Chế độ tự quản thành phố ở một số quốc gia châu á và vấn đề đổi mới mô hình tổ chức chính quyền thành phố ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH
-----------***------------

TRUNG TÂM QUẢN LÝ ĐÀO TẠO CHẤT LƯỢNG CAO
VÀ ĐÀO TẠO QUỐC TẾ

TRẦN THỊ THÙY LINH

CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN THÀNH PHỐ Ở
MỘT SỐ QUỐC GIA CHÂU Á VÀ
VẤN ĐỀ ĐỞI MỚI MƠ HÌNH TỞ CHỨC
CHÍNH QÙN THÀNH PHỐ
Ở VIỆT NAM
KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
Khoa: Luật Hành chính – Nhà nước
Niên khóa: 2014 - 2018

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH
-----------***-----------TRUNG TÂM QUẢN LÝ ĐÀO TẠO CHẤT LƯỢNG CAO
VÀ ĐÀO TẠO QUỐC TẾ

TRẦN THỊ THÙY LINH

CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN THÀNH PHỐ Ở
MỘT SỐ QUỐC GIA CHÂU Á VÀ

VẤN ĐỀ ĐỞI MỚI MƠ HÌNH TỞ CHỨC
CHÍNH QÙN THÀNH PHỐ
Ở VIỆT NAM
KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
Khoa: Luật Hành chính – Nhà nước
Niên khóa: 2014 – 2018

Người hướng dẫn khoa học: ThS. Nguyễn Thị Thiện Trí
Người thực hiện: Trần Thị Thùy Linh
MSSV: 1453801014125
Lớp: CLC 39D

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
NĂM 2018


LỜI CẢM ƠN
Trước tiên, với tình cảm chân thành, em xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến quý
Thầy, Cô của Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, những người đã tận
tình chỉ dạy, truyền đạt kiến thức, kinh nghiệm quý báu cho em trong suốt bốn năm
học tập vừa qua tại trường.
Đặc biệt, em xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Cô – ThS. Nguyễn Thị Thiện
Trí, người đã trực tiếp hướng dẫn em từ việc lựa chọn đề tài nghiên cứu đến hướng
tiếp cận, giúp em chỉnh sửa những thiếu sót trong quá trình nghiên cứu và hoàn
thiện khóa luận này. Ngoài ra, em cũng xin chân thành cảm ơn đến các Thầy, Cô
của khoa Luật Hành chính – Nhà nước đã có những đóng góp ý kiến quý báu cho
khóa luận.
Cuối cùng, em xin hết lòng biết ơn đối với sự quan tâm và giúp đỡ từ gia đình
và bạn bè. Đây chính là nguồn động viên tinh thần rất lớn để em theo đ̉i và hồn
thành khóa ḷn tớt nghiệp này.

Em xin chân thành cảm ơn!
Sinh viên
Trần Thị Thùy Linh


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, được thực hiện
dưới sự hướng dẫn của Thạc sĩ Nguyễn Thị Thiện Trí – Giảng viên khoa Luật Hành
chính – Nhà nước. Toàn bộ nội dung của khóa luận này đảm bảo tính trung thực và
tuân thủ các quy định về trích dẫn nguồn, chú thích tài liệu tham khảo.
Tôi xim chịu hoàn toàn trách nhiệm về lời cam đoan này.
Sinh viên thực hiện

Trần Thị Thùy Linh


MỤC LỤC
DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT .................................................................. 1
PHẦN MỞ ĐẦU ...................................................................................................... 2
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẾ ĐỢ TỰ QUẢN THÀNH PHỐ VÀ
MƠ HÌNH TỰ QUẢN THÀNH PHỐ Ở MỘT SỐ QUỐC GIA CHÂU Á.......... 7
1.1. Khái quát về chế độ tự quản thành phố .......................................................... 7
1.1.1. Khái quát về thành phố .............................................................................. 7
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của chế độ tự quản thành phố ................................. 9
1.1.2.1. Khái niệm về chế độ tự quản thành phố ............................................... 9
1.1.2.2. Đặc điểm của chế độ tự quản thành phố ............................................ 10
1.1.3. Sự ra đời của chế độ tự quản thành phố ................................................. 17
1.2. Ý nghĩa của mơ hình chính quyền tự quản thành phố ................................ 20
1.3. Mơ hình tự quản thành phố ở một số quốc gia châu Á ................................ 24
1.3.1. Mơ hình tự quản thành phố ở Nhật Bản ................................................. 24

1.3.2. Mơ hình tự quản thành phố ở Hàn Quốc................................................ 29
1.3.3. Mơ hình tự quản thành phố ở Thái Lan ................................................. 34
1.3.4. Mơ hình tự quản thành phố ở Indonesia ............................................... 38
1.3.5. Đặc trưng của chế độ tự quản thành phố ở một số quốc gia Châu Á và
bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ................................................................... 42
CHƯƠNG 2. VẤN ĐỀ ĐỞI MỚI MƠ HÌNH TỞ CHỨC CHÍNH QÙN
THÀNH PHỐ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ........................................................... 46
2.1. Thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố ở Việt
Nam hiện nay ......................................................................................................... 46
2.1.1. Khái quát về mơ hình tổ chức chính quyền địa phương ở thành phố theo
quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành .................................................... 46
2.1.1.1. Các đặc trưng của chính quyền thành phố theo quy định của pháp luật
hiện hành ........................................................................................................ 47
2.1.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền thành phố .............................. 50


2.1.2. Bất cập pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố ở
Việt Nam hiện nay.............................................................................................. 52
2.1.2.1. Bất cập pháp luật về tổ chức chính quyền thành phố ......................... 52
2.1.2.2. Bất cập pháp luật về hoạt động của chính quyền thành phố .............. 54
2.1.3. Thực tiễn hoạt động của chính quyền các thành phố lớn hiện nay ....... 57
2.1.4. Nguyên nhân thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền thành
phố hiện nay ....................................................................................................... 59
2.2. Phướng hướng và giải pháp đổi mới mơ hình tổ chức chính quyền thành
phố ở Việt Nam hiện nay....................................................................................... 62
2.2.1. Phương hướng đổi mới ............................................................................ 63
2.2.2. Một số giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền thành
phố ...................................................................................................................... 66
2.2.3. Một số giải pháp khác nhằm đảm bảo cho chính quyền thành phố hoạt
động hiệu quả ..................................................................................................... 69

KẾT LUẬN ............................................................................................................ 75
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................. 77


1

DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT
CQĐP

Chính qùn địa phương

HĐND

Hợi đờng nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân


2

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Bên cạnh các vấn đề về giai cấp, dân tộc, tôn giáo,… cần được giải quyết thì
hiện nay, pháp luật về tổ chức hành chính của các quốc gia trên thế giới đều dành
phần lớn sự quan tâm đến các địa phương và chăm lo điều chỉnh đến mối quan hệ
giữa trung ương và địa phương. Đây là vấn đề không chỉ của riêng quốc gia nào mà
đã trở thành một vấn đề chung mang tính toàn cầu. Vì vậy, xu hướng chung của các
quốc gia trên thế giới hiện nay là hướng đến xây dựng một hệ thống chính quyền

địa phương tự quản vì mục tiêu dân chủ, vì nhà nước pháp quyền và xã hội công
dân. Được xem là một thiết kế mẫu cho chế độ tự quản địa phương, vì vậy mà ở
những quốc gia áp dụng mô hình tổ chức chính quyền địa phương tự quản thì thành
phố là loại đơn vị hành chính lãnh thổ chắc chắn phải được áp dụng mô hình này so
với các loại đơn vị hành chính lãnh thổ khác. Hiện nay, tự quản thành phố được
đánh giá là một mô hình tổ chức chính quyền địa phương dân chủ và hiện đại, được
áp dụng phổ biến ở hầu hết các quốc gia trên thế giới.
Đối với Việt Nam, trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ
trương, chính sách quan trọng nhằm đổi mới cách thức tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương nói chung và chính quyền thành phố nói riêng. Đặc biệt,
những điểm mới về chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ
chức chính quyền địa phương năm 2015 đã góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả
hoạt động của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, phát huy quyền
dân chủ trực tiếp, gián tiếp của nhân dân ở địa phương, góp phần vào công cuộc đổi
mới đất nước. Tuy nhiên, bên cạnh những hiệu quả đạt được, thực trạng về tổ chức
và hoạt động của chính quyền thành phố ở Việt Nam hiện nay vẫn còn bộc lộ một
số bất cập, vướng mắc, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý và hoạt động của các thành
phố. Chính vì vậy, việc nghiên cứu về chế độ tự quản thành phố là điều hết sức cần
thiết trong quá trình đổi mới mô hình tổ chức chính quyền thành phố ở nước ta
trong giai đoạn hiện nay. Bởi lẽ, những điểm mới tích cực của Hiến pháp năm 2013
và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là theo hướng tăng quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của các chính quyền địa phương. Trong khi đó, tự quản
thành phố chính được đánh giá là mô hình tổ chức chính quyền địa phương được
xếp vào thứ bậc cao nhất về tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Đồng thời, trong bối
cảnh toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế, Việt Nam cũng không thể nằm ngoài xu
hướng chung của các quốc gia trong khu vực và trên thế giới về việc xây dựng
chính quyền thành phố tự quản. Vì thế, để có những sự đổi mới hợp lý và hiệu quả


3

đối với chính quyền thành phố ở Việt Nam hiện nay và tiến tới áp dụng thành công
mô hình tự quản thành phố trong thời gian tới thì cần có sự nghiên cứu, tổng hợp và
so sánh với những mô hình tự quản thành phố của các quốc gia trên thế giới, đặc
biệt là những quốc gia ở khu vực châu Á, bởi Việt Nam có những sự tương đờng về
văn hóa, truyền thống, tâm lý dân tộc,… với các quốc gia trong khu vực này. Bên
cạnh đó là sự tổng kết, rút kinh nghiệm từ các quy định và thực tiễn tổ chức thực
hiện chế độ tự quản thành phố của các quốc gia này. Từ đó có thể rút ra được những
hạt nhân hợp lý cho việc tiếp tục hoàn thiện các quy định về tổ chức và hoạt đợng
chính qùn thành phố ở Việt Nam hiện nay, tạo cơ sở cho việc áp dụng mô hình tự
quản thành phố ở Việt Nam trong thời gian tới.
Chính vì những lý do trên, tác giả quyết định lựa chọn đề tài “Chế độ tự quản
thành phố ở một số quốc gia châu Á và vấn đề đổi mới mô hình tở chức chính quyền
thành phớ ở Việt Nam” để làm đề tài khóa luận tốt nghiệp này.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Ở Việt Nam hiện nay, các vấn đề liên quan đến chế độ tự quản địa phương đã
nhận được rất nhiều sự quan tâm của giới nghiên cứu khoa học cũng như các nhà
quản lý. Trong nhiều năm qua, đã có khá nhiều các công trình nghiên cứu khoa học
nghiên cứu và phân tích về những vấn đề lý luận của chế độ tự quản địa phương và
kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới về tổ chức mô hình tự quản địa phương.
Theo đó, có thể kể đến một số các công trình sau đây: “Tổ chức tự quản địa
phương”, Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Thiện Trí; “Tự quản địa phương và vấn
đề bảo đảm quyền con người”, đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường của nhóm tác
giả Trương Đắc Linh, Dương Hoán và Nguyễn Thị Thiện Trí; “Tự quản địa phương
– Vấn đề nhận thức và vận dụng ở nước ta hiện nay” của tác giả Bùi Xuân Đức
đăng trên tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 225 năm 2007; “Mơ hình chính quyền
địa phương ở mợt sớ nước châu Á – Thái Bình Dương” của tác giả Nguyễn Như
Phát đăng trên tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10 năm 2012; “Vấn đề phân cấp,
phân quyền và tự quản địa phương ở nước ta hiện nay” của các tác giả Nguyễn
Minh Phương và Nguyễn Huyền Hạnh đăng trên tạp chí Quản lý nhà nước số 210
năm 2013; “Nhận thức về tính tự quản của chính quyền địa phương và phương

hướng xây dựng chính quyền địa phương ở Việt Nam” của tác giả Thái Thị Thu
Trang đăng trên tạp chí Luật học số 9(184) năm 2015; “Tự quản địa phương ở Liên
Bang Nga và gợi mở cho Việt Nam” của tác giả Mai Văn Thắng đăng trên tạp chí
Tổ chức Nhà nước số 3 năm 2016; “Tính tự quản đại phương – Sự ảnh hưởng đến
mơ hình tở chức chính quyền địa phương của Hoa Kỳ và Trung Quốc” của tác giả


4
Mai Thị Mai đăng trên tạp chí Luật học số 7 năm 2016; “Một số vấn đề về tự quản
địa phương” của tác giả Phạm Thị Giang đăng trên tạp chí Quản lý Nhà nước số
255 năm 2017;…
Liên quan đến vấn đề về mô hình tổ chức và hoạt động chính quyền thành
phố, hiện nay cũng đã có rất nhiều các trình nghiên cứu khoa học nghiên cứu về vấn
đề này, thể kể đến một số công trình tiêu biểu sau đây: “Tổ chức chính quyền thành
phố thuộc tỉnh (từ thực tiễn tỉnh Lâm Đồng)”, Luận văn thạc sĩ của Trần Đức Quận;
“Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương: mơ hình tở chức và nhiệm vụ,
quyền hạn” của tác giả Phạm Văn Đạt đăng trên tạp chí Nhà nước và Pháp luật số
3(303) năm 2005; “Những bất cập, hạn chế và u cầu xây dựng mơ hình chính
quyền đơ thị tại các thành phố trực thuộc trung ương hiện nay” của tác giả Lưu
Tiến Minh đăng trên tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 9(234) năm 2011; “Thẩm
quyền của chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo Luật Tổ chức chính quyền địa
phương năm 2015” của tác giả Cao Vũ Minh đăng trên tạp chí Nhà nước và Pháp
luật số 9(341) năm 2016; “Những vấn đề đặt ra đối với cơ chế quản lý hành chính
thành phố Hồ Chí Minh khi thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm
2015” của các tác giả Phan Hải Hồ và Bùi Nam Hồng đăng trên tạp chí Nghiên cứu
lập pháp số 23(351) năm 2017;…
Mặc dù có khá nhiều các công trình nghiên cứu về chế độ tự quản địa phương
và vấn đề đổi mới mô hình tổ CQĐP ở thành phố, thế nhưng các công trình nghiên
cứu này đều chỉ tập trung chủ yếu vào chế độ tự quản địa phương nói chung, chưa
có công trình nghiên cứu nào đề cập cụ thể đến chế độ tự quản ở thành phố. Theo

tìm hiểu của tác giả, hiện nay chỉ có bài viết “Tự quản thành phố trên thế giới và
kinh nghiệm cho Việt Nam” của tác giả Nguyễn Thị Thiện Trí đăng trên tạp chí
Khoa học pháp lý số 2 năm 2016 là viết về vấn đề này. Tuy nhiên, bài viết này cũng
chỉ dừng lại ở việc giới thiệu về các vấn đề có liên quan chế độ tự quản thành phố,
từ đó phân tích và đánh giá cơ chế vận hành các thành phố lớn ở Việt Nam hiện nay
như một thực trạng cần xem xét đổi mới. Bên cạnh đó, theo tìm hiểu của tác giả,
hiện nay cũng như chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập đến vấn đề đổi mới
mô hình tổ chức chính quyền thành phố theo hướng áp dụng chế độ tự quản.
Do đó, khóa luận này sẽ đi sâu vào nghiên cứu những vấn đề lý luận của chế
độ tự quản thành phố, từ khái niệm, đặc trưng cơ bản đến sự ra đời của chế độ tự
quản thành phố, kết hợp với nghiên cứu mô hình tự quản thành phố của một số các
quốc gia điển hình ở châu Á. Đồng thời, tác giả sẽ phân tích và đánh giá các quy
định pháp luật Việt Nam hiện hành về mô hình tổ chức chính quyền thành phố và


5
thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố ở nước ta hiện nay.
Từ đó, tác giả sẽ đề ra phương hướng và giải pháp nhằm đổi mới mô hình tổ chức
chính quyền thành phố ở Việt Nam.
3. Mục đích, đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của khóa luận là tập trung vào hai nhóm vấn đề sau:
Một là, nghiên cứu về cơ sở lý luận của chế độ tự quản thành phố và mô hình
tổ chức tự quản thành phố ở một số quốc gia châu Á. Từ đó rút ra kinh nghiệm thiết
thực cho Việt Nam trong quá trình đổi mới mô hình tổ chức chính quyền thành phố.
Hai là, đánh giá các quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành về mô hình tổ
chức chính quyền thành phố; chỉ ra những bất cập, vướng mắc còn tồn tại trong tổ
chức và hoạt động của chính quyền thành phố hiện nay và nguyên nhân của những
bất cập, vướng mắc đó. Từ đó đề ra phương hướng, giải pháp nhằm đổi mới mô
hình tổ chức chính quyền thành phố ở Việt Nam hiện nay.

3.2. Đối tượng nghiên cứu
Khóa luận tập trung nghiên cứu về khái niệm, các đặc trưng cơ bản, lịch sử
hình thành và kinh nghiệm tổ chức mô hình tự quản thành phố của một số các quốc
gia châu Á; các quy định pháp luật Việt Nam hiện hành về mô hình tổ chức chính
quyền thành phố và thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố
ở Việt Nam hiện nay.
3.3. Phạm vi nghiên cứu
Khóa luận có phạm vi nghiên cứu trong khuôn khổ các quy định pháp luật
hiện hành của Việt Nam về tổ chức chính quyền thành phố và pháp luật về tổ chức
chính quyền thành phố của các quốc gia châu Á được chọn để nghiên cứu kinh
nghiệm.
4. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
- Những kết quả nghiên của khóa luận sẽ đóng góp vào hệ thống lý luận về
chế độ tự quản thành phố và cơ sở lý luận về vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động
của chính quyền thành phố ở Việt Nam hiện nay.
- Các kiến nghị của tác giả khóa luận nếu được các cơ quan có thẩm quyền
nghiên cứu, tiếp thu sẽ góp phần giải quyết những bất cập, vướng mắt đối với tổ
chức và hoạt động của chính quyền thành phố hiện nay, cũng như góp phần vào


6
việc hoàn thiện các văn bản pháp luật đang được sửa đổi, bổ sung và ban hành mới
nhằm thể chế hóa và đồng bộ với các quy định của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức
CQĐP và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015.
5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của triết học Mác – Lênin
về duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, trên cơ sở quan điểm, đường lối, chủ
trương của Đảng và Nhà nước. Đờng thời, tác giải cịn sử dụng phương pháp nghiên
cứu như: phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, đối chiếu,…
6. Bố cục đề tài

Ngoài Phần mở đầu, Kết luận, Danh mục những từ viết tắt và Danh mục tài
liệu tham khảo, khóa luận có bố cục gồm 2 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về chế đợ tự quản thành phớ và mơ hình tự quản
thành phố ở một số quốc gia châu Á;
Chương 2: Vấn đề đởi mới mơ hình tở chức chính quyền thành phố ở Việt Nam
hiện nay.


7
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN THÀNH PHỐ VÀ
MƠ HÌNH TỰ QUẢN THÀNH PHỐ Ở MỘT SỐ QUỐC GIA CHÂU Á
1.1. Khái quát về chế độ tự quản thành phố
1.1.1. Khái quát về thành phố
Hiện nay, vẫn chưa có một sự thống nhất mang tính quốc tế áp dụng như nhau
cho các quốc gia mà mỗi quốc gia đều có định nghĩa về thành phố theo những tiêu
chí của riêng mình. Tiêu chí phổ biến nhất hiện nay chính là dựa trên quy mô và
mật độ dân số 1. Riêng các quốc gia châu Á, các quốc gia này xác định thành phố
chủ yếu dựa trên quy mô về dân số, có thể kể đến như: Philippines, với yêu cầu về
lượng dân cư ít nhất là 250,0002 hay ở Bangladesh là từ 100,000 trở lên3. Ngoài ra,
việc xác định thành phố còn có thể kết hợp với các tiêu chí khác như hành chính,
kinh tế, đặc điểm đô thị, chính trị,… Ví dụ, Luật tự quản địa phương của Nhật Bản
quy định, thành phố phải là một đô thị hội đủ các điều kiện cơ bản sau: (1) Dân số
phải từ 50,000 trở lên; (2) Ít nhất 60% số hộ gia đình sống ở khu vực trung tâm đơ
thị; (3) Ít nhất 60% số hợ gia đình phải làm việc trong lĩnh vực thương mại, công
nghiệp hoặc các ngành nghề khác của đô thị4. Bên cạnh dân số thì ngành nghề cũng
là tiêu chí quan trọng không kém, hoạt động phi nông nghiệp là tiêu chí bắt buộc ở
hầu hết các thành phố là đô thị trên thế giới. Chẳng hạn như, theo tổ chức đô thị
quốc tế, đô thị là khu vực địa lý có vị trí trung tâm của một lãnh thổ, có số dân và
mật độ cao, hầu hết hoạt động phi nông nghiệp, có mật độ cao các yếu tố thuộc về
con người như nhà cửa, tòa nhà thương mại, đường giao thông, cầu và đường sắt5.

Ở Việt Nam, các thành phố được thành lập theo quyết định của Quốc hội hoặc
Ủy ban thường vụ Quốc hội6 dựa trên một số tiêu chí nhất định như diện tích lãnh
thổ, dân số, tình trạng công trình hạ tầng xã hội hay mức độ quan trọng về kinh
tế, chính trị và đều là các đô thị từ loại III trở lên7.
Vì đặc điểm của các thành phố là mang tính “mở” nên chúng không hoàn toàn
giống nhau giữa các quốc gia, ngoại trừ một điểm chung duy nhất: thành phố là một
loại đơn vị hành chính lãnh thổ trong tổ chức CQĐP của các quốc gia và hiện nay,
1

United Nations (2013), World Economic and Social Survey 2013, p.55.
Xem thêm tại: />(truy cập ngày 25/3/2018).
2
(truy cập ngày 25/3/2018).
3
(truy cập ngày 25/3/2018).
4
(truy cập ngày 25/3/2018).
5
National Geographic, Urban area. Xem thêm tại: />(truy cập ngày 15/6/2017).
6
Điều 70, Điều 74 Hiến pháp nước Cộng hịa xã hợi chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 (Hiến pháp năm 2013).
7
Điều 1 Nghị quyết 1210/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 Về phân loại đô thị.


8
hầu hết các quốc gia đều có cấp CQĐP là chính quyền thành phố8. Các thành phố đa
phần là đơn vị hành chính lãnh thổ được thừa nhận nhiều hơn là thành lập nên có
thể có tiêu chuẩn về diện tích và dân số nhưng cũng có thể chỉ đơn thuần là một
vùng lãnh thổ có kết cấu chặt chẽ về dân cư, địa lý, văn hóa, nghề nghiệp,…9 Thành

phố có thể là cấp đơn vị hành chính thấp nhất như ở Nhật Bản10, cũng có thể là đơn
vị hành chính cấp trung gian như ở Campuchia11, Indonesia12 hoặc là đơn vị hành
chính cấp cao nhất ở địa phương như ở Mông Cổ13. Ở một số quốc gia, thành phố
có thể tồn tại ở nhiều cấp hành chính khác nhau, ví dụ như Việt Nam có năm thành
phố trực thuộc trung ương là đơn vị hành chính cấp tỉnh, các thành phố còn lại là
cấp hành chính trung gian - thành phố thuộc tỉnh, tương đương cấp huyện.
Một điểm lưu ý khi nhắc đến đơn vị hành chính lãnh thổ là thành phố chính là
sự khác biệt cơ bản giữa hai thuật ngữ thành phố và đô thị. Theo Unicef, đơ thị là
lãnh thổ hành chính, chính trị, có ngưỡng số dân nhất định và có mật đợ dân số
tương ứng, chức năng kinh tế chủ yếu là hoạt động phi nông nghiệp, có đặc điểm cơ
sở hạ tầng của đô thị14. Tên gọi đô thị phổ biến ở các nước là thành phớ (có những
quốc gia chỉ thừa nhận thành phố là đơ thị như: Slovakia hay Uruquay15). Ngồi ra,
với các đô thị lân cận và vùng ngoại ô thường sẽ được gọi là thị trấn16, mợt số nước
cịn có làng, q̣n17. Ở những nước đơ thị hóa sớm, các loại đô thị khác nhau
thường hợp thành một khu đô thị, trong đó, thành phố được xác định là đô thị trung
tâm của khu đô thị, thị trấn và ngoại ô là các vùng lân cận.
Như vậy, hai khái niệm thành phố và đô thị không hoàn toàn đồng nhất với
nhau trong mọi trường hợp. Hiện nay, phần lớn các thành phố là mang tính chất đơ
thị, nhưng cũng có những thành phố vẫn còn những vùng lãnh thổ mang tính chất
8

Ngoại trừ mợt số quốc gia có diện tích lãnh thổ quá nhỏ như Singapore, Vương quốc Monaco,… thì khơng
có cấp chính qùn địa phương mà nhà nước thực hiện quản lý thống nhất trên toàn quốc.
Xem thêm tại: Mai Thị Mai (2016), “Tính tự quản của địa phương – Sự ảnh hưởng đến mơ hình tổ chức
chính quyền địa phương của Hoa Kỳ và Trung Quốc’’, Tạp chí Ḷt học sớ, (7), tr.81.
9
Ngũn Thị Thiện Trí (2016), “Tự quản thành phố trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam”, Tạp chí
Khoa học pháp lý, (2), tr.13.
10
(truy cập ngày 26/3/2018).

11
(truy cập ngày 26/3/2018).
12
(truy cập ngày 26/3/2018).
13
(truy cập ngày 26/3/2018)
14
Unicef (2012), The state of the world’s children, p.10. Xem thêm tại:
(truy cập ngày 30/5/2018).
15
United Nations Statistics Division - Demographic and Social Statistics, “Definition of urban”,
Demographic Yearbook 2005, table 6.
Xem thêm tại: (truy
cập ngày 15/6/2017).
16
Theo World bank khi đề cập đến đơn vị lãnh thổ đơ thị thì chỉ gờm hai loại là: thành phố và thị trấn. Xem
thêm tại: World bank (2000), The cities in Transition, The International Bank for Reconstruction and
Development, WB.
17
Hoa Kỳ, Anh và các nước thuộc hệ thống pháp luật Anh, Mỹ.


9
nông thôn18. Hơn nữa, tính chất đô thị không chỉ tḥc về thành phố mà cịn có thể
xuất hiện ở các loại đơn vị lãnh thổ khác như: quận, thị xã, thị trấn,…19. Vì vậy, tùy
từng trường hợp mà cần có sự phân biệt nhất định giữa hai thuật ngữ thành phố và
đô thị. Hai khái niệm thành phố và đơ thị chỉ có thể đờng nhất với nhau trong
trường hợp tất cả các vùng lãnh thổ của thành phố đã được đô thị hóa hoàn toàn.
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của chế độ tự quản thành phố
1.1.2.1. Khái niệm về chế độ tự quản thành phố

Tự quản thành phố (municipal autonomy) là mợt khái niệm có sự ra đời và
phát triển song hành cùng với khái niệm tự quản địa phương (local autonomy hoặc
local self-government) bởi lịch sử hình thành tự quản địa phương cũng bắt đầu bằng
lịch sử của tự quản thành phố20. Chính vì vậy mà tính chất của tự quản thành phố
cũng tương tự như tự quản địa phương. “Tự quản” theo nghĩa chung nhất là “tự
mình trơng coi, quản lý cơng việc, khơng cần ai điều khiển”21. Tự quản còn được
hiểu là tính độc lập tương đối, khả năng tự quyết định của một tổ chức, cá nhân so
với một tập thể hay quyền lực trung ương; sự tự chịu trách nhiệm nhằm phát huy
tính sáng tạo, năng động, linh hoạt của chủ thể ấy dưới sự kiểm tra, giám sát của
Nhà nước để đạt được hiệu quả cao nhất (giám sát chứ không quản lý, chỉ huy) 22.
Khái niệm tự quản địa phương hiện nay cũng được ghi nhận trong rất nhiều
các văn bản pháp lý quốc tế cũng như pháp luật của các quốc gia. Hiến chương
Châu Âu về tự quản địa phương được thông qua vào năm 1985 có định nghĩa về tự
quản địa phương như sau: “Tự quản địa phương được hiểu là quyền và khả năng
thực sự của cơ quan tự quản địa phương được quy định và quản lý một phần lớn
các công việc xã hội, trong khuôn khổ pháp luật và phải chịu trách nhiệm, nhằm
phục vụ lợi ích của dân cư địa phương” 23. Dự thảo Hiến chương quốc tế về chính
quyền tự quản địa phương của Liên Hợp quốc cũng đưa ra khái niệm về tự quản địa
phương: “Chính quyền tự quản địa phương biểu thị quyền và khả năng của chính
quyền địa phương, trong giới hạn của luật pháp để điều tiết và quản lý mợt phần

18

Ngũn Thị Thiện Trí (2016), tlđd, tr.12.
(truy cập ngày 26/3/2018).
20
Nguyễn Thị Thiện Trí (2016), tlđd, tr.13.
21
Hùng Thắng, Thanh Hương, Bàng Cẩm (2005), Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Thống kê, TP.Hờ Chí Minh,
tr.1028.

22
Mai Thị Mai (2016), “Tự quản của địa phương – Sự ảnh hưởng đến mơ hình tổ chức chính quyền địa
phương của Hoa Kỳ và Trung Quốc”, Tạp chí Luật học số, (7), tr.82.
23
Bùi Xuân Đức, “Tự quản địa phương: Vấn đề nhận thức và vận dụng ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nhà
nước và Pháp luật, (1), tr.11.
19


10
đáng kể các hoạt động công cộng theo đúng trách nhiệm của mình và vì lợi ích của
nhân dân địa phương”24.
Từ khái niệm về tự quản và tự quản địa phương, có thể đưa ra định nghĩa về
chế độ tự quản thành phố như sau: Tự quản thành phố là quyền và khả năng đợc lập
tương đới của chính quyền thành phớ so với chính quyền trung ương. Trong giới
hạn của ḷt pháp, chính quyền thành phớ được tự mình đưa ra các quyết định để
quản lý, vận hành và điều chỉnh các vấn đề thuộc phạm vi của thành phố một cách
chủ động, trên cơ sở tự chịu trách nhiệm vì lợi ích của người dân địa phương. Từ
định nghĩa này, có thể hiểu khái quát về chế độ tự quản thành phố qua ba nợi dung
chính sau: Thứ nhất, tự quản thành phố là khả năng của người dân thành phố được
tự mình đưa ra các quyết định để quản lý, vận hành và điều chỉnh những vấn đề
tḥc phạm vi của thành phố. Thứ hai, để có thể thực hiện được hoạt đợng tự quản
thì cần có sự hoạt động của các thiết chế đại diện cho nhân dân – được gọi là chính
quyền tự quản thành phố, trong công việc liên kết các các lực lượng dân cư trong
thành phố để hoàn thành các nhiệm của địa phương. Thứ ba, chính quyền tự quản
thành phố thực hiện quyền và khả năng của mình trong giới hạn của luật pháp để
điều hành và quản lý các công việc của thành phố theo đúng trách nhiệm của mình
và vì lợi của của nhân dân địa phương, dựa trên cơ sở tự chủ và tự chịu trách nhiệm.
1.1.2.2. Đặc điểm của chế độ tự quản thành phố
Ở mỗi nhà nước khác nhau, cách thức tổ chức và phạm vi tự quản của các

thành phố là khác nhau vì chế độ tự quản thành phố phải phù hợp với đặc điểm lịch
sử và những truyền thống khác của địa phương. Nhưng nhìn chung, chế độ tự quản
thành phố của các quốc gia đều có nội dung chủ yếu nằm ở năm đặc điểm/dấu hiệu
sau:
Thứ nhất, thành phố tự quản có các cơ quan riêng để giải quyết những
công việc thuộc về địa phương, đây những cơ quan tạo nên bộ máy chính quyền
thành phớ. Nhìn chung, chính qùn thành phố tự quản hiện nay thường gồm hai
thiết chế cơ bản là Hội đồng tự quản thành phố (Municipal Council) và Cơ quan
điều hành thành phố (Municipal Excutive). Hội đồng tự quản thành phố và Cơ quan
điều hành thành phố sẽ thực hiện quyền tự quản địa phương, thay mặt cho nhân dân
thành phố trong các quan hệ pháp luật cụ thể. Theo đó:
Hội đồng tự quản thành phố là một cơ quan dân cử ở địa phương, đại diện cho
tiếng nói của nhóm các dân cư khác nhau cùng sinh sống tại thành phố. Các thành
24

Bùi Xuân Đức, tlđd, tr.11 – 12.


11
viên của Hội đồng tự quản thành phố sẽ do người dân thành phố trực tiếp bầu ra
theo nhiệm kỳ và các điều kiện, tiêu chuẩn để trở thành một đại biểu Hội đồng đều
được pháp luật các quốc gia quy định cụ thể. Chức năng của Hội đồng tự quản
thành phố là thay mặt cho nhân dân thành phố, cho các cử tri đã bầu ra mình để
quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát việc thi hành
những quyết định đó. Sự hiện diện của Hội đồng tự quản thành phố có ý nghĩa quan
trọng trong việc đảm bảo cho tính tự quản của thành phố. Bởi lẽ, yêu cầu về việc
người dân được tự mình đưa ra các quyết định để điều hành và quản lý những vấn
đề thuộc phạm vi địa phương của chế độ tự quản sẽ được thực hiện thông qua cơ
quan đại diện này. Với các thành viên là những đại biểu ưu tú thuộc các tầng lớp
nhân dân, các dân tợc, tơn giáo, nơng dân, trí thức,… của thành phố nên Hội đồng

tự quản thành phố cũng là cơ quan trong bộ máy chính quyền chính phố gần gũi với
nhân dân nhất, hiểu rõ tâm tư, nguyện vọng và yêu cầu của nhân dân, hiểu rõ được
những thuận lợi, khó khăn của địa phương. Do đó, những chính sách, quyết định do
Hội đồng đưa ra sẽ phù hợp hơn với tình hình thực tế và nguyện vọng của nhân dân,
góp phần quan trọng vào q trình phát triển kinh tế - xã hội, ổn định an ninh trật tự
của thành phố.
Cơ quan điều hành thành phố là cơ quan chấp hành của Hội đồng tự quản
thành phố, có chức năng tổ chức thực hiện các chính sách do Hội đồng tự quản
thành phố thông qua và các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao trong một
số trường hợp. Đứng đầu cơ quan điều hành thường là một cá nhân, dưới tên gọi là
Thị trưởng (hoặc Thống đốc, Chủ tịch), hoặc do một tập thể đứng đầu được gọi là
ủy ban. Cách thức thành lập chức danh đứng đầu này là đa dạng: do người dân trực
tiếp bầu ra, do Hội đồng bầu ra hoặc bổ nhiệm,… Thị trưởng là người nắm quyền
hành pháp, chịu trách nhiệm thực hiện mọi cơng việc của chính qùn tự quản
thành phố, ngoại trừ các công việc thuộc thẩm quyền của Hội đồng.
Với cách thức tổ chức bộ máy quản lý hành chính thành phố theo chế đợ Thị
trưởng thì hiện nay có ba mơ hình phổ biến sau đây25: Một là, mô hình Thị trưởng
yếu (weak mayor form): Theo đó, Hợi đờng tự quản thành phố có qùn lực rất lớn,
ngồi qùn lập pháp cịn có cả qùn hành pháp như: kiểm soát những vấn đề liên
quan đến ngân sách; quyết định những quan chức quản lý thành phố, kể cả Thị
trưởng; và hầu hết các vấn đề quan trọng khác. Hoạt động của Thị trưởng và các bộ
phận trực thuộc của cơ quan điều hành khi này đều nằm trong phạm vi quản lý của
25

Tạ Ngọc Hải (2007), “Kinh nghiệm tổ chức đô thị của một số nước”, Tạp chí Tở chức nhà nước, (4), tr.39;
Ngũn Thị Hoàng (2007), “Tổ chức và hoạt đợng của chính qùn đơ thị mợt số nước”, Tạp chí Tở chức
nhà nước, (6), tr.39 – 40.


12

Hội đồng; Hai là, mô hình Thị trưởng mạnh (strong mayor form): Theo mô hình
này, Thị trưởng sẽ do nhân dân trực tiếp bầu ra theo nhiệm kỳ nên có quyền lực
“mạnh” hơn: quyết định những người đứng đầu các sở, ban ngành của thành phố;
phủ quyết các dự luật của Hội đồng tự quản thành phố; dự thảo ngân sách và quyết
định các biện pháp thực hiện, tuy nhiên, ngân sách thành phố vẫn phải được thông
qua bởi Hội đồng;… Ba là, mô hình cân bằng quyền lực giữa Hội đồng tự quản
thành phố và Thị trưởng: Theo đó, Thị trưởng sẽ do người dân trực tiếp bầu ra theo
nhiệm kỳ. Thẩm quyền của Hội đồng là lập pháp, quyết định việc quy hoạch, sử
dụng đất và thông qua ngân sách thành phố. Những vấn đề cịn lại tḥc thẩm
quyền giải quyết của Thị trưởng và các bộ phận trực thuộc của cơ quan hành pháp.
Hội đồng sẽ lập ra một số ủy ban để giám sát việc thực hiện các chức năng của
những chủ thể này.
Trường hợp đứng đầu cơ quan hành pháp thành phố là một ủy ban thì các
thành viên trong ủy ban này sẽ bầu ra một người đứng đầu, người đứng đầu này
cũng được xem là Thị trưởng của thành phố. Tuy nhiên, khác với chế độ người
đứng đầu cơ quan điều hành thành phố là cá nhân, Thị trưởng ở đây mang tính chất
danh nghĩa và không có quyền lực cao hơn so với các ủy viên đồng nhiệm.26
Thứ hai, thành phố tự quản có những thẩm quyền để giải quyết các vấn đề
riêng biệt có tính chất địa phương và được pháp luật quy định rõ ràng, nhà nước
trung ương không được can thiệp vào việc giải quyết những vấn đề thuộc phạm vi
thẩm quyền của địa phương. Theo Gordon L.Clark, “tự quản địa phương” thể hiện
mối tương quan quyền lực giữa CQĐP với chính qùn trung ương về hai khía
cạnh: Mợt là, quyền đưa ra các sáng kiến độc lập để giải quyết các vấn đề địa
phương và; hai là, quyền miễn trừ đối với sự can thiệp của chính quyền trung ương
vào việc giải quyết các cơng việc của chính quyền địa phương. Nếu CQĐP không
có đủ hai quyền năng này thì khái niệm “tự quản địa phương” sẽ trở nên vô nghĩa.27
Tự quản thành phố cũng tương tự như vậy. Nếu mợt thành phố tự quản mà khơng có
thẩm quyền tự quyết về những vấn đề riêng biệt của địa phương mình thì khó có thể
đạt được vị trí tự chủ, độc lập lập nhất định đối với cơ quan nhà nước trung ương.
Quyền tự quyết của chính quyền thành phố tự quản trước những vấn đề riêng

biệt của địa phương được thể hiện ở nhiều phương diện khác nhau như: ban hành
văn bản quy phạm pháp luật, quản lý ngân sách và tài sản địa phương, quản lý
26

Nguyễn Thị Hồng (2007), tlđd, tr.40.
Ngũn Văn Cương, Kinh nghiệm q́c tế về tự quản địa phương và một số gợi ý về việc tiếp tục hoàn
thiện cơ chế quản trị địa phương cho Việt Nam. Xem thêm tại: (truy cập ngày 05/4/2018).
27


13
nguồn nhân lực,… Hiến pháp và pháp luật mỗi quốc gia đều sẽ có các quy định về
thẩm quyền của địa phương tự quản cũng như những loại việc nào địa phương sẽ
được tự quyết mà không cần sự chỉ đạo của cấp trên. Ví dụ, Điều 117 Hiến pháp
Hàn Quốc năm 1948, sửa đổi năm 1987 quy định: “Chính quyền địa phương sẽ giải
quyết các vấn đề hành chính liên quan đến phúc lợi của người dân địa phương,
quản lý tài sản và có thể ban hành các quy định liên quan đến quyền tự quản địa
phương trong phạm vi luật định”. Tùy thuộc vào mỗi nhà nước và tùy thuộc vào
truyền thống, đặc điểm kinh tế, văn hóa, xã hội và dân cư mà phạm vi các vấn đề
thành phố được tự mình quyết định sẽ khác nhau nhưng rõ ràng, “phạm vi, mức độ
quyết định của cơ quan tự quản địa phương càng lớn thì phạm vi và mức đợ tự quản
càng cao”28. Tuy nhiên, chính qùn thành phố tự quản không chỉ thực hiện các
nhiệm vụ thuộc thẩm quyền đã được pháp luật quy định mà còn có nghĩa vụ thực
hiện các nhiệm vụ do chính quyền trung ương giao hoặc ủy quyền. Với trường hợp
này, khi giao hoặc ủy quyền thực hiện nhiệm vụ cho chính quyền tự quản thành
phố, chính quyền trung ương phải cung cấp cả nguồn lực để đảm bảo cho việc thực
hiện các nhiệm vụ này29.
Các vấn đề cần được giải quyết thuộc phạm vi chức năng của các thành phố tự
quản hiện nay là không giống nhau giữa các thành phố, nhưng cơ bản nhất vẫn là
cung ứng một cách tốt nhất các dịch vụ công cộng cho người dân, gồm những vấn

đề thiết thực như: chăm sóc sức khỏe cộng đồng, an ninh và trật tự xã hội, phúc lợi
xã hội, thu gom và xử lý chất thải, cấp và thoát nước, giao thông nội thị, giáo dục,
văn hóa, quy hoạch đơ thị, khu vui chơi, giải trí, cứu hỏa và các dịch vụ khẩn cấp
khác,… Ngoài ra, vị trí chính trị của các thành phố cũng ảnh hưởng tới phạm vi
thẩm quyền tự quyết được trao. Chẳng hạn, các thành phố thủ đô như Bangkok ở
Thái Lan, Seoul ở Hàn Quốc, Dhaka ở Bangladesh đều được trao và cho phép có
nhiều qùn hạn hơn so với các chính quyền địa phương tự quản khác, các thành
phố này có thể liên hệ trực tiếp với chính quyền trung ương bất cứ khi nào cần
thiết30. Ngoài ra, dân số của thành phố cũng có thể ảnh hưởng một cách cơ bản đến
phạm vi các vấn đề được trao quyền tự quyết. Ví dụ ở Nhật Bản, nhằm mục đích
nâng cao hiệu quả quản lý đối với những thành phố có lượng dân cư lớn, các thành
phố tự quản có dân số từ 200,000 trở lên đều được trao thêm nhiều chức năng,
nhiệm vụ mà thông thường do chính quyền tỉnh thực hiện. Đặc biệt, đối các “thành
28

Nguyễn Thị Thiện Trí (2007), Tổ chức tự quản địa phương, Luận văn thạc sĩ, Đại học Luật thành phố Hờ
Chí Minh, tr.12.
29
Ngũn Như Phát (2002), “Mô hình chính quyền địa phương ở một số nước châu Á – Thái Bình Dương”,
Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (10), tr.55.
30
Nguyễn Như Phát (2002), tlđd, tr.62.


14
phố chỉ định” (designed cities), thành phố có số dân trên 500,000 thì có thẩm quyền
giải quyết đối với tất cả các vấn đề, tương đương với thẩm quyền của mợt chính
qùn tỉnh.31
Thứ ba, về chế đợ tài chính, các thành phố tự quản có sự độc lập về tài
chính. Điều này được thể hiện ở việc chính quyền thành phố tự quản có ngân sách

riêng để đảm bảo cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao. Chính
quyền thành phố tự quản có toàn quyền quản lý và sử dụng đối với ngân sách riêng
của thành phố mình, từ việc quyết định các khoản thu vào ngân sách đến việc xác
định mục đích chi ngân sách, với điều kiện các quyết định này phải phù hợp với
những quy định chung của chính quyền trung ương về tài chính – ngân sách. Nguồn
thu ngân sách thành phố tự quản đến từ các nguồn thu tự có ở địa phương như thuế
và các loại phí (phí phương tiện, phí cầu đường, phí xây dựng,…), lệ phí từ các dịch
vụ ở địa phương, vay nợ và nguồn hỗ trợ từ trung ương.
Trong các nguồn thu tài chính của thành phố tự quản thì nguồn thu từ thuế là
chủ yếu và cũng là ng̀n thu cơ bản nhất. Thuế có thể ở cấp độ quốc gia và cấp độ
địa phương. Đối với thuế địa phương, theo quy định của nhiều nước thì cơ quan tự
quản thành phố có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định mức
thuế suất cụ thể đối với các loại thuế địa phương, dựa trên danh mục các sắc thuế và
mức thuế tối đa do chính quyền trung ương quy định. Trong các loại thuế thu tại địa
phương thì thuế bất động sản là loại thuế quan trọng nhất, đóng góp một nguồn thu
đáng kể cho chính qùn thành phố32. Ngồi ra, các khoản thuế trung ương quy
định thu tại địa phương (thuế quốc gia) cũng tạo cho thành phố một nguồn thu khá
lớn vào ngân sách. Tuy nhiên, tỉ lệ mà thành phố được giữ lại từ tổng số thuế thu
được theo quy định của trung ương là khác nhau giữa các nước. Ví dụ, Bangladesh
là từ 55% đến 75%, Hàn Quốc là 56,16%, Malaysia là 41%, Philippines là 25%33.
Về nguyên tắc, trung ương chuyển giao quyền cho các thành phố thì đồng thời phải
chuyển giao các phương tiện, công cụ để thực hiện thẩm quyền đó34. Chính vì vậy,
việc thành phố được giữ lại một phần thuế trung ương quy định thu tại địa phương
chính là mợt trong những yếu tố mà trung ương dùng để đảm bảo cho năng lực tự
quản của các thành phố, thu hẹp khoảng cách về tiêu chuẩn cung cấp các dịch vụ
31

Kayama Michihiro (2010), Local Government in in Japan, Council of Local Authorities for International
Relations, tr.7 - 8.
32

Economic anh Social Commission for Asia and the Pacific, Metropolitan City Finances in Asia and the
Pacific Region Issues, Problems and Reform Options, tr.14. Xem thêm tại:
(truy cập ngày
05/4/2018).
33
Nguyễn Thị Thiện Trí (2007), tlđd, tr.17.
34
Phạm Thị Giang (2017), “Một số vấn đề về tự quản địa phương”, Tạp chí Quản lý Nhà nước, (255), tr.49.


15
công cộng cho người dân giữa các địa phương. Đồng thời, điều này còn thúc đầy
chính quyền tự quản thành phố tích cực thực hiện những chính sách thuế của nhà
nước.
Đối với các nguồn hỗ trợ từ trung ương thì quy chế tự quản thành phố không
tác động đến được mà do Hiến pháp hay luật về tổ chức tự quản địa phương quy
định. Tuy nhiên, tỷ lệ chuyển giao tài chính từ trung ương khơng quyết định hồn
tồn mức đợ tự quản của các thành phố vì thực tế, có những thành phố có mức đợ tự
quản khá cao nhưng lại phụ thuộc trung ương về tài chính cũng ở mức đợ cao và
ngược lại, có những thành phố ở nhiều quốc gia có tỷ lệ hỗ trợ tài chính từ trung
ương thấp nhưng cũng khơng vì thế mà có mức đợ tự quản cao. Chẳng hạn, nhiều
thành phố tự quản ở một số các quốc gia châu Âu như Anh, Ý, Tây Ban Nha, và
Pháp có tỷ lệ hỗ trợ từ trung ương là trên 40%, Phần Lan và Đan Mạch thậm chí
vượt qua mức 50% nhưng các thành phố ở những quốc gia này luôn được xếp vào
nhóm các thành phố có mức đợ tự quản cao nhất trên thế giới hiện nay35. Trong khi
đó, tại một số nước ở châu Á như Thái Lan, Trung Quốc,… có mức hỗ trợ từ trung
ương là không quá 30% (như Thái Lan là 27%), nhưng mức độ tự quản của chính
quyền thành phố tại các nước là tương đối thấp khi việc điều chỉnh thuế suất, áp cơ
sở thuế, các loại phí ở thành phố đều do chính quyền trung ương quyết định36.
Thứ tư, sự độc lập, tự chủ của các thành phố tự quản được đặt dưới sự kiểm

tra, giám sát của chính quyền trung ương. Để thực hiện chế đợ tự quản, chính
qùn trung ương đã cơng nhận và trao quyền tự quản cho chính quyền thành phố,
song chính quyền trung ương của các quốc gia đều có cơ chế giám sát đối với các
thành phố tự quản để đảm bảo cho tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Mặc dù
vậy, việc kiểm tra, giám sát của chính quyền trung ương với chính quyền địa
phương là không thể tùy tiện. Khoản 2 điều 8 của Hiến chương của châu Âu về tự
quản địa phương khẳng định: “Bất kì sự kiểm sốt hành chính nào đới với hoạt
động của cơ quan tự quản địa phương cũng phải hướng tới mục đích bảo đảm tính
pháp chế và nguyên tắc tối cao của Hiến pháp”37. Tuỳ thuộc vào quy định pháp luật
của mỗi quốc gia mà mức đợ, hình thức giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên đối
với chính quyền tự quản thành phố là khác nhau. Mợt số hình thức giám sát phổ
35

Ngũn Thị Thiện Trí (2016), tlđd, tr.16.
Nguyễn Thị Thúy, Phạm Thị Phương Hoa, Xu hướng phân cấp thu – chi ngân sách nhà nước cho chính
quyền đơ thị tại mợt sớ nước trên thế giới, tr.3. Xem thêm tại:
/>1668225.PDF (truy cập ngày 06/4/2018).
37
Nguyễn Văn Cương, Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và mợt sớ gợi ý về việc tiếp tục hồn
thiện cơ chế quản trị địa phương cho Việt Nam. Xem thêm tại: (truy cập ngày 31/5/2018).
36


16
biến có thể kể đến như: phê chuẩn hay bãi bỏ những văn bản không hợp lý của các
cơ quan tự quản địa phương, thông qua trợ cấp tài chính cho CQĐP tự quản hoặc
quy định rõ thẩm quyền, giới hạn quyền của CQĐP tự quản trong các văn bản pháp
luật của trung ương38. Nếu cơ quan tự quản vi phạm Hiến pháp, pháp luật và quy
chế tự quản thì vẫn chịu các chế tài nhất định, nhưng không phải nhà nước trung
ương quyết định mà Tòa án sẽ là chủ thể có quyền phán quyết trong các trường hợp

này39. Những sự tác động này của trung ương đối với các thành phố tự quản chứng
tỏ chính quyền tự quản thành phố khơng hồn tồn đợc lập, tách biệt khỏi chính
quyền trung ương bởi bằng cách này hay cách khác, trung ương luôn có thể điều
chỉnh, định hướng các hoạt đợng của chính qùn tự quản thành phố nhưng vẫn
đảm bảo được những nguyên tắc cơ bản của chế độ tự quản. Ở chiều hướng ngược
lại, “chính phủ trung ương cũng phụ tḥc ở mức đợ nhất định vào chính quyền địa
phương khi thực thi các đường lới chính trị và kinh tế tại địa phương”40. Có thể nói,
việc giám sát của trung ương đối với chính quyền tự quản thành phố ngồi việc đảm
bảo cho tính thống nhất của qùn lực nhà nước thì cịn giúp cho việc quản lý địa
phương của nhà nước đạt được hiệu quả hơn, ch̉n hóa việc cung ứng các dịch vụ
cơng ở mợt mức độ nhất định và bảo vệ người dân tránh khỏi sự lạm dụng quyền
lực của chính quyền tự quản thành phố.
Thứ năm, các thành phố tự quản có tư cách pháp nhân công pháp41. Tư
cách pháp nhân này của thành phố tự quản được xác lập bởi các lý do sau: Một là,
quy chế pháp lý về chế độ tự quản ở thành phố là do luật công điều chỉnh (Hiến
pháp, luật về tổ chức tự quản địa phương và các luật khác có liên quan đến chế độ
tự quản địa phương); Hai là, chính quyền tự quản thành phố có biểu tượng, con dấu
riêng, có ngân sách riêng bảo đảm cho sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chế độ tự
quản; Ba là, sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm này được bảo đảm thông qua các cơ chế

38

Trần Thị Minh Châu (2009), “Chế độ tự quản địa phương của một số nước trên thế giới”, Tạp chí Tở chức
nhà nước, (4), tr.42.
39
Ngũn Thị Thiện Trí (2007), tlđd, tr.15.
40
Nguyễn Văn Cương, “Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và một số gợi ý về việc tiếp tục hoàn
thiện cơ chế quản trị địa phương cho Việt Nam”. Xem thêm tại:
(truy cập ngày 04/4/2018).

41
Khái niệm “pháp nhân công pháp” bắt nguồn và tương tự như khái niệm “pháp nhân” (theo Nguyễn Thị
Thiện Trí (2007), tlđd, tr.18). Vì vậy, pháp nhân công pháp cũng có sự tự chủ về tổ chức và tài chính, có tư
cách pháp lý độc lập và phải chịu trách nhiệm bằng tài sản của mình khi tham gia vào các quan hệ pháp lý.
Việc thành lập, quản lý và hoạt động của các pháp nhân công pháp chịu sự điều chỉnh của luật công. Pháp
nhân công pháp được thành lập theo thủ tục hành chính mệnh lệnh và có các thẩm quyền được quy định
trong luật. Các pháp nhân loại này gồm các cơ quan nhà nước nhà nước, các cơ quan hành chính sự nghiệp
hoạt động bằng ngân sách Nhà nước, lực lượng vũ trang,… (Phạm Kim Anh, Chế Mỹ Phương Đài (đờng chủ
biên) (2014), Giáo trình Những quy định chung về Luật Dân sự, Nxb. Hồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam,
TP. Hờ Chí Minh, tr.149, 185).


17
giám sát của trung ương và các tranh chấp có liên quan đến tổ chức tự quản thành
phố sẽ được giải quyết bởi tòa án.
Tuy nhiên, khác với các cơ quan nhà nước cũng có tư cách pháp nhân công
pháp, các đơn vị tự quản là mợt thiết chế có quy chế đặc biệt, không nằm trong hệ
thống quyền lực nhà nước42. Các đơn vị tự quản được tổ chức thành hệ thống các cơ
quan được sử dụng quyền lực công (các cơ quan này bao gồm: cơ quan dân cử, thiết
chế đứng đầu đơn vị tự quản, cơ quan quản lý hành chính ở địa phương), tham gia
cung ứng các dịch vụ công, giải quyết những vấn đề mang tính chất quản lý nhà
nước nhưng với ý nghĩa địa phương. Trong nhiều trường hợp, các cơ quan nhà nước
ủy quyền cho chính quyền thành phố tự quản giải quyết cả những vấn đề không
thuộc địa phương nhưng có ý nghĩa và liên quan đến địa phương. Dù không thuộc
hệ thống thực thi quyền lực nhà nước, nhưng những quyết định, quyết nghị... của
chính quyền tự quản lại được đảm bảo bằng quyền lực nhà nước. Việc không tuân
thủ các quyết định, quy định... của chính quyền tự quản thành phố sẽ bị truy cứu
trách nhiệm pháp lý theo quy định của pháp luật43.
Trong các đặc điểm/dấu hiệu nêu trên của chế đợ tự quản thành phố thì dấu
hiệu thứ ba là quan trọng nhất. Bởi lẽ, để hiện thực hóa được trên thực tế những

quyền lực mà Nhà nước trao cho chính quyền thành phố thì thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ tự quản, yếu tố tiên quyết cần đến chính là các điều kiện vật chất,
tài chính tại địa phương. Mức đợ tự quản có cao hay khơng, việc cung ứng các dịch
vụ có tốt hay khơng cũng đều phụ tḥc phần lớn vào tài chính, ngân sách của
chính quyền thành phố tự quản. Chính quyền thành phố càng “thực qùn” khi càng
có sự đợc lập, tự chủ đối với tài chính, ngân sách của địa phương mình và khi đó,
chế độ tự quản của thành phố cũng sẽ ở một mức độ cao hơn. Nếu Nhà nước trao
quyền tự quản cho thành phố mà không trao cho sự tự chủ về tài chính, ngân sách
thì “chẳng khác gì với cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước theo chế độ tập
trung”44.
1.1.3. Sự ra đời của chế độ tự quản thành phố
Chế độ tự quản thành phố đã được áp dụng từ rất sớm ở nhiều quốc gia trên
thế giới, đặc biệt là ở các nước tư bản phương Tây, nơi được xem là “cái nôi” của
42

Mai Văn Thắng, Tự quản địa phương ở Liên Bang Nga và gợi mở cho Việt Nam. Xem thêm tại:
/>mo_cho_Viet_Nam (truy cập ngày 31/5/2018); Nguyễn Thị Thiện Trí (2007), tlđd, tr.15.
43
Mai Văn Thắng, Tự quản địa phương ở Liên Bang Nga và gợi mở cho Việt Nam,
/>mo_cho_Viet_Nam (truy cập ngày 31/5/2018).
44
Nguyễn Thị Thiện Trí (2007), tlđd, tr.18.


18
chế độ tự quản địa phương. Có thể khẳng định, tự quản thành phố là mợt mơ hình
mang tính kiểu mẫu trong chế độ tự quản địa phương bởi lịch sử hình thành tự quản
địa phương cũng bắt đầu bằng lịch sử của tự quản thành phố. Với mục đích thiết kế
và xây dựng một nền quản trị địa phương hiệu quả, đáp ứng được các yêu cầu về
dân chủ và bảo vệ quyền con người, đồng thời phát huy được sự tự chủ và nâng cao

vai trò của các cộng đồng địa phương trong mối quan hệ với chính quyền trung
ương, chế độ tự quản thành phố đã ra đời từ các lý do này. Điều này đã được thể
hiện rõ qua lịch sử hình thành và phát triển của chế độ tự quản thành phố. Cụ thể:
Một là, những ý tưởng ban đầu về chế độ tự quản thành phố xuất phát từ nhu
cầu được tự do của các thành thị thời kỳ trung cổ. Ở châu Âu, vào thời kỳ trung cổ,
thành thị khi mới ra đời đều nằm trên lãnh thổ của các lãnh chúa phong kiến. Do đó,
thành thị bị lệ thuộc vào lãnh chúa phong kiến và luôn bị các lãnh chúa sách nhiễu
bằng nhiều cách như: đóng thuế thân, đi sưu dịch, binh dịch,… Để thoát khỏi sự kiềm
hãm của các lãnh chúa phong kiến và phát triển, giai đoạn thế kỷ X – thế kỷ XV, khi
mà các thành thị phát triển đến một mức độ nhất định, các đã thị dân đã quyết tâm
đoàn kết với nhau để giành quyền tự trị cho thành phố của mình.45 Sau khi giành
được thắng lợi, quyền quản lý thành thị được trao cho hội đồng thành phố với các
thành viên do thị dân bầu ra và cũng thông qua bầu cử, các thị dân đã chọn ra một thị
trưởng của thành thị, tương tự như cách thức xây dựng chính quyền tự quản thành
phố ngày nay. Như vậy, sự tồn tại của các thành thị tự trị trong giai đoạn này đã đặt
nền móng cho sự hình thành và phát triển của mơ hình tự quản thành phố. Trong đó,
mục đích của việc áp dụng chế độ tự quản ở thành phố hiện nay là giống với ý tưởng
ban đầu của chế độ này khi vừa mới xuất hiện: tạo ra sự tự chủ tối đa cho các thành
phố, phát huy tính năng động, sáng tạo và linh hoạt của các địa phương.
Hai là, cùng với nhu cầu được tự do thực hiện các hoạt động ở địa phương của
các thành thị, quan niệm về các quyền “bẩm sinh” của một đô thị cũng đã tạo ra sự
ảnh hưởng mạnh mẽ ở Châu Âu trong giai đoạn này. Theo đó, các cộng đồng địa
phương được cho là có những quyền “bẩm sinh” nhất định, độc lập với các quyền của
nhà nước, “tương tự như những quyền bẩm sinh của một con người hay một công
dân”46. Đó là những quyền tự nhiên của địa phương và không thể bị giới hạn bởi bất
cứ lý do gì. Hay nói cách khác, trong xã hợi có những vấn đề sinh ra đã thuộc về

45

Nguyễn Cảnh Hợp, Đỗ Minh Khơi (đờng chủ biên) (2013), Giáo trình Lịch sử nhà nước và pháp luật thế

giới, Nxb. Hồng Đức – Hợi Luật gia Việt Nam, Thành phố Hờ Chí Minh, tr.210 - 212.
46
Marko Kambic (2008), “Self-government and Autonomy of Statutory Municipalities in the Light of
Historical Sources for the Provincial Capital of Ljubljana”, Lex Localis – Journal of local self-government,
vol.6, No.4, tr.460.


19
thẩm quyền của địa phương. Khi nhà nước ra đời, chính qùn trung ương thường và
có thể tập trung qùn lực vào tay mình và vì vậy, trong quá trình tồn tại và phát
triển, nhà nước phải trả lại những quyền vốn có của địa phương mà lâu nay đã thâu
tóm. Thay vì cứ bao biện làm thay địa phương, sẽ tốt và hiệu quả hơn nếu chính
quyền trung ương để cho địa phương trực tiếp quản lý và giải quyết các vấn đề vốn
tḥc về thẩm qùn của mình. Thế nên, nhà nước trung ương bắt đầu chuyển giao
(bằng Hiến pháp và luật) cho các hội đồng dân biểu ở địa phương những quyền hạn
độc lập và toàn vẹn (bao gờm cả các phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự,...).
Trong phạm vi đó, địa phương sẽ thực hiện mợt cách chủ đợng, đợc lập các qùn
hạn của mình và tự chịu trách nhiệm và các quyết định của mình. Từ đây, cùng với
yếu tố tự chủ của các thành thị tự trị, các địa phương tự quản bắt đầu hình thành từ sự
phân chia quyền lực này. Như vậy, việc trao trả những quyền lực vốn có và hợp lý về
cho địa phương vừa là một trong những cơ sở cho sự hình thành của chế đợ tự quản
địa phương, vừa là một nguyên tắc định hướng quan trọng trong việc tổ chức và hoạt
đợng của chính qùn ở các thành phố tự quản hiện nay47.
Ba là, sự tác động của phong trào dân chủ đã thúc đẩy nhu cầu xây dựng mợt
mơ hình quản lý dân chủ ở địa phương. Khi dân chủ được thừa nhận rộng rãi ở các
cộng đồng dân cư thì nhu cầu cần có mợt mơ hình quản lý dân chủ ở địa phương
ngày càng phát triển mạnh mẽ. Sau cách mạng tư sản Pháp, ý tưởng về dân chủ và
đại diện dân chủ, mà gốc rễ của những vấn đề này cũng là xuất phát từ các thành
phố, đã lan rộng và đặt ra khơng ít những thách thức cho các quốc gia phương Tây
trong quá trình cải cách và chuyển đổi. Trong bối cảnh này, hầu hết các quốc gia

đều ưu tiên chọn cách giải quyết những thách thức về dân chủ và dân quyền ở cấp
độ các thành phố, mà trước hết chính là trao quyền tự quản chúng48. Các quốc gia
đã lần lượt ban hành những văn bản pháp lý quan trọng để đảm bảo cho chế độ tự
quản ở các thành phố. Ví dụ như ở Anh, Bản Điều lệ của Hoàng gia năm 1075 được
ban hành nhằm trao cho Luân Đôn một số quyền tự trị và các đặc quyền khác mà
thành phố này đã tích lũy từ thời kỳ Anglo saxon49. Như vậy, nhu cầu về dân chủ và
dân quyền ở địa phương chính là yếu tố tạo nên sự hoàn chỉnh cho sự ra đời của chế
độ tự quản thành phố và tự quản địa phương nói chung như hiện nay.
Và từ đây, chế độ tự quản thành phố gắn liền với các thiết chế về tự do, dân
chủ, với mục đích phát huy sự tự chủ và đề cao vai trò của các CQĐP đã trở thành
47

Marko Kambic (2008), tlđd, tr. 461.
Jürgen Georg Backhaus (2012), Two Centuries of Local Autonomy, Springer New York Dordrecht
Heidelberg London, tr.1 - 3.
49
(truy cập ngày 11/4/2018).
48