Quyền trình dự án luật của chính phủ – thực trạng và kiến nghị

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƯỚC

-----------***------------

HUỲNH THANH BÌNH
MSSV: 1953801011020

QÙN TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ
– THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ
Khoá luận tốt nghiệp cử nhân luật
Niên khóa: 2019 – 2023

Người hướng dẫn: Ths. NGUYỄN MAI ANH

TP.HCM – Năm 2023


TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƯỚC

-----------***------------

HUỲNH THANH BÌNH
MSSV: 1953801011020

QÙN TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ
– THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ
Khoá luận tốt nghiệp cử nhân luật
Niên khóa: 2019 – 2023

Người hướng dẫn: Ths. NGUYỄN MAI ANH

TP.HCM – Năm 2023


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật với đề tài “Quyền trình
dự án luật của Chính phủ – Thực trạng và kiến nghị” là cơng trình nghiên cứu do
chính tơi thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Ths. Nguyễn Mai Anh. Khóa
luận có sử dụng, trích dẫn ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các thông
tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể và chính xác. Các số liệu, thơng tin được sử
dụng trong khóa luận là hồn tồn khách quan, trung thực.
Tác giả

Huỳnh Thanh Bình


DANH MỤC VIẾT TẮT
STT

Viết đầy đủ

Viết tắt

1

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020)

Luật 2015 hoặc Luật Ban

hành văn bản quy phạm
pháp luật 2015

2

Cộng hòa liên bang

CHLB


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1
CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT VỀ HOẠT ĐỘNG TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA
CHÍNH PHỦ ..............................................................................................................6
1.1. Khái qt về hoạt động trình dự án luật ...................................................6
1.1.1. Khái niệm trình dự án luật ........................................................................6
1.1.2. Đặc điểm của hoạt động trình dự án luật ..................................................9
1.2. Hoạt động trình dự án luật của Chính phủ .............................................11
1.2.1. Cơ sở lý luận của quyền trình dự án luật của Chính phủ ........................11
1.2.2. Đặc điểm của hoạt động trình dự án luật của Chính phủ ........................13
1.2.3. Ý nghĩa của hoạt động trình dự án luật của Chính phủ trong việc thực
hiện chức năng lập pháp của Quốc hội .............................................................14
1.3. Hoạt động trình dự án luật của Chính phủ ở một số quốc gia ..............16
1.3.1. Cộng hòa liên bang Đức ..........................................................................16
1.3.2. Liên hiệp Vương quốc Anh và Bắc Ireland ............................................18
1.3.3. Nhật Bản..................................................................................................21
1.3.4. Cộng hòa Singapore ................................................................................23
1.3.5. Nhận xét về hoạt động trình dự án luật của Chính phủ trong pháp luật
các quốc gia .......................................................................................................26
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ........................................................................................29

CHƯƠNG 2. HOẠT ĐỘNG TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ Ở
VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN .....................................30
2.1. Pháp luật Việt Nam về hoạt động trình dự án luật của Chính phủ ........30
2.1.1. Quy định của Hiến pháp về hoạt động trình dự án luật của Chính phủ ..30
2.1.2. Quy định của pháp luật về hoạt động trình dự án luật của Chính phủ ....31
2.2. Thực trạng hoạt động trình dự án luật của Chính phủ ở Việt Nam .......35
2.2.1. Về số lượng các dự án luật ......................................................................35
2.2.2. Về chất lượng các dự án luật ...................................................................37


2.3. Một số bất cập, nguyên nhân và kiến nghị hồn thiện hoạt động trình dự
án luật của Chính phủ ở Việt Nam ....................................................................41
2.3.1. Một số bất cập trong việc thực hiện hoạt động trình dự án luật của Chính
phủ .....................................................................................................................41
2.3.2. Kiến nghị hồn thiện hoạt động trình dự án luật của Chính phủ ............46
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ........................................................................................49
KẾT LUẬN ..............................................................................................................50
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài nghiên cứu
Đa số các nước trên thế giới hiện nay đều phân chia quyền lực nhà nước thành
ba nhánh độc lập: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Trong đó, tư pháp là nhánh quyền
lực tương đối độc lập với hai nhánh còn lại. Việc phân chia một quốc gia thuộc chính
thể nào thường chỉ phụ thuộc vào mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp. Mối quan
hệ đó được thể hiện qua sự đối trọng của các cơ quan thuộc hai nhánh quyền lực này
trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình. Ở các nước xã hội chủ nghĩa, điển hình
là Việt Nam, sự phân chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh độc lập không được

thể hiện rõ, thay vào đó, quyền lực nhà nước được quy định là một khối thống nhất
với sự cầm quyền của một đảng duy nhất. Vì ảnh hưởng quá lớn của Đảng, quyền lực
của hai nhánh còn lại là hành pháp và tư pháp bị hạn chế rất nhiều, đặc biệt là hành
pháp. Chính phủ nước ta từng có thời kỳ chỉ được xem là một cơ quan chấp hành của
Quốc hội, thực hiện các nhiệm vụ được Quốc hội phân công và tiến hành báo cáo.
Chỉ đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), khái niệm quyền hành
pháp mới chính thức được thừa nhận, Chính phủ bắt đầu được khẳng định là cơ quan
hành pháp của nước ta từ Hiến pháp 2013.
Theo quan điểm hiện đại, lập pháp là quyền thơng qua luật, hành pháp là quyền
hoạch định chính sách và quản lý đất nước trên thực tế. Tuy nhiên, trong q trình áp
dụng, rất khó để các chủ thể chỉ thực hiện đúng phần nhiệm vụ của mình mà khơng
xâm phạm vào quyền của nhánh quyền lực cịn lại. Bởi vì, Quốc hội (hay Nghị viện)
có nhu cầu hành pháp, tức là để những đạo luật mình tạo ra được thực hiện có hiệu
quả trên thực tế; Chính phủ cũng có nhu cầu lập pháp để đưa những chính sách mình
đã quy hoạch được quy định thành luật nhằm dùng quản lý xã hội. Vì vậy, hai cơ
quan này cần có sự phân cơng, phối hợp hoạt động để đảm bảo cả hai hoạt động lập
pháp và hành pháp đạt được hiệu quả tốt nhất.
Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta, mối quan hệ lập
pháp và hành pháp càng cần được quy định một cách rõ ràng để dễ dàng trong quá
trình phân công, phối hợp thực hiện các nhiệm vụ, đặc biệt là nhiệm vụ lập pháp để
đạt được mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất,
khả thi, công khai, minh bạch.
Theo kết quả thống kê từ Văn phòng Quốc hội, hơn 90% các dự án luật trong
Chương trình xây dựng luật ở nước ta hiện nay được Chính phủ trình và soạn thảo.
Điều này đã thể hiện rõ tầm quan trọng của Chính phủ trong q trình lập pháp của
Quốc hội. Thơng qua chức năng quản lý xã hội và hoạch định chính sách, Chính phủ


2
có thể tham gia rất tích cực vào quy trình lập pháp. Đặc biệt, hoạt động trình dự án

luật của Chính phủ thuộc quyền sáng kiến lập pháp là một trong những bước đầu tiên
khởi động quy trình lập pháp, là cơ sở để Quốc hội thảo luận, thông qua và ban hành
luật.
Hiện nay, việc phân công, phối hợp quyền lực trong mối quan hệ giữa Quốc
hội và Chính phủ đối với hoạt động trình dự án luật tuy đã được Đảng và Nhà nước
quan tâm quy định trong cả Hiến pháp 2013 và Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật 2015 cùng với nhiều văn bản khác nhưng vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập,
vẫn cần tiếp tục đổi mới để nâng cao hơn chất lượng, hiệu quả phối hợp của các cơ
quan trong hoạt động lập pháp, góp phần bảo đảm tính kịp thời, chất lượng, khả thi
của các luật được ban hành. Vì vậy, tác giả chọn đề tài “Quyền trình dự án luật của
Chính phủ – Thực trạng và kiến nghị” nhằm nghiên cứu sâu về những quy định
pháp luật và thực tiễn áp dụng quyền trình dự án luật của Chính phủ cùng những bất
cập về mối quan hệ của Quốc hội và Chính phủ trong q trình thực hiện quyền này,
từ đó rút ra một số kiến nghị nhằm giúp hoạt động trình dự án luật của Chính phủ
được thực hiện hiệu quả hơn.
2. Tình hình nghiên cứu
Theo tìm hiểu của tác giả, các bài viết nghiên cứu về quy trình lập pháp của
Quốc hội có rất nhiều vì đây là một đề tài có nhiều khía cạnh có thể nghiên cứu và có
giá trị áp dụng thực tiễn. Trong khi đó, các đề tài về vai trị của Chính phủ trong hoạt
động lập pháp cũng như đề tài về trình dự án luật có số lượng đề tài hạn chế hơn mặc
dù Chính phủ có thể được coi là “trung tâm” của hoạt động lập pháp của Quốc hội,
cịn trình dự án luật gần như là bước đầu tiên khởi động quy trình lập pháp.
Trong giới hạn của bài khóa luận này, tác giả đã tìm hiểu, tham khảo một số cơng
trình nghiên cứu sau đây:
Thứ nhất, về sách chuyên khảo, tham khảo.
Bàn về Quốc hội và những thách thức của khái niệm (Nguyễn Sĩ Dũng (2017),
Nxb. Chính trị Quốc gia Sự thật): cuốn sách là tập hợp những bài báo, bài nghiên cứu
của tác giả trong q trình cơng tác và nghiên cứu. Trong cuốn sách này, tác giả đã
định nghĩa lại những cái niệm tưởng như quen thuộc nhưng lại rất hay bị hiểu sai liên
quan đến các công tác của Quốc hội, trong đó có quy trình lập pháp. Ngồi ra, tác giả

cũng phân tích, làm rõ một số vấn đề liên quan đến vai trị của Chính phủ trong quy
trình lập pháp và đề ra những kiến nghị rất thiết thực.
Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam (Trần Quốc Bình
(2013), Nxb. Chính trị Quốc gia): tác giả có phân tích, nghiên cứu về vai trị của
Chính phủ đối với quy trình lập pháp của Quốc hội ở tất cả các giai đoạn, kể cả trình


3
dự án luật. Tác giả cũng nghiên cứu thực trạng lập pháp của Quốc hội trên cơ sở mối
quan hệ phối hợp với Chính phủ. Tuy nhiên, sách được xuất bản năm 2013, tác giả
viết trong bối cảnh Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật 2008 đang có hiệu lực, khơng có tính cập nhật những
điểm mới trong thời điểm hiện tại.
Thứ hai, về các công trình nghiên cứu khoa học, luận văn thạc sĩ, tiến sĩ.
Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa Việt Nam (Nguyễn Mạnh Hùng (2018), Luận án tiến sĩ luật học, Trường
Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh): trong luận án, tác giả nêu ra khái niệm và
phân tích rất rõ về khái niệm lập pháp, hành pháp và chỉ ra mối quan hệ của hai nhánh
quyền lực này theo tiến tình lịch sử, đặt ra yêu cầu quy định giữa lập pháp và hành
pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay.
Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam
(Huỳnh Tư Duy (2022), Luận văn thạc sĩ, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí
Minh): tác giả có sự phân tích các cơ sở lý luận về mối quan hệ giữa Quốc hội và
Chính phủ một cách tồn diện trong tất cả các giai đoạn của quá trình lập pháp, luận
văn cũng có tính cập nhật các quy định mới nhất của luật. Tuy nhiên, mối quan hệ
giữa Quốc hội và Chính phủ trong hoạt động trình dự án luật chưa thực sự được làm
rõ.
Trình dự án luật ở Việt Nam – Lý luận và thực tiễn (Ngô Thị Hảo (2013), Khóa
luận tốt nghiệp, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh): tác giả nghiên cứu
lý luận và thực tiễn về hoạt động trình dự án luật, có đào sâu hơn các cơng trình

nghiên cứu trước về hoạt động trình dự án luật. Tuy nhiên, tác giả lại phân tích chung
về hoạt động này và nhấn mạnh nhiều vào vai trị của đại biểu Quốc hội chứ khơng
phân tích q nhiều về Chính phủ. Ngồi ra, khóa luận viết năm 2013 nên cũng không
cập nhật được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, thiếu tính cập nhật
trong thời điểm hiện tại.
Thứ ba, về các loại báo cáo và tạp chí khoa học.
Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu pháp luật về ban hành văn bản pháp
ḷt của nước ngoài là cơng trình nghiên cứu lớn của Bộ Tư pháp. Trong đó, quy
trình lập pháp của nhiều nước như Anh, Pháp, Mỹ, Đức, Nhật, Trung Quốc,… được
nghiên cứu và trình bày rất chỉnh chu, khoa học, dễ dàng tiếp cận trong q trình
nghiên cứu thơng qua website của Bộ Tư pháp ( />Một số vấn đề về sáng kiến lập pháp (Ngơ Trung Thành (2002), Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp số 9/2002): tác giả có sự phân tích, đưa ra khái niệm về sáng


4
kiến lập pháp và các hình thức sáng kiến lập pháp ở Việt Nam cũng như một số nước
trên thế giới và đưa ra kiến nghị.
Ngồi ra, tác giả cịn tham khảo, sử dụng kết quả nghiên cứu của nhiều nhà
khoa học, nhà nghiên cứu trong nước lẫn nước ngoài để trích dẫn, hồn thiện Khóa
luận tốt nghiệp.
3. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu
Hoạt động trình dự án luật của Chính phủ là một đề tài phức tạp, cần rất nhiều
số liệu, dẫn chứng cụ thể từ quy trình lập pháp của Quốc hội và các báo cáo, nghiên
cứu, nghị quyết của các phiên họp Chính phủ. Trong phạm vi của khóa luận, tác giả
chỉ tập trung phân tích những nội dung cơ bản về khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của
hoạt động trình dự án luật của Chính phủ nói riêng và vai trị của Chính phủ trong
quy trình lập pháp nói chung. Khóa luận cũng nghiên cứu, phân tích hoạt động trình
dự án luật của một số quốc gia trên thế giới, cụ thể là Đức, Anh, Nhật Bản và
Singapore. Trên cơ sở đó, tác giả phân tích vai trị và trách nhiệm của Chính phủ Việt
Nam trong hoạt động trình dự án luật, từ đó nêu ra một số bất cập và đề xuất một số

giải pháp nhằm làm cho quy định về hoạt động trình dự án luật của Chính phủ trong
thời điểm hiện tại được áp dụng hiệu quả hơn.
Đối tượng nghiên cứu của đề tài gồm: khái quát về quyền trình dự án luật của
Chính phủ; thực trạng trình dự án luật của Chính phủ từ lúc Hiến pháp 2013 có hiệu
lực cho đến thời điểm hiện tại; từ đó nêu lên một số bất cập và đề xuất kiến nghị để
khắc phục.
4. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu và xây dựng khóa luận, ngồi phương pháp luận
duy vật biện chứng theo quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lenin, tác giả còn sử dụng
nhiều phương pháp nghiên cứu khác như:
Phương pháp lịch sử: phân tích và xem xét sự bổ sung các chủ thể được quyền
trình dự án luật thơng qua các giai đoạn phát triển của các bản Hiến pháp, từ đó đúc
kết những quy luật hình thành và phát triển, cũng như vai trị của Chính phủ trong
hoạt động trình dự án luật.
Phương pháp phân tích, tổng hợp: khóa luận kế thừa, tổng hợp kết quả của các
cơng trình nghiên cứu, thơng tin và quy định pháp luật có liên quan, từ đó sử dụng
phương pháp phân tích để làm rõ những lý luận về quyền trình dự án luật của Chính
phủ, mở rộng vấn đề để đưa ra những kiến nghị hoàn thiện liên quan dựa trên góc
nhìn của tác giả.


5
Phương pháp so sánh: nghiên cứu, đối chiếu quy định pháp luật ở thời kỳ trước
với pháp luật hiện hành và so sánh pháp luật của các quốc gia Đức, Anh, Nhật Bản,
Singapore để rút kinh nghiệm và làm rõ đối tượng nghiên cứu của đề tài.
5. Bố cục công trình nghiên cứu
Khóa luận gồm các phần chính là phần mở đầu, phần nội dung, phần kết luận
và danh mục tài liệu tham khảo. Trong đó, phần nội dung của đề tài sẽ được trình bày
thành 02 chương, với nội dung từng chương cụ thể như sau:
Chương 1: Khái quát về hoạt động trình dự án luật.

Chương 2: Hoạt động trình dự án luật của Chính phủ ở Việt Nam và một số
kiến nghị hoàn thiện.


6
CHƯƠNG 1
KHÁI QUÁT VỀ HOẠT ĐỘNG TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ
1.1. Khái qt về hoạt động trình dự án luật
1.1.1. Khái niệm trình dự án luật
Lập pháp là chức năng chủ yếu và quan trọng nhất của Nghị viện (Quốc hội).
Nghị viện trên tồn thế giới có thể có một số đặc điểm khác nhau về tổ chức liên quan
đến tình hình kinh tế, chính trị các nước, nhưng đều không thể tách rời khỏi chức
năng lập pháp.
Nhà triết học khai sáng, nhà tư tưởng vĩ đại người Pháp Montesquieu trong tác
phẩm “Tinh thần pháp luật” đã phân quyền lực nhà nước thành ba nhánh quyền lực
có tên gọi và quyền hạn khác nhau: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong đó, quyền
lập pháp được định nghĩa là quyền “làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh
viễn, và sửa đổi hay hủy bỏ luật này”1. Cũng theo Montesquieu: “Quyền lập pháp
thể hiện ý chí chung Quốc gia, quyền hành pháp thực hiện ý chí đó”2. Như vậy, quyền
lập pháp được hiểu là quyền thể hiện ý chí chung của quốc gia thơng qua quyền làm
ra luật, sửa đổi và hủy bỏ luật.
Tuy nhiên, nhiều nhà học giả, chuyên gia cho rằng quyền lập pháp theo quan điểm
hiện đại lại có phần khác với khái niệm mà Montesquieu đưa ra. Cụ thể, TS. Nguyễn
Sĩ Dũng đã viết trong cuốn sách “Bàn về Quốc hội và những thách thức của khái
niệm” như sau: “Chức năng lập pháp của Quốc hội chính là: thẩm định và thông qua
các dự án luật. Linh hồn của chức năng lập pháp của Quốc hội chính vì vậy là thẩm
định”3.
Theo GS.TS. Trần Ngọc Đường, quyền lập pháp được định nghĩa là “quyền đại
diện cho Nhân dân thể hiện ý chí chung của quốc gia…Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt
mọi hoạt động của quyền này là đại diện cho Nhân dân, bảo đảm cho ý chí chung

của Nhân dân được thể hiện trong các đạo luật mà mình là cơ quan duy nhất được
Nhân dân giao quyền biểu quyết thông qua luật. Quyền biểu quyết thông qua luật là
quyền lập pháp, chứ không phải là quyền đưa ra các mô hình xử sự cho xã hội. Vì
vậy, quyền lập pháp không đồng nghĩa với quyền làm ra luật”4.
Montesquieu, Hoàng Thanh Đạm dịch (2006), Bàn về tinh thần pháp luật, Nxb. Lý luận chính trị, tr.105.
Montesquieu, Hồng Thanh Đạm dịch (2006), tlđd (1), tr.108.
3
Nguyễn Sĩ Dũng (2017), Bàn về Quốc hội và những thách thức của khái niệm, Nxb. Chính trị Quốc gia Sự
thật, tr.64.
4
Trần Ngọc Đường (2015), ““Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân cơng, phối hợp, kiểm sốt giữa
các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” trong Hiến pháp nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, truy cập ngày 26/2/2023.
1
2


7
Lập pháp cịn có thể hiểu đơn giản là ban hành các bộ luật và luật (gọi chung là
luật)5, tức là quyền thơng qua một dự luật nào đó để đưa nó áp dụng vào đời sống.
Vậy vai trị của Quốc hội trong hoạt động lập pháp là quyết định thông qua dự
luật. Hiện nay, các quốc gia trên thế giới khi quy định chức năng lập pháp của Quốc
hội cũng theo hướng quyền lập pháp của Quốc hội là quyền thơng qua luật. Hiến pháp
Cộng hịa liên bang Đức quy định dự luật chỉ có hiệu lực khi cả hai viện thông qua.
Khoản 1 Điều 105 Hiến pháp Liên bang Nga quy định: “Các đạo luật liên bang do
Duma Quốc gia thông qua”6. Hiến pháp Nhật Bản cũng quy định rõ vấn đề này tại
Điều 59 như sau: “Dự thảo luật sẽ trở thành luật nếu được cả hai Viện thông qua trừ
những trường hợp đặc biệt được ghi trong Hiến pháp. Nếu Thượng Nghị Viện không
đồng ý với một dự thảo luật mà Hạ Nghị Viện đã thông qua thì văn kiện đó sẽ trở
thành đạo luật nếu Hạ Nghị viện biểu quyết lần thứ hai với đa sớ 2/3 đại biểu có mặt

thơng qua”7.
Chức năng lập pháp là chức năng cơ bản của Quốc hội. Do đó, vấn đề chất lượng
và hiệu quả lập pháp của Quốc hội là vấn đề quan tâm hàng đầu của bất kỳ một quốc
gia nào. Một trong những yếu tố ảnh hưởng lớn đến chất lượng và hiệu quả lập pháp
của Quốc hội là quy trình lập pháp; vì vậy, nâng cao chất lượng lập pháp là hoạt động
đòi hỏi việc cải tiến và đổi mới quy trình lập pháp sao cho đạt hiệu quả cao nhất8.
Quy trình lập pháp là quy trình phức tạp với nhiều cơng đoạn: sáng kiến lập pháp,
soạn thảo dự luật, thẩm tra, giải trình, báo cáo, thông qua luật và công bố luật. Quốc
hội chỉ quyết định giai đoạn thông qua dự luật. Ở các giai đoạn cịn lại, Hiến pháp có
thể trao cho các cơ quan khác thực hiện những nhiệm vụ này, bao gồm cả quyền sáng
kiến pháp luật.
Theo Từ điển Thuật ngữ pháp luật Pháp – Việt thì sáng kiến lập pháp (initiative
législative) có nghĩa là: “Qùn trình Nghị viện (Q́c hợi) xem xét thơng qua dự án
ḷt”9. Từ điển này có lý giải thêm về các thuật ngữ liên quan: Pháp luật Pháp quy
định Chính phủ và Nghị sĩ có quyền trình Nghị viện xem xét thơng qua dự án luật:
dự luật do Chính phủ sáng kiến và soạn thảo gọi là projet de loi còn dự luật do Nghị
viện sáng kiến và soạn thảo gọi là proposition de loi. Theo Từ điển Pháp - Việt pháp

Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2022), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Nxb. Hồng Đức,
tr.504.
6
Văn phòng Quốc hội (2009), Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới, Nxb. Thống kê, tr.93.
7
Phạm Thị Ninh (2017), “Vị trí và vai trò của nghị viện thế giới và của Quốc hội Việt Nam”,
truy cập ngày 19/6/2023.
8
Ngô Trung Thành (2002), “Một số vấn đề về sáng kiến lập pháp”,
truy cập ngày
19/6/2023.
9

Nhà pháp luật Việt – Pháp (2009), Từ điển Thuật ngữ pháp luật Pháp – Việt, Nxb. Từ điển Bách Khoa, tr.453.
5


8
luật hành chính (Nhà xuất bản Thế giới năm 1992) thì sáng kiến lập pháp (initiative
de loi) được hiểu là “Quyền của một số cơ quan, đoàn thể và quan chức… được trình
ra Q́c hợi, Nghị viện những dự án luật (projet de loi) hay kiến nghị về luật
(proposition de loi)”10. Sáng kiến pháp luật cịn có thể hiểu là: “Quyền của một cơ
quan, một tổ chức, một cá nhân trình dự án luật, pháp lệnh hoặc kiến nghị xây dựng
pháp luật (hoặc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ văn bản luật, pháp lệnh) ra trước cơ quan
lập pháp”11. Dựa theo khái niệm trên, sáng kiến lập pháp bao gồm hai hoạt động là
trình dự án luật và trình kiến nghị về luật. Đây là giai đoạn đầu tiên và cũng là giai
đoạn rất quan trọng để nêu ra những ý tưởng, sáng kiến về việc ban hành luật. Nhìn
chung pháp luật các quốc gia trên thế giới đều giao quyền sáng kiến lập pháp cho
nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân như nguyên thủ quốc gia, các cơ quan của Quốc hội,
Chính phủ, các Bộ, ngành, các cơ quan tư pháp trung ương, đại biểu Quốc hội, …
Quyền trình dự án luật là một quyền quan trọng trong sáng kiến lập pháp. Pháp
luật nước ta hiện nay vẫn chưa đưa ra một khái niệm cụ thể cho hoạt động này. Theo
Từ điển Pháp - Việt pháp luật hành chính (Nhà xuất bản Thế giới xuất bản năm 1992)
định nghĩa “Quyền trình dự án luật (projet de loi) là quyền của các cơ quan, đoàn
thể và quan chức… theo luật định trình văn bản ra trước Quốc hội, Nghị viện để xem
xét, thông qua thành một đạo luật”12. Hoạt động này chính là cơ sở quan trọng để
Quốc hội xây dựng Chương trình xây dựng luật từng năm và cả nhiệm kỳ hoạt động
của mình, bởi vì tuy Quốc hội nắm trong tay quyền lập pháp nhưng lại không hoạt
động thường xuyên. Vì vậy, những dự án luật được trình lên từ các chủ thể có quyền
trình dự án luật sẽ giúp Quốc hội định hình được nhu cầu pháp luật cũng như nguyện
vọng của các chủ thể để lập chương trình xây dựng luật phù hợp.
Ở Hoa Kỳ, vì tư tưởng tam quyền phân lập rất mạnh, quyền làm luật phải nằm
trong tay Nghị viện, cho nên, sáng kiến pháp luật có thể đến từ bất cứ đâu (trong đó

phía Tổng thống và ngành Hành pháp đóng vai trị rất quan trọng), nhưng quyền trình
dự án luật chính thức trước Hạ viện hoặc Thượng viện chỉ thuộc về thành viên của
Nghị viện13. Theo quy định của Điều 12 Hiến pháp hiện hành của Cộng hòa dân chủ
nhân dân Trung Hoa, Chủ tịch đoàn của Quốc hội là chủ thể có thẩm quyền chính
thức đệ trình với Quốc hội các dự án luật để Quốc hội cân nhắc, xem xét tại các kỳ
họp của mình. Quốc vụ viện, Quân ủy trung ương, Tịa án nhân dân tối cao, Viện
Ngơ Trung Thành (2002), “Một số vấn đề về sáng kiến lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9/2002,
tr.57.
11
Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, Nxb. Từ điển Bách Khoa – Nxb. Tư pháp,
tr.666.
12
Ngô Trung Thành (2002), tlđd (10), tr.57.
13
Nguyễn Văn Cương (2013), “Vài nét về mơ hình xây dựng luật ở Hoa Kỳ”,
truy cập ngày 19/6/2023
10


9
kiểm sát nhân dân tối cao, các Ủy ban của Quốc hội có quyền đề xuất dự án luật lên
Chủ tịch đoàn của Quốc hội để Chủ tịch đoàn cân nhắc, xem xét quyết định có trình
Quốc hội hay khơng. Ngồi ra, nhóm đại biểu Quốc hội từ 30 người trở lên cũng có
thể cùng ký tên đề xuất dự án luật gửi cho Chủ tịch đoàn của Quốc hội để Chủ tịch
đồn xem xét, quyết định có trình trong kỳ họp hiện tại hay chuyển dự án luật này
cho các ủy ban đặc biệt có liên quan để cân nhắc, đề xuất với Chủ tịch đoàn quyết
định đưa vào chương trình kỳ họp hiện tại hay khơng. Khi cân nhắc việc này, ủy ban
đặc biệt có thể mời những người bảo trợ dự án luật tới phiên họp xem xét dự án luật
để cho ý kiến14. Ngoài ra, ở Italia, theo quy định của Hiến pháp thì một đạo luật cũng
có thể được trình ra trước Quốc hội khi có ít nhất 50.000 chữ ký của cử tri15. Có thể

thấy, Hiến pháp các quốc gia thường trao quyền trình dự án luật cho rất nhiều chủ thể
nhằm tạo nguồn tham khảo cho hoạt động lập pháp của Quốc hội. Ngồi ra, việc có
nhiều chủ thể được trình dự án luật cũng sẽ giúp luật pháp có sự bao quát hơn trong
quá trình áp dụng, thể hiện trên mọi mặt của đời sống xã hội.
1.1.2. Đặc điểm của hoạt động trình dự án luật
Trình dự án luật là một hoạt động đặc thù trong quá trình lập pháp với những đặc
điểm sau:
Thứ nhất, trình dự án luật có thể được xem là bước đầu tiên trong quy trình lập
pháp.
Như đã phân tích ở trên, Quốc hội là cơ quan giữ vai trò làm luật. Tuy nhiên, ở
đa số các nước, Quốc hội không phải là cơ quan hoạt động thường xun hoặc có rất
nhiều nhiệm vụ, khơng thể thường xun tổ chức lấy ý kiến nhân dân nên khó nắm
bắt nguyện vọng, nhu cầu pháp luật của nhân dân. Vì vậy, những dự án luật được
trình lên từ các chủ thể có quyền sẽ là căn cứ để Quốc hội xem xét, bàn luận xem dự
luật đó có thực sự cần thiết hay không, nếu phù hợp sẽ được đưa vào Chương trình
xây dựng pháp luật hằng năm hoặc của nhiệm kỳ. Có thể nói, quyền trình dự án luật
là một trong những quyền khởi động để Quốc hội có cơ sở xem xét, thực hiện những
bước tiếp theo trong quy trình lập pháp.
Thứ hai, quyền trình dự án luật được trao cho rất nhiều chủ thể.
Hiến pháp Thái Lan 2017 quy định chủ thể được quyền trình các dự án luật ra
trước Quốc hội để ban hành thành các đạo luật gồm: Hội đồng Bộ trưởng; tập hợp
gồm không ít hơn 20 nghị sĩ; những cơng dân có quyền bầu cử trình một kiến nghị
Nguyễn Văn Cương (2013), “Giới thiệu về quy trình xây dựng Luật ở Trung Quốc”,
truy cập ngày 19/6/2023.
15
Ngô Trung Thành (2002), “Một số vấn đề về sáng kiến lập pháp”,
truy cập ngày
19/6/2023.
14

10
với chữ ký của 10.000 người16. Hiến pháp Liên bang Nga quy định quyền sáng kiến
lập pháp thuộc về: Tổng thống Liên bang Nga, Hội đồng Liên bang, các thành viên
Hội đồng Liên bang, đại biểu Duma Quốc gia, Chính phủ Liên bang Nga, các cơ quan
lập pháp (đại diện) của các chủ thể Liên bang Nga. Quyền sáng kiến lập pháp cũng
thuộc về Toà án Hiến pháp Liên bang Nga, Toà án Tối cao Liên bang Nga, Toà án
Trọng tài Tối cao Liên bang Nga về những vấn đề thuộc thẩm quyền của các cơ quan
này17. Hiến pháp Ba Lan cũng quy định nhiều chủ thể được trình dự án luật gồm: Hạ
nghị sĩ, Thượng nghị sĩ, Tổng thống Cộng hịa Ba Lan, Hội đồng Bộ trưởng hay nhóm
100.000 cử tri18. Hiến pháp Việt Nam năm 2013 cũng quy định cho rất nhiều chủ thể
được trình dự án luật: Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc,
Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tịa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân
tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan
trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận và đại biểu Quốc hội19. Việc quy định
cho nhiều chủ thể như vậy được trình dự án luật là để bao quát được tất cả các lĩnh
vực trong đời sống xã hội vì mỡi chủ thể hoạt động trong một lĩnh vực riêng. Nhưng
nhìn chung, hầu hết các quốc gia đều ghi nhận quyền trình dự án luật của Chính phủ.
Thứ ba, trình dự án luật yêu cầu các chủ thể phải trình cho Q́c hợi dự án ḷt
đã được dự thảo trước đó.
Khi trình dự án luật, các chủ thể cần trải qua quá trình soạn thảo để đúc kết những
nguyện vọng, yêu cầu của mình thành văn bản để trình lên Quốc hội xem xét. Văn
bản này thể hiện dưới dạng một dự luật. Đặc điểm này phân biệt quyền trình dự án
luật với trình kiến nghị về luật và đề nghị xây dựng luật. Khi thực hiện các quyền đó,
chủ thể chỉ cần nêu lên những đề xuất, sáng kiến đến Quốc hội để Quốc hội bàn bạc,
thảo luận, đưa vào Chương trình xây dựng luật. Sau đó, Quốc hội sẽ giao cho các cơ
quan triển khai những ý tưởng, đề x́t đó (nếu phù hợp) để xây dựng luật. Cịn đối
với quyền trình dự án luật, chủ thể trình cần soạn thảo trước dự án luật để trình lên
Quốc hội, đó phải là một dự thảo luật hồn chỉnh, đã được thơng qua bởi chủ thể
trình. Điều này cũng có nghĩa các chủ thể cần có kỹ thuật lập pháp ở mức độ nhất

định để soạn thảo, trình bày dự án luật theo đúng yêu cầu, thể thức trình bày và đảm
bảo được nội dung luật sẽ trình lên. Ví dụ điển hình cho đặc trưng này là quy trình
lập pháp của Hoa Kỳ. Theo quy trình lập pháp của nước này, chỉ có các nghị sĩ là đối
tượng chính thức được trình dự án luật lên Hạ viện hoặc Thượng viện. Việc soạn thảo

Điều 133 Hiến pháp Thái Lan.
Điều 104 Hiến pháp Liên bang Nga.
18
Điều 108 Hiến pháp Ba Lan.
19
Điều 83 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013.
16
17


11
các dự án luật thường do nhân viên giúp việc của các nghị sĩ thực hiện cùng với sự
trợ giúp của những tổ chức, cá nhân thực hiện công việc vận động hành lang, các
chuyên gia phân tích chính sách của Nghị viện Hoa Kỳ. Sau khi dự án luật được trình
lên, nếu muốn được chính thức ban hành thường phải trải qua sự thảo luận, biểu quyết
thông qua ở cả Hạ viện và Thượng viện và không bị Tổng thống phủ quyết20. Tương
tự với quy định ở Pháp, dự án luật do Chính phủ trình phải được Chính phủ soạn thảo
thành dự luật hoàn chỉnh để Quốc hội xem xét.
Thứ tư, kết quả của trình dự án luật có thể cho ra đời một luật hoặc bộ luật của
Quốc hợi.
Trình dự án luật là một trong những quyền thuộc quyền sáng kiến lập pháp – một
công đoạn quan trọng trong quy trình lập pháp. Tuy nhiên, nếu quyền trình kiến nghị
về luật hoặc đề nghị xây dựng luật chỉ là nêu lên những đề xuất, kiến nghị ban đầu về
những vấn đề mà các chủ thể có quyền đang quan tâm thì quyền trình dự án luật có
thể trực tiếp cho ra đời một luật hoặc bộ luật mới nếu được Quốc hội thông qua. Đây

cũng là điểm khác nhau cơ bản để phân biệt quyền trình dự án luật với các quyền còn
lại thuộc sáng kiến lập pháp.
1.2. Hoạt động trình dự án luật của Chính phủ
1.2.1. Cơ sở lý luận của quyền trình dự án luật của Chính phủ
Quốc hội được quy định là cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Tuy nhiên, bản chất
của quyền lập pháp là mang tính đại diện cho ý chí chung trong việc biểu quyết thông
qua luật chứ không đồng nhất với quyền làm luật21. Theo TS. Nguyễn Mạnh Hùng:
“Quyền lập pháp là quyền đại diện, thể hiện ý chí chung của Nhân dân qua việc biểu
quyết thông qua một đạo ḷt, mợt chính sách q́c gia”22.
Theo đó, quyền lập pháp theo quan điểm hiện đại chỉ là quyền thông qua luật chứ
khơng phải tự mình thực hiện tất cả các cơng đoạn của quy trình làm luật nên quyền
trình dự án luật có thể được trao cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác. Trong đó,
cơ quan phù hợp nhất để trao quyền trình dự án luật và cũng là cơ quan trình nhiều
dự án luật nhất trên thế giới là Chính phủ.
Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, mà quyền hành pháp được định
nghĩa là “quyền hoạch định chính sách và điều hành chính sách quốc gia”23. Chức
Nguyễn Văn Cương (2013), “Vài nét về mô hình xây dựng luật ở Hoa Kỳ”,
truy cập ngày 19/6/2023.
21
Nguyễn Mạnh Hùng (2018), Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa Việt Nam, Luận văn tiến sĩ luật học, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr.35.
22
Nguyễn Mạnh Hùng (2018), tlđd (21), tr.35.
23
Nguyễn Đăng Dung, “Quyền hành pháp là quyền hành chính nhà nước cao nhất”;
truy cập ngày
02/5/2023.
20

12
năng của quyền hành pháp gắn liền với các hoạt động trong đời sống xã hội nên Chính
phủ ln là cơ quan đầu tiên phát hiện những vấn đề cần pháp luật điều chỉnh. Thêm
vào đó, Chính phủ là cơ quan nhà nước nên chỉ được thực hiện các quyền mà pháp
luật cho phép. Vì vậy, Chính phủ có nhu cầu chủ động trong việc đề xuất dự luật để
có đủ công cụ pháp lý điều hành, quản lý đất nước theo các chính sách quốc gia mà
họ đã hoạch định từ trước tùy theo điều kiện kinh tế – xã hội cụ thể. Thơng qua việc
trình dự án luật, Chính phủ thể hiện rõ những quan điểm, chủ trương, chính sách của
mình. Như vậy, rõ ràng là nhu cầu lập pháp nằm trong tay hành pháp chứ khơng phải
hồn tồn nằm trong tay lập pháp24.
Hơn nữa, trong q trình thực hiện chức năng của mình, Chính phủ nắm trong tay
quyền hành pháp tương đương với việc phải nắm bắt tất cả chính sách, luật được
Quốc hội thơng qua, triển khai trên thực tế và báo cáo đến Quốc hội về kết quả thực
hiện. Chính vì vậy, Chính phủ là cơ quan nắm rõ nhất tất cả những vấn đề, nhu cầu
trên thực tế để kịp thời đề xuất, trình lên Quốc hội những dự luật phù hợp với yêu cầu
phát triển đất nước, sửa đổi “lỗ hổng” trong các luật, bộ luật trước đó. Dựa trên những
cơ sở này, tuy có nhiều chủ thể được Quốc hội trao quyền trình dự án luật nhưng
Chính phủ vẫn là cơ quan thực hiện quyền này thường xuyên và liên tục nhất, dự án
luật do Chính phủ trình cũng có nội dung sát thực tế và mang tính cấp thiết trong tình
hình kinh tế, xã hội từng thời kỳ.
Trên thực tế, quyền trình dự án luật của Chính phủ khơng lấn át hay làm mất đi
quyền lập pháp của Quốc hội. Chính phủ tham gia vào quy trình này với tư cách là
chủ thể đề xuất chính sách và soạn thảo luật trình lên Quốc hội dưới góc nhìn hành
pháp, tức là Chính phủ đang thực hiện chức năng quản lý và hoạch định chính sách
của mình. Cịn Quốc hội là cơ quan lập pháp, có quyền quyết định cao nhất, phản
biện lại các chính sách hành pháp đưa ra và có quyền thông qua hay phủ quyết một
dự án luật do Chính phủ trình. Quyền biểu quyết thơng qua hay bác bỏ một dự luật
mới là quyền đặc trưng của lập pháp, chứ không phải lập pháp là thực hiện soạn thảo
ra luật. Vì vậy, có thể hiểu, Chính phủ phát hiện và thiết kế dự luật còn Quốc hội là
cơ quan thẩm định và giám sát. Một dự luật do Chính phủ trình khơng thể trở thành

luật nếu khơng có sự đồng ý của Quốc hội.
Hơn thế nữa, quyền trình dự án luật của Chính phủ cịn giúp bổ trợ cho hoạt động
lập pháp của Quốc hội. Quốc hội là cơ quan hoạt động không thường trực, với tư cách
đại diện Nhân dân thì Quốc hội ko có động lực làm luật vì người dân được làm mọi
thứ trừ những điều pháp luật cấm, làm luật là hạn chế quyền của người dân, nếu Quốc
Nguyễn Đăng Dung (2009), “Cải cách tư pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước”, Tạp chí Luật học, số 25
(2009), tr.136.
24


13
hội quá hăng hái trong việc làm luật thì đi ngược với lợi ích người mình đại diện.
Chính phủ là cơ quan quản lý nên dễ dàng phát hiện các vấn đề trình lên Quốc hội.
Trên cơ sở đó, Quốc hội sẽ xem xét cân nhắc lợi ích của Nhân dân và lợi ích chung
của quốc gia để quyết định ban hành luật. Thơng qua quy trình hoạch định chính sách
trước đó của Chính phủ, luật được ban hành cũng sẽ sát với thực tế và có khả năng
áp dụng cao hơn.
1.2.2. Đặc điểm của hoạt động trình dự án luật của Chính phủ
Quyền trình dự án luật được Hiến pháp quy định cho rất nhiều chủ thể nhưng
Chính phủ vẫn là chủ thể thực hiện quyền này thường xuyên và hiệu quả nhất. Nhìn
chung, hoạt động trình dự án luật của Chính phủ có những nét đặc trưng sau đây:
Thứ nhất, dự án luật do Chính phủ trình có tính cập nhật, gắn liền với đời sống
xã hội cao.
Quyền trình dự án luật được trao cho rất nhiều chủ thể, nhưng mỗi chủ thể chỉ
hoạt động, quản lý trong một lĩnh vực nhất định. Cịn Chính phủ với trách nhiệm
hoạch định chính sách và chức năng quản lý sẽ bao quát được tất cả các lĩnh vực trong
đời sống xã hội, đồng thời nắm bắt được những lỗ hổng của luật trong q trình áp
dụng. Từ đó, những dự án luật được Chính phủ trình sẽ có chất lượng cao, sát với
thực tế và bao quát tất cả các lĩnh vực trong đời sống xã hội.
Thứ hai, dự án luật do Chính phủ trình thường sẽ do các cơ quan của Chính phủ

soạn thảo.
Có hai mơ hình cơ quan soạn thảo phổ biến trên thế giới là mơ hình cơ quan soạn
thảo kết hợp và mơ hình cơ quan soạn thảo độc lập.
Mơ hình cơ quan soạn thảo kết hợp thường thấy ở các nước theo hệ thống pháp
luật Châu Âu lục địa, cơ quan soạn thảo dự án luật thường là một Bộ thuộc Chính
phủ. Mơ hình này được tổ chức với quan niệm rằng không thể tách triệt để nội dung
của các chính sách với cách thức thể hiện chúng, người đề xuất chính là người hiểu
sâu sắc về chúng nhất để dịch chúng thành các quy phạm trong các văn bản pháp luật.
Một số quốc gia áp dụng mơ hình soạn thảo này có thể kể đến như Pháp, Đức, Hàn
Quốc, Nhật Bản.
Mơ hình soạn thảo độc lập lại thường được áp dụng ở các nước theo truyền thống
pháp luật Anh. Ở các quốc gia này, sự phân định giữa hai cơng đoạn hoạch định chính
sách và chuyển hóa chính sách được thể hiện rất rõ ràng. Các cơ quan soạn thảo chỉ
có trách nhiệm “dịch” các chính sách Chính phủ đã thơng qua thành các quy định
pháp luật. Một số cơ quan soạn thảo độc lập nổi tiếng trên thế giới có thể kể đến như:
Văn phòng cố vấn Nghị viện thuộc Văn phòng Nội các ở Anh, Cục Pháp chế thuộc
Bộ Tư pháp ở Canada, Vụ Pháp chế thuộc Văn phòng Tổng Chưởng lý ở Singapore.


14
Tuy là một cơ quan độc lập, nhưng hầu hết các cơ quan này đều thuộc sự quản lý của
Chính phủ các nước. Bởi vì, việc của các cơ quan này là “dịch” các chính sách của
Chính phủ thành luật, mà để quá trình soạn thảo này đạt được hiệu quả, nhất thiết
phải có sự hướng dẫn của người đã ban hành ra chính sách đó. Mối quan hệ được các
chuyên gia nhận xét như “mối quan hệ giữa các nhà cung cấp dịch vụ – là những
người trực tiếp soạn thảo luật và những người khách hàng – là những người có nhiệm
vụ hoạch định chính sách”25 nhằm giảm bớt áp lực cho các cơ quan của Chính phủ.
1.2.3. Ý nghĩa của hoạt động trình dự án luật của Chính phủ trong việc thực hiện
chức năng lập pháp của Quốc hội
Với việc là chủ thể chủ yếu trình dự án luật cho Quốc hội trên thế giới, Chính phủ

là một trong những chủ thể ảnh hưởng rất nhiều đến quy trình lập pháp của Quốc hội.
Từ vai trị của Chính phủ trong hoạt động trình dự án luật, có thể rút ra một số ý nghĩa
và tác động sau đây của hoạt động trình dự án luật của Chính phủ đối với chức năng
lập pháp của Quốc hội:
Thứ nhất, bản chất của quyền trình dự án luật thuộc quyền sáng kiến pháp luật là
bước đầu tiên trong quy trình lập pháp của Quốc hội ở rất nhiều quốc gia. Ở đa số các
nước trên thế giới, quy trình lập pháp chỉ được bắt đầu từ khi một dự luật được trình
lên Nghị viện xem xét. Tại Việt Nam, quyền trình dự án luật vẫn thuộc quyền sáng
kiến lập pháp, nhưng nó đơi khi khơng cịn là bước đầu tiên trong quy trình làm luật.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đã quy định thêm quyền đề nghị
xây dựng luật, và những chủ thể có quyền trình dự án luật cũng có quyền đề nghị xây
dựng luật. Cho nên, có thể hiểu rằng, quyền đề nghị xây dựng luật mới là bước đầu
tiên, được thực hiện trước cả quyền trình dự án luật. Tuy nhiên, Hiến pháp quy định
quyền sáng kiến pháp luật chỉ gồm hai quyền là trình dự án luật và trình kiến nghị về
luật. Như vậy, có thể hiểu rằng quyền đề nghị xây dựng luật là một bước khởi động,
bổ sung để các chủ thể có thời gian chuẩn bị cho việc soạn thảo, trình dự án luật lên
Quốc hội, thể hiện đúng quyền sáng kiến pháp luật của mình.
Thứ hai, dự án luật được trình từ Chính phủ thể chế hóa các chính sách đã được
hoạch định.
Chính phủ là cơ quan có trách nhiệm hoạch định chính sách quốc gia và nắm
quyền thi hành chính sách. Vì vậy, quyền trình dự án luật của Chính phủ rõ ràng sẽ
đảm bảo đưa được những vấn đề cấp thiết liên quan đến chính sách vào dự án luật.
Điều đó thể hiện qua việc những dự án luật do Chính phủ đề xuất đều rất gần gũi với

Hoàng Minh Hiếu (2018), “Tổ chức cơ quan soạn thảo các dự án luật nhìn từ kinh nghiệm một số nước”,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 22 (374), tr.59.
25


15

đời sống, tập trung vào những vấn đề mà xã hội đang quan tâm, hay đôi khi là đề xuất
bổ sung những lỡ hổng của luật cũ. Quyền trình dự án luật giúp cho quyền hành pháp
của Chính phủ phát huy một cách triệt để thông qua việc được đề xuất những dự án
luật, những chính sách mới để bổ sung cho những thiếu sót mà Chính phủ nhật thấy
trong q trình thực hiện chính sách, giúp cho q trình quản lý xã hội của Chính phủ
ngày càng hồn thiện thơng qua việc được tự mình đề x́t những chính sách phù hợp
cho quá trình quản lý.
Thứ ba, việc Hiến pháp cho phép Chính phủ thực hiện quyền trình dự án luật thể
hiện nguyên tắc phân công, phối hợp trong thực hiện quyền lực nhà nước.
Tại các quốc gia có sự phân quyền một cách triệt để giữa lập pháp và hành pháp
như Hoa Kỳ, Hiến pháp Hoa Kỳ không có quy định cho Chính phủ có quyền trình dự
án luật. Quyền lập pháp chỉ dành riêng cho cơ quan lập pháp, chỉ có nghị sĩ mới có
quyền trình sáng kiến pháp luật trước Nghị viện, Tổng thống không được trình dự án
luật. Tuy nhiên, bằng các con đường khơng chính thức, Tổng thống có thể gửi u
cầu lập pháp qua thông điệp liên bang hàng năm trước Nghị viện hoặc tác động bằng
con đường trình dự án luật của các nghị sĩ cùng đảng26. Cũng như Tổng thống Hoa
Kỳ, Tổng thống Pháp khơng có quyền sáng kiến pháp luật. Nhưng trên thực tế, Tổng
thống Pháp vẫn có thể can dự vào q trình làm luật của Nghị viện thơng qua việc
gửi thông điệp đến Nghị viện. Thông qua thông điệp này, Tổng thống đã thể hiện
được những mong muốn của mình và Nghị viện một cách gián tiếp phải thể hiện được
những mong muốn của Tổng thống bằng các đạo luật27.
Còn ở các quốc gia phân quyền mềm dẻo, các nhánh quyền lực có sự ảnh hưởng,
phối hợp với nhau để quản lý đất nước. Sự phối hợp trong hoạt động lập pháp được
thể hiện rõ trong Hiến pháp và trên thực tế. Đa số các dự án luật tại các quốc gia này
sẽ do Chính phủ trình, điển hình như Đức, Ý, Nhật, Việt Nam, ... Theo con số thống
kê của nhiều nghị viện có tới hơn 90% tổng số các dự án luật được Quốc hội (Nghị
viện) thơng qua là dự án đệ trình từ Chính phủ28. Để cho ra những văn bản luật nhất
định cần có sự giúp sức của các chủ thể nắm bắt được các nhu cầu xã hội và nguyện
vọng của quần chúng. Chính phủ làm tốt giai đoạn hoạch định chính sách và trình kết

Nguyễn Đăng Dung (2009), “Cải cách tư pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước”, Tạp chí Khoa học Đại
học quốc gia Hà Nội, Luật học, số 25, tr.136.
27
Nguyễn Mạnh Hùng, Nguyễn Mai Anh (2019), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể
cộng hịa hỡn hợp”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 5(381), tr.21.
28
Nguyễn Đăng Dung (2015), “Quyền lực nhà nước thống nhất, nhưng có sự phân cơng, phối hợp và kiểm
sốt giữa 3 quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp”,
truy cập ngày
19/6/2023.
26


16
quả hoạch định ấy cho Quốc hội thông qua các dự án luật sẽ giúp đỡ cho Quốc hội
rất nhiều trong việc ban hành các đạo luật áp dụng hiệu quả vào đời sống.
1.3. Hoạt động trình dự án luật của Chính phủ ở một số quốc gia
1.3.1. Cộng hòa liên bang Đức
Là một nước theo chính thể cộng hịa liên bang, Đức có sự phân chia ba nhánh
quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong đó, hành pháp ở Đức tác động rất
lớn đến quy trình lập pháp của Nghị viện. Phần lớn luật được thông qua ở Nghị viện
là do Chính phủ trình. Ngồi ra, Đức là một nước có Hiến pháp và pháp luật khá hồn
thiện ở Châu Âu, có nhiều quy định tiến bộ có thể học hỏi, cấy ghép vào pháp luật
nước ta.
1.3.1.1. Khái quát về đất nước và hoàn cảnh ra đời của Hiến pháp Cộng hòa liên
bang Đức
Cộng hòa liên bang Đức là một nhà nước liên bang nằm ở Tây Âu. Đức là một
trong quốc gia có nền kinh tế phát triển đứng thứ tư thế giới (sau Mỹ, Trung Quốc và
Nhật Bản)29.
Sau khi thất bại tại Chiến tranh thế giới thứ hai, quốc gia Đức bị chia cắt. Đông

Đức theo chế độ xã hội chủ nghĩa thành lập nên Cộng hòa dân chủ Đức. Tây Đức
theo chế độ cộng hòa nghị viện thành lập nên Cộng hòa Liên bang Đức với sự ban
hành Hiến pháp ngày 23/5/1949. Đến ngày 09/11/1989, bức tường Berlin ngăn cách
giữa Đông Đức và Tây Đức bị phá bỏ. Đông Đức và Tây Đức hợp nhất trở thành một
quốc gia thống nhất. Hiến pháp năm 1949 của Tây Đức trở thành Hiến pháp của toàn
bộ quốc gia thống nhất30. Từ đó, Cộng hịa Liên bang Đức là quốc gia theo thể chế
cộng hòa liên bang, được điều chỉnh chung bởi Hiến pháp liên bang.
Tuy cùng là hình thức nhà nước liên bang, nhưng việc phân chia quyền lực ở Đức
lại không mạnh như Hoa Kỳ. Ở Hoa Kỳ, Tổng thống được dân bầu, không được hình
thành từ Nghị viện nên tính đối trọng với Nghị viện rất cao và ít chịu sự kiểm sốt
của Nghị viện. Tại Đức, Chính phủ liên bang gồm Thủ tướng liên bang và các Bộ
trưởng liên bang. Thủ tướng liên bang được bầu bởi Hạ viện31. Chính vì sự phụ thuộc
này, hành pháp và lập pháp ở Đức khơng có sự phân quyền mạnh mẽ như Hoa Kỳ mà
thay vào đó là sự phân cơng mềm dẻo nhưng vẫn có sự phối hợp hoạt động nhịp
nhàng.

“Đức (Germany)”, truy cập ngày 15/6/2023.
30
Chu Dương (2005), Thể chế nhà nước của các quốc gia trên thế giới, Nxb. Tư pháp, tr.318-319.
31
Điều 63 Hiến pháp CHLB Đức 1949.
29


17
1.3.1.2. Hoạt động trình dự án luật của Chính phủ Cộng hịa liên bang Đức
Cơng tác xây dựng pháp luật ở Đức có những nét đặc trưng được thể hiện qua
việc xây dựng chặt chẽ các quy phạm trong nước và việc chấp nhận các quy phạm
quốc tế hoặc quy phạm được xây dựng giữa các quốc gia (Cộng đồng Châu Âu). Mơ
hình xây dựng pháp luật này, với những lựa chọn khác nhau, là mơ hình điển hình

cho các quốc gia thành viên Cộng đồng Châu Âu. Quy trình lập pháp của Đức được
quy định trực tiếp trong Hiến pháp, do đó, quốc gia này khơng ban hành một đạo luật
riêng về lập pháp32.
Việc giới thiệu một dự luật ra Hạ nghị viện được gọi là sáng kiến pháp luật. Có
ba chủ thể chính được quyền trình dự án luật tại Đức là Thượng viện, Hạ viện và
Chính phủ liên bang33. Chính phủ liên bang có vai trị chính trong việc đề xuất lập
pháp, khoảng 2/3 các dự luật được xây dựng bởi Chính phủ liên bang.
Các dự thảo luật của Chính phủ do cán bộ tại các Bộ soạn thảo. Các dự thảo luật
đó được giao cho Bộ trưởng chịu trách nhiệm và sẽ được thảo luận trong các phiên
họp. Nếu dự thảo luật được thông qua tại phiên họp của mình, Chính phủ sẽ trình dự
thảo luật lên Thượng viện (Bundesrat). Thượng viện sẽ xem xét và đưa ra các ý kiến
và đề xuất sửa đổi. Thời hạn để Thượng viện xem xét là 06 tuần (thời hạn này có thể
là 03 tuần hoặc 09 tuần tùy thuộc vào phạm vi của dự luật). Trong trường hợp sửa đổi
Hiến pháp liên bang hoặc chuyển giao chủ quyền theo Điều 23 hoặc Điều 24 của Hiến
pháp thì thời hạn này là 09 tuần.
Sau khi Thượng viện cho ý kiến, dự luật sẽ được trình Hạ viện xem xét, thơng
qua. Chính phủ liên bang trình ý kiến giải trình đối với dự luật cùng với ý kiến của
Thượng viện kèm theo dự luật đến Hạ viện.
Nếu trong trường hợp đặc biệt, Chính phủ liên bang đệ trình một dự luật đến
Thượng viện và tuyên bố nó là đặc biệt khẩn cấp, Chính phủ có thể trình dự luật ra
Hạ viện sau 03 tuần, nếu Thượng viện đã yêu cầu kéo dài thời hạn theo câu thứ ba
của đoạn này, sau 06 tuần, ngay cả khi chưa nhận được ý kiến của Thượng viện; sau
khi nhận được ý kiến như vậy; nó sẽ chuyển đến Hạ viện khơng chậm trễ. Trong
trường hợp dự án luật nhằm sửa đổi Hiến pháp liên bang hoặc chuyển giao chủ quyền
theo Điều 23 hoặc Điều 24, giai đoạn lấy ý kiến là 09 tuần và câu thứ tư của khoản
này không được áp dụng34.

Đàm Quang Ngọc, “Quy trình lập pháp của CHLB Đức và một số kinh nghiệm đối với Việt Nam”,
truy cập ngày 17/5/2023.
33

Khoản 1 Điều 76 Hiến pháp CHLB Đức 1949.
34
Khoản 2 Điều 76 Hiến pháp CHLB Đức 1949.
32


18
1.3.2. Liên hiệp Vương quốc Anh và Bắc Ireland
Anh là “cái nơi” của Nghị viện thế giới. Mơ hình Nghị viện (Quốc hội) của phần
lớn các nước đều bắt nguồn từ nước Anh. Vì vậy, việc quy định về lập pháp và mơ
hình Nghị viện ở Anh rất chặt chẽ và được chú trọng. Quy trình lập pháp ở Anh là sự
phối hợp nhịp nhàng giữa cơ quan lập pháp và hành pháp, vấn đề trình dự án luật
cũng được quy định rất rõ ràng. Điều này tạo nên sự hồn thiện của pháp luật Vương
quốc Anh và có thể chứa nhiều quy định đáng để học hỏi.
1.3.2.1. Khái quát về đất nước và hoàn cảnh ra đời của Hiến pháp Liên hiệp
Vương quốc Anh và Bắc Ireland
Anh là quốc gia được cấu thành từ hai bộ phận: Vương quốc Liên hiệp Anh và
Bắc Ireland. Với lợi thế con người, nước Anh đã có nhiều thành tựu khoa học – kỹ
thuật từ rất sớm, là nước đi đầu trong cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ nhất, trở
thành nước công nghiệp hóa đầu tiên trên thế giới với nền kinh tế mạnh, phát triển
vượt bậc và luôn nằm trong danh sách những nước phát triển nhất thế giới.
Anh cũng được coi là quốc gia đã đặt ra những nền tảng căn bản, tiêu biểu, điển
hình cho chính thể đại nghị hiện nay. Vương quốc Anh là một trong những nước hiếm
hoi có hiến pháp khơng thành văn. Hiến pháp khơng thành văn được hiểu là trong hệ
thống pháp luật không có đạo luật nào mang tên “Hiến pháp”. Những nội dung cơ
bản của bản Hiếp pháp như nhân quyền và phân quyền được quy định một cách rải
rác trong rất nhiều nguồn khác nhau của pháp luật Vương quốc Anh. Cụ thể, Hiến
pháp không thành văn của Vương quốc Anh bao gồm hai phần chính: Thứ nhất, phần
thành văn trong Hiến pháp Anh là tất cả những Hiến chương, những đạo luật thường
và những lời giải thích Hiến pháp của Tịa án,... Thứ hai, phần khơng thành văn trong

Hiến pháp Anh là những tập tục chính trị mang tính Hiến pháp bao gồm: những thói
quen, sinh hoạt chính trị hàng ngày được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần trong thực
tế và không được quy định ở bất kỳ đâu. Chẳng hạn, ở Anh có những tập tục chính
trị rất quan trọng như vấn đề chọn ra người nắm giữ chức vụ Thủ tướng Anh. Theo
đó, nữ hồng Anh ký quyết định bổ nhiệm người nào là Chủ tịch Đảng chiếm đa số
trong Hạ viện Anh làm Thủ tướng. Đây là tập tục chính trị khơng có quy định trong
bất cứ một văn bản pháp luật nào.


19
1.3.2.2. Hoạt động trình dự án luật của Chính phủ Liên hiệp Vương quốc Anh
và Bắc Ireland
Hầu hết các đạo luật ở Anh được ra đời dựa trên sự đề xuất của Chính phủ. Theo
khảo sát, tại Vương quốc Anh, có đến 97 - 98% các dự luật do Chính phủ đệ trình trở
thành luật 35 .
Sáng kiến pháp luật của Chính phủ xuất phát từ vấn đề quan đến cương lĩnh chính
trị của các đảng phái khi tranh cử. Ngồi ra, một nguồn khác cũng giúp Chính phủ
nảy ra những sáng kiến pháp luật là từ hoạt động quản lý của chính cơ quan mình.
Trong q trình quản lý đất nước, nhiều vấn đề xảy ra như thiên tai, dư luận xã hội,
sự phát triển kinh tế, thay đổi tình hình thế giới ,… cũng thúc đẩy Chính phủ đề xuất
các dự án luật để quy định những vấn đề trên. Bởi vậy, có thể nói dự luật Chính phủ
ở Anh trình lên Nghị viện thể hiện chính sách của Chính phủ và được một Bộ trưởng
thay mặt trình.
Trước khi các ý tưởng được trình bày trên giấy, một khoảng thời gian tư vấn diễn
ra. “Sách xanh” hoặc “Sách trắng” được xuất bản để tham vấn ý kiến của các đối
tượng có liên quan về các dự luật trong tương lai bằng cách sử dụng các giấy tờ này
làm cơ sở để thảo luận. “Sách xanh” thể hiện các quan điểm của Chính phủ theo
hướng mở để kích thích sự thảo luận của các chủ thể. Cịn khi Chính phủ đã chắc
chắn một vấn đề, họ công bố “Sách trắng” như một cam kết để thể hiện rằng Chính
phủ sẽ theo đuổi vấn đề đó. “Sách xanh” thường sẽ được xuất bản trước để kích thích

sự thảo luận của đông đảo giới chuyên môn và công chúng. Tuy nhiên, vẫn có những
trường hợp hai loại sách được phát hành cùng lúc khi Chính phủ muốn để cơng chúng
có thể hiểu rõ hơn về những dự luật Chính phủ muốn làm kèm theo quyền truy cập
vào một tài liệu trình bày tuyển chọn các lập luận trên một cách toàn diện36. Q trình
tham vấn trên có thời hạn khoảng 12 tuần và văn bản sử dụng việc tham vấn được
công bố công khai trên mạng Internet.
Sau khi tham vấn và được thơng qua, Ủy ban lập pháp của Chính phủ (the
Legislation Committee) sẽ quyết định xem liệu đề xuất lập pháp này có nên được đệ
trình cho Nghị viện hay không.
Khi đã được Ủy ban lập pháp chấp thuận, Bộ trưởng quản lý ngành có trách nhiệm
phải soạn thảo “Hướng dẫn soạn thảo dự án luật” (Instructions), trong đó nêu rõ nội
dung chính sách dự kiến đưa vào dự án luật (vấn đề cần giải quyết, các phương án

Ban biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 (2013), Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế
giới, Nxb. Chính trị Quốc gia Sự thật, tr.177.
36
“How laws are made in Great Britain”, truy cập ngày 20/5/2023.
35