải đơn giản hoá các quy trình thủ tục, tránh gây
phiền hà, nhũng nhiễu, quan liêu, cửa quyền, hách dịch đối với nhân dân, tạo điều
kiện cho nhân dân thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình một cách nhanh chóng, tiết
kiệm và hiệu quả.
Tính nhân đạo yêu cầu các cơ quan hành chính Nhà nước, cán bộ, công chức
Nhà nước phải liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe và tôn trọng ý kiến của nhân
dân; phát huy quyền làm chủ của nhân dân, thực hiện nghiêm túc: “dân biết, dân bàn,
dân làm, dân kiểm tra”.
Tính nhân đạo không có nghĩa là các cơ quan Nhà nước không được dùng các
biện pháp cưỡng chế trong hoạt động quản lý. Thực hiện biện pháp cưỡng chế là
hành động cần thiết để xử lý và ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi
ích tập thể, lợi ích xã hội.
Thực hiện tính nhân đạo trong nền hành chính Nhà nước yêu cầu mọi công dân
phải được đối xử bình đẳng trước pháp luật. Các cơ quan quản lý hành chính tạo điều
kiện cho người dân có cơ hội tiếp cận các dịch vụ, đáp ứng các lợi ích hợp pháp phù
hợp với điều kiện hoàn cảnh của người dân. Các cơ quan hành chính Nhà nước luôn
quan tâm, chăm lo thực thi các chính sách an sinh xã hội, chính sách đối với các đối
tượng thiệt thòi trong xã hội.
Vấn đề 2: Các chức năng của hành chính nhà nước
Chức năng được hiểu là những phương diện, mặt hoạt động của một vật, một
bộ phận, một thực thể nào đó. Ví dụ, chức năng của gan là tiết ra mật.
Chức năng của một cơ quan tổ chức được hiểu là những công việc, nhiệm vụ
phải làm của cơ quan tổ chức đó. Mỗi một tổ chức được thành lập đều được xác định

cụ thể chức năng, nhiệm vụ riêng.
Trong bộ máy Nhà nước, mỗi cơ quan sẽ thực thi những chức năng, nhiệm vụ
nhất định. Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất sẽ thực thi quyền lập
pháp. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà
nươc cao nhất thực thi quyền hành pháp. Tòa án và Viện kiểm sát nhân dân thực hiện
quyền tư pháp.
6
Hệ thống cơ quan hành pháp là những cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện chức
năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Cơ quan ấy được gọi là cơ quan chấp
hành, cơ quan thực thi quyền hành pháp, cơ quan hành chính Nhà nước.
Chức năng hành chính Nhà nước là những phương diện, mặt hoạt động của nền
hành chính Nhà nước, là hoạt động hành chính được tách ra trong quá trình phân
công lao động quyền lực và chuyên môn hóa lao động của các cơ quan hành chính
Nhà nước được thực thi trong từng thời kỳ nhất định. Thông qua các chức năng hành
chính phản ánh vị trí, vai trò hoạt động của các cơ quan thực thi quyền hành pháp đối
với đời sống xã hội.
Mỗi một chức năng hành chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động, tác động
cùng loại nhất định của các cơ quan hành chính lên các đối tượng quản lý nhằm giải
quyết có hiệu lực, hiệu quả những mục tiêu, nhiệm vụ đã đề ra. Các hoạt động cùng
loại được nhóm vào với nhau để hình thành lên các đơn vị theo chức năng. Ở Việt
Nam, gọi tắc là “cơ quan chức năng”.
Ở đây, cần phân biệt giữa chức năng hành chính Nhà nước tổng quát với chức
năng hành chính Nhà nước cụ thể của từng cơ quan hành chính Nhà nước riêng biệt.
Bởi vì, mỗi một cơ quan hành chính Nhà nước trong phạm vi không gian, thời gian,
đối tượng có thể thực hiện nhiều hay ít các chức năng khác nhau của chức năng hành
chính Nhà nước. Trong đó, chức năng hành chính của Chính phủ luôn phản ánh
phương hướng cơ bản, chủ đạo về hoạt động và tính chất hành chính Nhà nước.
Việc nghiên cứu chức năng hành chính Nhà nước không chỉ có ý nghĩa về mặt khoa
học quản lý mà còn có ý nghĩa thực tiễn rất cao. Nghiên cứu chức năng hành chính
Nhà nước có những lợi ích sau:

Thứ nhất: Chức năng hành chính Nhà nước thể hiện một cách rõ nhất nội dung
hành chính Nhà nước. Không làm rõ chức năng hành chính Nhà nước không thể hình
dung được các quá trình hành chính, cấp độ các thể chế hành chính, thủ tục hành
chính theo các khâu, các cấp hành chính, cũng như các hoạt động chi tiết cụ thể của
quá trình ấy trong một hệ thống nhất định. Coi hành chính là sự tập hợp những chức
năng hành chính đã cho phép các công chức lãnh đạo quyết định thành công nhiều
vấn đề trong thực tiễn.
Thứ hai: Sự hình thành, phát triển, hoàn thiện các chức năng hành chính Nhà
nước là một tiến trình lịch sử, một quá trình khách quan. Do đó, gắn liền với từng giai
đoạn lịch sử nhất định, trên cơ sở chức năng hành chính Nhà nước sẽ làm căn cứ để
thiết kế, thiết lập, phân tích các cơ quan hành chính Nhà nước, xác lập địa vị pháp lý
của các chủ thể hành chính.
Thứ ba, Trên cơ sở chức năng hành chính Nhà nước sẽ được cụ thể hóa cho
các khâu, các cấp, các nhiệm vụ, các chức năng hành chính, xây dựng quy chế tổ
chức, điều hành hoạt động, thực thi nhiệm vụ được giao.
Thứ tư, Phân định rõ chức năng hành chính Nhà nước là cơ sở để xây dựng và
hoàn thiện bộ máy Nhà nước, thực hiện thành công cải cách hành chính, xây dựng
nền hành chính dân chủ, trong sạch, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
7
Có nhiều cách phân loại chức năng hành chính nhà nước khác nhau. Nếu phân
theo phạm vi tác động có thể chia ra chức năng bên trong và chức năng bên ngoài.
Chức năng bên trong của hành chính Nhà nước hay còn gọi là chức năng
vận hành nền hành chính nhà nước. Xem xét chức năng hành chính Nhà nước khi vận
hành vào một cơ quan hành chính công quyền nào đó thường là sự chi tiết hóa các
chức năng hành chính thành những hoạt động hành chính thường xuyên ổn định.
Nghiên cứu chức năng bên trong của nền hành chính Nhà nước là một trong
những chủ đề được nhiều nhà nghiên cứu hành chính quan tâm. Nghiên cứu chức
năng bên trong có tác dụng phục vụ trực tiếp cho công tác quản lý hành chính Nhà
nước tại từng cơ quan hành chính. Chức năng bên trong gồm có:
1.Chức năng quy hoạch, kế hoạch: là chức năng dựa trên cơ sở cương lĩnh,

chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đã được hoạch định trong đường lối của Đảng
và được nhất trí thông qua. Chính phủ, Bộ, chính quyền địa phương các cấp phải xây
dựng và chỉ đạo thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, địa phương trong
từng giai đoạn cụ thể.
Đây là chức năng hàng đầu trong tiến trình hành chính Nhà nước, vì xét theo
góc độ vận hành, nó có những nội dung dưới đây:
- Xác lập hệ thống mục tiêu; xác định tốc độ phát triển; cơ cấu và cân đối lớn;
các chính sách, giải pháp để dẫn dắt đất nước phát triển theo định hướng kế hoạch.
- Tiến hành dự báo, dự toán; mô hình hóa, xây dựng chiến lược; quy hoạch
phát triển; lập các chương trình, dự án cho từng ngành, từng vùng, từng lĩnh vực, kế
hoạch dài hạn, kế hoạch 5 năm, kế hoạch hàng năm.
- Việc quy hoạch và kế hoạch phải bao quát các ngành, các vùng, các lĩnh vực
và các thành phần kinh tế phù hợp với cơ cấu và cơ chế quản lý kinh tế mới ở nước
ta, công khai hóa chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch (trừ những vấn đề thuộc
bí mật Nhà nước).
2.Chức năng tổ chức bộ máy hành chính là việc thiết lập và tạo dựng một bộ
máy vận hành hoạt động, thực thi chức năng, nhiệm vụ được giao. Đó là việc thiết lập
các bộ phận, định việc cho từng bộ phận, thiết lập các mối quan hệ dọc, ngang; quản lý
chặt chẽ cường độ, năng suất hoạt động của bộ máy, quản lý sự thay đổi của tổ chức.
Chức năng này, gồm các nội dung cơ bản sau:
- Xây dựng bộ máy,
- Chỉ đạo sự vận hành của bộ máy,
- Hiệp đồng bên trong và bên ngoài khi triển khai nhiệm vụ,
- Liên kết công việc, liên kết tổ chức và con người.
3.Chức năng sắp xếp, bố trí, phát triển, quản lý nguồn nhân lực là sắp sếp
cán bộ, công chức theo tiêu chuẩn chức danh; tiêu chuẩn hóa đội ngũ công chức hành
chính, tổ chức hệ thống công việc theo số lượng định biên thích hợp.
Ý nghĩa chức năng này từ xưa đến nay đã quan trọng và từ nay về sau càng
quan trọng hơn khi nhân tố con người được xác định là trung tâm của mọi nguồn lực.
8

Do đó, việc nâng cao dân trí, đào tạo nhân tài, sử dụng và bồi dưỡng nhân tài là quốc
sách hàng đầu, là nguyên nhân, cội nguồn của sự hưng thịnh quốc gia. Quản lý con
người và tối ưu nguồn nhân lực đòi hỏi nhiều hoạt động hành chính cụ thể.
4.Chức năng ra các quyết định hành chính là tập hợp đầy đủ các thông tin;
xử lý thông tin; đề ra các phương án khác nhau; thẩm định hiệu quả từng phương án;
ban hành quyết định quản lý hành chính Nhà nước. Xét cho cùng, thì quyết định là
sản phẩm, là hành vi quan trọng nhất của công chức lãnh đạo, quản lý. Đó là sự lựa
chọn tiên quyết để sẵn sàng thực hiện các mục tiêu đã đề ra. Những vấn đề về phương
pháp ra quyết định, tổ chức thực hiện quyết định luôn luôn là đối tượng quan tâm của
các nhà hành chính.
5.Chức năng điều hành, hướng dẫn thi hành là xây dựng các chỉ dẫn cụ thể
để thực hiện các quyết định của cấp trên, bên ngoài và trong nội bộ cơ quan, đặc biệt
là kế hoạch chi tiết cho từng hoạt động, tiến độ thực hiện; chỉ dẫn các quy định, hiệu
quả và chất lượng hoạt động.
6. Chức năng phối hợp là sự chỉ đạo dọc, sự đồng bộ hoạt động theo cấp hành
chính về thời gian; phối hợp ngang giữa các đơn vị khác nhau; xây dựng cơ chế phối
hợp có hiệu quả.
7. Chức năng tài chính là xây dựng ngân sách, chú trọng nuôi dưỡng và khai
thác nguồn thu, nhất là thu thuế; sử dụng hiệu quả, tiết kiệm ngân sách được cấp đúng
chế độ, đúng chủ trương phân cấp; quản lý chặt chẽ công sản bao gồm cơ sở vật chất,
phương tiện làm việc và những vật tư cần thiết khác.
8. Chức năng theo dõi, giám sát, kiểm tra, nhằm làm sáng tỏ những kết quả
đạt được; dự đoán chiều hướng hoạt động của từng bộ phận và toàn hệ thống; phát
hiện những sai sót, vướng mắc, khó khăn trong quá trình thực hiện những hoạt động
hành chính. Chức năng này gắn liền nghĩa vụ, trách nhiệm cá nhân và tổ chức, là cơ
sở đánh giá thực thi và điều chỉnh hoạt động công vụ.
Lãnh đạo, quản lý mà không theo dõi, giám sát, kiểm tra thì coi như không có
lãnh đạo và quản lý. Do đó, để thực hiện tốt chức năng này đòi hỏi phải thiết lập một
hệ thống kiểm tra có đủ thẩm quyền, công việc theo dõi, giám sát, kiểm tra có tính
toàn diện, liên tục, thuyết phục, công khai và quần chúng, là một biện pháp quan

trọng phản ánh trung thực hiện trạng, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hành
chính Nhà nước.
9. Chức năng báo cáo, sơ kết, tổng kết, đánh giá là thiết lập các báo cáo định
kỳ (hàng tháng, 6 tháng, hàng năm) và báo cáo tổng kết dài hạn (2 năm, 5 năm, 10
năm). Trong các bản báo báo này cần đánh giá việc thực hiện mục tiêu, số lượng,
chất lượng, hiệu quả thực hiện công vụ. Chức năng này đóng vai trò quan trọng, giúp
người lãnh đạo thẩm định những việc đã làm được, những việc chưa làm được, làm
cho phong phú thêm tính lý luận và thực tiễn hành chính, từ đó định ra phương
hướng, giải pháp cho những năm tiếp theo.
Chức năng bên ngoài của hành chính chính là sự tác động, là những hoạt
động của hành chính nhà nước tác động lên tới các đối tượng chịu sự điều chỉnh, tác
động của hành chính nhà nước. Nó có thể được chia gồm những chức năng sau;
9
1. Chức năng hành chính đối với dân
- Các cơ quan hành chính Nhà nước thực thi các chính sách an dân, dưỡng dân,
khơi dậy và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tính năng động, sáng tạo của mỗi
cá nhân trong xã hội. Nhà nước tạo mọi điều kiện để công dân phát huy hết năng lực
của mình đồng thời bảo đảm các điều kiện để công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ
đối với Nhà nước.
- Thực hiện chức năng hành chính đối với dân, cơ quan hành chính Nhà nước
còn trao quyền để nhân dân trực tiếp tham gia các dịch vụ hành chính công nhất định
như: bảo vệ môi trường, công chức,… Bên cạnh đó, Nhà nước khuyến khích nhân
dân trực tiếp tham gia quản lý tại nơi cư trú bằng các hình thức tự quản, các làng, xã
xây dựng hương ước, quy ước để quản lý.
- Nhà nước tạo ra các dịch vụ đáp ứng nhu cầu giải trí và hưởng thụ của nhân
dân, nâng cao chất lượng cuộc sống vật chất và tinh thần của người dân. Ví dụ, xây
công viên, nhà hát, trường học, bệnh viện,…
Cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện các chính sách an sinh xã hội, trợ giúp
các đối tượng khó khăn, khiếm khuyết trong xã hội: người nghèo, trẻ em, người
khuyết tật, người già cô đơn, không nơi nương tựa,… Thực hiện các chương trình

mục tiêu quốc gia, chiến lược phát triển con người.
2. Chức năng hành chính Nhà nước đối với nền kinh tế
Quản lý và điều hành nền kinh tế là một chức năng không thể thiếu của hành
chính Nhà nước. Ngày nay, khi Đảng và Nhà nước ta xác định nhiệm vụ xây dựng nền
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa lại càng đòi hỏi cơ quan hành chính
Nhà nước phải không ngừng đổi mới và cải cách để thực thiện tốt chức năng quản lý
Nhà nước về kinh tế. Nội dung chức năng quản lý Nhà nước về kinh tế gồm có:
- Định hướng phát triển, tạo điều kiện thuận lợi cho sự ra đời nền kinh tế thị
trường với vai trò là “bà đỡ ” cho sự phát triển và tăng trưởng kinh tế. Nhà nước bằng
việc tạo lập hành lang pháp lý thông thoáng, xây dựng các chương trình, kế hoạch,
mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội để thu hút, điều hành cho mọi thành
phần kinh tế phát triển theo mục tiêu định sẵn.
- Tạo lập môi trường pháp lý cho sự phát triển kinh tế thị trường đúng hướng,
lành mạnh theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Nhà nước bảo đảm mọi thành phần
kinh tế bình đẳng trước pháp luật đồng thời khuyến khích các thành phần kinh tế phát
huy vai trò, thế mạnh của mình, giải quyết việc làm, tăng thu nhập cho người lao
động, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế quốc dân.
- Nhà nước khuyến khích các thành phần kinh tế, các cá nhân tham gia sản
xuất kinh doanh vào những lĩnh vực nhất định phục vụ những mục tiêu quốc gia. Như
xây dựng cơ sở hạ tầng cho vùng sâu, vùng xa, đầu tư cho miền núi, hải đảo,… bằng
các chính sách kinh tế, đòn bẩy kinh tế.
- Nhà nước thông qua các tập đoàn kinh tế Nhà nước, các tổng công ty Nhà
nước tiến hành đầu tư vào những ngành, những lĩnh vực theo chốt ảnh hưởng trực
10
tiếp đến an ninh quốc gia, an toàn xã hội. Xây dựng thành phần kinh tế Nhà nước giữ
vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân.
- Nhà nước điều tiết kinh tế, phân phối và phân phối lại thu nhập quốc dân,
điều hòa lợi ích hợp pháp của cá nhân, tập thể và xã hội; bảo đảm công bằng xã hội.
- Khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật, thực hiện chức năng hành chính Nhà nước
đối với nền kinh tế quốc dân các cơ quan quản lý Nhà nước sẽ tiến hành các biện

pháp ngăn ngừa, trừng phạt và khắc phục hậu quả do các hành vi vi phạm pháp luật
của các chủ thể trong nền kinh tế gây ra.
- Nhà nước sở hữu, quản lý, sử dụng hợp lý tài sản quốc gia: đất đai, tài nguyên
thiên nhiên, đường dây 500 KV, …
- Chức năng hành chính Nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân còn là việc
giao lưu hội nhập kinh tế quốc tê, tiến hành các hoạt động pháp lý, xúc tiến thương
mại, mở rộng thị trường, thu hút vốn đầu tư nước ngoài và tìm đầu ra cho các sản
phẩm của nền kinh tế quốc dân; bảo vệ chủ quyền và lợi ích kinh tế của quốc gia.
3. Chức năng hành chính đối với xã hội
Hành chính Nhà nước không chỉ bảo vệ lợi ích và thực hiện chức năng giai
cấp của Nhà nước mà còn phải thực hiện chức năng xã hội, giữ gìn sự ổn định và phát
triển của xã hội.
Thực hiện chức năng đối với xã hội, hành chính Nhà nước tiến hành các nội
dung sau:
- Xây dựng hành lang pháp lý để xã hội vận hành trong khuôn khổ theo mục
tiêu định sẵn. Duy trì trật tự xã hội theo mong muốn, ước nguyện của nhân dân.
- Bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, cuộc sống bình yên cho
nhân dân; nghiêm trị những hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm an toàn tính mạng,
tài sản, danh dự và nhân phẩm của công dân.
- Hành chính Nhà nước thực hiện và bảo đảm công bằng, tiến bộ xã hội, hỗ trợ
và tạo điều kiện cho sự phát triển đồng đều giữa các vùng, địa phương trong cả nước.
- Kiên quyết đấu tranh, phòng ngừa và ngăn chặn các tai, tệ nạn xã hội; phòng
chống tham nhũng, lãng phí có hiệu quả; tạo sự đồng thuận trong xã hội, củng cố,
lòng tin của nhân dân đối với sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý Nhà nước.
- Xây dựng các dịch vụ công ích;
- Giải quyết các vấn đề ô nhiễm môi trường, bảo vệ môi trường sinh thái;
- Kiểm soát các vấn đề dân số, kế hoạch hóa gia đình; văn hóa, y tế, giáo dục;
- Xây dựng và hoàn thiện chế định pháp luật về bảo hiểm xã hội, hệ thống an
sinh xã hội, vấn đề thuế thu nhập quốc dân,…
- Tổ chức các phong trào quần chúng, thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở,…

4. Chức năng hành chính đối với bên ngoài
11
Trong xu thế toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, không một quốc gia nào
có thể đứng ngoài quy luật chung, xu thế chung là hòa bình, hợp tác và cùng phát
triển. Do đó, quốc gia nào cũng phải tăng cường hợp tác quốc tế, mở rộng các mối
quan hệ song phương và đa phương, từng bước khẳng định vị thế của quốc gia trên
trường quốc tế.
Khi tham gia hội nhập kinh tế quốc tế sẽ liên quan đến nhiều vấn đề: lợi ích
quốc gia, độc lập, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, an ninh văn hóa, chính trị,…
Những vấn đề đó thuộc chức năng quản lý của nền hành chính Nhà nước. Chính phủ
phải đảm nhiệm việc bảo vệ an ninh quốc gia, chống ngoại xâm và nâng tầm ảnh
hưởng của quốc gia trong sân chơi quốc tế.
- Hiện nay, quá trình toàn cầu hóa kinh tế diễn ra ngày càng nhanh, chủ quyền
quốc gia đứng trước nhiều thách thức, các thế lực phản động quốc tế, các chùm
khủng bố thường xuyên dùng mọi thủ đoạn không ngừng chống phá chế độ xã hội
chủ nghĩa. Vì vậy, Chính phủ, các cơ quan hành chính Nhà nước phải áp dụng các
phương thức mới, biện pháp mới và linh hoạt trong các tình huống xử lý để thực hiện
tốt chức năng hành chính bên ngoài.
Vấn đề 3: Thể chế hành chính nhà nước và vai trò của thể chế hành chính
nhà nước:
Có nhiều cách hiểu khác nhau về thể chế. Cách hiểu chung nhất đó là, Thể
chế là hệ thống các quy tắc, quy chế được sử dụng để điều chỉnh sự vận hành của
tổ chức nhằm đạt được mục tiêu của tổ chức.
Trong tổ chức Nhà nước, việc phân chia hoặc phân công thực thi các quyền lập
pháp, hành pháp, tư pháp tạo ra hệ thống các cơ quan thực thi các quyền đó. Để thực
thi quyền hành pháp, cần phải có hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước và
những quy tắc, quy chế vận hành hoạt động của các cơ quan này tạo thành thể chế
hành chính Nhà nước. Là một bộ phận cấu thành nên bộ máy Nhà nước, do đó thể
chế Nhà nước bao trùm lên thể chế hành chính Nhà nước. Thể chế hành chính Nhà
nước là một thành tố quan trọng cấu thành của thể chế Nhà nước.

Hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước trực tiếp tổ chức và thực thi quyền hành
pháp, trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối chính sách của Đảng và triển khai thực hiện
quỳên lực của nhân dân. Các cơ quan hành chính Nhà nước luôn là bộ phận lớn nhất
cấu thành nên bộ máy Nhà nước. Cơ quan hành chính Nhà nước là các tổ chức nắm
thực quyền. Hệ thống này trực tiếp thi hành quyền lực Nhà nước, biến các mục tiêu,
chương trình quốc gia thành hiện thực. Vì vậy, hoạt động của nó đòi hỏi phải có những
quy định chặt chẽ về mặt pháp lý. Không có những chế định pháp lý rõ ràng quy định
về cơ cấu tổ chức, thẩm quyền, nội dung hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước,
nền hành chính Nhà nước khó mà thực hiện hiệu quả quyền hành pháp để duy trì sự ổn
định và phát triển xã hội theo mục tiêu định ra. Bởi vậy, gắn với hệ thống các cơ quan
hành chính Nhà nước là một thể chế được cấu thành từ những yếu tố nhằm bảo đảm
thực thi các hoạt động hành chính Nhà nước một cách thống nhất.
Từ những nhận định trên, có thể đưa ra một định nghĩa khái quát về thể chế
hành chính Nhà nước như sau: Thể chế hành chính Nhà nước là bộ hệ thống các
quy định, quy tắc do nhà nước ban hành tạo thành khuôn khổ pháp lý cho các cơ
12
quan hành chính Nhà nước thực hiện chức năng quản lý điều hành mọi lĩnh vực
của đời sống xã hội.
Để hiểu rõ định nghĩa thể chế hành chính Nhà nước, cần xem xét các yếu tố
cấu thành thể chế hành chính Nhà nước gồm có:
- Hệ thống các quy định của Nhà nước điều chỉnh sự phát triển kinh tế - xã hội
trên mọi lĩnh vực: kinh tế, văn hóa, chính trị, xã hội,… Hay còn gọi là thể chế quản lý
Nhà nước trên các lĩnh vực.
- Hệ thống các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của các cơ quan
thuộc bộ máy hành chính Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở. Đó là các văn bản như:
Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức HĐND và UBND,…
- Hệ thống quy định chế độ công vụ, công chức. Ví dụ Luật Cán bộ, công chức,
…
- Hệ thống các chế định về tài phán hành chính nhằm giải quyết những tranh
chấp giữa công dân với nền hành chính thông qua khiếu nại, khiếu kiện về vi phạm

pháp luật của các cơ quan quản lý hành chính, cán bộ, công chức. Ví dụ, Luật Khiếu
nại, tố cáo; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính,…
- Hệ thống các thủ tục hành chính nhằm giải quyết các quan hệ giữa Nhà nước
với công dân, tổ chức xã hội.
Thể chế hành chính nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng trong hoạt động
quản lý HCNN. Vai trò của nó thể hiện trên các mặt sau:
1. Thể chế hành chính Nhà nước là cơ sở pháp lý của quản lý hành chính
Nhà nước
Cơ quan hành chính Nhà nước được lập ra để thực hiện chức năng quản lý
hành chính Nhà nước. Thể chế hành chính Nhà nước với một hệ thống pháp luật do
các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành là cơ sở pháp lý cho các cơ quan hành
chính Nhà nước các cấp thực hiện quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Hoạt động
quản lý xã hội là một hoạt động phức tạp, một mặt vừa phải đáp ứng nhu cầu xã hội,
một mặt phải được tiến hành trên cơ sở pháp luật. Do đó, hệ thống cơ quan hành
chính Nhà nước muốn hoạt động được, muốn quản lý được phải dựa trên cơ sở hệ
thống văn bản quy định địa vị pháp lý, thẩm quyền của các cơ quan đó và các văn bản
có liên quan.
Xây dựng Nhà nước dân chủ, pháp quyền xã hội chủ nghĩa đòi hỏi phải hoàn
thiện hệ thống pháp luật, quản lý theo pháp luật và tôn trọng pháp luật. Pháp luật trở
thành công cụ hữu hiệu nhất trong Nhà nước pháp quyền. Cơ quan hành chính Nhà
nước sử dụng công cụ đó để quản lý Nhà nước. Cơ quan hành chính Nhà nước sử
dụng pháp luật, thi hành pháp luật chứ không đứng trên, hay ngoài pháp luật.
2. Thể chế hành chính Nhà nước là cơ sở để xây dựng cơ cấu tổ chức bộ
máy hành chính Nhà nước thực hiện các chức năng quản lý Nhà nước đã được
phân công
Thực hiện chức năng hành chính, thực thi quyền hành pháp phải thông qua hệ
thống các cơ quan hành chính Nhà nước. Cơ cấu của Chính phủ, cơ cấu hệ thống cơ
13
quan hành chính Nhà nước là bộ xương của thể chế hành chính. Bất kỳ một thể chế
hành chính nào cũng được xây dựng trên một hình thái tổ chức nhất định. Cơ cấu tổ

chức cơ quan hành chính Nhà nước được tổ chức theo chiều dọc và chiều ngang. Tổ
chức theo chiều dọc là hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước từ trung ương đến
cơ sở theo cấp đơn vị hành chính. Tổ chức theo chiều ngang là gồm các cơ quan quản
lý theo ngành, lĩnh vực cụ thể. Sự hợp lý, tính khoa học trong cơ cấu của các cơ quan
này như thế nào do thể chế hành chính Nhà nước quy định. Cơ quan hành chính Nhà
nước nào cũng chỉ được thành lập trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật của cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền. Có cơ quan hành chính do cơ quan quyền lực Nhà
nước lập ra (Chính phủ), bầu ra (UBND), hoặc quyết định thành lập của một cơ quan
cấp trên. Hệ thống văn bản đó là một nội dung quan trọng của thể chế hành chính.
Thể chế hành chính Nhà nước về tổ chức xác định cụ thể chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn, thẩm quyền, trách nhiệm, mối quan hệ dọc, ngang của các cơ quan cũng
như các phương tiện kỹ thuật, vật chất, nhân sự để tổ chức hoạt động. Thể chế hành
chính Nhà nước quy định sự phân chia chức năng, quyền hạn giữa các cơ quan hành
chính của Chính phủ trung ương và chính quyền các cấp. Chính phủ thực hiện chức
năng, thẩm quyền đến đâu; địa phương thực hiện những chức năng gì,… Mối quan hệ
giữa các cơ quan như thế nào? Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật?
Trên cơ sở những quy định đó, các cơ quan hành chính Nhà nước mới hoạt động
được, hệ thống hành chính Nhà nước trở thành một chỉnh thể thống nhất, hoạt động
thông suốt.
Liên quan đến vấn đề cơ cấu tổ chức bộ máy, thể chế hành chính Nhà nước xác
định:
- Cơ quan hành chính Nhà nước ở trung ương cần bao nhiêu bộ, bao nhiêu đầu
mối thực hiện công việc,…
- Cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương chia làm mấy cấp, bao nhiêu
đơn vị hành chính tổ chức theo hình thức nào: tản quyền, phân quyền, ủy quyền thì
phù hợp.
- Mối liên kết dọc, liên kết ngang ở mức độ nào để không chồng lấn, trùng lắp
chức năng, nhiệm vụ.
3. Thể chế hành chính là cơ sở xác lập nhân sự trong các cơ quan hành
chính Nhà nước

Nhân tố con người luôn là trung tâm của mọi tổ chức. Tổ chức được lập ra và
vận hành như thế nào do chính nhân sự của tổ chức đó thực hiện. Trên cơ sở chức
năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, yêu cầu của từng vị trí công việc sẽ hình thành nên
các vị trí nhân sự bảo đảm nhận công việc cụ thể trong bộ máy. Thể chế hành chính
Nhà nước sẽ quy định chức vụ, chức trách, chức quyền của mỗi cán bộ, công chức
trong bộ máy hành chính.
Thể chế hành chính Nhà nước sẽ chức danh hóa, tiêu chuẩn hóa các vị trí công
việc làm căn cứ để cơ quan Nhà nước tuyển nhân sự vào làm việc. Ví dụ, thể chế
hành chính Nhà nước ban hành văn bản quy định tiêu chuẩn của giám đốc sở, tiêu
chuẩn công chức xã,…
14
Thể chế hành chính Nhà nước xác lập quy trình tuyển dụng, hệ thống các văn
bản liên quan đến quản lý, sử dụng cán bộ, công chức; đánh giá, khen thưởng, kỷ luật,
thuyên chuyển, đề bạt, bổ nhiệm, điều động, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức.
Thể chế hành chính Nhà nước còn quy định chế độ chính sách đãi ngộ, quyền
lợi và nghĩa vụ, các điều kiện bảo đảm cho đội ngũ nhân sự trong cơ quan hành chính
Nhà nước yên tâm làm việc và cống hiến.
4. Thể chế hành chính Nhà nước là cơ sở xây dựng quan hệ cụ thể giữa
Nhà nước và công dân, giữa Nhà nước và các tổ chức trong xã hội
Nhà nước ra đời để thực hiện chức năng giai cấp và chức năng xã hội. Xã hội
ngày càng phát triển, dân chủ thì chức năng xã hội của Nhà nước ngày càng được
quan tâm và trở thành vấn đề trung tâm của mọi Nhà nước (mặc dù chức năng giai
cấp thể hiện bản chất của Nhà nước). Do đó, Chính phủ ngày nay đang chuyển dần từ
mô hình Chính phủ “cai trị” và “chỉ huy” sang mô hình Chính phủ “dịch vụ” và “hỗ
trợ”. Vì vậy, mối quan hệ giữa Chính phủ với công dân, Chính phủ với các tổ chức
trong xã hội ngày càng được củng cố theo tinh thần dân chủ và bình đẳng.
Trong quá trình quản lý xã hội, Chính phủ luôn phải tác động, điều chỉnh, tiếp
xúc với công dân, tổ chức hình thành nên mối quan hệ hai chiều và đa chiều giữa chủ
thể quản lý là Chính phủ với các đối tượng quản lý là mọi công dân, tổ chức trong xã
hội. Mối quan hệ đó được quy định trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật

và được hiện thực hóa trong quá trình tổ chức thực hiện. Chính phủ, các cơ quan hành
chính Nhà nước có trách nhiệm như thế nào đối với các thành viên trong xã hội. Công
dân, tổ chức trong xã hội có nghĩa vụ gì với Nhà nước. Nhà nước bảo đảm quyền và
nghĩa vụ công dân như thế nào, công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình bằng
phương tiện gì, trình tự thủ tục ra sao, những vấn đề này đều được thể chế hành
chính Nhà nước quy định.
Nhà nước tổ chức và trực tiếp sử dụng quyền lực mà nhân dân trao cho. Nhà
nước có quyền ban hành hệ thống văn bản pháp luật buộc mọi chủ thể phải tuân thủ.
Vì vậy, xét ở phương diện này, mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân, tổ chức là
mối quan hệ bất bình đẳng. Trong đó Nhà nước là người có quyền còn bên kia là
người trao quyền nhưng lại chịu sự quản lý, điều hành của bên được trao quyền. Do
đó, trong mối quan hệ này, các cơ quan hành chính Nhà nước thường có xu hướng
lạm quyền nếu không có một cơ chế kiểm soát chặt chẽ.
Nhân dân trao quyền của mình cho Nhà nước sử dụng, nhân dân có quyền đặt ra
yêu cầu, đòi hỏi và quyền được phục vụ cũng như nhân dân có thể bãi miễn quyền đó.
Vì vậy, Nhà nước, cơ quan hành chính Nhà nước phải đáp ứng được yêu cầu, nguyện
vọng của nhân dân, thể hiện ý chí của nhân dân, phục vụ nhân dân. Xét trên phương
diện này, Công dân, tổ chức là “khách hàng đặc biệt”, còn Nhà nước là “người phục vụ
đặc biệt”. Điều này thể hiện bản chất Nhà nước của dân, do dân và vì dân.
Như vậy, bất cứ nhà nước nào cũng phải giải quyết tốt hai mặt đối lập của mối
quan hệ trên mới duy trì và thúc đẩy xã hội phát triển.
Vấn đề 4: Tổ chức bộ máy HCNN
4.1. Khái niệm:
15
Bộ máy Nhà nước được thiết lập nhằm thực hiện quyền lực Nhà nước. Quyền
lực Nhà nước bao gồm: quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Mỗi quyền này đòi hỏi
phải có một hệ thống tổ chức, hệ thống các biện pháp, cách thức tổ chức thực hiện
khác nhau. Tùy theo chế độ chính trị của mỗi nước mà hình thành nên hệ thống cơ
quan tổ chức Nhà nước để thực hiện quyền lực Nhà nước. Ở Việt Nam, cũng giống
như bộ máy Nhà nước của nhiều nước khác, có cơ cấu tổ chức phức tạp bao gồm

nhiều loại cơ quan được hình thành bằng cách thức khác nhau, và được trao những
nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau để thực hiện chức năng riêng phù hợp với đặc điểm
của từng cơ quan trong bộ máy Nhà nước.
Là một bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước, cơ quan hành chính Nhà
nước thực hiện quyền hành pháp. Bộ máy hành chính là hệ thống trung tâm của bộ
máy Nhà nước, có quy mô lớn, nhiều cơ quan, nhiều bộ phận khác nhau.
Bộ máy hành chính Nhà nước là tổng thể các cơ quan hành chính Nhà
nước được thành lập theo quy định của pháp luật, trong quá trình hoạt động có
mối quan hệ tương hỗ lẫn nhau, hợp thành hệ thống thống nhất nhằm thực hiện
những chức năng, nhiệm vụ chung của Nhà nước.
Đặc điểm của các cơ quan hành chính Nhà nước:
- Các cơ quan hành chính Nhà nước được thành lập để thực hiện chức năng
quản lý hành chính Nhà nước, tức là hoạt động chấp hành và điều hành. Hoạt động
chấp hành và điều hành mang tính dưới luật, được tiến hành trên cơ sở Hiến pháp,
luật, pháp lệnh và để thực hiện luật.
- Thẩm quyền của các cơ quan hành chính Nhà nước chỉ giới hạn trong phạm
vi hoạt động chấp hành và điều hành. Thầm quyền này được quy định chủ yếu trong
các văn bản luật hoặc quy chế,…
- Hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước mang tính thường xuyên,
liên tục, tương đối ổn định là cầu nối trực tiếp đưa đường lối chính sách, pháp luật
vào cuộc sống.
- Các cơ quan hành chính Nhà nước là hệ thống phức tạp, có số lượng nhiều
nhất, có mối liên hệ chặt chẽ, tạo thành một hệ thống thống nhất từ trung ương tới địa
phương, chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của một trung tâm thống nhất là Chính phủ - cơ
quan hành chính Nhà nước cao nhất.
- Các cơ quan hành chính Nhà nước đều trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc cơ
quan quyền lực Nhà nước, chịu sự lãnh đạo, kiểm tra, giám sát của các cơ quan quyền
lực Nhà nước ở cấp tương ứng và chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước cơ quan đó.
- Hoạt động của nó khác với hoạt động của cơ quan quyền lực, hoạt động kiểm
sát của Viện kiển sát nhân dân và hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân. Hoạt động

của các quan hành chính Nhà nước chịu sự giám sát của Toà án nhân dân, Viện kiểm
sát nhân dân. Các cơ quan hành chính Nhà nước có nghĩa vụ, trách nhiệm xem xét và
trả lời các yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị của Viện kiểm sát và Tòa án trong những
trường hợp nhất định.
16
- Các cơ quan hành chính Nhà nước có đối tượng quản lý rộng lớn. Đó là
những cơ quan, tổ chức, xí nghiệp, mọi công dân trong xã hội. Trong khi, Tòa án,
Viện kiểm sát không quản lý những đối tượng này.
Vấn đề 5: Vị trí và cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam.
Dựa trên những mô tả đó hãy đưa ra những nhận xét, đánh giá về bộ máy hành
chính nhà nước ở nước ta hiện nay.
Bộ máy Nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan
Nhà nước. Là một bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước, cơ quan hành chính Nhà
nước thực hiện quyền hành pháp. Bộ máy hành chính là hệ thống trung tâm của bộ
máy Nhà nước, có quy mô lớn, nhiều cơ quan, nhiều bộ phận khác nhau.
Bộ máy hành chính Nhà nước là tổng thể các cơ quan hành chính Nhà
nước được thành lập theo quy định của pháp luật, trong quá trình hoạt động có
mối quan hệ tương hỗ lẫn nhau, hợp thành hệ thống thống nhất nhằm thực hiện
những chức năng, nhiệm vụ chung của Nhà nước.
Về cơ cấu tổ chức Bộ máy hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay gồm có:
Tổ chức bộ máy HCNN cấp trung ương: bao gồm: Chính phủ và các Bộ, cơ
quan ngang Bộ.
1. Chính phủ: Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành
chính Nhà nước cao nhất của Nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
- Cơ cấu tổ chức của Chính phủ:
+ Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm có: các Bộ, Cơ quan ngang Bộ do Quốc
hội quyết định thành lập theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Nhiệm kỳ hiện tại
trong Chính phủ có 18 bộ và 4 cơ quan ngang bộ.
+ Cơ cấu thành viên Chính phủ gồm: Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng
(4 phó thủ tướng), các Bộ trưởng (18 Bộ trưởng), Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (4

thủ trưởng cơ quan ngang Bộ).
Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ lãnh đạo và điều hành hoạt
động của Chính phủ, quyết định những vấn đề được Hiến pháp và luật pháp quy định
( Điều 20 Luật Tổ chức Chính phủ).
Thủ tướng Chính phủ do Quốc hội bầu trong số các đại biểu quốc hội theo đề
nghị của Chủ tịch nước. Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và
báo cáo công tác trước Quốc hội, UBTV Quốc hội và Chủ tịch nước.
Các Phó thủ tướng là người giúp việc cho Thủ tuớng, làm nhiệm vụ theo sự
phân công của Thủ tướng Chính phủ. Khi Thủ tướng vắng mặt, một phó thủ tướng
được thủ tướng ủy nhiệm sẽ thay mặt Thủ tướng giải quyết công việc. Hiện nay,
trong cơ cấu của Chính phủ không có chức danh Phó Thủ tướng thường trực.
Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu lãnh đạo một
bộ, một cơ quan ngang bộ, phụ trách một số công tác của Chính phủ, chịu trách
nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, Quốc hội về phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực
được giao.
17
Số Phó thủ tướng, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ do Quốc hội
quyết định. Thủ tướng Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn và đề nghị việc bổ nhiệm,
miễn nhiệm, cách chức và từ chức đối với các Phó thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ. Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, Chủ tịch nước bổ nhiệm,
miễn nhiệm ,cách chức, chấp thuận từ chức đối với Phó thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ.
2. Bộ, cơ quan ngang Bộ:
Bộ, cơ quan ngang Bộ (dưới đây gọi chung là Bộ) là cơ quan của Chính phủ,
thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các ngành, lĩnh vực được giao trong phạm
vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm
vi quản lý nhà nước của Bộ.
- Cơ cấu tổ chức của Bộ gồm có các bộ phận sau:
+ Các cơ quan giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý Nhà nước như các
vụ, thanh tra, văn phòng. Một số được tổ chức thành cục, tổng cục có chức năng quản

lý hành chính Nhà nước chuyên ngành. Ví dụ, Bộ Tài nguyên – Môi trường có Tổng
cục địa chính, Cục Tài nguyên nước,…
+ Các cơ quan sự nghiệp của Bộ: các viện nghiên cứu, báo, tạp trí trực thuộc
bộ, các cơ sở đào tạo,… Ví dụ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn có Viện
Chính sách Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, trường Đại học Nông nghiệp,
trường đào tạo bồi dưỡng cán bộ nông nghiệp,…
+ Các cơ quan đại diện của Bộ tại địa phương trong và ngoài nước: ví dụ Bộ
Nội vụ có cơ quan đại diện tại khu vực miền Trung Tây Nguyên, cơ quan đại diện tại
thành phố Hồ Chí Minh,….
Cơ cấu bộ máy HCNN cấp địa phương gồm có:
1. UBND các cấp:
UBND do HĐND bầu ra là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính
Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan Nhà
nước cấp trên.
Về cơ cấu tổ chức:
Về nhân sự: UBND gồm chủ tịch, các phó chủ tịch và các Ủy viên UBND.
Số lượng thành viên UBND các cấp như sau:
- UBND cấp xã: 3 -5 thành viên
- UBND cấp huyện: 7-9 thành viên
- UBND cấp tỉnh: 9-11 thành viên.
Chủ tịch UBND do HĐND bầu ra theo sự giới thiệu của chủ tịch HĐND trong
số các đại biểu HĐND. Phó chủ tịch và các thành viên khác của UBND do HĐND
bầu theo đề nghị của chủ tịch UBND. Chủ tịch UBND lãnh đạo, điều hành, hoạt động
của UBND.
18
Khi quyết định những vấn đề quan trong của địa phương, UBND thảo luận tập
thể và quyết định theo đa số. UBND làm việc theo chế độ tập thể, trong đó thành viên
UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước UBND. Chủ tịch
UBND cùng với các thành viên khác của UBND chịu trách nhiệm tập thể về hoạt
động của UBND trước HĐND cùng cấp và cơ quan Nhà nước cấp trên.

Nhiệm kỳ của UBND theo nhiệm kỳ của HĐND cùng cấp. Khi HĐND hết
nhiệm kỳ, UBND và chủ tịch UBND tiếp tục làm việc đến khi HĐND khóa mới bầu
chủ tịch và UBND cho nhiệm kỳ tiếp.
- Về bộ máy: UBND thành lập các cơ quan chuyên môn tham mưu giúp
UBND cùng cấp thực hiện chức năng QLNN ở địa phương và thực hiện một số
nhiệm vụ, quyền hạn theo sự uỷ quyền của UBND cùng cấp và theo quy định của
pháp luật.
Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh gọi là Sở và cơ quan tương đương
(gọi chung là Sở). Hhiện nay cấp tỉnh có từ 17 -20 sở theo quy định tại nghị định
13/2008/NĐ-CP.
Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện gọi là phòng và cơ quan tương
đương (gọi chung là Phòng) .Hiện nay cấp huyện có 12 phòng theo quy định tại nghị
định 14/2008/NĐ- CP.
Cấp xã không có cơ quan chuyên môn mà có 7 chức danh công chức cấp xã
phụ trách từng mảng công việc theo quy định tại Nghị định 92/2009/NĐ-CP.
2. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp:
Cơ quan chuyên môn thuộc UBND đa phần được tổ chức theo nguyên tắc
“song trùng trực thuộc”, tức là:
- Cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức,
biên chế và công tác của UBND cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo về chuyên môn,
nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc
UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan chuyên môn cấp trên, khi
cần thiết báo với HĐND.
- Người đứng đầu cơ quan chuyên môn do chủ tịch UBND cùng cấp bổ nhiệm,
nhưng trước khi bổ nhiệm có sự thỏa thuận với người đứng đầu cơ quan chuyên môn
cấp trên.
Trong 2 mối quan hệ này, mối quan hệ ngang về tổ chức và nhân sự là cơ bản có
tính trội hơn mối quan hệ dọc – quan hệ chuyên môn. Tuy nhiên có một số cơ quan chỉ
trực thuộc theo chiều ngang (Văn phòng UBND); có cơ quan chỉ trực thuộc theo chiều
dọc (Công an, quân đội ). Cơ quan chuyên môn hoạt động theo chế độ thủ trưởng.

Chỉnh phủ quy định tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc
UBND. Số lượng các cơ quan chuyên môn từng cấp phụ thuộc vào quy mô từng địa
phương và do Chính phủ quy định.
Nhận xét đánh giá về cơ cấu tổ chức bộ máy HCNN Việt Nam:
19
- Cơ cấu tổ chức bộ máy HCNN Việt Nam đang cải cách từng bước theo
hướng thành lập các cơ quan đa ngành, đa lĩnh vực nhằm thu gọn đầu mối, giảm cấp
trung gian. Ví dụ, nhiệm kỳ Chính phủ 2002 – 2007, có bộ Công nghiệp và Bộ
Thương mại, nhưng từ sau năm 2007, chức năng, nhiệm vụ của hai bộ này gộp lại và
tổ chức thành Bộ Công thương; Bộ Thủy sản không còn nữa mà thay vào đó là một
số chức năng, nhiệm vụ chuyển sang giao cho Bộ Nông nghiệp phát triển nông thôn
và Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện.
- Cơ cấu tổ chức bộ máy HCNN Việt Nam được tổ chức gần như tương tự
nhau ở cả 4 cấp chính quyền: trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Điều này do
đặc thù trong cách phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ của Việt Nam. Chưa phân
biệt được rõ nét chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền.
- Tổ chức và hoạt động của bộ máy HCNN Việt Nam đều hoạt động theo
nguyên tắc tập trung dân chủ, bảo đảm tính thứ bậc chặt chẽ trong nền hành chính.
Cấp dưới phục tùng cấp trên, địa phương phục tùng trung ương.
- Tuy có cải cách theo hướng gọn nhẹ, tinh giản biên chế, thành lập cơ quan đa
ngành, đa lĩnh vực nhưng hiện nay, vẫn có xu hướng mở rộng quy mô bộ máy
HCNN. Có hiện tượng cục nâng lên thành tổng cục, phòng nâng lên thành ban,… làm
cho bộ máy càng ngày càng phình to và tăng biên chế.
Qua thống kê cho thấy: Năm 1996: 10.848 đơn vị hành chính các cấp, trong
đó, cấp tỉnh là 53 đơn vị, gồm 50 tỉnh, 3 thành phố trực thuộc Trung ương; cấp huyện
là 574 đơn vị, gồm 475 huyện, 21 quận, 62 thị xã, 16 thành phố thuộc tỉnh; cấp xã là
10.221 đơn vị, gồm 8.862 xã, 856 phường, 503 thị trấn.
Năm 2000: 11.154 đơn vị, trong đó, cấp tỉnh là 61 đơn vị; cấp huyện là 615
đơn vị; cấp xã là 10.478 đơn vị.
Năm 2004, (bắt đầu nhiệm kỳ 2004-2009): 11.502 đơn vị hành chính, trong đó,

cấp tỉnh là 64 đơn vị; 662 đơn vị cấp huyện; 10.776 đơn vị cấp xã.
Đến nay 30/9/2010: 11.863, trong đó cấp tỉnh có 63 đơn vị, gồm 58 tỉnh, 5
thành phố trực thuộc Trung ương; cấp huyện có 697 đơn vị, gồm 554 huyện, 47 quận,
46 thị xã, 50 thành phố thuộc tỉnh; cấp xã có 11.109 đơn vị, gồm 9.091 xã, 1.391
phường, 627 thị trấn.
Như vậy qua 13 năm: số lượng đơn vị hành chính cấp tỉnh tăng thêm 10 đơn vị
cấp tỉnh); cấp huyện tăng thêm 123 đơn vị; cấp xã tăng thêm 888 đơn vị.
- Thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu là Chủ tịch UBND với tập thể
UBND chưa rõ ràng, rành mạch nhất là khi xảy ra hậu quả kinh tế - xã hội khó quy
kết trách nhiệm cá nhân.
- Cơ quan HCNN Việt Nam chia làm 2 loại. Cơ quan HCNN có thẩm quyền
chung và cơ quan HCNN có thẩm quyên riêng.
Cơ quan HCNN có thẩm quyền chung là Chính phủ và UBND các cấp hoạt
động theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách. Trên cơ sở phát huy trách
nhiệm cá nhân người đứng đầu và các thành viên trong tổ chức.
20
Cơ quan HCNN có thẩm quyền riêng là Bộ, cơ quang ngang bộ, sở, cơ quan
ngang sở, phòng và cơ quan tương đương. Hoạt động theo nguyên tắc chịu trách
nhiệm cá nhân. Chế độ một thủ trưởng.
- Với cơ cấu tổ chức như hiện nay, các cơ quan HCNN Việt Nam hoạt động
vẫn chú trọng lãnh đạo tập thể. Dễ gây ra tình trạng “thừa trách nhiệm tập thể nhưng
thiếu trách nhiệm cá nhân”.
- Cơ cấu tổ chức của cơ quan HCNN Việt Nam có nhiều cấp phó. Ví dụ, theo
quy định mỗi Bộ có không quá 4 thứ trưởng nhưng trên thực tế, hầu hết các bộ đều có
trên 4 thứ trưởng, cá biệt có một số bộ có đến 8, 9 thứ trưởng. Điều này làm giảm đi
vai trò của người đứng đầu trong cơ chế phát huy trách nhiệm cá nhân.
Vấn đề 6: Cán bộ công chức:
Hãy phân biệt các khái niệm cán bộ, công chức, viên chức theo quy định
của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Luật Viên chức 2010.
Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Luật Viên chức năm

2010, thì các khái niệm cán bộ, công chức, viên chức được hiểu như sau:
- Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ,
chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ
chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây
gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung
là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
- Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức
vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính
trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội
nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc
phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ
quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập
của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi
chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà
nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công
lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy
định của pháp luật.
- Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt
Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã
hội; công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh
chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng
lương từ ngân sách nhà nước
- Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm
việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ
quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.
21
Như vậy qua các quan niệm trên về cán bộ, công chức, viên chức, chúng ta có
thể phân biệt khái quát cán bộ, công chức, viên chức như sau:
Tiêu chí Cán bộ Công chức Viên chức

Cách thức
hình thành
Bầu cử, phê
chuẩn, bổ nhiệm
Tuyển dụng, bổ nhiệm Tuyển dụng theo chế độ
hợp đồng làm việc
Thời gian
làm việc
Theo nhiệm kỳ Không theo nhiệm kỳ,
suốt đời
Thời gian làm việc theo
hợp đồng làm việc
Nơi làm việc Trong cơ quan:
- Đảng
- Nhà nước
- Tổ chức Chính
trị - xã hội
ở trung ương,
cấp tỉnh và cấp
huyện
Trong cơ quan:
- Đảng
- Nhà nước
- Tổ chức chính trị - xã
hội
ở cấp trung ương, cấp
tỉnh và cấp huyện
- Trong Quân đội
(nhưng không phải là
sĩ quan, quân nhân

chuyên nghiệp, công
nhân quốc phòng)
- Trong Công an
(nhưng không phải là
sĩ quan, hạ sĩ quan,
chuyên nghiệp)
- Bộ máy lãnh đạo,
quản lý của đơn vị sự
nghiệp công lập
Đơn vị sự nghiệp công
lập: bệnh viện công lập,
trường học công lập,
viện nghiên cứu công
lập,…
Biên chế Trong biên chế Trong biên chế Không trong biên chế,
tuyển theo vị trí việc
làm, theo hợp đồng làm
việc
Hưởng lương Ngân sách nhà
nước
Ngân sách nhà nước Quỹ lương của đơn vị sự
nghiệp công lập
Ví dụ cụ thể Thủ tướng
Chính phủ
Thứ trưởng Giảng viên trường ĐH
LĐXH, Bác sĩ bệnh viện
Bạch Mai,…
22
Vấn đề 7. Tính tất yếu của cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam
Cải cách hành chính là một trong những nội dung cơ bản của khoa học nghiên cứu về

hành chính nói chung và hành chính Nhà nước nói riêng. Ngày nay, cải cách hành
chính là vấn đề được nhiều quốc gia quan tâm cả về mặt lý luận và thực tiễn.
Về mặt lý luận, cải cách hành chính nhằm tìm ra mô hình Chính phủ, mô hình
thực thi quyền hành pháp sao cho phù hợp với yêu cầu mới; xác định nội dung, trình
tự cách thức tiến hành cải cách hành chính; tác động của nó tới các ngành, các lĩnh
vực khác.
Về mặt thực tiễn, cải cách hành chính nhằm mục đích nâng cao hiệu lực, hiệu
quả hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ phục vụ cho công cuộc xây dựng và
phát triển đất nước.
ở Việt Nam, ngày từ Đại hội VI của Đảng đã xác định: “để thiết lập cơ chế
quản lý mới, cần thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức, bộ máy của các cơ
quan”
1
. Hội nghị lần thứ tám Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VII (1/1995)
khẳng định tầm quan trọng của cải cách hành chính: tiếp tục xây dựng và hoàn thiện
Nhà nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính
Quốc gia.
Cải cách hành chính là một phạm trù của khoa học hành chính. Do chế độ
chính trị khác nhau, trình độ và giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của các nước
khác nhau và do sự khác biệt về quan điểm và góc độ nghiên cứu mà giữa các nước
có những cách hiểu khác nhau về khái niệm cải cách hành chính.
Theo nghĩa rộng: Cải cách hành chính là một quá trình thay đổi căn bản, lâu
dài, liên tục bao gồm cơ cấu của quyền lực hành pháp và tất cả các hoạt động có ý
thức của bộ máy Nhà nước nhằm đạt được sự hợp tác giữa các bộ phận và các cá
nhân vì mục đích chung của cộng đồng và phối hợp các nguồn lực để tạo ra hiệu lực,
hiệu quả quản lý và các sản phẩm (dịch vụ hàng hóa) phục vụ nhân dân thông qua
phương thức tổ chức và thực hiện quyền lực.
Như vậy, theo nghĩa này, cải cách hành chính là những thay đổi được thiết kế
có chủ định nhằm cải tiến một cách căn bản các khâu trong hoạt động quản lý của bộ
máy Nhà nước: lập kế hoạch, định chế, tổ chức, công tác cán bộ, tài chính, chỉ huy

phối hợp, kiểm tra, thông tin và đánh giá.
Theo nghĩa hẹp, cải cách hành chính là một quá trình thay đổi nhằm nâng cao
hiệu lực và hiệu quả hành chính, cải tiến tổ chức, chế độ và phương pháp hành chính
cũ, xây dựng chế độ và phương thức hành chính mới trong lĩnh vực quản lý của bộ
máy hành chính Nhà nước.
Theo tài liệu của Liên Hợp quốc năm 1971, cải cách hành chính là những có
gắng có chủ định nhằm đưa những thay đổi cơ bản vào hệ thống hành chính Nhà
nước thông qua cải cách có hệ thống hoặc các phương thức để cải tiến ít nhất một
trong bốn yếu tố cấu thành của nền hành chính: thể chế, cơ cấu tổ chức, nhân sự, tài
chính công.
1
23
Ở Việt Nam, theo Nghị quyết Trung ương tám, lần thứ VII, thì cải cách hành
chính là: trọng tâm của công cuộc tiếp tục xây dựng và kiện toàn Nhà nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bao gồm những thay đổi có chủ định nhằm hoàn thiện thể
chế của nền hành chính, cơ cấu tổ chức và cơ chế vận hành của bộ máy hành chính
các cấp và đội ngũ công chức hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động
của nền hành chính công phục vụ dân.
Như vậy, hiểu chung nhất CCHC là sự thay đổi có kế hoạch, theo một hoặc
một số mục tiêu nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành nhằm làm
cho hệ thống này trở nên hiệu quả hơn, đáp ứng tốt hơn yêu cầu của người dân, tổ
chức, doanh nghiệp. Cải cách hành chính thường phải bao gồm đồng bộ 4 bộ phận
cấu thành là cải cách thể chế hành chính, cải cách tổ chức bộ máy, công chức công vụ
và cải cách tài chính công.
CCHC là một tất yếu khách quan xuất phát từ cả nguyên nhân bên trong lẫn
nguyên nhân bên ngoài, từ cả nguyên nhân khách quan nhẫn chủ quan.
Thứ nhất, CCHC là một tất yếu khách quan trước sự phát triển của nền kinh tế
xã hội. Sự phát triển của kinh tế xã hội buộc nền hành chính phải có sự thay đổi phù
hợp mới có thể quản lý và dẫn dắt nền kinh tế xã hội phát triển theo đúng định hướng,
mục tiêu của nhà quản lý. Biểu hiện của sự phát triển niền KTXH đó là:

- Sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, công cuộc
công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước trong thời kỳ mới đòi hỏi Nhà nước, trực
tiếp là nền hành chính phải hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu lực quản lý theo cơ
chế mới bảo đảm cho đất nước phát triển nhanh và bền vững. Đặt ra yêu cầu phải
nhanh chóng hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
- Công cuộc đổi mới đòi hỏi phải củng cố và hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ
nghĩa, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động mọi nguồn lực của xã hội cho
sự phát triển của đất nước. Do đó, nền hành chính phải là bộ máy thực thi quyền lực
chính trị và hiệu quả cao để củng cố niềm tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước.
- Một xã hội dân sự - xã hội công dân phát triển mạnh và có những biến đổi sâu
sắc (các tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức phi Chính phủ) ngày càng đa dạng vừa
chứa đựng những yếu tố tích cực và hạn chế đòi hỏi phải có một hệ thống pháp luật
và một nền pháp chế tương ứng, một kỷ cương xã hội, bảo đảm quyền tự do, dân chủ
của công dân và nền trật tự xã hội mới; đòi hỏi một nền hành chính năng động, nhạy
bén, linh hoạt ứng xử trước mọi tình huống.
- Xu thế đa cực hóa và toàn cầu hóa, cạnh tranh quyết liệt giữa các nước về
kinh tế, văn hóa, chính trị buộc Chính phủ các nước phải có những cải cách phù hợp
để thích ứng với sự phát triển chung của nhân loại. Toàn cầu hóa vừa tạo động lực
cho công tác quản lý của Chính phủ vừa đặt ra cho công tác quản lý của Chính phủ
những vấn đề phức tạp. Đặt ra yêu cầu nền hành chính phải hoạt động phù hợp và
nắm bắt được quy luật chung trong sân chơi quốc tế.
- Chính phủ có sự chuyển từ quan điểm quan liêu sang quan điểm trách nhiệm,
từ quan điểm quản chế, cai trị sang quan điểm phục vụ nhân đân. Toàn cầu hóa cũng
dẫn đến thay đổi chức năng của Chính phủ, từ “người chèo thuyền” sang “người lái
24
thuyền”. Do đó, nền hành chính phải thay đổi quan niệm, cácch thức và phương pháp
quản lý. Theo hướng xây dựng chính phủ nhỏ chức năng lớn. Chính phủ chỉ tập trung
công việc vĩ mô, các công việc khác thì phân quyền, phân cấp cho các cấp địa
phương thực hiện
Những yêu cầu vừa bức thiết vừa cơ bản đang đặt ra cho công cuộc cải cách

hành chính Nhà nước. Cải cách hành chính Nhà nước nhanh, mạnh, đúng đắn sẽ là
yếu tố thúc đẩy đất nước phát triển bền vững.
Thứ hai, Cải cách hành chính là tất yếu do những yếu kém bên trong và
vai trò của cải cácch hành chính trong quá trình cải cách bộ máy Nhà nước.
CCHC là trọng tâm của CC bộ máy NN.
Trong Nghị quyết của Hội nghị lần thứ 8 của Ban chấp hành Trung ương Đảng
khóa VII nêu rõ nhiệm vụ cách mạng trong giai đoạn mới của toàn Đảng, toàn dân ta
là “ tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam,
trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính”.
- Hệ thống hành chính Nhà nước là bộ máy trực tiếp thực thi quyền hành pháp,
điều hành mọi hoạt động trong đời sống xã hội theo pháp luật. Đó là một bộ phận
năng động nhất trong bộ máy Nhà nước. Cải cách nền hành chính Nhà nước sẽ tác
động tích cực tới toàn bộ hoạt động của cả bộ máy Nhà nước nói riêng và hệ thống
chính trị nói chung;
- Nền hành chính Nhà nước là một hệ thống rộng lớn trong thiết chế Nhà nước,
bao gồm các mặt: pháp lý, tổ chức nhân sự và tài chính công. Nó là chiếc cầu nối
giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân, trực tiếp thực hiện chức năng quản lý công việc
hàng ngày của Nhà nước phục vụ dân, duy trì trật tự, kỷ cương xã hội. Cải cách hành
chính cũng chính là cải cách phương thức phục vụ dân, nhằm tôn trọng và đề cao
quyền công dân trong một xã hội dân chủ xã hội chủ nghĩa;
- Nền hành chính Nhà nước là hệ thống tổ chức và định chế thực thi quyền
hành pháp. Cải cách nền hành chính Nhà nước sẽ tác động tới việc cải tiến mối quan
hệ chức năng giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong bộ máy quyền lực
Nhà nước và do đó, có ảnh hưởng rất lớn tới công cuộc đổi mới hệ thống chính trị;
- Nền hành chính Nhà nước là nơi tập trung số lượng nhân viên đông nhất so
với tất cả các nhóm nghề nghiệp khác trong xã hội. Cải cách nền hành chính Nhà
nước cũng chính là đổi mới phương thức, tác phong làm việc và nâng cao phẩm chất
của đội ngũ cán bộ, công chức hùng hậu trong bộ máy Nhà nước nhằm xây dựng một
nền hành chính phục vụ dân có hiệu quả. Điều này có ảnh hưởng rất lớn tới việc thay
đổi quan điểm về hệ thống giá trị xã hội và đạo đức của một bộ phận rất lớn dân cư,

từ đó ảnh hưởng tích cực đến những nhóm xã hội khác.
- Nền hành chính Nhà nước là nơi tụ điểm, biểu hiện rõ nhất, tập trung nhất
những ưu việt của chế độ, cũng như các nhược điểm, khuyết điểm của bộ máy Nhà nước
trong giai đoạn cách mạng mới. Vì vậy, để củng cố lòng tin của dân vào chế độ và thay
đổi để thích ứng với tình hình mới, cải cách nền hành chính Nhà nước phải là trọng tâm
trong công cuộc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
25