Bài giảng Soạn Thảo Văn Bản Hành Chính

MỞ ĐẦU
MỤC ĐÍCH, Ý NGHĨA CỦA MƠN HỌC VÀ
CHƯƠNG TRÌNH MƠN HỌC
* Mục đích, ý nghĩa của mơn học
Mơn soạn thảo văn bản là một trong các môn học rất quan trọng, giúp cho
học sinh – sinh viên có trình độ và kỹ năng xây dựng văn bản, áp dụng vào thực tế
làm việc sau khi ra trường.
Môn học này trang bị cho học sinh – sinh viên những kỹ năng thực hành vì
vậy, việc xây dựng chương trình mơn học, cung cấp các mẫu văn bản và mẫu bài
tập thực hành là rất cần thiết giúp học sinh – sinh viên nắm được thế nào là văn
bản, một số mẫu văn bản cơ bản thường gặp để rèn luyện kỹ năng soạn thảo văn
bản và áp dụng vào thực tế soạn thảo văn bản tại các cơ quan.
Do môn học về soạn thảo văn bản liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau
của đời sống xã hội, hơn nữa thực tế của cơng tác văn bản cịn nhiều vấn đề chưa
được giải quyết, cùng với sự hạn chế về trình độ của các tác giả, tập bài giảng này
khó có thể tránh khỏi những hạn chế nhất định. Tác giả rất mong nhận được sự
đóng góp ý kiến của bạn đọc để tiếp tục hồn thiện tập giáo trình này.
* Nội dung chương trình mơn học gồm 30 tiết với các nội dung sau:
CHƯƠNG I. Những vấn đề chung về văn bản quản lý Nhà nước
CHƯƠNG II. Những yêu cầu về nội dung và thể thức của văn bản
quản lý Nhà nước.
CHƯƠNG III. Soạn thảo một số văn bản Hành chính thơng dụng.

1


CHƯƠNG I
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ VĂN BẢN
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
I. KHÁI NIỆM VỀ VĂN BẢN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ
NƯỚC

1. Khái niệm văn bản
Xã hội lồi người được hình thành, tồn tại và phát triển là nhờ có giao
tiếp giữa con người với con người thông qua phương tiện giao tiếp quan trọng nhất
là ngôn ngữ. Hoạt động giao tiếp trong xã hội loài người là sự trao đổi thơng tin,
nhận thức, tư tưởng, tình cảm, là sự bày tỏ mối quan hệ, cách ứng xử, thái độ của
con người với con người và những vấn đề cần giao tiếp. Cùng với sự phát triển của
xã hội loại người, hoạt động giao tiếp ngày càng trở nên phong phú, đa dạng và đạt
hiệu quả cao hơn.
Hoạt động giao tiếp được thực hiện phần lớn nhờ vào phương tiện giao
tiếp chủ yếu là ngôn ngữ. Phương tiện này được sử dụng ngay từ buổi sơ khai của
xã hội loài người. Với sự ra đời của chữ viết, con người đã thực hiện được sự giao
tiếp ở những khoảng không gian cách biệt nhau vô tận qua các thế hệ. Hoạt động
giao tiếp bằng ngôn ngữ luôn được thực hiện qua q trình phát và nhận ngơn bản.
Ngơn bản tồn tại dưới dạng âm thanh hoặc ghi dưới dạng chữ viết. Ngơn bản được
ghi lại dưới dạng chữ viết chính là văn bản.
Như vậy văn bản chính là phương tiện ghi lại và truyền đạt thông tin từ
chủ thể này đến chủ thể khác bằng ngôn ngữ hay ký hiệu nhất định.
2. Khái niệm văn bản quản lý Nhà nước
Văn bản quản lý Nhà nước là văn bản do các cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền ban hành dùng để ghi chép, truyền đạt các quyết định quản lý và các thông
tin cần thiết cho hoạt động quản lý theo đúng thể thức, thủ tục và thẩm quyền luật
định, mang tính quyền lực Nhà nước đơn phương nhằm làm phát sinh hiệu quả
quản lý cụ thể.
Văn bản quản lý Nhà nước có những đặc điểm sau:
- Thứ nhất, văn bản quản lý Nhà nước được ban hành bởi các cơ quan
của Nhà nước, dưới danh nghĩa cơ quan hoặc người đứng đầu cơ quan (khơng
mang tính chất cá nhân như nhiều loại văn bản khác).
Chủ thể ban hành văn bản quản lý Nhà nước gồm các cơ quan trong hệ
thống tổ chức: Cơ quan quyền lực Nhà nước; cơ quan Hành chính Nhà nước; cơ
quan Tư pháp.

Đối với các cơ quan, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội và các cơ
quan Nhà nước như trường học, bệnh viện, doanh nghiệp….các văn bản hình thành
trong quá trình hoạt động được gọi là văn bản quản lý.
- Thức hai, văn bản quản lý Nhà nước là phương tiện phục vụ hoạt động
quản lý Nhà nước của các cơ quan, thể hiện ý chí của giai cáp nắm quyền lãnh đạo
và mang tính quyền lực đơn phương.
2


- Thứ ba, việc ban hành văn bản quản lý Nhà nước phải tuân thủ đúng thể
thức, thủ tục, trình tự do pháp luật quy định.
- Thứ tư, văn bản quản lý Nhà nước được cơ quan Nhà nước đặt ra và áp
dụng các biện pháp đảm bảo thực hiện quy định của pháp luật.
Khái niệm văn bản quản lý Nhà nước được cấu thành bởi các thành tố
sau:
- Chủ thể ban hành: Cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền.
- Nội dung truyền đạt: Các quyết định quản lý và thông tin quản lý phục
vụ cho công tác quản lý Nhà nước. Các quyết định quản lý mang tính chất quyền
lực đơn phương làm phát sinh hệ quả quản lý cụ thể. Thơng tin quản lý có tính hai
chiều: Theo chiều dọc từ trên xuống (các văn bản cấp trên chuyển xuống cấp dưới)
và từ dưới lên (các văn bản cấp dưới chuyển lên cấp trên); theo chiều ngang gồm
các văn bản trao đổi giữa các cơ quan ngang cấp, ngang quyền.
- Đối tượng áp dụng: Cơ quan Nhà nước, tổ chức, cơng dân có quyền
được nhận các quyết định và thơng tin quản lý và có bổn phận thực hiện các quyết
định do các văn bản đưa ra
Văn bản quản lý Nhà nước chính là phương tiện để xác định và vận dụng
các chuẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý Nhà nước. Xây dựng các văn bản
quản lý Nhà nước cần được xem là một bộ phận hữu cơ của hoạt động quản lý Nhà
nước và là một trong những biểu hiện quan trọng của hoạt động này. Các văn bản
quản lý Nhà nước luôn có tính pháp lý chung. Biểu hiện tính chất pháp lý của văn

bản khơng giống nhau. Có những văn bản chỉ mang tính thơng tin quản lý thơng
thường, trong khi đó có những văn bản lại mang tính cưỡng chế thực hiện. Từ đó
xuất hiện trong thực tế nhiều loại hình cụ thể khác nhau của văn bản quản lý Nhà
nước cần phải được nghiên cứu cụ thể để đảm bảo sử dụng được chính xác.
3. Khái niệm về văn bản quản lý hành chính Nhà nước
Trong khái niệm tổng quan nêu trên về văn bản quản lý nhà nước, khái
niệm văn bản quản lý hành chính nhà nước là một nội dung cấu thành, như vậy văn
bản quản lý hành chính nhà nước là một bộ phận của văn bản quản lý nhà nước,
bao gồm những văn bản của các cơ quan nhà nước (mà chủ yếu là các cơ quan
hành chính nhà nước) dùng để đưa ra các quyết định và chuyển tải các thông tin
quản lý trong hoạt động chấp hành và điều hành. Các văn bản đặc thù thuộc thẩm
quyền lập pháp (văn bản luật, văn bản dưới luật mang tính chất luật) hoặc thuộc
thẩm quyền tư pháp (cáo trạng, bản án, v.v...) không phải là văn bản quản lý hành
chính nhà nước.
4. Chức năng của văn bản quản lý hành chính Nhà nước
4.1. Chức năng thông tin
Chức năng thông tin là chức năng bao quát nhất trong các chức năng của
văn bản nói chung và văn bản quản lý Nhà nước nói riêng. Bởi vì các văn bản khi
hình thành đều nhằm mục đích ghi chép và truyền đạt thông tin.
Trong hoạt động quản lý, văn bản được sử dụng để truyền đạt các thông
tin giữa cấp trên – cấp dưới hoặc giữa cơ quan này với cơ quan khác, hệ thông này
với hệ thống khác… Thông tin quản lý thường bao gồm: Thông tin về quy phạm
3


pháp luật; chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước; thơng tin về tổ
chức nhân sự; chương trình, kế hoạch, biện pháp công tác; thông tin trao đổi, thông
báo, đề nghị, yêu cầu, đôn đốc thực hiện.
Trong các hình thức cung cấp, trao đổi thơng tin thì hình thức thơng tin
bằng văn bản là hình thức chủ yếu được các cơ quan Nhà nước sử dụng để đảm

bảo thông tin cho hoạt động quản lý.
Theo quan điểm thông tin, giá trị của văn bản được đảm bảo bởi giá trị
thơng tin chứa đựng trong văn bản đó. Đến lượt mình, giá trị thơng tin chứa trong
văn bản lệ thuộc vào tính chính xác, mức độ đầy đủ và sự không lặp lại cái mới của
các thông tin mà văn bản mang lại cho quá trình quản lý. Muốn chức năng thông
tin của văn bản được đảm bảo, cần phải quan tâm đến khả năng tiếp cận thông tin
qua văn bản có thuận lợi khơng và những thơng tin đó được sử dụng như thế nào
trong thực tế quản lý Nhà nước. Thiếu những yếu tố đó, chức năng thông tin của
văn bản sẽ bị giảm sút.
Xét về mốc thời gian quản lý: Thông tin thường bao gồm
- Thông tin quá khứ: là thông tin liên quan đến những sự việc đã được
giải quyết trong quá trình hoạt động đã qua của các cơ quan quản lý. Không phải
mọi loại thơng tin quản lý q khứ đều có giá trị ngang nhau đối với hoạt động
quản lý hiện hành do đó cần phải lựa chọn thơng tin q khứ theo những nguyên
tắc và tiêu chuẩn nhất định.
- Thông tin hiện hành: là những thông tin liên quan đến những sự việc
đang xảy ra hàng ngày, trong các cơ quan thuộc hệ thống bộ máy quản lý Nhà
nước. Ý nghĩa của loại thơng tin này được xét theo mục đích hoạt động, theo chức
năng, nhiệm vụ đang thực hiện hàng ngày của các cơ quan. Tính đa dạng của thơng
tin hiện hành phản ánh hoạt động đa dạng của các cơ quan cũng như những nhiệm
vụ khác nhau mà mỗi cơ quan phải thực hiện trong quá trình quản lý Nhà nước.
- Thông tin dự báo: là thông tin mang tính kế hoạch tương lai, các dự báo
chiến lược. Bộ máy quản lý cần dựa vào đó để hoạch định phương hướng hoạt
động của mình. Loại thơng tin này được hình thành gắn liền với khoa học dự báo,
với cơng tác lập kế hoạch và những hoạt động mang tính dự báo khác. Các kế
hoạch, đề án, dự án phát triển, các loại chương trình cơng tác dài hạn.v.v.. là những
văn bản chứa đựng các thơng tin có tính dự báo ở các mức độ khác nhau.
Xét theo lĩnh vực quản lý, thông tin quản lý được chia thành các loại sau:
thơng tin quản lý về kinh tế, chính trị, văn hố xã hội.
Xét theo thẩm quyền tạo lập thơng tin, thông tin quản lý được chia thành

các loại sau: thông tin quản lý từ trên xuống, từ dưới lên, ngang cấp và thông tin
nội bộ.
4.2. Chức năng quản lý
Văn bản quản lý Nhà nước được các cơ quan Nhà nước sử dụng làm
phương tiện để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao hoặc
được phân cấp quản lý giúp cho các cơ quan và lãnh đạo điều hành các hoạt động
của bộ máy Nhà nước trong nhiều phạm vi không gian và thời gian. Trong công tác
quản lý, văn bản được sử dụng vào nhiều mục đích khác nhau:
4


- Thứ nhất, được sử dụng để truyền đạt các quyết định quản lý, đề ra chủ
trương, chính sách, biện pháp cơng tác, chương trình, kế hoạch cơng tác.v.v..
- Thứ hai, văn bản quản lý Nhà nước được sử dụng làm căn cứ để các chủ
thể quản lý hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các đối tượng quản lý thực hiện một cách
thuận lợi và hiệu quả cao, đồng thời cũng là căn cứ để xử lý những trường hợp
không chấp hành nghiêm chỉnh.
Với chức năng thông tin như đã nêu ở trên và thực hiện chức năng quản
lý, văn bản quản lý Nhà nước là một trong những cơ sở đảm bảo cung cấp cho hoạt
động quản lý những thông tin cần thiết, giúp cho các nhà lãnh đạo nghiên cứu và
ban hành các quyết định quản lý chính xác, thuận lợi; là phương tiện thiết yếu để
cơ quan quản lý có thể truyền đạt chính xác các quyết định quản lý đến hệ thống bị
quản lý; đồng thời cũng là đầu mối để theo dõi, kiểm tra hoạt động của cơ quan
cấp dưới để tổ chức hoạt động quản lý thuận lợi; tạo nên sự ổn định trong công
việc, thiết lập được các định mức cần thiết cho mỗi loại công việc, tránh cách làm
tuỳ tiện, thiếu khoa học.
Để văn bản phát huy chức năng quan lý thì nó phải đảm bảo được khả
năng thực thi của cơ quan nhận được. Nói cách khác, chức năng quản lý của văn
bản gắn liền với tính thiết thực của chúng trong hoạt động bộ máy quản lý. Các
quy định trong văn bản khơng hạn chế tính sáng tạo của những người áp dụng

chúng, không tạo nên những kẽ hở trong văn bản hoặc khuyến khích các quan hệ
khơng chính thức mang tính tiêu cực phát triển.
Chức năng quản lý của văn bản quản lý Nhà nước có tính khách quan,
được tạo nên do chính nhu cầu của hoạt động quản lý và nhu cầu sử dụng văn bản
như một phương tiện quản lý. Tuy nhiên, tính khách quan đó khi bị tính chủ quan
của người tạo lập văn bản làm sai lệch sẽ làm giảm bớt chức năng quản lý của văn
bản.
4.3. Chức năng pháp lý
Chức năng pháp lý là một chức năng mang tính riêng biệt của văn bản
quản lý Nhà nước. Văn bản quản lý Nhà nước được ban hành để đặt ra những quy
định được phép và khơng được phép nhằm điều chỉnh và duy trì sự phát triển của
xã hội theo định hướng của Nhà nước. Chức năng pháp lý thể hiện ở những mặt
sau:
- Thứ nhất, văn bản quản lý là phương tiện để ghi chép và truyền đạt các
quy phạm pháp luật và xác lập các quan hệ lập pháp giữa các cơ quan.
Để quản lý Nhà nước, hầu hết những quan hệ xã hội đều được thể chế
hoá thành các quy phạm pháp luật và được điều chỉnh bằng hệ thống văn bản pháp
luật. Vì vậy cơng tác quản lý Nhà nước cũng phải dựa trên cơ sở pháp luật thành
văn. Hệ thống pháp luật càng hoàn chỉnh, thống nhất và đồng bộ sẽ càng thuận lợi
cho việc truyền đạt, thực thi pháp luật trong các cơ quan Nhà nước và xã hội được
đầy đủ, đúng đắn, nghiêm chỉnh và thống nhất.
Hệ thống các quy phạm pháp luật nếu được văn bản hoá sẽ tạo dựng một
hành lang pháp lý đảm bảo cho hoạt động quản lý đạt hiệu quả cao. Mặt khác, hệ
thống pháp luật được thực thi bởi nhiều cơ quan, tổ chức nên hệ thống các văn bản
5


quy phạm pháp luật cũng xác định trách nhiệm cụ thể của từng đối tượng thực hiện
và những mối quan hệ luật pháp giữa các cơ quan, tổ chức đó.
- Thứ 2, văn bản quản lý Nhà nước còn được sử dụng để làm bằng chứng

pháp lý cho các quyết định quản lý và thông tin về quản lý khác.
Trong cơng tác quản lý Nhà nước nói chung, để truyền đạt các thông tin
trong hoạt động quản lý và ra những quyết định quản lý có hiệu lực và hiệu quả
cần phải sử dụng các hình thức văn bản quản lý Nhà nước khác nhau. Những văn
bản đó vừa là những phương tiện để quản lý, vừa được sử dụng làm bằng chứng
đảm bảo cho văn bản ban hành có giá trị pháp lý và hiệu lực thi hành. Trong
trường hợp cần thiết thì văn bản đó cũng được sử dụng để truy cứu trách nhiệm.
Việc nắm vững chức năng pháp lý của văn bản quản lý Nhà nước có ý
nghĩa rất lớn. Việc xây dựng và ban hành chúng đòi hỏi phải cẩn thận và chuẩn
mực. Mọi biểu hiện tuỳ tiện khi xây dựng và ban hành văn bản đều có thể làm cho
chức năng pháp lý của văn bản bị hạ thấp, sẽ làm ảnh hưởng đến việc điều hành
thực tế trong các công việc ở cơ quan. Thực tế xây dựng và ban hành văn bản của
chúng ta trong nhiều năm qua đã và đang chứng minh cho điều đó: các văn bản
được đưa ra với những quy phạm pháp luật khơng được trình bày rõ ràng, thậm chí
mấu thuẫn lấn nhau và khơng đảm bảo thể thức theo quy định sẽ làm cho các văn
bản đó kém hiệu quả, thiếu tính pháp lý và thiếu tính khả thi.
4.4. Chức năng văn hoá, xã hội
Văn bản quản lý Nhà nước là sản phẩm sáng tạo của con người được
hình thành trong quá trình nhận thức, lao động để tổ chức xã hội và cải tạo tự
nhiên.
Văn bản quản lý Nhà nước là một trong những phương tiện cơ bản của
hoạt động quản lý, góp phần quan trọng ghi lại và truyền bá cho mọi người và cho
thế hệ mai sau những truyền thống văn hoá quý báu của dân tộc được tích luỹ từ
nhiều thế hệ. Như vậy, văn bản là nguồn tư liệu lịch sử quý giá giúp chúng ta hình
dung tồn cảnh bức tranh và trình độ văn minh quản lý Nhà nước của mỗi thời kỳ
lịch sử cụ thể ở mỗi quốc gia, là một biểu hiện của “ văn minh quản lý”. Nhiều mơ
thức văn hố truyền thống có giá trị được xây dựng chính trên cơ sở nghiên cứu
các tài liệu văn bản hình thành trong hoạt động của các cơ quan quản lý hiện còn
lưu trữ tại các kho lưu trữ của Nhà nước.
4.5. Các chức năng khác

Văn bản cịn có các chức năng khác như: chức năng thống kê, chức năng
kinh tế.v.v.. Mọi chức năng của chúng được thực hiện trong một chỉnh thể thống
nhất của việc quản lý Nhà nước nói riêng và điều chỉnh các mối quan hệ xã hội nói
chung.
Chức năng thống kê là đặc trưng của các loại văn bản quản lý Nhà nước.
Chức năng này được sử dụng vào mục đích thống kê các quá trình diễn biến của
cơng việc trong các cơ quan như: thống kê cán bộ, tiền lương, phương tiện quản lý.
v.v.. Những văn bản này giúp cho các nhà quản lý, lãnh đạo phân tích các diễn
biến trong hoạt động của các cơ quan, ảnh hưởng của các nhân tố khác nhau vào
trong quá trình quản lý, kiểm tra kết quả cơng việc qua khối lượng đã hồn
6


thành… từ đó theo dõi một cách có hệ thống mọi hoạt động và diễn biến trong đơn
vị mình và các đơn vị khác có liên quan. Số liệu thống kê qua các văn bản quản lý
Nhà nước phải đảm bảo đưa ra những số liệu chính xác, đầy đủ, có tính khoa học,
nếu khơng chúng sẽ gây tác hại xấu cho hoạt động quản lý Nhà nước.
5. Vai trò của văn bản trong hoạt động quản lý Nhà nước
5.1. Đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý Nhà nước
Các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý Nhà nước bao gồm
- Chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước liên quan đến mục tiêu và
phương hướng hoạt động lâu dài của cơ quan, đơn vị.
- Nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động cụ thể của từng cơ quan, đơn vị.
- Phương thức hoạt động, quan hệ công tác giữa các cơ quan, đơn vị với
nhau.
- Tình hình đối tượng bị quản lý; sự biến động của các cơ quan, đơn vị;
chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan, đơn vị.
- Các kết quả đạt được trong quá trình quản lý..v.v..
Hoạt động quản lý Nhà nước đa dạng, ln biến động và có nhu cầu rất
lớn là được cung cấp về thông tin. Nhu cầu thông tin được đảm bảo phần lớn bởi

hệ thống văn bản. Thực tiễn cho thấy, trên nhiều phương diện, chất lượng hoạt
động quản lý Nhà nước lệ thuộc rất nhiều vào cách tổ chức và sử dụng một cách
khoa học hệ thống thơng tin trong đó có thơng tin văn bản. Phương thức hoạt động
của các cơ quan phù hợp hay không phù hợp được thể hiện rất rõ trong việc tổ
chức xây dựng và ban hành văn bản. Các văn bản được soạn thảo chuẩn xác, cụ thể
chứng tỏ một cách làm việc khoa học, thiết thực. Trái lại, các văn bản thiếu thông
tin, không cụ thể về trách nhiệm thực hiện là biểu hiện của một cách làm việc hình
thức chủ nghĩa, quan liêu, năng lực yếu kém.
5.2. Phương thức truyền đạt các quyết định quản lý
Việc truyền đạt các quyết định quản lý là vai trò cơ bản của hệ thống văn
bản quản lý Nhà nước, bởi lẽ hệ thống đó có khả năng truyền đạt quyết định quản
lý một cách nhanh chóng, chính xác và có độ tin cậy cao khi được tổ chức xây
dựng, ban hành.
Thơng thường các quyết định hành chính được truyền đạt sau khi đã
được thể chế hoá thành văn bản mang tính quyền lực Nhà nước. Các quyết định
quản lý cần phải được truyền đạt nhanh chóng, đúng đối tượng, đối tượng bị quản
lý thông suốt, hiểu được nhiệm vụ và nắm được ý đồ của lãnh đạo để nhiệt tình,
yên tâm thực hiện. Hơn nữa, các đối tượng bị quản lý thấy được khả năng có thể
nhằm phát huy sáng tạo để thực hiện các quyết định quản lý. Việc truyền đạt các
quyết định kéo dài, nửa vời, thiếu cụ thể, khơng chính xác sẽ làm cho quyết định
quản lý khó có điều kiện được biến thành hiện thực hoặc được thực hiện với hiệu
quả thấp hay khơng có hiệu quả.
Trong hệ thống quản lý, mỗi bộ phận đều có vị trí của mình khi thực hiện
một quyết định quản lý nhất định do cấp trên ban hành. Tức là, khơng phải mọi
mắt xích trong hệ thống quản lý đó có chức năng như nhau khi thực hiện những
7


quyết định quản lý được ban hành. Thực tế là mỗi cấp, mỗi ngành trong hệ thống
lãnh đạo, quản lý chỉ quan tâm đến văn bản theo một phạm vi nhất định, trước một

cấp nhất định. Vì vậy, việc truyền đạt các quyết định quản lý không thể đồng nhất
đối với tất cả các cấp, các ngành.
Xét cho cùng, việc truyền đạt quyết định quản lý và sử dụng văn bản vào
nhiệm vụ này là một mặt của việc tổ chức khoa học lao động quản lý. Tổ chức tốt
thì năng suất lao động cao và ngược lại. Văn bản có thể giúp cho các nhà quản lý
tạo ra các mối quan hệ về mặt tổ chức trong các cơ quan, đơn vị trực thuộc theo
yêu cầu của mình và hướng hoạt động của các thành viên vào mục tiêu nào đó
trong quản lý. Vấn đề cịn lại là làm thế nào để hệ thống văn bản được tổ chức
khoa học, không bị lạm dụng hoặc không phát huy hết vai trò, chức năng, nhiệm
vụ.
5.3. Phương tiện kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh đạo và
quản lý
Văn bản quản lý là một phương tiện quan trọng và hữu ích, giúp cho việc
kiểm tra Nhà nước có thể được thực hiện thuận lợi, có kết quả. Qua các văn bản
quản lý Nhà nước có thể tổ chức kiểm tra việc chấp hành kỷ luật lao động, pháp
chế, trật tự xã hội của các cán bộ công chức Nhà nước.
Có thể thấy, văn bản phản ánh rất rõ quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước
với nhân dân khi thi hành nhiệm vụ được giao. Văn bản chính là tấm gương phản
chiếu trung thành thái độ của người thừa hành công vụ đại diện cho cơ quan Nhà
nước trước những yêu cầu của quần chúng. Hơn nữa, văn bản là phương tiện tin
cậy nhất để ghi chép kết quả công tác của các cơ quan trên hai phương diện: một
là, phương diện ban hành các quyết định quản lý Nhà nước, công bố các biện pháp
công tác và kết quả hoạt động quản lý; hai là, phương diện thống kê, ghi chép kết
quả cụ thể cơ quan đã đạt được trong thực tế. Chính vì vậy, hồn tồn có thể thông
qua kiểm tra các văn bản để đánh giá tình hình hoạt động của các cơ quan.
Kiểm tra văn bản có ý nghĩa cực kỳ quan trọng đối với hoạt động quản lý
Nhà nước. Khơng có kiểm tra, theo dõi thường xuyên, thiết thực và chặt chẽ thì
mọi văn bản quản lý rất có thể chỉ là lý thuyết sng. Ngồi ra, kiểm sốt và quản
lý Nhà nước là một phương tiện có hiệu lực thúc đẩy các cơ quan Nhà nước, các tổ
chức kinh tế, tổ chức xã hội hoạt động một cách tích cực, có hiệu quả. V.I.Lênin

từng viết “ Kiểm tra nhân viên công tác và kiểm tra việc chấp hành thực tế công
tác - mấu chốt của tồn bộ cơng tác, của tồn bộ chính sách hiện nay là ở đây” ,
còn Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng từng chỉ ra rằng: “ Muốn chống bệnh quan liêu,
bệnh giấy tờ, muốn biết các nghị quyết có được thi hành khơng; muốn biết ai ra
sức làm, ai làm qua chuyện, chỉ có một cách, làm theo kiểm soát. Kiểm soát khéo
về sau khuyết điểm nhất định bớt đi”
Kiểm tra còn là một trong những biện pháp để nâng cao trình độ tổ chức
trong cơng tác của các cơ quan thuộc bộ máy quản lý của Nhà nước hiện nay.
Công tác này sử dụng một phương tiện quan trọng hàng đầu là hệ thống văn bản
quản lý Nhà nước. Phương tiện này muốn phát huy hết vai trị to lớn đó của mình
thì cần phải được tổ chức một cách khoa học. Có thể thơng quan kiểm tra việc giải
quyết văn bản mà theo dõi hoạt động cụ thể của các cơ quan quản lý. Nếu được
8


thực hiện tốt, biện pháp kiểm tra qua văn bản sẽ mang lại nhiều lợi ích thiết thực.
Tuy nhiên, việc kiểm tra văn bản phải được tiến hành có chọn lọc: văn bản nào cần
phải được kiểm tra; văn bản nào phản ánh hoạt động chủ yếu của cơ quan, đơn vị;
văn bản nào chỉ phản ánh những hoạt động thứ yếu.
Kiểm tra hoạt động của bộ máy lãnh đạo và quản lý thông qua hệ thống
văn bản không thể tách rời với việc phân cơng trách nhiệm chính xác cho mỗi bộ
phận, mỗi cán bộ trong các đơn vị của hệ thống bị quản lý. Nếu sự phân công
không rõ ràng, thiếu khoa học thì khơng thể tiến hành kiểm tra có kết quả.
5.4. Cơng cụ xây dựng hệ thống pháp luật
Hệ thống pháp luật Hành chính gắn liền với việc bảo đảm quyền lực Nhà
nước trong hoạt động quản lý của các cơ quan. Xây dựng hệ thống pháp luật Hành
chính là nhằm tạo ra cơ sở cho các cơ quan hành chính Nhà nước, các cơng dân có
thể hoạt động theo những chuẩn mực pháp lý thống nhất, phù hợp với sự phân chia
quyền hành trong quản lý Nhà nước.
Các hệ thống văn bản quản lý Nhà nước một mặt phản ảnh sự phân chia

quyền hành trong quản lý Hành chính Nhà nước, mặt khác là sự cụ thể hoá luật
hiện hành, hướng dẫn thực hiện luật. Đó là cơng cụ tất yếu của việc xây dựng hệ
thống pháp luật nói chung và pháp luật hành chính nói riêng. Khi xây dựng và ban
hành các văn bản quản lý Nhà nước cần chú ý đảm bảo các yêu cầu về nội dung và
hình thức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan do luật
định, sao cho các văn bản ban hành ra có giá trị điều hành thực tế, có hiệu lực pháp
lý và đảm bảo được quyền uy của cơ quan Nhà nước.
Văn bản quản lý Nhà nước có vai trị quan trọng bậc nhất trong việc xây
dựng và định hình một chế độ pháp lý cần thiết cho việc xem xét các hành vi hành
chính trong q trình thực hiện các nhiệm vụ quản lý của các cơ quan. Đó là một
trong những cơ sở quan trọng để giải quyết các tranh chấp và bất đồng giữa các cơ
quan, các đơn vị và cá nhân; giải quyết những quan hệ về pháp lý trong lĩnh vực
quản lý hành chính.
II. PHÂN LOẠI VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
1. Ý nghĩa và tiêu chí phân loại
Việc phân loại văn bản để nhằm các mục đích sau:
- Nắm được tính chất, cơng dụng, đặc điểm cảu từng loại văn bản han
hành phù hợp với từng trường hợp cụ thể, đồng thời áp dụng phương pháp soạn
thảo thích hợp ( về cấu trúc, ngơn ngữ, văn phong, nội dung văn bản).
- Tạo thuận lợi cho vệc quản lý và sử dụng văn bản hình thành trong hoạt
động của cơ quan.
- Có cách xử lý đúng đắn đối với từng loại, từng nhóm văn bản khi lập hồ
sơ, xác định giá trị, tổ chức bảo quản và lưu trữ.
Văn bản quản lý Nhà nước được phân loại theo những tiêu chí khác nhau,
tuỳ theo mục đích và nội dung phân loại. Các tiêu chí có thể là:
- Phân loại theo tác giả
+ Văn bản của các cơ quan quyền lực Nhà nước.
9

+ Văn bản của các cơ quan Hành chính Nhà nước.
+ Văn bản của các cơ quan Tư pháp.
- Phân loại theo tên loại văn bản, có thể bao gồm: Nghị quyết, Nghị
định, Quyết định, Chỉ thị, Thông báo, Báo cáo,.v.v…
- Phân loại theo nội dung văn bản được sắp xếp theo từng vấn đề được
đưa ra trong trích yếu của văn bản: văn bản xuất nhập khẩu, văn bản về hộ tịch,
văn bản về công chứng, v.v…
- Phân loại theo mục đích biên soạn có thể phân chia văn bản quản lý
Nhà nước thành các loại như: văn bản lãnh đạo chung, văn bản xây dựng và chỉ
đạo kế hoạch trong quản lý, tổ chức bộ máy, quản lý cán bộ, kiểm tra và kiểm sốt,
thực hiện cơng tác thống kê, .v.v…
- Phân loại theo thời gian ban hành, văn bản được phân loại theo năm
tháng khác nhau.
- Phân loại theo kỹ thuật chế tác, ngôn ngữ thể hiện, .v.v…
- Phân loại theo hiệu lực pháp lý: văn bản có chứa quy phạm pháp luật
và văn bản khơng chứa quy phạm pháp luật.
Trong xây dựng, ban hành và quản lý văn bản, ít khi áp dụng thuần nhất
một cách phân loại nào đó. Trong hoạt động quản lý Nhà nước, cách phân loại theo
hiệu lực pháp lý kết hợp với tên loại văn bản hoặc loại hình quản lý chuyên môn
được áp dụng thường xuyên và hữu hiệu hơn cả.
2. Thẩm quyền ban hành văn bản quản lý Nhà nước
Văn bản quản lý nhà nước là một hệ thống các văn bản được ban hành
theo thẩm quyền của cơ quan Nhà nước và hình thức văn bản tương ứng theo luật
định. Phù hợp với thẩm quyền ban hành là hình thức của văn bản. Hình thức của
văn bản bao gồm các yếu tố thể thức theo luật định. Cần lưu ý là khơng được sử
dụng những hình thức văn bản mà pháp luật không quy định như: bố cáo, sắc luật,
sắc lệnh, …, cũng như không được sử dụng những hình thức văn bản khơng thuộc
thẩm quyền hoặc thuộc thẩm quyền của cơ quan khác. Ví dụ: Hội đồng nhân dân
khơng ban hành Chỉ thị cịn Uỷ ban nhân dân không ban hành Nghị quyết.
3. Hệ thống văn bản Quản lý Nhà nước

3.1. Văn bản Quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật là những “ Văn bản do cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử
sự chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội.”
Văn bản quy phạm pháp luật là một hệ thống bao gồm:
- Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
- Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội(UBTVQH).
- Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
- Nghị định của Chính phủ.
- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
10


- Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thơng tư
của Chánh án Tồ án nhân dân tối cao.
- Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
- Quyết định của Tổng kiểm toán Nhà nước.
- Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính
phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội.
- Thơng tư liên tịch giữa Chánh án Tồ án nhân dân tối cao với Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân
dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
- Quyết định, Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân.
Hiến pháp: là Bộ luật gốc của mỗi quốc gia, có hiệu lực pháp lý cao nhất,
quy định những vấn đề cơ bản nhất của Nhà nước về chế độ chính trị, kinh tế, văn
hố, xã hội; quyền lợi và nghĩa vụ cơ bản của công dân; các nguyên tắc cơ bản về
tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước.

Luật: là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý chỉ sau Hiến
pháp, dùng để điều chỉnh những quan hệ xã hội quan trọng và chủ yếu thuộc các
lĩnh vực đối nội, đối ngoại, kinh tế, văn hố, xã hội, quốc phịng, an ninh của đất
nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về
quan hệ xã hội và hoạt động của công dân.
Pháp lệnh là hình thức văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh những
quan hệ xã hội về chế độ, chính sách quản lý nhà nước khi chưa đủ điều kiện ban
hành thành luật.
Lệnh: là hình thức văn bản quy phạm pháp luật dùng để công bố Hiến
pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban thường
vụ Quốc hội. Lệnh cũng được sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn quản
lý Nhà nước của Chủ tịch nước theo quy định tại Hiến pháp.
Nghị định: là hình thức văn bản quy phạm pháp luật với các chức năng
Quy định chi tiết việc thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh,
nghị quyết của UBTVQH; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
Quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các Bộ, cơ quan
ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của
Chính phủ thành lập.
Quy định việc thành lập mới, tách, sáp nhập, điều chỉnh địa giới đơn vị
hành chính dưới cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Ban hành các điều lệ, quy định về chế độ quản lý hành chính nhà nước và
những vấn đề quan trọng khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ.
Nghị quyết là văn bản dùng để thể hiện kết luận và những quyết định đã
được tập thể thảo luận và nhất trí thơng qua tại cuộc họp.
11


Quyết định: là hình thức văn bản quy phạm pháp luật dùng để quy định,
quyết định các chủ trương, chính sách, chế độ, thể lệ, biện pháp thực hiện các mặt
công tác, các vấn đề về tổ chức cán bộ và các vấn đề khác thuộc chức năng, nhiệm

vụ của cơ quan.
Chỉ thị: là hình thức văn bản quy phạm pháp luật dùng để ban hành các
chủ trương, chính sách, các biện pháp quản lý, chỉ đạo đôn đốc, kiểm tra việc thực
hiện các nhiệm vụ công tác đối với các cơ quan, đơn vị cấp dưới trong việc thực
hiện các văn bản pháp luật của các cơ quan Nhà nước cấp trên và của Bộ, ngành.
Thơng tư: là hình thức văn bản quy phạm pháp luật dùng để hướng dẫn
thực hiện những quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên về
quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách.
3.2. Văn bản hành chính:
3.2.1. Văn bản hành chính thơng thường
Văn bản hành chính thơng thường dùng để truyền đạt thông tin trong hoạt
động quản lý Nhà nước như công bố hoặc thông báo về một chủ trương, quyết định
hay nội dung và kết quả hoạt động của một cơ quan, tổ chức; báo cáo phản ánh
tình hình lên cấp trên; đơn đốc hướng dẫn cấp dưới; giao dịch, trao đổi công tác
với cơ quan bên ngồi; ghi chép cơng việc nội bộ của cơ quan,v.v…
Hệ thống văn bản hành chính thơng thường bao gồm:
- Cơng văn, công điện;
- Thông cáo;
- Thông báo;
- Báo cáo;
- Tờ trình;
- Biên bản;
- Đề án, phương án;
- Kế hoạch, chương trình;
- Diễn văn;
- Các loại giấy (giấy mời, giấy đi đường, giấy uỷ nhiệm, giấy nghỉ
phép…);
- Các loại phiếu ( phiếu gửi, phiếu báo …).
3.2.2. Văn bản hành chính cá biệt
Có một số văn bản có hình thức như các văn bản quy phạm pháp luật

nhưng chỉ để giải quyết một vấn đề cá biệt, một đối tượng cá biệt thì được gọi là
văn bản quy phạm cá biệt hay văn bản cá biệt.
3.2.3. Văn bản chuyên môn, kỹ thuật
Đây là hệ thống văn bản đặc thù thuộc thẩm quyền ban hành của một số
cơ quan Nhà nước nhất định theo quy định của pháp luật. Nhữgn cơ quan, tổ chức
khác khi có nhu cầu sử dụng các loại văn bản này phải theo mẫu quy định của các
cơ quan nói trên, khơng được tuỳ tiện thay đổi nội dung và hình thức của những
văn bản đã được mẫu hố.
12


Văn bản chuyên môn: trong các lĩnh vực như: tài chính, tư pháp, ngoại
giao …
Văn bản kỹ thuật: trong các lĩnh vực như xây dựng, kiến trúc, trắc địa,
bản đồ, khí tượng, thuỷ văn…
III. TRÌNH TỰ SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
1. Khái niệm trình tự soạn thảo và ban hành văn bản
Trình tự soạn thảo và ban hành văn bản là các bước mà cơ quan quản
lý Nhà nước có thẩm quyền nhất thiết phải tiến hành trong công tác xây dựng và
ban hành văn bản theo đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt
động của mình.
Tuỳ theo tính chất, nội dung và hiệu lực pháp lý của từng loại văn bản
mà có thể xây dựng một trình tự ban hành tương ứng. Tuy nhiên, việc xác định một
trình tự chuẩn là hết sức cần thiết nhằm trật tự hố cơng tác này. Cho đến nay mới
chỉ có một trình tự chuẩn trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy
định trong Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật ( ban hành năm 1990, sửa
đổi năm 2002,2008) và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này. Còn các loại văn
bản khác hầu hết được xây dựng và ban hành theo các quy tắc được kiến tạo nên
bởi hoạt động thực tiễn của từng cơ quan, đơn vị.
2. Trình tự chung xây dựng và ban hành văn bản

2.1. Soạn thảo
* Sáng kiến văn bản
- Đề xuất văn bản;
- Lập chương trình xây dựng dự thảo văn bản;
- Quyết định cơ quan, đơn vị, cá nhân chủ trì soạn thảo;
- Thành lập ban soạn thảo, hoặc chỉ định chuyên viên soạn thảo ( sau
đây gọi chung là ban soạn thảo).
* Ban soạn thảo tổ chức nghiên cứu biên soạn dự thảo
- Tổng kết đánh giá các văn bản có liên quan, thu thập tài liệu, thơng tin;
nghiên cứu, rà sốt các văn kiện chủ đạo của Đảng, các văn bản pháp luật hiện
hành; khảo sát điều tra xã hội; tham khảo kinh nghiệm của nước ngoài.
- Chọn lựa phương án hợp lý; xác định mục đích, yêu cầu ( Ban hành
văn bản để làm gì? Giới hạn giải quyết đến đâu? Đối tượng áp dụng là ai?) để có
cơ sở lựa chọn thể thức văn bản, ngôn ngữ diễn đạt, văn phong trình bày và thời
điểm ban hành.
- Viết dự thảo : phác thảo nội dung ban đầu, soạn đề cương chi tiết;
tham khảo ý kiến của thủ trưởng, các chuyên gia; tổ chức thảo luận nội dung phác
thảo; chỉnh lý phác thảo; viết dự thảo.
- Biên tập và tổ chức đánh máy dự thảo.
2.2. Lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo
Việc tổ chức lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo không phải là bước
bắt buộc đối với trình tự xây dựng và ban hành tất cả mọi loại văn bản. Bước này
13


có thể được tiến hành nghiêm ngặt theo luật định đối với một số loại văn bản quy
phạm pháp luật như Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh,…, song lại không nhất thiết đối
với các văn bản khác có hiệu lực pháp lý thấp hơn mà tuỳ theo tính chất và nội
dung của các văn bản đó hoặc tuỳ xét của các cơ quan, đơn vi ban hành chúng. Kết
quả đóng góp ý kiến tham gia xây dựng dự thảo phải được đánh giá, xử lý và tiếp

thu và tiếp thu bằng văn bản tổng hợp các ý kiến tham gia xây dựng dự thảo. Văn
bản này là yếu tố bắt buộc phải có trong hồ sơ thẩm định và hồ sơ trình dự thảo.
Trong trường hợp có vấn đề vướng mắc khó giải quyết phải kịp thời xin ý kiến
lãnh đạo. Ban soạn thảo chỉnh lý dự thảo trên cơ sở các ý kiến tham gia xây dựng
dự thảo, chuẩn bị hồ sơ thẩm định và gửi đến cơ quan thẩm định. Hồ sơ thẩm định
bao gồm các giấy tờ sau:
+ Cơng văn u cầu thẩm định
+ Tờ trình dự thảo
+ Bản dự thảo
+ Bản tổng hợp các ý kiến tham gia
+ Các văn bản có liên quan khác (nếu có)
2.3. Thẩm định dự thảo
- Ban soạn thảo xem xét, đề xuất về việc tiến hành thẩm định dự thảo
văn bản. Tuỳ theo tính chất, nội dung của văn bản, lãnh đạo cơ quan soạn thảo
quyết định việc thẩm định dự thảo văn bản.
- Ban soạn thảo chuẩn bị hồ sơ thẩm định và gửi đến cơ quan, tổ chức
thẩm định.
- Bộ Tư pháp, tổ chức pháp chế bộ, cơ quang ngang bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ có trách nhiệm thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của các cơ quan Trung ương tương ứng. Đối với các văn bản khác tạm thời
pháp luật chưa quy định là bước bắt buộc, song về nguyên tắc cần thực hiện việc
thẩm định ở tất cả mọi cấp độ đối với dự thảo văn bản có tính chất quan trọng.
- Cơ quan thẩm định gửi lại văn bản thẩm định và hồ sơ dự thảo văn bản
đã được thẩm định cho cơ quan, đơn vị soạn thảo.
- Cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý dự thảo và chuẩn bị hồ sơ trình ký.
Hồ sơ trình ký bao gồm các giấy tờ sau:
+ Tờ trình dự thảo văn bản
+ Bản dự thảo
+ Văn bản thẩm định
+ Bản tập hợp ý kiến tham gia

+ Các văn bản, giấy tờ khác có liên quan (nếu có)
2.4. Xem xét, thơng qua
- Cơ quan, đơn vị soạn thảo trình hồ sơ trình duyệt dự thảo văn bản lên
cấp trên (tập thể hoặc cá nhân) để xem xét và thơng qua. Văn phịng giúp thủ
trưởng xem xét trước các yêu cầu về nội dung, thể thức và các yêu cầu khác của
văn bản trước khi thủ trưởng ký. Phải có hồ sơ trình ký. Trường hợp khơng có hồ
14


sơ thì phải trực tiếp tường trình với thủ trưởng ký. Phải thực hiện việc ký tắt trước
của chánh hoặc phó chánh văn phịng trước khi trình ký.
- Thơng qua và ký ban hành văn bản theo đúng thẩm quyền và thủ tục
luật định. Việc thơng qua văn bản có thể được tiến hành bằng hình thức tổ chức
phiên họp hoặc theo thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan, tổ chức. Tuỳ theo thẩm
quyền ban hành, tính chất và nội dung của văn bản, văn bản có thể được xem xét
thơng qua bằng hình thức tập thể tại một hoặc nhiều phiên họp của cơ quan ban
hành. Việc tổ chức các phiên họp phải đảm bảo các quy định của nhà nước. Người
ký văn bản phải chịu trách nhiệm pháp lý về văn bản mình ký. Trách nhiệm đó liên
quan đến cả nội dung và thể thức văn bản, do đó trước khi ký cần xem kỹ về nội
dung và thể thức của văn bản.
- Đóng dấu văn bản
- Trong trường hợp khơng được thơng qua thì cơ quan soạn thảo phải
chỉnh lý và trình lại dự thảo văn bản trong thời hạn nhất định.
2.5. Công bố
- Văn bản không thuộc danh mục bí mật Nhà nước tuỳ theo nội dung
phải được công bố, yết thị và đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng theo
luật định.
- Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước ở Trung ương phải
được đăng Cơng báo nước Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời hạn
chậm nhât là 15 ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành.

- Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND phải được yết thị tại
trụ sở của cơ quan ban hành và những địa điểm khác do HĐND, UBND quyết
định.
- Văn bản quy phạm pháp luật phải được đưa tin trên các phương tiện
thông tin đại chúng.
- Văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước ở Trung ương,
văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND ban hành được gửi, lưu trữ trên
mạng tin học diện rộng của Chính phủ và có giá trị như bản gốc.
- Các văn bản khác tuỳ theo tính chất và nội dung được công bố kịp thời
theo quy định của pháp luật.
2.6. Gửi và lưu trữ văn bản
Văn bản sau khi được ký ban hành phải được làm thủ tục gửi đi kịp thời
và lưu trữ theo quy định của pháp luật.
Theo quy định, văn bản phải được gửi đúng tuyến, không vượt cấp; phải
đúng địa chỉ đơn bị, bộ phận hoặc người thực thi. Văn bản được sao đúng thể thức,
vừa đủ số lượng bản theo yêu cầu và quy định của cấp có thẩm quyền. Khi sao y
văn bản trong cơ quan thì giao cho văn phịng sao, ghi rõ ngày, tháng, thẩm quyền
ký của người sao và đóng dấu của cơ quan. Phải đảm bảo nguyên tắc bảo mật đối
với văn bản có mức độ mật. Văn bản có mức độ khẩn phải được gửi nhanh chóng,
kịp thời.
15


Văn bản được lưu một bản ở bộ phận chuyên môn phụ trách hay bộ
phận soạn thảo, một bản khác lưu ở văn phòng hoặc văn thư cơ quan. Cuối năm
nộp lưu trữ theo quy định của Nhà nước.

16

CHƯƠNG II
NHỮNG YÊU CẦU CHUNG VỀ NỘI DUNG VÀ THỂ THỨC
CỦA VĂN BẢN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH
I.

NHỮNG YÊU CẦU CHUNG VỀ NỘI DUNG VĂN BẢN
QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH
1. Những yêu cầu về nội dung:
1.1. Phải đảm bảo tính mục đích
Khi soạn thảo văn bản cần xác định mục tiêu và giới hạn điều chỉnh tức
là cần phải trả lời được các vấn đề: văn bản này ban hành để làm gì? Mức độ giải
quyết đến đâu? Kết quả của việc thực hiện văn bản là gì? Tính mục đích của văn
bản quản lý Nhà nước thể hiện ở chỗ: văn bản phải trở thành phương tiện thể chế
hoá các chủ trương, chính sách của Đảng, cụ thể hố các văn bản chỉ đạo của các
cơ quan Nhà nước cấp trên đảm bảo triển khai được sự lãnh đạo của Đảng và chính
quyền các cấp vào thực tiễn hoạt động của ngành, cấp mình một cách kịp thời,
sáng tạo; văn bản còn cần phản ánh đúng đắn, đầy đủ những lợi ích, nguyện vọng
của quần chúng nhân dân ở ngành mình, địa phương mình mà cơ quan ban hành có
chức năng quản lý điều hành. Đảm bảo được các yêu cầu đó, văn bản sẽ có định
hướng phù hợp với nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa.
1.2. Phải đảm bảo tính đại chúng
Đối tượng thi hành của văn bản chủ yếu là các tầng lớp nhân dân có
trình độ khác nhau. Do đó văn bản phải có nội dung dễ hiểu, dễ nhớ, phù hợp với
trình độ dân trí, đảm bảo đến mức tối đa tính phổ cập, song khơng ảnh hưởng đến
nội dung nghiêm túc, chặt chẽ và khoa học của văn bản.
Tính phổ thơng đại chúng của văn bản giúp cho nhân dân dễ dàng,
nhanh chóng nắm bắt chính xác ý đồ của cơ quan ban hành để từ đó có hành vi
đúng đắn thực hiện pháp luật. Tính đại chúng cũng chính là tính nhân dân của văn
bản ( vì Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân, vì dân - Điều 2, Hiến pháp
1992), do đó nội dung văn bản quản lý nhà nước cịn phải phản ánh nguyện vọng

chính đáng của đơng đảo nhân dân lao động. Tính nhân dân của văn bản đảm bảo
cho Nhà nước thực sự là công cụ sắc bén để nhân dân lao động làm chủ đất nước
và xã hội
Tính đại chúng của văn bản có được khi:
- Phản ánh được nguyện vọng nhân dân.
- Các quy định cụ thể trong văn bản không trái với các quy định trong
Hiến pháp về quyền lợi và nghĩa vụ của cơng dân.
Để đảm bảo cho văn bản có tính đại chúng cấn tiến hành khảo sát, đánh
giá thực trạng xã hội liên quan đến nội dung chính của dự thảo; lắng nghe ý kiến
của quần chúng nhân dân; tổ chức thảo luận đóng góp ý kiến rộng rãi tham gia xây
dựng dự thảo văn bản; sử dụng ngôn ngữ phổ thơng đại chúng trong trình bày nội
dung văn bản, tránh lạm dụng các thuật ngữ pháp lý – hành chính chuyên môn.

17


1.3. Phải đảm bảo tính quy phạm
Như đã trình bày ở trên, văn bản quản lý Nhà nước có chức năng pháp
lý và quản lý. Tuỳ theo tính chất và nội dung ở các mức độ khác nhau, văn bản
phản ánh và thể hiện quyền lực Nhà nước, đảm bảo cơ sở pháp lý để Nhà nước giữ
vững quyền lực của mình, truyền đạt ý chí của Nhà nước tới nhân dân và các chủ
thể pháp luật khác. Tính quy phạm cho thấy tính cưỡng chế của văn bản, tức là văn
bản thể hiện quyền lực Nhà nước, đòi hỏi mọi người phải tuân theo, đồng thời
phản ánh địa vị pháp lý của các chủ thể pháp luật. Để đảm bảo tính quy phạm, văn
bản phải được ban hành đúng thẩm quyền, có nội dung hợp pháp, có hình thức và
trình tự do pháp luật quy định.
1.4. Đảm bảo tính khả thi
Tính khả thi là một yêu cầu đối với văn bản, đồng thời là hiệu quả của
sự kết hợp đúng đắn và hợp lý các yêu cầu vừa nêu trên: khơng đảm bảo được tính
mục đích, tính phổ thơng đại chúng, tính khoa học, tính quy phạm thì văn bản khó

có khả năng thực thi. Ngồi ra, để văn bản được thi hành đầy đủ và nhanh
chóng,văn bản phải hội tụ đầy đủ các điều kiện sau đây:
- Văn bản phải đưa ra những yêu cầu về trách nhiệm thi hành hợp lý,
phù hợp với trình độ, năng lực và khả năng vật chất của chủ thể thi hành. Nếu đặt
ra các quy định, mệnh lệnh vượt quá khả năng kinh tế thì khơng có cơ sở, điều kiện
vật chất để thực hiện văn bản, làm tổn hại tới uy tín của Nhà nước và tạo điều kiện
thuận lợi cho vi phạm pháp luật. Ngược lại, nếu văn bản chứa đựng các quy phạm
hay mệnh lệnh quá lạc hậu sẽ khơng kích thích sự năng động, sáng tạo của các chủ
thể, làm lãng phí thời gian và tài sản của Nhà nước. Pháp luật không được cao hơn
thực trạng nền kinh tế. Pháp luật chỉ được thực hiện có hiệu quả khi nó khơng vượt
q khả năng kinh tế. Chính vì vậy, nội dung của văn bản phải phản ánh được các
quy luật kinh tế, đưa ra các quy định, mệnh lệnh hướng nền kinh tế cũng như toàn
bộ xã hội vận động theo đúng quy luật khách quan.
- Khi quy định các quyền cho chủ thể được hưởng phải kèm theo các
điều kiện đảm bảo thực hiện các quyền đó.
2. Những u cầu về ngơn ngữ:
2.1. Khái niệm phong cách ngôn ngữ
Việc sử dụng ngôn ngữ là một phần quan trọng trong các yếu tố cấu thành
chất lượng của một văn bản quản lý hành chính nhà nước. Soạn thảo văn bản quản
lý đòi hỏi phải biết lựa chọn, sử dụng ngôn ngữ. Khi soạn thảo văn bản, xử lý
thông tin ngôn ngữ cần được xem là một giai đoạn có tầm quan trọng đặc biệt.
Trong vấn đề này, nắm vững phong cách của văn bản hành chính và vận dụng
chúng một cách thích hợp là một điều kiện thiết yếu.
Ngôn ngữ là công cụ giao tiếp chủ yếu của con người và là một hệ thống tín
hiệu đặc biệt - phong phú, đa dạng và tinh tế.
Sự lựa chọn và sử dụng các phương tiện ngôn ngữ phù hợp, phụ thuộc vào
các yếu tố ngồi ngơn ngữ như hồn cảnh giao tiếp, đề tài và mục đích giao tiếp,
nhân vật tham dự giao tiếp... Sự lựa chọn này khơng chỉ có tính chất cá nhân mà
18

cịn có tính chất cộng đồng, hình thành nên những cách thức lựa chọn và sử dụng
ngơn ngữ có tính chất truyền thống, chuẩn mực của toàn xã hội, tạo nên những
khn mẫu trong hoạt động lời nói hay cịn gọi là phong cách ngôn ngữ. Phong
cách ngôn ngữ là các dạng tồn tại của ngôn ngữ dân tộc biểu thị quy luật lựa chọn,
sử dụng các phương tiện ngôn ngữ tùy thuộc vào các nhân tố ngồi ngơn ngữ như
hồn cảnh giao tiếp, đề tài và mục đích giao tiếp, đối tượng tham gia giao tiếp.
Do đó, có thể hiểu phong cách ngôn ngữ là những khuôn mẫu của hoạt
động ngơn ngữ hình thành từ thói quen lựa chọn và sử dụng ngơn ngữ có tính chất
truyền thống, tính chất chuẩn mực xã hội, trong việc xây dựng các lớp văn bản
tiêu biểu.
2.2. Đặc trưng ngôn ngữ văn bản quản lý nhà nước
Tính chính xác, rõ ràng
Văn bản phải được viết sao cho mọi người có thể hiểu một cách rõ ràng,
chính xác, đúng như nội dung văn bản muốn truyền đạt. Tính thiếu chính xác và
khơng rõ ràng, mơ hồ của những văn bản không chuẩn mực về văn phong sẽ gây
những hậu quả nghiêm trọng; những nội dung bị xuyên tạc trong lĩnh vực này ảnh
hưởng to lớn đến số phận con người và đời sống xã hội.
Để đảm bảo tính chính xác, rõ ràng cần viết câu ngắn gọn, mạch lạc, diễn
tả ý tưởng dứt khoát, sử dụng từ ngữ một cách chính xác.
Tính phổ thơng, đại chúng
Đối tượng tiếp nhận của văn bản quản lý Nhà nước, đặc biệt của nhóm
văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu là tầng lớp nhân dân trong cả nước. Vì vậy,
ngơn ngữ biểu đạt phải mang tính phổ thông, đại chúng, dễ hiểu, dễ nhớ, dễ tiếp
thu đối với quần chúng nhân dân
“ Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản phải chính xác, phổ thơng, cách diễn
đạt phải đơn giản, dễ hiểu. Đối với thuật ngữ chuyên môn cần xác định rõ nội dung
thì phải được định nghĩa trong văn bản” (Điều 5 - Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật).
Muốn văn bản có tính phổ thơng, đại chúng thì cần phải viết ngắn gọn,

khơng lạm dùng thuật ngữ chuyên môn, không hành văn viện dẫn lối bác học, sử
dụng từ ngữ phổ thông, các yếu tố nước ngồi đã được Việt hố tối ưu.
Tính khách quan, phi cá tính
Nội dung của văn bản phải được trình bày trực tiếp, khơng thiên vị bởi vì
đây là tiếng nói của quyền lực Nhà nước, khơng phải tiếng nói của riêng một cá
nhân, dù rằng văn bản có thể được giao cho một cá nhân soạn thảo. Là người phát
ngôn thay cho cơ quan, tổ chức công quyền, các cá nhân không được tự ý đưa
những quan điểm riêng của mình vào nội dung văn bản, mà phải nhân danh cơ
quan trình bày ý chí của Nhà nước, ý đồ của lãnh đạo. Chính vì vậy, cách hành văn
biểu cảm thể hiện tình cảm, quan điểm cá nhân khơng phù hợp với văn phong Pháp
luật Hành chính.
Tính khách quan, phi cá tính của văn bản gắn liền với chuẩn mực, kỷ
cương, vị thế, tơn chỉ mang tính hệ thống của cơ quan Nhà nước. Tính chất này
19


giúp cho văn bản có tính trang trọng, tính ngun tắc cao, kết hợp với các luận cứ
chính xác sẽ làm cho văn bản có sức thuyết phục cao, đạt hiệu quả trong cơng tác
quản lý Nhà nước.
Tính trang trọng, lịch sự
Văn bản quản lý Nhà nước là tiếng nói của chính quyền nên phải thể hiện
tính trang trọng, uy nghiêm. Đó là sự thể hiện thái độ tơn trọng đối với các chủ thể
thi hành, làm tăng uy tín của cá nhân, tập thể ban hành văn bản.
Hơn thế nữa, văn bản quản lý Nhà nước phản ánh trình độ văn minh quản
lý của dân tộc, đất nước do vậy không thể dung văn phong thiếu nhã nhặn, không
nghiêm túc, mặc dù văn bản có chức năng truyền đạt mệnh lệnh, ý chí quyền lực
Nhà nước. Đặc tính này cần phải được duy trì ngay trong các văn bản kỷ luật.
Đối với văn bản của cấp trên gửi xuống cấp dưới không tỏ thái độ hách
dịch, trịch thượng hay dọa nạt. Đối với văn bản của cấp dưới gửi lên cấp trên tránh
lối diễn đạt thể hiện sự khúm núm, sợ hãi ngược lại cũng không thể diễn đạt theo

cách coi thường, hạ thấp cấp trên.
Tính khn mẫu
Văn bản cần được trình bày, sắp xếp bố cục nội dung theo các khuôn
mẫu, thể thức quy định và trong nhiều trường hợp theo các bản mẫu có sẵn chỉ cần
điền nội dung cần thiết vào. Tính khn mẫu đảm bảo cho sự thơng nhất, tính khoa
học và tính văn hố của cơng văn, giấy tờ.
Tính khn mẫu cịn thể hiện trong việc sử dụng từ ngữ Pháp luật – Hành
chính thơng qua những cấu trúc câu có sẵn
Ví dụ: “ Căn cứ vào….”
“ Theo đề nghị của ….”
“ Các … có tên trên … căn cứ …. thi hành….”
“ Xin trân trọng cảm ơn.”
Tính khn mẫu của văn bản giúp người soạn thảo đỡ tốn công sức, đồng
thời giúp người đọc dễ lĩnh hội, mặt khác cho phép sản xuất hàng loạt, trợ giúp
công tác quản lý và lưu trữ theo kỹ thuật hiện đại.
II. NHỮNG YÊU CẦU VỀ THỂ THỨC CỦA VĂN BẢN QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC
1. Khái niệm về thể thức văn bản
Thể thức văn bản là toàn bộ các bộ phận cấu thành văn bản hành chính
nhằm đảm bảo cho văn bản hợp pháp, có hiệu lực và mang tính khả thi, được pháp
luật Nhà nước quy định.
2. Thể thức văn bản
2.1. Kỹ thuật trình bày khổ giấy và định lề trang văn bản
2.1.1. Khổ giấy
Văn bản hành chính được trình bày trên khổ giấy khổ A4 (210 mm x
297 mm).
20