Mô hình thị trưởng trong tổ chức chính quyền đô thị ở một số quốc gia trên thế giới – kinh nghiệm cho việt nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƯỚC
-----------***------------

NGUYỄN THẾ THẾ
MSSV: 1953801014209

MƠ HÌNH THỊ TRƯỞNG TRONG TỔ CHỨC
CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI –
KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

Khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật
Niên khóa: 2019 - 2023
Người hướng dẫn: ThS. Huỳnh Thị Hồng Nhiên

TP.HCM – Năm 2023


TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƯỚC
-----------***------------

NGUYỄN THẾ THẾ
MSSV: 1953801014209

MƠ HÌNH THỊ TRƯỞNG TRONG TỔ CHỨC
CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI –
KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

Khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật
Niên khóa: 2019 - 2023

Người hướng dẫn: ThS. Huỳnh Thị Hồng Nhiên

TP.HCM – Năm 2023


MƠ HÌNH THỊ TRƯỞNG TRONG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ Ở
MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI – KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng Khóa luận tốt nghiệp với tên đề tài “Mơ hình Thị
trưởng trong tổ chức chính quyền đơ thị ở một số quốc gia trên thế giới - Kinh
nghiệm cho Việt Nam” là cơng trình nghiên cứu do chính tơi thực hiện dưới sự
hướng dẫn của ThS. Huỳnh Thị Hồng Nhiên. Các nội dung thơng tin được trình bày
trong bài viết là hoàn toàn trung thực, đảm bảo các quy định chống đạo văn của Nhà
trường.
Tác giả xin mọi chịu trách nhiệm với lời cam đoan trên của mình.

Tác giả

Nguyễn Thế Thế


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Từ được viết tắt

CQĐP

Chính quyền địa phương

CQĐT

Chính quyền đơ thị

CQNT

Chính quyền nơng thơn

ĐP

Địa phương

TQĐP

Tự quản địa phương

TW

Trung ương

HĐND

Hội đồng nhân dân

UBHC

Ủy ban hành chính

UBND

Ủy ban nhân dân

CHDC

Cộng hòa dân chủ

CHLB

Cộng hòa liên bang


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ......................................................................................................... 1
CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ MƠ HÌNH THỊ TRƯỞNG
TRONG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ ..................................................... 8
1.1 Nguồn gốc hình thành, khái niệm, đặc điểm và ý nghĩa của mơ hình Thị
trưởng trong tổ chức chính quyền đơ thị ............................................................. 8
1.1.1 Nguồn gốc hình thành của mơ hình Thị trưởng trong tổ chức chính quyền
đơ thị. ..................................................................................................................... 8
1.1.2 Khái niệm liên quan đến mơ hình Thị trưởng trong tổ chức chính quyền
đơ thị ...................................................................................................................... 9
1.1.3 Đặc điểm của mơ hình Thị trưởng trong tổ chức chính quyền đơ thị .......12
1.1.4 Ý nghĩa của mơ hình Thị trưởng trong tổ chức chính quyền đơ thị .......... 17
1.2 Mơ hình thị trưởng trong tổ chức chính quyền đơ thị tại một số quốc gia
trên thế giới ............................................................................................................19
1.2.1 Mơ hình Thị trưởng ở thành phố New York, Hoa Kỳ ................................ 20
a. Nguồn gốc hình thành ..................................................................................... 20
b. Cơ cấu tổ chức, cách thành lập ....................................................................... 22
c. Thẩm quyền ..................................................................................................... 23
d. Ưu và nhược điểm của mơ hình Thị trưởng ở thành phố New York, Hoa Kỳ

............................................................................................................................. 26
1.2.2 Mơ hình Thị trưởng ở thành phố Bắc Kinh, Trung Quốc ......................... 28
a. Nguồn gốc hình thành ..................................................................................... 28
b. Cơ cấu tổ chức, cách thành lập ....................................................................... 28
c. Thẩm quyền ..................................................................................................... 30
d. Ưu và nhược điểm của mô hình Thị trưởng ở thành phố Bắc Kinh, Trung
Quốc .....................................................................................................................30
1.2.3 Mơ hình Thị trưởng ở thành phố Seoul, Hàn Quốc ...................................31
a. Nguồn gốc hình thành ..................................................................................... 31
b. Cơ cấu tổ chức, cách thành lập ....................................................................... 32
c. Thẩm quyền ..................................................................................................... 33


d. Ưu và nhược điểm của mơ hình Thị trưởng ở thành phố Seoul, Hàn Quốc .. 35
1.2.4 Mơ hình Thị trưởng ở thành phố Berlin, Cộng hòa liên bang Đức .......... 36
a. Nguồn gốc hình thành ..................................................................................... 36
b. Cơ cấu tổ chức, cách thành lập ....................................................................... 37
c. Thẩm quyền ..................................................................................................... 37
d. Ưu và nhược điểm của mơ hình Thị trưởng ở thành phố Berlin, Cộng hòa
liên bang Đức ...................................................................................................... 38
KẾT LUẬN CHƯƠNG I ......................................................................................... 40
CHƯƠNG 2. MỘT SỐ THỰC TRẠNG VÀ KHUYẾN NGHỊ ÁP DỤNG MƠ
HÌNH THỊ TRƯỞNG TRONG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ Ở VIỆT
NAM ...........................................................................................................................41
2.1 Thực trạng quy định và áp dụng mơ hình Thị trưởng trong tổ chức chính
quyền đơ thị ở Việt Nam ...................................................................................... 41
2.1.1 Thực trạng quy định pháp luật ...................................................................41
2.1.2 Thực trạng áp dụng pháp luật ................................................................... 51
2.2 Một số định hướng và khuyến nghị áp dụng mơ hình Thị trưởng trong tổ
chức chính quyền đơ thị ở Việt Nam .................................................................. 62

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 .........................................................................................74
KẾT LUẬN ............................................................................................................... 75


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong sự nghiệp đổi mới và dân chủ hóa mọi mặt đời sống xã hội, việc đổi
mới tổ chức, quản lý, hoạt động bộ máy nhà nước nói chung, tổ chức, quản lý và
hoạt động bộ máy CQĐT nói riêng đã, đang được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan
tâm; là một trong những nhiệm vụ quan trọng được đặt lên hàng đầu trong việc xây
dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.
Đảng và Nhà nước đặc biệt chú trọng về vấn đề tổ chức và hoạt động của CQĐT
thông qua việc nghiên cứu, chọn lọc và đổi mới đường lối, chủ trương của Đảng và
chính sách, pháp luật của Nhà nước. Tuy nhiên, thực tế cho thấy giữa CQĐT và
CQNT về tổ chức, hoạt động chưa có nhiều điểm khác biệt, dù áp dụng nhiều cơ
chế đặc thù trong tổ chức và quản lý CQĐP nhưng khơng tính đến các yếu tố đặc
thù của từng ĐP, của đô thị và nông thôn. Điều này dẫn đến việc chưa tận dụng triệt
để lợi thế về nhân lực, vật lực... của những đô thị, đồng thời chưa đáp ứng được nhu
cầu phát triển và đáp ứng quyền lợi của thị dân hiện nay. Do đó, việc nghiên cứu
một cách tồn diện những vấn đề lý luận và thực tiễn về một mơ hình phù hợp trong
tổ chức CQĐT là vơ cùng cần thiết, góp phần nâng cao chất lượng tổ chức, quản lý
nhà nước, đảm bảo thực thi tốt quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước. Bên
cạnh đó, đây cũng là nội dung quan trọng trong định hướng cải cách hành chính nhà
nước trong giai đoạn hiện nay.
Trong bối cảnh như vậy, việc nghiên cứu một cách có hệ thống các vấn đề lý
luận, pháp lý và thực tiễn về mơ hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐT ở một số
quốc gia trên thế giới nhằm rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trở nên
rất cần thiết vì những lý do sau đây:

Thứ nhất, về phương diện pháp lý, có thể nhận thấy pháp luật CQĐP ở Việt
Nam chưa có sự phân hóa giữa chính quyền ở đơ thị và chính quyền ở nơng thơn.
Thực tế, việc đồng nhất hóa mơ hình và cách thức quản lý trong tổ chức chính
quyền ở đơ thị và chính quyền ở nơng thôn đã làm giảm hiệu quả quản lý ĐP. Quản
lý nhà nước trên nhiều lĩnh vực ở các đô thị còn phân tầng nhiều nhánh, chia cắt
nhiều đoạn, phức tạp, làm ách tắc cơng việc, thiếu tính thống nhất. Từ đó địi hỏi
cần có một mơ hình và phương pháp quản lý phù hợp với đặc điểm của đô thị.
Thứ hai, về phương diện lý luận, khoa học, quy định về tổ chức CQĐP hiện
nay luôn được sự quan tâm nghiên cứu của các nhà khoa học ở các phương diện,
góc độ khác nhau. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có cơng trình nghiên cứu chun
sâu, tồn diện và có hệ thống về một mơ hình tổ chức và quản lý phù hợp nhằm khai


2

thác triệt để tiềm năng phát triển tại các đô thị. Vì vậy, về mặt lý luận một số vấn đề
liên quan đến mơ hình tổ chức và quản lý hành chính phù hợp cần tiếp tục được bàn
luận, bổ sung và hoàn thiện theo hướng tiếp thu từ những quốc gia đã và đang xây
dựng thành cơng mơ hình quản lý hành chính tại các thành phố lớn trên thế giới.
Thứ ba, về phương diện chính trị, việc nghiên cứu hồn thiện pháp luật và
tìm ra mơ hình bám sát đúng tình hình phát triển đơ thị tại Việt Nam là nhiệm vụ
chính trị quan trọng thể chế hóa quan điểm, chủ trương của Đảng ghi nhận trong
Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017, Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành
TW Đảng khóa XII Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của
hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Theo đó, Nghị quyết đã
thẳng thắn đánh giá chưa có sự phân định rõ tính đặc thù của CQĐT, nơng thơn, hải
đảo. Từ đó, đề ra mục tiêu cho giai đoạn tiếp theo theo hướng phân định rõ và tổ
chức thực hiện mơ hình CQNT, đơ thị, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt một cách triệt để.
Xuất phát từ những nguyên nhân trên, tác giả chọn thực hiện đề tài “Mơ hình

Thị trưởng trong tổ chức chính quyền đơ thị ở một số quốc gia trên thế giới Kinh nghiệm cho Việt Nam” sẽ đáp ứng được yêu cầu về tính cấp thiết, tính thời sự;
có ý nghĩa khoa học, lý luận và thực tiễn cao trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam.
2. Tình hình nghiên cứu
Việc nghiên cứu về “Mơ hình Thị trưởng trong tổ chức chính quyền đơ thị
ở một số quốc gia trên thế giới - Kinh nghiệm cho Việt Nam” trong những năm
qua đã được thực hiện với một số cơng trình dưới hình thức luận văn, bài báo khoa
học, sách chuyên khảo,... với nhiều góc độ và mức độ nghiên cứu chuyên sâu khác
nhau. Tác giả đã tìm hiểu và lựa chọn một số cơng trình nghiên cứu khoa học có
liên quan. Cụ thể:
Thứ nhất, trong nước:
Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội (Nguyễn Thế Bá chủ biên) (2004), Giáo
trình Quy hoạch xây dựng, phát triển đơ thị, NXB Xây dựng. Giáo trình đề cập
những vấn đề lý luận và thực tiễn quy hoạch xây dựng nhằm phát triển đô thị theo
hướng văn minh, hiện đại nhưng giữ được các giá trị văn hóa truyền thống, cung
cấp tầm nhìn khách quan về cơng tác quản lý đơ thị, về các giá trị văn hóa của đơ thị,
về đặc trưng của đô thị.


3

Nguyễn Cửu Việt (2011), Luật hành chính nước ngồi, NXB Đại học quốc
gia Hà Nội. Tác giả đã trình bày toàn cảnh về các hệ thống pháp luật thế giới và lịch
sử phát triển của luật hành chính các nước ngồi, cũng như trình bày chi tiết luật
hành chính ở một số quốc gia như Anh, Hoa Kỳ, Pháp, Đức, Xô Viết, Liên bang
Nga, Trung Quốc và Nhật Bản, trong đó có đề cập đến chế độ tự quản ĐP ở các
quốc gia này.
Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2017), Giáo trình Luật Hiến
pháp Việt Nam, NXB Hồng Đức. Giáo trình đã đề cập, phân tích những vấn đề về
Hiến pháp Việt Nam, trong đó có chương XIII về CQĐP. Đây là tài liệu cung cấp lý
luận nền tảng để tìm hiểu sâu các vấn đề mà đề tài đề cập đến.

Đỗ Xuân Đông (1996), Đổi mới tổ chức bộ máy hành chính đơ thị trong cải
cách nền hành chính quốc gia hiện nay, Luận án Phó tiến sĩ, Hà Nội. Tác giả đã tập
trung làm rõ thực trạng tổ chức bộ máy hành chính đơ thị ở Việt Nam đến năm 1996.
Qua đó, đề ra những giải pháp cải cách về thể chế, tổ chức bộ máy, đào tạo đội ngũ
cán bộ công chức quản lý đơ thị.
Nguyễn Thị Thiện Trí (2020), Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và
vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam, Luận án
Tiến sĩ, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh. Luận án đã chỉ ra những quy
luật, tính phổ biến của chế độ tự quản ĐP, những chính sách đổi mới CQĐP Việt
Nam thời gian qua, những hệ quả chính trị, kinh tế, xã hội của mơ hình CQĐP hiện
tại và tính quy luật của việc áp dụng lý luận tự quản ĐP vào đổi mới CQĐP nước ta.
Phạm Hồng Thái (2003), Thiết lập mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị (thuộc
chương trình nghiên cứu: các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam),
Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Nội Vụ. Đề tài khái qt q trình hình thành đơ thị, vai
trị của đơ thị, tiêu chí phân loại đơ thị ở nước ta và các mơ hình tổ chức CQĐT từ
năm 1945 đến năm 2003 ở nước ta.
Diệp Văn Sơn (2006), bài viết “Tự quản của chính quyền đơ thị nhìn từ kinh
nghiệm thế giới”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Xây dựng chính quyền đơ thị thành
phố Hồ Chí Minh - một yêu cầu cấp thiết của cuộc sống”, Viện Nghiên cứu xã hội,
Viện Kinh tế, Sở Nội vụ, Ban Tư tưởng văn hóa, Thành phố Hồ Chí Minh. Bài viết
đóng góp vào lý luận CQĐT, tác giả có cùng quan điểm với các học giả khác là
đồng tình rằng phi tập trung hóa tuyệt đối chính là tự quản ĐP và đó là xu thế tất
yếu của hầu hết các nước dân chủ trên thế giới. Với quan điểm rằng các thành phố
tự quản có thể làm bất kỳ việc gì có lợi cho cơng dân ĐP mình và khơng thuộc thẩm


4

quyền của chính quyền TW thì đơ thị tự quản là ước mơ cho sự đổi đời của các đô
thị lớn.

Nguyễn Thị Thiện Trí (2016), “Tự quản thành phố trên thế giới và kinh
nghiệm cho Việt Nam”, Tạp chí Khoa hoc pháp ly, số 2/2016. Bài viết giới thiệu
lịch sử hình thành, nguyên lý, đặc trưng cơ bản của chế độ tự quản thành phố trên
thế giới. Đồng thời bài viết cịn phân tích, đánh giá cơ chế vận hành, thực trạng các
thành phố lớn ở Việt Nam hiện nay.
Nguyễn Thị Thiện Trí (2018), “Đặc trưng đơ thị, tổ chức đơn vị hành chính
lãnh thổ đơ thị và mơ hình chính quyền đơ thị nước ta”, Tạp chí Khoa hoc pháp ly,
số 09(121)/2018. Bài viết phân tích về mối liên hệ giữa tính chất đơ thị, phân chia
đơn vị hành chính lãnh thổ đơ thị và mơ hình tổ chức CQĐT ở nước ta.
Thứ hai, nước ngoài:
Angel-Manuel Moreno (2012), Local government in the member states of the
European Union: a comparative legal perspective, National Institute of Public
Administration, Spain. Cơng trình đã phân tích CQĐP ở các nước thuộc Liên minh
châu Âu ở các khía cạnh: lịch sử hình thành, khung pháp lý hiện hành, nhiệm vụ và
quyền hạn, mơ hình tổ chức, nhân lực, tài chính của CQĐP và mối quan hệ giữa
CQĐP với chính quyền TW.
K. Zsnmbokt, M. Bell (1996), “Local self-government in Central and Eastern
Europe: Decentralization or Deconcentration”, Environment and Planning C:
Government and Policy, vol. 15(2) (tạm dịch là: “Chính quyền địa phương tự quản
ở Trung và Đơng Âu: Phân quyền hay tản quyền”). Tổ chức chính quyền địa
phương tự quản ở Trung và Đông Âu và các nước mới độc lập thuộc Liên Xơ cũ
chính thức được cải tổ với việc ban hành Luật về CQĐP.
Hellmut Wollmann (2000), “Local government systems: from historic
divergence towards convergence? Great Britain, France, and Germany as
comparative cases in point”, Environment and Planning C: Government and Policy,
vol. 18. Tác giả đã so sánh sự phát triển của hệ thống CQĐP ở Anh, Pháp và Đức,
trong đó nêu bật sự ảnh hưởng của q trình tồn cầu hóa dẫn đến những thách thức
về kinh tế, xã hội, chính trị và tổ chức CQĐP cần có sự điều chỉnh phù hợp.
Mayank Gupta (2019), Satellite cities, Dissertation report bachelor of
architecture, Department of architecture national institute of technology Hamirpur,

India. Tác giả đã định nghĩa về đô thị, phân tích các đặc điểm đơ thị, cơ sở kinh tế


5

và chức năng của đô thị, việc quy hoạch đô thị, sự hình thành và phát triển của đơ
thị vệ tinh.
3. Mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận và
thực tiễn pháp luật về mơ hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐT ở một số quốc gia
trên thế giới. Từ đó, đề xuất định hướng và giải pháp cụ thể nhằm chủ trương hóa,
hiện thực hóa mơ hình này từ bài học kinh nghiệm từ các quốc gia đã và đang áp
dụng thành cơng mơ hình trên.
Từ những mục tiêu được đặt ra như trên, đề tài nghiên cứu có 03 nhiệm vụ
cụ thể như sau: Thứ nhất, làm nổi bật đặc trưng của mơ hình Thị trưởng trong tổ
chức CQĐT; Thứ hai, liên hệ quy định pháp luật, thực tiễn áp dụng mơ hình Thị
trưởng trong tổ chức CQĐT của các quốc gia Hoa Kỳ, Hàn Quốc, Đức, Trung Quốc;
Thứ ba, đề ra các kiến nghị, giải pháp phù hợp nhằm hồn thiện cơ cấu tổ chức và
quản lý hành chính ở đô thị tại Việt Nam.
4. Phạm vi nghiên cứu và đối tượng nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu về mô hình Thị trưởng tại các quốc gia Hoa Kỳ, Trung
Quốc, Đức và Hàn Quốc. Bên cạnh đó, đề tài cũng tập trung nghiên cứu mơ hình
CQĐP ở đơ thị tại Việt Nam.
Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm 03 phần:
Thứ nhất, nguồn gốc hình thành, khái niệm, đặc điểm và ý nghĩa của mơ
hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐP tại đơ thị.
Thứ hai, phân tích nguồn gốc hình thành, cơ cấu tổ chức, cách thành lập,
thẩm quyền, ưu và nhược điểm của mơ hình Thị trưởng tại một số quốc gia như Hoa
Kỳ, Trung Quốc, Đức và Hàn Quốc.
Thứ ba, thực trạng, định hướng phát triển và đưa ra một số kiến nghị áp

dụng mơ hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐT ở Việt Nam.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Khóa luận
Đề tài tập trung nghiên cứu về mơ hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐT ở
một số quốc gia trên thế giới - Kinh nghiệm cho Việt Nam. Qua đó, đề tài đóng góp
những giá trị sau:
Thứ nhất, đề tài kế thừa và hệ thống hóa các cơng trình nghiên cứu trước đây
về tổ chức và hoạt động CQĐP ở đô thị. Bên cạnh đó, phân tích những vấn đề lý


6

luận về mơ hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐT.
Thứ hai, đề tài so sánh, đối chiếu từ mơ hình Thị trưởng đã và đang được áp
dụng trên thực tế tại một số quốc gia như Hoa Kỳ, Đức, Trung Quốc, Hàn Quốc để
xác định tính tất yếu, khái quát và đồng thời đánh giá những kinh nghiệm có thể tiếp
thu trong việc tổ chức CQĐP ở đô thị.
Thứ ba, đề tài phân tích thực trạng quy định pháp luật, thực tiễn áp dụng
pháp luật mà từ đó chỉ rõ các bất cập trong tổ chức CQĐT ở Việt Nam hiện nay. Từ
đó, đề tài sẽ đề xuất một số yêu cầu và giải pháp hoàn thiện nhằm xây dựng mơ
hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐT phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế, phát huy
tối đa sức mạnh của nhân dân trong quản lý nhà nước trên cơ sở đảm bảo tính thống
nhất nguyên tắc tập trung quyền lực nhà nước.
6. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác Lênin được vận dụng xuyên suốt trong tồn bộ q trình nghiên cứu các nội dung
của đề tài để đưa ra những nhận định, kết luận khách quan, khoa học. Đề tài cũng
được nghiên cứu dựa trên đường lối, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Đảng
và Nhà nước ta. Đồng thời, để đạt được mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, đề tài
cũng vận dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng phổ biến trong
hoạt động nghiên cứu khoa học pháp lý, bao gồm các phương pháp chính sau:
(1) Phương pháp quy nạp và phương pháp diễn dịch được tác giả sử dụng

xuyên suốt trong đề tài nhằm để diễn đạt các nội dung được tác giả đề cập.
(2) Phương pháp phân tích, tổng hợp được tác giả vận dụng để phân tích các
quy định của pháp luật Việt Nam và pháp luật quốc tế về mơ hình Thị trưởng trong
tổ chức CQĐT. Từ đây, tác giả đúc kết được những đặc trưng cơ bản, những thơng
tin mang tính cốt lõi cho việc nghiên cứu và đưa ra giải pháp phù hợp cho việc vận
dụng mơ hình Thị trưởng tại Việt Nam.
(3) Phương pháp so sánh được tác giả sử dụng để so sánh các nội dung về
mơ hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐT theo pháp luật quốc tế và pháp luật Việt
Nam. Thơng qua đó, làm sáng tỏ những điểm nổi bật, những vấn đề còn hạn chế
trong q trình áp dụng mơ hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐT ở một số quốc gia
trên thế giới. Đây là cơ sở cho việc vận dụng hiệu quả mô hình này trên cơ sở điều
kiện thực tế của Việt Nam.
7. Bố cục cơng trình nghiên cứu


7

Kết quả nghiên cứu của đề tài ngoài phần mở đầu, danh mục các từ viết tắt,
kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, đề tài gồm có hai chương như sau:
Chương 1. Những vấn đề lý luận về mơ hình Thị trưởng trong tổ chức chính
quyền đơ thị.
Chương 2. Một số thực trạng và khuyến nghị áp dụng mơ hình Thị trưởng
trong tổ chức chính quyền đơ thị ở Việt Nam.


8

CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ MƠ HÌNH THỊ TRƯỞNG
TRONG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ
1.1 Nguồn gốc hình thành, khái niệm, đặc điểm và ý nghĩa của mơ hình Thị

trưởng trong tổ chức chính quyền đơ thị
1.1.1 Nguồn gốc hình thành của mơ hình Thị trưởng trong tổ chức chính quyền đơ
thị.
Trong q trình hình thành và phát triển của xã hội lồi người, con người
thơng qua lao động dần hồn thiện bản thân mình và xây dựng đời sống xã hội. Họ
dần chinh phục thiên nhiên, tận dụng điều kiện thuận lợi để tăng gia sản xuất, từ đó
thốt dần khỏi sự phụ thuộc phần lớn vào thiên nhiên. Con người dần chủ động
trong công cuộc làm chủ cuộc đời và xuất hiện của cải dư thừa.
Trên cơ sở của việc dư thừa sản phẩm, sức lao động tăng lên và điều kiện
ngoại sinh (giao thương, mua bán) phát triển. Chính những yếu tố này đã làm nảy
sinh tư tưởng chiếm hữu và tập trung quyền lực, dẫn đến việc hình thành những giai
cấp mới và một mơ hình tổ chức xã hội mới ra đời, đó chính là nhà nước chiếm hữu
nơ lệ. Ở kiểu nhà nước này, tầng lớp thương nhân và thợ thủ công ra đời, họ không
trực tiếp tham gia vào quá trình sản xuất nơng nghiệp mà tập trung trao đổi, mua
bán hàng hóa. Chính vì thế, đây là cơ sở cho việc hình thành và phát triển của tổ
chức quản lý quần cư mới - đơ thị.
Trong tiến trình phát triển đô thị gắn liền với thuật ngữ “đô thị hóa” - Đây là
q trình tập trung dân số vào các đơ thị, là sự hình thành nhanh chóng các điểm
dân cư đô thị trên cơ sở phát triển sản xuất và đời sống1. Q trình đơ thị hóa diễn
ra song song với động thái phát triển kinh tế xã hội khi trình độ đơ thị hóa phản ánh
trình độ phát triển của lực lượng sản xuất, sự phát triển của công nghiệp, thương
mại và dịch vụ. Dẫn đến quá trình dịch chuyển lực lượng nhân lực sản xuất ở nông
thôn lên các đô thị. Đây là xu hướng tất yếu của q trình đơ thị hóa. Đồng nghĩa,
đơ thị hóa kéo theo sự tập trung dân cư, mật độ dân số tăng cao, thúc đẩy sự chuyển
đổi cơ cấu nền kinh tế từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp là chủ yếu.
Một trong những hệ quả của quá trình đơ thị hóa chính là sự thay đổi lực
lượng sản xuất và cơ cấu thành phần kinh tế xã hội, thể hiện qua sự biến đổi và
chuyển giao từ khối kinh tế này sang khối kinh tế khác, từ vùng này sang vùng khác.
Thêm vào đó, tác động mạnh mẽ của đơ thị hố dẫn đến đơ thị có những đặc điểm
đặc trưng riêng so với nông thôn. Cụ thể:

1

Nguyễn Thế Bá (2004), Quy hoạch xây dựng và phát triển đô thị, NXB Xây dựng, tr.15.


9

Thứ nhất, dân cư đông đúc, mật độ dân số cao, điều kiện sinh sống chật hẹp.
Cư dân đô thị lao động chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế dịch vụ, phi nơng
nghiệp2. Đây là tính tất yếu của quá trình chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế, sự thu hút
lực lượng sản xuất từ nông thôn lên các thành phố lớn.
Thứ hai, cơ sở vật chất, hạ tầng và kỹ thuật phát triển hơn, nhất là hạ tầng kỹ
thuật với mật độ các cơng trình ngày càng nhiều, phức tạp mang tính chuyên ngành
theo xu hướng ngày càng đồng bộ, trình độ phát triển hồn chỉnh, hiện đại3. Chính
đặc điểm này địi hỏi cách thức quản lý theo đầu mối xuyên suốt trên địa bàn đô thị.
Thứ ba, mức sống và đời sống dân trí của thị dân được nâng cao. Đây là kết
quả của quá trình phát triển xã hội nói chung, q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại
hóa, đơ thị hóa nói riêng. Thị dân là một nhân tố quan trọng trong tiến trình phát
triển đơ thị.
Từ các đặc tính của đơ thị nói trên là yếu tố khách quan để xem xét, quyết
định việc thiết kế mơ hình tổ chức của CQĐT phù hợp, hiệu quả. Song, việc ra đời
của một thể chế quản lý hành chính khơng chỉ xuất phát từ ý chí chủ quan, từ một
phía mà nó là kết tinh từ việc tìm tịi, nghiên cứu và học hỏi dựa trên quá trình phát
triển khách quan từ nhu cầu nội tại và ngoại tại từ thực tiễn của chính đơ thị, chính
quốc gia đó. Điều này địi hỏi q trình hình thành và phát triển của một thể chế
quản lý theo kiểu chính quyền nào thì cũng phải “vận động” theo nhu cầu nội tại
của sự phát triển. Và chính sự hình thành đơ thị và q trình đơ thị hóa là căn
nguyên của việc thiết lập một thiết chế quản lý phù hợp với đặc điểm của đô thị.
Khi đô thị là một thể thống nhất liên thông các yếu tố, các bộ phận hợp thành gắn
kết mang tính cơ hữu tự nhiên và không thể chia cắt hay phân khúc để quản lý theo

đơn vị hành chính nhiều cấp4 bởi đối tượng quản lý đơ thị mang tính khách quan để
thiết lập một mơ hình quản lý CQĐT phù hợp. Và mơ hình Thị trưởng trong tổ chức
quản lý CQĐT đã, đang là một trong những mơ hình đang được các quốc gia trên
thế giới sử dụng nhằm tổ chức, quản lý CQĐT phù hợp với từng đặc điểm riêng của
đơ thị, quốc gia đó.
1.1.2 Khái niệm liên quan đến mơ hình Thị trưởng trong tổ chức chính quyền đơ thị
Q trình nghiên cứu, thể chế hóa và áp dụng một mơ hình tổ chức và quản
lý ln địi hỏi xem mơ hình đó có đáp ứng đúng và đủ những yêu cầu của xã hội
Vũ Văn Thái (2018), “Luận cứ thí điểm cải cách chính quyền đơ thị phù hợp với đối tượng quản lý đơ thị”,
Tạp chí Tổ chức nhà nước, (03), tr.22.
3
Vũ Văn Thái (2018), tlđd (2), tr.22.
4
Vũ Văn Thái (2018), tlđd (2), tr.22.
2


10

trên cơ sở nội tại và ngoại tại đang hiện hữu. Chính vì thế, việc nghiên cứu mơ hình
Thị trưởng trong tổ chức CQĐT ở một số quốc gia trên thế giới, từ đó rút ra bài học
kinh nghiệm cho việc vận dụng mơ hình này dựa trên điều kiện thực tế của Việt
Nam. Để đạt được mục đích đó, việc nghiên cứu các khái niệm liên quan là tiền đề
cho việc nắm vững, chắc, hiểu đúng và áp dụng hiệu quả từ việc áp dụng mơ hình
này trên thực tế.
Trước hết, ta cần hiểu rõ đơ thị là gì? Xét về mặt từ ngữ, đô thị là sự kết hợp
của hai yếu tố “đơ” và “thị”. Trong đó, “đơ” (yếu tố chính trị) và “thị” (yếu tố
thương mại, dịch vụ)5. Theo đó, yếu tố “thị” thể hiện rõ nét đặc trưng của đơ thị khi
thể hiện được tính quần cư cao và tính chất thương mại. Theo cách hiểu chung, đô
thị là điểm dân cư tập trung chủ yếu hoạt động không phải lĩnh vực nông nghiệp, họ

chủ yếu là lao động phi nông nghiệp, sống và làm việc theo phong cách và lối sống
thành thị.
Dưới góc độ xã hội, “Đô thị là một không gian cư trú của cộng đồng người
sống tập trung và hoạt động trong những khu vực kinh tế phi nơng nghiệp” 6. Dưới
góc độ pháp lý, “đô thị” theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Thông tư số 34/2009/TTBXD ngày 30/9/2009 của Bộ Xây dựng định nghĩa “Đô thị là khu vực tập trung
dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi
nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chun
ngành, có vai trị thúc đẩy sự phát triển kinh tế-xã hội của quốc gia hoặc một vùng
lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị,
ngoại thị của thị xã; thị trấn” và khoản 1 Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị năm 2015
cũng định nghĩa tương tự về khái niệm đơ thị. Dù tiếp cận dưới góc độ nào, cách
hiểu chung nhất về đơ thị là nhìn vào đặc điểm, đặc trưng của chúng. Từ đó, có thể
hiểu đơ thị là trung tâm của một lãnh thổ xác định, đây là không gian cư trú tập
trung của dân cư, chủ yếu là cư dân lao động thiên về hoạt động phi nơng nghiệp,
có mật độ dân số cao với lối sống thành thị.
Thơng qua khái niệm trên, đơ thị nói chung có một số đặc điểm cơ bản như:
dân cư tập trung sinh sống với mật độ cao, không gian sinh sống khá chật hẹp; cơ sở
hạ tầng phát triển có tính liên thơng, đồng bộ; trình độ dân trí, mức sống và nhu cầu
sinh hoạt đa dạng. Đồng thời đây cũng là nơi có tình trạng ơ nhiễm cao, nơi tập
Nguyễn Thị Thiện Trí, Nguyễn Hồnh Anh, “Cơ sở khoa học về tổ chức chính quyền đơ thị và tham chiếu
cho tổ chức chính quyền đơ thị Thành phố Hồ Chí Minh”, Kỷ yếu hội thảo khoa hoc về “Mơ hình chính
quyền thành phố thuộc thành phố: Triển vong và thách thức”, do Khoa Luật Hành chính - Nhà nước Trường
Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh tổ chức vào ngày 09/12/2022 tại Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, tr.
12-13.
6
Ủy ban Khoa học xã hội Việt Nam, Từ điển Bách khoa Việt Nam, NXB Hà Nội, 1995.
5


11

trung và dễ phát sinh các tệ nạn xã hội gây phức tạp cho công tác kiểm tra, giám sát
và quản lý. Các đặc điểm của đơ thị nói trên địi hỏi phải có sự phân biệt trong mơ
hình tổ chức chính quyền ở đơ thị và nơng thơn. Đồng thời, cần có một mơ hình
CQĐT được thiết lập phù hợp với việc phân loại và phân cấp đô thị, không cào
bằng, mặc chung một chiếc áo cho tất cả các đơ thị hiện nay. Vì thế, tổ chức CQĐT
cần đáp ứng những nhu cầu đặc thù của đô thị.
Tại nhiều quốc gia trên thế giới, trong khoa học pháp lý, CQĐT được gọi
chung là cộng đồng tự quản đô thị. Điều này xuất phát từ việc CQĐT thường gắn
liền với tên gọi của đơn vị hành chính lãnh thổ đó. Thêm vào đó, chế độ TQĐP tại
hầu hết các quốc gia trên thế giới được bắt đầu từ các đô thị mà trước hết là các
thành phố. Cho nên, có thể khẳng định thuật ngữ CQĐT hàm ý là chính quyền
TQĐP ở đơ thị. Định nghĩa về thuật ngữ “chính quyền đơ thị” được nhiều tác giả
đưa ra, nổi bật hơn hết là định nghĩa được đưa ra bởi tác giả Stephen. J bailey, cụ
thể: “chính quyền đơ thị là chính quyền địa phương tại các khu vực thành thị được
thành lập do bầu cử dân chủ, đó là các hội đồng đô thị trực thuộc trung ương hoặc
bang tùy thuộc vào quốc gia cụ thể, có thẩm quyền thu thuế và chịu trách nhiệm
chính về việc cung cấp dịch vụ công được quy định bởi Hiến pháp hoặc luật pháp
trong nước”7. Bên cạnh đó, theo Liên hiệp quốc, CQĐT được định nghĩa như sau:
“Tự quản đô thị hay chính quyền đơ thị được hiểu là quyền và khả năng thực sự của
cơ quan tự quản ĐP được quyết định và quản ly một phần lớn các công việc xã hội,
trong khuôn khổ pháp luật và phải chịu trách nhiệm nhằm phục vụ lợi ích của cư
dân đơ thị”8.
Qua hai khái niệm trên, CQĐT thực chất là một mô hình tổ chức CQĐP
được xây dựng trên nền tảng tự quản đô thị, tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Đồng
thời thể chế hóa, đa dạng hóa mơ hình tổ chức và quản lý phù hợp với tính chất của
từng đô thị, phát huy tối đa việc phục vụ lợi ích cho nhân dân và phát huy vai trò
của người dân trong quản lý đô thị. Để đạt được hiệu quả từ việc tổ chức, quản lý và
vận hành CQĐT, cơ chế điều hành hành chính mang tính tập thể và vai trị, trách
nhiệm của người đứng đầu cần có sự minh bạch, rõ ràng.

Ở nhiều nước trên thế giới, đối với các thành phố, đơ thị thì cơ quan hành
chính nhà nước của thành phố được tổ chức theo mơ hình của chế độ thị trưởng.
Stephen. J. Bailey (1999), Local Government Economics Principles and Practice, London Macmillan press,
p.2 - 3 & p.359.
8
Suvi Kuusi (2009), Aspects of Local Self-Government: Tanzania, Kenya, Namibia, South Africa, Swaziland
and Ghana, North-South Local Government Co-operation Programme, The Association of Finnish Local and
Regional Helsinki, p. 12.
7


12

Chế độ thị trưởng được hình thành từ quá trình phát triển xã hội nói chung và của
q trình đơ thị hóa nói riêng khi mức sống, trình độ dân trí của người dân thành
phố được nâng lên từng ngày. Điều này đặt ra nhu cầu thiết lập một mô hình quản
lý phù hợp khi “chiếc áo cũ” khơng cịn đáp ứng được những nhu cầu đang hiện
hữu. Đồng thời, chính sự tác động to lớn của hoạt động quản lý đô thị đến đời sống,
chất lượng sống, hoạt động sống của thị dân mà còn đến khuynh hướng phát triển
của đô thị dẫn đến việc giải quyết các vấn đề diễn ra thường xuyên, bất ngờ cần
được giải quyết nhanh chóng nhưng vẫn đảm bảo hiệu quả. Với cơ chế tập thể lãnh
đạo, việc đưa ra quyết định để giải quyết một vấn đề phát sinh thường diễn ra phức
tạp, tốn thời gian, khơng giải quyết được tính “cấp thiết” tại thời điểm sự việc phát
sinh. Vì thế, ở các quốc gia này, thực hiện chế độ thị trưởng tức là chuyển từ hình
thức tập thể lãnh đạo sang chế độ lãnh đạo và chịu trách nhiệm cá nhân của thị
trưởng. Tại đây, với tư cách là người đứng đầu cơ quan hành chính của thành phố,
Thị trưởng có quyền quyết định những vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý,
đồng thời chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp và pháp luật nhằm thực hiện chủ
trương, chính sách và các biện pháp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Từ
những đặc điểm trên, có thể hiểu “thị trưởng là người đứng đầu cơ quan hành

chính của chính quyền đơ thị, có quyền hoạch định và tổ chức thực thi chính sách”9.
Với mơ hình này, thủ trưởng đóng vai trị đặc biệt trong tiến trình hoạch định và
phát triển của đơ thị, địi hỏi phải tạo ra đội ngũ con người có năng lực, có tài, có
đức.
1.1.3 Đặc điểm của mơ hình Thị trưởng trong tổ chức chính quyền đơ thị
Như những quan điểm, định nghĩa đơ thị dưới những góc độ được phân tích
ở phần định nghĩa, cách hiểu chung nhất về đô thị là dưới khía cạnh nhìn vào các
đặc điểm, đặc trưng của chúng, đơ thị có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, cơ sở hạ tầng, vật chất kỹ thuật phát triển, đồng bộ hơn10. So với
nông thôn với cơ sở hạ tầng, vật chất kỹ thuật kém phát triển, chưa đồng bộ và kém
phát triển thì đơ thị với tốc độ phát triển khoa học kỹ thuật nhanh chóng và trình độ
phát triển cao, dưới góc độ là một trung tâm chính trị - hành chính, kinh tế, văn hóa
- xã hội cho nên tại các đơ thị ln có sự quan tâm, đầu tư, phát triển đúng mức vào

Nguyễn Hồng Phương (2008), Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân Tp. Hồ Chí Minh - Thực trạng
và đổi mới, Luận văn thạc sĩ luật học.
10
Xem thêm: Đoàn Minh Tuấn, “Một số vấn đề về quản lý phát triển đô thị ở thành phố Hồ Chí Minh hiện
nay”, Tạp chí Mặt trận [ -35269.html] (truy cập ngày 07/3/2023).
9


13

cơ sở hạ tầng, vật chất kỹ thuật như: vào hệ thống đường sá, hệ thống điện, nước, y
tế và giáo dục. Đây là cơ sở cho sự phát triển ổn định, lâu dài và bền vững.
Thứ hai, lối sống - văn hóa của cư dân đơ thị. Đây là đặc trưng dễ nhận biết
nhất khi so sánh sự khác biệt giữa thành thị và nông thôn. Xuất phát từ sự khác biệt
về mật độ dân số, giai cấp và các tầng lớp trong xã hội; trong cách thức giao tiếp và
lối sống nên khi nhìn nhận vào mơi trường sống tại thành thị và nông thôn, ta dễ

dàng bắt gặp những nét đặc trưng cơ bản của từng khu vực sống. Ở thành thị, sự tập
trung dân cư cao, mật độ dân số lớn, điều kiện sống trong môi trường cơ sở vật chất,
kỹ thuật phát triển, đồng bộ và giai cấp chủ yếu tại đây là giai cấp công nhân, viên
chức, tri thức và học sinh - sinh viên nên hình thành nếp sống đơ thị đa dạng với
từng khu vực, từng giai cấp xã hội. Song, chính những yếu tố trên dẫn đến những
hạn chế bên trong thành thị. Nếu ở nông thôn, với mật độ dân số thấp, dân cư ít,
sống phân tán theo khu vực nhất định, với lối sống của cộng đồng làng xã, tinh thần
đồn kết cao thì tại các thành phố lớn, nhiều thành phần, giai cấp xã hội sống trong
cùng một khơng gian chật hẹp, với lối sống, quan điểm, tín ngưỡng khác nhau dẫn
đến lối sống ở đô thị mang đặc điểm phân hóa, đa dạng và khơng thuần nhất.
Thứ ba, đô thị luôn vận động và phát triển dưới định hướng của hoạt động
quản lý. Trong sự hình thành, vận động và phát triển của đô thị luôn chịu sự tác
động của quy luật khách quan: quy luật kinh tế - xã hội. Những tác động này vừa là
thời cơ, vừa là thách thức cho sự phát triển bền vững của đơ thị. Điều này địi hỏi
trong q trình vận hành, quản lý, kiểm tra giám sát và định hướng phát triển của đô
thị luôn đặt dưới hoạt động quản lý. Trước hết, hoạt động quản lý tại các đô thị cần
xuất phát từ thực tiễn, từ đặc điểm nội tại và đặc thù của đô thị để ban hành các
chính sách, định hướng, chủ trương phù hợp cho sự phát triển của đô thị. Đồng thời,
xuất phát từ tính chất của hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở đơ thị, mơ hình
CQĐT phải tinh gọn, chun nghiệp với đội ngũ cán bộ, cơng chức có năng lực, đủ
tâm và đủ tầm. Từ những tác động trên, tổ chức quản lý - nhà quản lý có thể tác
động đến sự phát triển của đô thị theo quy luật.
Thứ tư, về chính trị - quản lý. Tại các đơ thị, địa giới hành chính, cơ sở vật
chất - kỹ thuật, cơ sở kinh tế - xã hội tạo nên một mạng lưới đồng bộ, xuyên suốt
với một cấu trúc liên hoàn, hoàn chỉnh11. Mọi lĩnh vực hoạt động ở đơ thị khơng
phân biệt địa giới hành chính. Điều này tạo nên đô thị là một cơ thể thống nhất, ràng
buộc chặt chẽ và phụ thuộc trực tiếp vào nhau, có tính đồng bộ, liên thơng với nhau
Lê Thị Mận (2006), Đổi mới tổ chức chính quyền phường trong mơ hình chính quyền đơ thị tại thành phố
Hồ Chí Minh, Luận văn thạc sĩ, TP, Hồ Chí Minh, tr. 28.
11

14

tạo thành những mạng lưới. Đây là điểm khác biệt giữa yếu tố quản lý khi ở nông
thôn với cơ sở hạ tầng, vật chất kỹ thuật kém phát triển, cịn đơn giản, chưa liên
hồn và chưa đồng bộ12, địi hỏi quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu. Đặc thù này địi
hỏi ở đơ thị phải coi trọng yếu tố thống nhất trong hoạt động điều hành và quản lý
chính quyền tại đơ thị.
Qua các đặc điểm trên, giữa đơ thị và nơng thơn có sự khác biệt đáng kể và
việc quản lý đơ thị cần thiết có một cơ chế phù hợp để phát huy triệt để vai trị, tiềm
lực của đơ thị. Cơ chế đó phải được hình thành từ thể chế pháp lý về tổ chức đơn vị
hành chính lãnh thổ đơ thị, từ đó, đáp ứng nhu cầu quản lý đô thị hiệu quả, đáp ứng
nhu cầu phát triển đô thị và thúc đẩy phát triển cả nước và khu vực13. Theo đó, xây
dựng và thể chế hóa một cơ chế quản lý phù hợp với đặc thù của đô thị, phải làm
nổi bật khác biệt giữa mơ hình tổ chức chính quyền ở đơ thị và nơng thơn.
Xuất phát từ thực tiễn đó, Đảng và Nhà nước đã chủ trương hóa các hoạt
động nhằm phân định rõ cơ chế quản lý hành chính nhà nước tại đô thị và nông thôn.
Cụ thể: tại Văn kiện Đại hội XIII của Đảng đề ra chủ trương “thực hiện và tổng kết
việc thí điểm chính quyền đơ thị nhằm xây dựng và vận hành các mơ hình quản trị
chính quyền đơ thị theo hướng tinh gon, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”14; Luật sửa
đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức CQĐP năm
2019 khẳng định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính
của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này
phù hợp với đặc điểm nơng thơn, đơ thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt” (khoản 1, Điều 2); thông qua đó, tính tất yếu của sự hình thành của CQĐT là
nhu cầu khách quan, để quản lý đô thị cần CQĐT.
CQĐT có rất nhiều khái niệm, định nghĩa khác nhau đã được tác giả đề cập ở
phần trên của đề tài, song tác giả đồng tình nhất với khái niệm được Liên hợp quốc
đưa ra khi cho rằng: “Tự quản đơ thị hay chính quyền đơ thị được hiểu là quyền và

khả năng thực sự của cơ quan TQĐP được quyết định và quản ly một phần lớn các
công việc xã hội, trong khuôn khổ pháp luật và phải chịu trách nhiệm nhằm phục vụ

Xem thêm: Đoàn Minh Tuấn, “Một số vấn đề về quản lý phát triển đô thị ở thành phố Hồ Chí Minh hiện
nay”, Tạp chí Mặt trận [ -35269.html] (truy cập ngày 13/3/2023).
13
Nguyễn Thị Thiện Trí (2018), “Đặc trưng đô thị, tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ đơ thị và mơ hình
chính quyền đơ thị nước ta”, Tạp chí Khoa hoc pháp ly, số 09 (121), tr. 14.
14
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, NXB Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2021, t. I, tr.
178.
12


15

lợi ích của cư dân đơ thị”15. Theo đó, khái niệm này thể hiện cơ bản và đầy đủ được
đặc trưng của CQĐT, CQĐT đó có những đặc trưng sau đây:
Một là, CQĐT hình thành trên lý luận TQĐP. TQĐP được hình thành từ rất
sớm, qua các giai đoạn khác nhau, đến giai đoạn cận đại, TQĐP được ghi nhận
thành một cơ chế pháp lý, theo đó: “Tự quản được hiểu là quyền và khả năng thực
sự của cơ quan tự quản địa phương được quyết định và quản ly một phần lớn các
công việc xã hội trong khuôn khổ pháp luật và phải chịu trách nhiệm, nhằm phục vụ
lợi ích của dân cư địa phương”16. Tiếp nối là dự thảo Hiến chương Quốc tế về
chính quyền TQĐP, định nghĩa về “tự quản địa phương”: “Biểu thị quyền và khả
năng của chính quyền địa phương, trong giới hạn của luật pháp điều tiết và quản ly
một phần đáng kể các hoạt động cơng cộng theo đúng trách nhiệm của mình và vì
lợi ích của nhân dân địa phương”17. So với CQNT, CQĐT mang tính độc lập, tự
chủ cao, mức độ tự quản cao hơn CQNT, đó là mơ hình CQĐP tự quản toàn diện và
triệt để hơn.

Hai là, chế độ tự chủ tài chính: các cộng đồng TQĐP có tài sản riêng, ngân
sách riêng, đó là phương tiện để đáp ứng các dịch vụ công cộng tại ĐP18. Đây là
nguồn tài chính để đảm bảo thực hiện chức năng của cơ quan tự quản ĐP. Nguồn
thu chủ yếu và quan trọng nhất để hình thành ngân sách ĐP là từ các loại thuế ở ĐP.
Ngồi ra, cịn các nguồn thu khác như: phí, lệ phí đối với dịch vụ ĐP, tiền vay từ
các tổ chức, cá nhân, tiền phạt các tổ chức, cá nhân cũng như nguồn hỗ trợ từ Chính
phủ. Ở chế độ tự chủ tài chính này, tính chất tự chủ sẽ không bị hạn chế, phụ thuộc
quá lớn vào ngân sách nhà nước, đồng thời xây dựng chính quyền ở đơ thị trên nền
tảng TQĐP giúp cho việc thu chi tài chính của các cơ quan tự quản được điều chỉnh
bởi các quy chế TQĐP, mang tính chủ động, nhạy bén và phù hợp với nhu cầu phát
triển đơ thị bền vững đặt ra, địi hỏi trong thời điểm biến động liên tục. Điều này thể
hiện rõ nét cho khả năng thực sự của cơ quan TQĐP trong việc quyết định và quản
lý một phần lớn các cơng việc xã hội từ ngân sách tài chính của ĐP. Giải quyết các
vấn đề trong khuôn khổ pháp luật và phải chịu trách nhiệm nhằm phục vụ lợi ích
chính đáng của thị dân.
Suvi Kuusi (2009), tlđd (8).
Năm 1985, Hội đồng châu Âu thơng qua Hiến chương về chính quyền tự quản địa phương và Hiến chương
chính thức có hiệu lực từ 01/09/1988. Những nước muốn gia nhập Cộng đồng châu Âu (EC) thì một trong
những bước đầu tiên là tham gia Hiến chương này. Trích theo: [Tlđd (50), tr. 11].
17
Trung tâm Liên hợp quốc về vấn đề con người (HABITAT) và Hiệp hội quốc tế về hợp tác các thành phố
và chính quyền địa phương (WACLAC) đưa ra vào năm 1998. Đây là dự thảo để các quốc gia tham khảo,
cho nhận xét và trong tương lai, Hiến chương sẽ được đưa ra Đại hội đồng Liên hợp quốc xem xét. Trích
theo: Bản dịch tiếng Việt lưu tại thư viện Viện Nhà nước và pháp luật, Viện Khoa học xã hội Việt Nam.
18
Nguyễn Thị Thiện Trí (2007), Tổ chức tự quản địa phương, Luận văn Thạc sĩ, Tp. Hồ Chí Minh, tr.16.
15
16

16

Ba là, CQĐT hay TQĐP khơng phải là sự thốt ly khỏi nhà nước, bất kỳ tổ
chức nào cũng đều nằm trong sự tác động thống nhất của quyền lực nhà nước19.
Thực chất TQĐP hay CQĐT là việc phân định hợp lý các cơng việc mang tính nhà
nước ở địa phương giữa cơ quan nhà nước TW và ĐP. Bởi ở các ĐP tự quản có các
cơ quan riêng để giải quyết các vấn đề, công việc thuộc về ĐP, những cơ quan này
là cơ quan chấp hành của cơ quan đại diện, do nhân dân trực tiếp bầu ra hoặc do cơ
quan đại diện bầu ra. Các cơ quan này chỉ trực thuộc và chịu trách nhiệm trước cơ
quan đại diện, trước nhân dân ĐP. Điều này vơ hình chung dẫn đến quyền lực nhà
nước của cơ quan TQĐP mang tính phi nhà nước. Việc phê phán hay ủng hộ tính
quyền lực nhà nước của cơ quan tự quản xuất phát từ quan điểm, nhìn nhận của mỗi
quốc gia trong việc hình thành cơ chế tự quản. Vì nếu thừa nhận tính phi nhà nước
của TQĐP sẽ dẫn đến nguy cơ đối lập giữa quyền lực nhà nước và quyền TQĐP.
Do đó, cần nhìn nhận đúng bản chất của TQĐP trong mối quan hệ giữa TW và ĐP,
giải quyết mối quan hệ này như thế nào để đáp ứng đúng nhiệm vụ, quyền hạn của
từng cơ quan, tổ chức. Từ đây, có thể thừa nhận hình thức bán tự quản hoặc tự quản
hồn tồn và tiêu chí phân định hai hình thức này là khả năng kiểm sốt của chính
quyền TW đối với cơ quan TQĐP.
Từ những đặc điểm, đặc trưng của đô thị, CQĐT, vấn đề đặt ra ở đây là nhu
cầu hình thành cơ chế quản lý phù hợp với những đặc điểm khác biệt về phương
thức hoạt động, quản lý cũng như chức năng, nhiệm vụ giữa đơ thị và nơng thơn.
Nhìn chung, khơng có một mơ hình chung nào cho mọi quốc gia khi thiết lập
CQĐT. Do đó, việc nghiên cứu những mơ hình quản lý hành chính ở đơ thị tại các
quốc gia đang áp dụng mơ hình này để hiểu rõ bản chất, đặc điểm của mơ hình đó
có đáp ứng được nhu cầu tìm kiếm cơ chế phù hợp của Việt Nam hiện nay hay
khơng? Một trong những mơ hình tổ chức quản lý được Bộ Nội vụ đề xuất tại Hội
nghị đơ thị tồn quốc năm 2022 đó chính là nghiên cứu kinh nghiệm của các nước
về mơ hình “Tịa thị chính”, “Thị trưởng” ở đơ thị cho phù hợp với đặc thù của
Việt Nam. Do đó, đây là cơ sở lý luận để tìm hiểu về mơ hình Thị trưởng trong tổ

chức CQĐT ở một số quốc gia trên thế giới để đúc kết ra phương án, đề xuất phù
hợp cho việc áp dụng mơ hình này trong tổ chức CQĐT ở Việt Nam. Trên cơ sở của
nhu cầu hình thành và tồn tại của mơ hình Thị trưởng tại một số quốc gia có tốc độ
phát triển của đơ thị lớn. Tại các quốc gia này, vai trò và cách hiểu chung nhất về
thuật ngữ Thị trưởng“là người đứng đầu cơ quan hành chính của chính quyền đơ

19

Suvi Kuusi (2009), tlđd (8), tr. 14.


17

thị, có quyền hoạch định và tổ chức thực thi chính sách”20. Với vai trị là người
đứng đầu cơ quan hành chính của CQĐT, Thị trưởng có sự độc lập trong việc đưa
ra quyết định những vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý, đồng thời chịu trách
nhiệm chấp hành Hiến pháp và pháp luật nhằm thực hiện chủ trương, chính sách và
các biện pháp phát triển kinh tế - xã hội tại ĐP. Điều này, xuất phát từ nhược điểm
của cơ chế tập thể lãnh đạo, biểu quyết tập thể không đáp ứng được nhu cầu giải
quyết vấn đề phát sinh trên thực tế. Cơ chế này đòi hỏi năng lực và trách nhiệm của
người đứng đầu rất lớn, bởi mọi quyết định, chính sách được đưa ra nếu không giải
quyết được vấn đề, tạo nên phản ứng ngược dẫn đến tình trạng tồn đọng, phát sinh
nhiều vấn đề hơn nữa sẽ gây ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững của đơ thị,
quyền và lợi ích hợp pháp của thị dân. Do đó, việc xây dựng quy chế ưu đãi nhân tài,
bồi dưỡng và nâng cao năng lực của người quản lý phải được thực hiện, triển khai
song song với việc xây dựng mơ hình này trên thực tế. Việc nghiên cứu mơ hình
này từ bài học kinh nghiệm của các quốc gia khác nhau sẽ được tác giả phân tích và
làm rõ ở phần tiếp theo của đề tài.
1.1.4 Ý nghĩa của mơ hình Thị trưởng trong tổ chức chính quyền đơ thị
Mơ hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐT ở các quốc gia trên thế giới đều

mang những đặc trưng riêng, phù hợp với điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội của
từng quốc gia. Trong xu thế hội nhập, phát triển và tiến bộ của thế giới địi hỏi Việt
Nam cần có một mơ hình CQĐT phù hợp thơng qua việc chọn lọc những hạt nhân
hợp lý, tiếp thu những yếu tố tiến bộ ở các mơ hình CQĐT nổi bật trên thế giới để
xây dựng một CQĐT riêng biệt, phù hợp tiềm năng nội tại của các đô thị tại Việt
Nam. Trên cơ sở nghiên cứu và chọn lọc, mơ hình này có những ý nghĩa cơ bản như
sau:
Thứ nhất, mơ hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐT góp phần đảm bảo thực
hiện nguyên tắc “quyền lực nhân dân” trên thực tế. Xuất phát từ nguồn gốc của
quyền lực nhà nước là nhân dân. Như Alexis De Tocqueville đã khẳng định: “Nhân
dân làm chủ thế giới chính trị cũng giống như Thượng Đế làm chủ vũ trụ. Nhân dân
là nguồn gốc và là mục tiêu của moi thứ; moi thứ xuất phát từ nhân dân và trở về
lại với nhân dân”21. Qua đó, nhân dân là đích đến cuối cùng của quyền lực nhà
nước và mơ hình tối ưu nhất để thực hiện hợp lý nhất ngun tắc trên đó chính là
mơ hình TQĐP với người đứng đầu là Thị trưởng. Cụ thể:

20
21

Nguyễn Hồng Phương (2008), tlđd (9).
Alexis De Tocqueville (2007), Phạm Toàn dịch, Nền Dân trị Mỹ, Tập 2, NXB Tri thức, tr. 29.


18

Một là, người dân ở các đô thị (thị dân) sẽ là người trực tiếp lựa chọn ra
người đại diện cho mình để đề ra các chính sách, chủ trương và chiến lược phát
triển ở ĐP. Đồng thời, thị dân được quyền tự do đưa ra quan điểm, được quyền
quyết định những công việc gắn liền với đời sống của mình.
Hai là, đóng vai trị nịng cốt trong hoạt động kiểm soát và hạn chế tham

nhũng một cách hiệu quả. Điều này được thể hiện thơng qua việc kiểm sốt hoạt
động của các quan chức ĐP dưới tác động của cơng tác lựa chọn và kiểm sốt cán
bộ.
Thứ hai, mơ hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐT là phương thức đáp ứng
nhu cầu xây dựng nhà nước phục vụ hiệu quả nhất. Ngồi chức năng về mặt thể chế,
chính trị, mơ hình Thị trưởng dưới góc độ là một chính quyền TQĐP cịn có chức
năng dịch vụ22. Xét từ nhiều yếu tố, góc độ thì mục đích cuối cùng của sự ra đời và
phát triển của CQĐP là cung cấp các phúc lợi cho nhân dân. Đây là chức năng cơng
cộng và là lợi thế của mơ hình TQĐP so với mơ hình CQĐP khi hướng đến và đảm
bảo cho người dân được hưởng những giá trị dịch vụ. Tuy nhiên, cần nhìn nhận rõ
về chức năng này có được thể hiện rõ nét và được đảm bảo trên thực tế hay khơng
thì phải nhìn nhận theo những yếu tố khách quan và chủ quan tác động đến việc
thực hiện chức năng này. Chẳng hạn, xuất phát từ các yếu tố liên quan đến các vấn
đề cơ bản như: vệ sinh môi trường, vệ sinh cầu, đường công cộng, y tế, giáo dục,...
thì chức năng cơng cộng của CQĐP ở đây là bắt buộc. Bên cạnh đó, nếu xuất phát
từ các yếu tố phụ thuộc vào ngân sách, tài nguyên của ĐP thì chức năng cơng cộng
ở đây sẽ mang tính tùy chọn. Việc đảm bảo chức năng cơng cộng liên quan đến việc
phục vụ hiệu quả nhất nhu cầu của người dân về các vấn đề xung quanh chính cuộc
sống của họ như: cung cấp các dịch vụ di chuyển, cung cấp giáo dục công cộng,
nâng cấp hệ thống cầu, đường, bổ sung các chính sách nâng cao, thúc đẩy hoạt động
sản xuất... mặc dù có rất nhiều cơ quan thực hiện điều này ngồi CQĐP, tuy nhiên
khơng thể chối bỏ rằng bằng một cách nào đó thì người chịu trách nhiệm cuối cùng
cho những vấn đề trên vẫn là CQĐP. Do đó, ý nghĩa này có vai trị quan trọng nên
thậm chí ở các đơ thị tự quản việc cung cấp dịch vụ được coi là mục đích cơ bản và
quan trọng nhất để TW quyết định trao quyền tự quản cho ĐP23.

Jean-Guy Finn (2008), Building Stronger Local Governments and Regions - An Action Plan for the Future
of Local Governance in New Brunswick, Report of the Commissioner on the Future of Local Governance,
New Brunswick, p.14.
23

Nguyễn Thị Thiện Trí (2020), Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ
chức chính quyền địa phương Việt Nam, Luận án Tiến sĩ.
22


19

Thứ ba, mơ hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐT góp phần “giải phóng” thị
dân ra khỏi sự bóc lột và cai trị của quyền lực nhà nước. Ý nghĩa này xuất phát từ
việc xây dựng mơ hình này thì cấp trên trực tiếp chỉ là chính quyền TW, khơng cịn
nhiều cấp chính quyền, cấp chính quyền này chồng lên cấp chính quyền thấp hơn.
Khi đó sẽ giải phóng người dân ra khỏi sự cai trị nhiều tầng, nhiều cấp.
Thứ tư, mơ hình Thị trưởng trong tổ chức CQĐT là mơ hình quản lý nhà
nước theo lãnh thổ hiệu quả nhất. Thực tế cho thấy, quản lý nhà nước đối với đời
sống đô thị khác so với quản lý nhà nước đối với đời sống nông thôn. Điều này xuất
phát bởi các đặc điểm khác biệt giữa đô thị và nơng thơn cho nên việc tổ chức mơ
hình quản lý phù hợp là nhu cầu tất yếu của nước ta. Với mơ hình Thị trưởng trong
tổ chức CQĐT này, việc ĐP tự quản lý và xử lý các vấn đề của ĐP sẽ nâng cao
được chất lượng của hoạt động quản lý, ĐP sẽ chủ động, sáng tạo, tận dụng tiềm lực
của bản thân và nắm bắt nhanh chóng các cơ hội cho sự phát triển của ĐP. Để đạt
hiệu quả nêu trên, việc xây dựng mơ hình này trên thực tế đòi hỏi sự phân bổ chức
năng giữa cơ quan TW và ĐP làm sao cho CQĐP tổ chức và hoạt động khơng phụ
thuộc hồn tồn vào chính sách của chính quyền TW, sẽ khơng tồn tại sự mâu thuẫn,
chồng chéo trong chức năng quản lý của ĐP với TW.
Từ những ý nghĩa quan trọng nêu trên, việc áp dụng mơ hình Thị trưởng
trong tổ chức CQĐT ở nước ta từ bài học kinh nghiệm của các quốc gia trên thế
giới là thật sự cần thiết. Khi mục đích cuối cùng của mỗi nhà nước là đảm bảo được
quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, đảm bảo được sự phát triển bền vững của
chế độ, pháp luật được tôn trọng, quyền con người không bị xâm phạm bởi bất kỳ
thiết chế quyền lực nào. Tại mơ hình này, ĐP sẽ tự chủ động giải quyết và xử lý các

vấn đề phát sinh, xây dựng và thực hiện các chính sách thúc đẩy ĐP phát triển, cạnh
tranh với các ĐP khác, đảm bảo nhu cầu lợi ích của thị dân và đảm bảo yêu cầu cấp
thiết trong việc phát triển bền vững theo định hướng phát triển phù hợp với từng đặc
điểm ĐP của nhà nước.
1.2 Mơ hình thị trưởng trong tổ chức chính quyền đơ thị tại một số quốc gia
trên thế giới
Trong hoạt động học tập và nghiên cứu pháp luật, ngoài việc nghiên cứu về
pháp luật của chính đất nước mình thì việc nghiên cứu thêm các quy định của pháp
luật nước khác cũng là một điều vô cùng cần thiết. Cùng một vấn đề, các quốc gia
khác nhau với những điều kiện về kinh tế, văn hóa, chính trị và xã hội sẽ có những
quy định khác nhau. Do đó, việc tham khảo thêm pháp luật của nước ngoài để học
hỏi và rút kinh nghiệm từ đó là điều cần thiết.