Luận văn Hình thức hợp tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam docx

Luận văn
Hình thức hợp tác công - tư
(Public private partnership) để
phát triển cơ sở hạ tầng giao
thông đường bộ Việt Nam

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của luận án
Không một chính phủ nào có thể độc lập cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng nói chung,
giao thông đường bộ nói riêng mà không cần phải hợp tác với khu vực tư nhân
(Mona và các tác giả, 2006). Mặc dù theo truyền thống, việc cung cấp hạ tầng giao
thông do khu vực công đảm nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/ và các nguồn
hỗ trợ chính thức (Akintoye và các tác giả, 2003). Tuy nhiên, các bằng chứng thực
nghiệm cho
thấy, ngân sách quốc gia eo hẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ
chính thức (ở các nước đang phát triển) đã hạn chế các chính phủ thực hiện chức
năng này hiệu quả (ADB, 2000). Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng
giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển
đã thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung
cấp mới phù hợp hơn, và hình thức hợp
tác công – tư (public private paertnership – PPP) ra đời (Yescombe, 2007).
Trong hai thập kỷ qua, PPP đã được sử dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế
giới, khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp các cơ sở hạ tầng (ADB,
2008). Thông qua PPP, một số lợi ích được tích luỹ gồm: tiếp cận nguồn vốn tư nhân

(ADB, 2000), tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ (Li và c
ác tác
giả, 2005) và cải thiện chất lượng dịch vụ (Akintoye và các tác giả, 2003). Nghiên
cứu của Hensher và Brewer (2001) còn cho rằng PPP có thể tạo nên “kỳ tích” trong
công cuộc cải thiện nền kinh tế của một quốc gia, và điều này tiếp tục được khẳng
định trong nghiên cứu của Raisbeck (2009). Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu
năm 2008 đã tạo ra nhiều thách thức về tài trợ vốn cho các dự án giao thông ở hầu
hết các nước trên thế giới khiến thị trường PP
P toàn cầu đã sụt giảm đáng kể, nhưng
nó đã nhanh chóng phục hồi và quay trở lại điểm trước khi xảy ra khủng hoảng
(Ngân hàng thế giới, 2010). Nó được xem là một trong những giải pháp phù hợp để
đối phó với tình trạng bất ổn hiện tại (Plumb và các tác giả, 2009; Mazars, 2009).
2

So với khu vực và thế giới, GTVT Việt Nam rất lạc hậu (nhất là đường bộ), làm
giảm năng lực cạnh tranh quốc gia
1
. Chính phủ đã duy trì mức đầu tư khoảng 2 -
2.5% GDP/năm cho lĩnh vực này (trong đó đầu tư đường bộ > 70%)
2
nhưng vẫn
chưa có sự thay đổi đáng kể về bức tranh giao thông Việt Nam. Hơn nữa, khoảng
cách giữa cung và cầu về vốn đầu tư cho lĩnh vực này ngày càng lớn. Theo Ngân
hàng thế giới (2007), từ nay đến năm 2020, Việt Nam cần tăng mức đầu tư lên 3,5 -
4% GDP/năm nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải và tăng trưởng kinh tế. Riêng đường
bộ, vốn đầu tư cho giai đoạn 2010 – 2025 dự kiến khoảng 75 tỷ USD
3
(5 tỷ
USD/năm, tương đương 105.000 tỷ đồng/năm). Nguồn vốn cần thiết cho quá trình
này vượt quá khả năng tài trợ của chính phủ (bao gồm vốn ngân sách, ODA, trái

phiếu chính phủ) và thị trường vốn trong nước chưa phát triển nên sẽ thiếu hụt
nghiêm trọng nguồn vốn đầu tư cho giao thông đường bộ trong tương lai. Theo quan
điểm của Davids, Theron và Maphunye (2005), chúng ta đang sống trong thời đại
của nguyên tắc Pele Batho, nghĩa là cầu đến trước. Vì vậy, một hình thức không đáp
ứng đư
ợc nhu cầu thị trường sẽ không thích hợp tồn tại, cần thiết phải thay thế bằng
các hình thức phù hợp hơn để đảm bảo việc cung cấp hàng hóa đáp ứng nhu cầu.
Ngoài ra, thách thức lớn nhất đối với các nước đang phát triển nói chung, và Việt
Nam nói riêng là tìm được hình thức tài trợ bền vững không lệ thuộc vốn ngâ
n sách
và ODA, và PPP đáp ứng được yêu cầu này do huy động được nguồn tài trợ từ khu
vực tư nhân (trong và ngoài nước). Tuy nhiên, cũng cần hiểu là không có hình thức
nào là hoàn hảo và duy nhất, và PPP cũng không phải là một phương thuốc “thần
kỳ” để cải thiện nhanh chóng tình trạng tụt hậu của đường bộ Việt Nam, nó chỉ phát
huy các lợi thế khi được sử dụng trong môi trường phù hợp.
Điều quan trọng là các nghiên cứu thực nghiệm trên thế giới đều xảy ra tr
ong bối
cảnh thị trường PPP đã tồn tại (dù mức độ trưởng thành của các thị trường khác
nhau), nhưng thị trường PPP chưa ra đời ở Việt Nam. Hiện tại, Chính Phủ đang khởi

1
Diễn đàn Kinh tế Thế giới, Báo cáo Cạnh tranh Toàn cầu 2008-2009
2
Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam
3
Theo Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 của TTCP về việc quy hoạch phát triển giao thông vận tải
đường bộ đến năm 2020 và định hướng 2030 và Quyết định số 1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của TTCP phê
duyệt Quy hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020.
3


động PPP thí điểm và hoàn toàn thất bại do không một nhà đầu tư tư nhân nào tham
gia, càng khẳng định cần có phương pháp tiếp cận khác để đảm bảo sự thành công
của hình thức đầu tư này, thay vì vận dụng một cách máy móc các mô hình PPP trên
thế giới như hiện nay. Xuất phát từ lý do này, cộng với yêu cầu bức thiết của thực
tiễn phải phát triển nhanh chóng hạ tầng đường bộ, đang đảm nhiệm hơn 80% nhu
cầu vận chuyển hà
nh khách và hàng hoá cả nước, nhằm góp phần cải thiện tính cạnh
tranh quốc gia và phát triển kinh tế bền vững, tác giả chọn đề tài “Hình thức hợp
tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông
đường bộ Việt Nam” làm nội dung nghiên cứu trong luận án tiến sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến nội dung luận án
Trong phạm vi sự hiểu biết và nỗ lực tra cứu của tác giả, tính đến hiện nay c
hưa có
luận án tiến sĩ trong nước nghiên cứu về hình thức hợp tác công - tư. Liên quan đến
chủ đề này có thỏa thuận giữa Ngân hàng thế giới và chính phủ thông qua dự án hỗ
trợ kỹ thuật “ Thành lập và hoạt động văn phòng phát triển chương trình hợp tác nhà
nước và tư nhân (PPP) tại Việt Nam” được triển khai năm 2009 nhưng đến nay chỉ
dừng lại ở mức độ tổ chức các cuộc hội thảo tư vấn nghiệp vụ cho các Bộ, ngành có
liên quan. Một số đề t
ài nghiên cứu khoa học cấp thành phố thường gắn kết với một
dự án cụ thể, không có tính đại diện và nhận thức về PPP cũng chưa chuẩn xác.
Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết
quả quan trọng đã được công bố, cụ thể các nghiên cứu khẳng định không tồn tại
một hình t
hức PPP chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh,
thế chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án (Hardcastle và các tác giả, 2005; John
và Sussman, 2006); hoặc đặc biệt nhấn mạnh các quốc gia có thể chế nhà nước
mạnh, với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP
(Yescombe, 2007; Khulumane, 2008). Một số nghiên cứu khác của Young và c
ác tác

giả (2009), Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005) nghiên cứu về các nhân tố
tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự khác biệt về các nhân
tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển. Sau cuộc khủng hoảng tài chính
năm 2008, “mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng” là đề tài được tập trung nghiên
4

cứu nhiều nhất như các nghiên cứu của Plumb và các tác giả (2009), Michael
(2010), Yelin và các tác giả (2010), Iyer và Mohammed (2010). Các bằng chứng từ
các nghiên cứu này khẳng định các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP,
ngược lại đã tạo cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng tinh tế hơn, phù hợp
với những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng. Ngoài ra, các bài
nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ thế
giới (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa
dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng dụng các bài học rú
t ra từ thực tiễn các
nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam.
Mặc dù các nghiên cứu trên thế giới rất nhiều, nhưng bối cảnh của các nghiên cứu
này đều xảy ra ở những quốc gia có thị trường PPP đã hình thành (dù mức độ trưởng
thành của các thị trường khác nhau) và chưa có nghiên cứu nào về PPP được thực
hiện tr
ong điều kiện thị trường PPP chưa ra đời, đặc biệt là tiếp cận theo quan điểm
khám phá mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân. Vì vậy, luận án sẽ tập trung
nghiên cứu vấn đề này.
3. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu
Nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị trường PPP
như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ là mục t
iêu nghiên cứu của
luận án. Các mục tiêu cụ thể như sau:
1. Nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới (bao gồm các nước
phát triển và đang phát triển) để tìm hiểu cách thức PPP vận hành và các nhân

tố thành công/ các rào cản của hình thức này trong lĩnh vực đường bộ. Từ đó,
lựa chọn m
ô hình phù hợp áp dụng nghiên cứu trong điều kiện của Việt Nam.
2. Đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam.
3. Khám phá mức độ sẵn lòng khi đầu tư vào các dự án PPP đường bộ Việt Nam
của khu vực tư nhân (đặc biệt là FDI và liên doanh) thông qua đo lường mức
độ thỏa mãn các kỳ vọng của đối tượng này.
5

4. Cách thức để PPP khởi động và hoạt động thành công để thu hút vốn đầu tư
phát triển ngành đường bộ Việt Nam.
Để đạt được các mục tiêu nghiên cứu cụ thể nêu trên, nội dung của luận án phải trả
lời được các câu hỏi nghiên cứu sau đây:
1. Mô hình nghiên cứu nào là phù hợp cho phép khởi động thành công hình thức
PPP ở Việt Nam?
2. Bối cảnh Việt Nam hiện tại có phù hợp để triển
khai PPP?
3. Các nhà đầu tư tư nhân có muốn đầu tư vào các dự án PPP đường bộ của Việt
Nam hay không? Tại sao?
4. PPP phải khởi động như thế nào để có thể thu hút vốn đầu tư phát triển hạ
tầng đường bộ Việt Nam?
4. Phương pháp nghiên cứu
Do bốn mục tiêu của đề tài đòi hỏi áp dụng các phương pháp nghiên cứu khác nhau
nên luận án sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu như hình 0.
1. Cụ thể:
• Nghiên cứu định tính được thực hiện trên cơ sở kế thừa và vận dụng có chọn
lọc các kết quả nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm trên thế giới nhằm xác
định các nhân tố và sự khác biệt về mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này
đến sự thành công của PPP ngành đường bộ ở các quốc gia phát triển và đang
phát triển. Mục đích của nghiên cứu nà

y nhằm tìm hiểu cách thức PPP vận
hành ở những quốc gia đã tồn tại thị trường PPP, từ đó lựa chọn phương pháp
tiếp cận phù hợp cho nghiên cứu cách thức vận hành của PPP trong điều kiện
thị trường PPP chưa hình thành như Việt Nam (trả lời câu hỏi 1). Kết quả từ
bước nghiên cứu trên được kết hợp với thông tin ghi nhận từ các cuộc thảo
luận trực tiếp của tác g
iả với một số cơ quan quản lý nhà nước, ngân hàng,
các tập đoàn tư nhân ngành xây dựng và giao thông, nhằm đạt được một đánh
giá đa chiều về PPP để có cơ sở điều chỉnh các thang đo về sự sẵn lòng đầu tư
của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ tại Việt Nam ở chương 3.
6















Hình 0.1: Khung nghiên cứu đề tài
• Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh được sử dụng để đánh giá tình hình
đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ để cân nhắc việc áp dụng PPP tại Việt
Nam (trả lời câu hỏi 2); đồng thời đánh giá khả năng tài trợ của chính phủ và

các nguồn tài trợ khác, và làm rõ hơn nguyên nhân thất bại của các dự án
đường bộ để xác định có cần thiết áp dụng PPP ở Việt Nam.
• Nghiên cứu định lượng sử dụng m
ô hình hồi quy đa biến đo lường mức độ
sẵn lòng đầu tư của nhà đầu tư tư nhân đối với các dự án PPP đường bộ (trả
lời câu hỏi 3) bằng công cụ phân tích sử dụng là phần mềm thống kê SPSS
11.6. Quy trình thực hiện nghiên cứu này được trình bày cụ thể ở chương 3.
Vấn đề nghiên cứu
Cách thức PPP hoạt động thành công trong điều
kiện thị trường PPP chưa tồn tại để thu hút vốn
đầu tư phát triển đường bộ Việt nam
Cơ sở lý thuyết
N
ghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP
trên thế giới.
Tổng hợp, phân tích, so sánh
Nghiên cứu tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh
vực đường bộ ở Việt Nam hiện nay
Nghiên cứu định tính
Các yếu tố tạo nên sự sẵn lòng của nhà đầu tư
tư nhân khi tham gia đầu tư PPP đường bộ
Các phát hiện và kết luận
Nghiên cứu định lượng
Đo lường các yếu tố tạo nên sự sẵn lòng của tư
nhân khi đầu tư dự án PPP đường bộ Việt Nam
7

• Ngoài ra, tác giả sử dụng những thông tin ghi nhận từ những chuyến tham
quan thực tế các dự án đường bộ của Hàn Quốc, Trung Quốc, Thái Lan,
Singapore; các hội thảo về PPP do World Bank tài trợ được tổ chức trong và

ngoài nước, và kinh nghiệm thực tế của bản thân, kết hợp với các dữ liệu từ
các bước nghiên cứu trước để xây dựng cơ sở lý thuyết ban đầu cho hình thức
PPP vận hành thành công, đảm bảo tăng t
hu hút vốn phát triển CSHT giao
thông đường bộ tại Việt Nam (trả lời câu hỏi 4)
5. Các phát hiện và đóng góp của luận án
Luận án tiến sĩ của tác giả đóng góp một số kết quả nghiên cứu như sau:
• Một là, kết quả nghiên cứu định tính cho thấy sự tương tác chặt chẽ giữa khu
vực nhà nước và khu vực tư nhân trong suốt quá trình hợp tác là tuyệt đối cần
thiết, đặc biệt trong giai đoạn đầu khi thị trường PPP mới thành lập. Sự tương
tác này phải hướng đến dung hòa
sự khác biệt giữa hai khu vực và quan trọng
nhất là đạt được các mục tiêu khẩn cấp – vốn đầu tư và chất lượng hạ tầng.
Nếu không bất kỳ nỗ lực nào hướng tới một quan hệ đối tác công-tư đều có
thể thất bại.
• Hai l
à, bổ sung thang đo tìm kiếm đối tác vào mô hình nghiên cứu. Giá trị và
độ tin cậy của nó đạt được trong nghiên cứu này sẽ góp phần để phát triển
thang đo này trong các nghiên cứu tiếp theo.
• Ba là, phương pháp tiếp cận phù hợp cho những nền kinh tế đang phát triển
và chưa tồn tại thị trường PPP là chính phủ cần nắm bắt chính xác các kỳ
vọng của nhà đầu tư để có những điều c
hỉnh chính sách hợp lý nhằm đạt được
các mục tiêu mong đợi thông qua PPP. Kết quả phân tích hồi qui đa biến cho
thấy có năm yếu tố có ảnh hưởng đến sự sẵn lòng tham gia đầu tư các dự án
đường bộ theo hình thức PPP của khu vực tư nhân. Năm yếu tố đó là (1) lợi
nhuận đầu tư, (2) khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, (3) chia sẻ rủi ro phù
hợp giữa nhà nước và tư nhân, (
4) kinh tế vĩ mô ổn định và (5) tìm được đối
tác tin cậy. Trong các yếu tố này, lợi nhuận đầu tư đóng vai trò quan trọng

8

nhất. Tiếp theo là yếu tố khung pháp lý, kế đến là tìm kiếm đối tác và ổn định
vĩ mô. Vấn đề chia sẻ rủi ro có tác động kém nhất. Kết quả này cũng không
thay đổi theo loại hình doanh nghiệp và hình thức đầu tư.
• Bốn là, gợi ý ứng dụng kết quả nghiên cứu để điều chỉnh chính sách nhằm thu
hút vốn đầu tư tư nhân thông qua PPP để phát triển giao thông đường bộ tại
Việt Nam, cụ thể như: x
ây dựng bộ tiêu chuẩn để lựa chọn các dạng hợp đồng
PPP cho từng điều kiện cụ thể (qui mô, tài chính, đặc điểm dự án, lợi ích kinh
tế, lợi ích xã hội, ), cung cấp hành lang pháp lý, cơ chế phân bổ rủi ro và một
số giải pháp tác nghiệp hỗ trợ các dự án PPP đường bộ thành công.

9

CHƯƠNG 1: CÁC BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM VỀ HÌNH THỨC HỢP
TÁC CÔNG – TƯ TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ


1.1 Giới thiệu
Chương này trình bày tóm tắt kết quả phân tích các nghiên cứu trên thế giới về hình
thức hợp tác công tư (Public private partnership, sau đây gọi tắt là PPP) trong lĩnh
vực giao thông đường bộ. Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP như vai
trò của chính phủ, lựa chọn bên được nhượng quyền, phân bổ rủi ro
và cấu trúc tài
trợ dự án được thảo luận trong chương này, cung cấp cơ sở để lựa chọn phương
pháp tiếp cận phù hợp khi nghiên cứu PPP ở Việt Nam, và mô hình đo lường sự sẵn
lòng tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ ở chương 3.

1.2 Động cơ thúc đẩy hình thức PPP ra đời
Theo nghiên cứu của Yescombe (2007), lý do xuất hiện hình thức PPP bắt nguồn từ
sự thất bại của thị trường và của
chính phủ trong việc cung cấp hàng hóa công nói
chung, và giao thông vận tải nói riêng. Vào những năm 1980s và đầu những năm
1990s, nhiều quốc gia tiến hành xem xét lại quy mô và khả năng điều hành của khu
vực công, đặc biệt ở Anh, Mỹ. Các nước này đã đưa ra hình thức quản lý công mới
(NPM) theo những tiêu chí như hiện đại, năng động, nhạy bén và thích nghi cao
nhằm đáp ứng các yêu cầu về quản l
ý và dịch vụ trong bối cảnh kinh tế thị trường
phát triển mạnh mẽ và các quan hệ quốc tế ngày càng phụ thuộc chặt chẽ với nhau.
Làn sóng cải cách khu vực công này đã làm thay đổi đáng kể “diện mạo” của khu
vực công, cho thấy vai trò của nhà nước đã thay đổi, hướng đến tăng năng suất, thị

trường hóa, định hướng dịch vụ, phân cấp trách nhiệm, tư nhân hóa một phần hoạt
động của nhà nước và xu hướng quốc tế hóa.
Để min
h chứng cho thất bại của thị trường, Ramanadham (1988)
 chỉ ra rằng, lợi
nhuận thương mại của hàng hóa công thường thấp, khu vực tư nhân sẽ rất khó khăn
để tạo ra doanh thu bù đắp chi phí, nên khu vực này sẽ không cung cấp hoặc cung
cấp không đủ hàng hóa theo yêu cầu của thị trường, cụ thể:
10

• Mức phí thu của người sử dụng cao gây tổn thất phúc lợi xã hội.
Stiglitz (2000) định nghĩa hàng hóa công là hàng hóa mang hai tính chất: không cạnh
tranh và không loại trừ, nghĩa là việc thụ hưởng lợi ích của cá nhân này không ngăn
cản người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích đó, dẫn đến tình trạng “người
hưởng thụ miễn phí" (free rider) - là những người thụ hưởng hàng hóa nhưng không
gánh chịu hoặc gánh chịu mức chi phí thấp hơn so với lợi ích mà họ đư
ợc hưởng.
Hậu quả là hàng hóa công được cung cấp dưới mức cần thiết, không thể đạt được
hiệu suất Pareto. Nếu việc cung cấp hàng hoá công do thị trường quyết định, chắc
chắn nó sẽ không được sản xuất hoặc sản xuất không đủ.
Tuy nhiên, tính không cạnh tranh và không loại trừ không nhất thiết đi đôi với nhau
(Robert và Richard, 2005). Một số hàng hóa hội đủ cả hai đặc điểm trên gọi là hàng
hoá công thuần tuý, như quốc phòng, đèn hải đăng, phát tha
nh… Đối với những
hàng hóa này, chi phí cận biên bằng không vì tăng người sử dụng không làm tăng
thêm chi phí. Một số hàng hóa khác không đáp ứng được cả hai đặc điểm này, gọi là
hàng hoá công không thuần tuý như cầu, đường giao thông sẽ bị tắt nghẽn nếu quá
nhiều người sử dụng, tức là việc sử dụng của n
hững người trước đã ảnh hưởng đến
việc sử dụng của những người sau. Lợi ích của hàng hoá công không thuần tuý có

thể định giá nên có thể loại trừ bằng giá như cầu, đường giao thông có đặt các trạm
thu phí để hạn chế bớt người sử dụng nhằm giảm tắc nghẽn.

Hình 1.1: Tổn thất phúc lợi xã hội khi hàng hoá công được loại trừ bằng giá
Nguồn: Stiglitz (2000)

11

Hình 1.1 minh họa một cây cầu có công suất thiết kế là Q
c
, nhu cầu đi lại tối đa là
Q
m
. Nếu việc qua cầu hoàn toàn miễn phí sẽ có Q
m
lượt người đi qua, nếu thu phí ở
mức p chỉ còn Q
e
lượt đi và tổn thất xã hội bằng diện tích hình tam giác bôi đậm.
Chính phủ phải cung cấp hàng hóa công để đảm bảo lợi ích cho công chúng.
• Tư nhân thường cung cấp hàng hoá công với số lượng ít.
Một người có vườn bên đường trồng hoa thì cả khu vực đó sẽ tăng mỹ quan và nhiều
người cùng được ngắm hoa. Thế nhưng người trồng hoa sẽ cân đối thời gian, chi phí
bỏ ra với nhu cầu thưởng thức hoa của cá nhân mình chứ không tính đến nhu cầu của
những người hàng xóm
, chính vì vậy nhiều khả năng người đó sẽ trồng ít hoa đi.
• Hàng hóa công có chi phí giao dịch lớn.
Stiglitz (2000) có ý kiến rằng nếu chi phí để tổ chức quản lý loại trừ bằng giá (gọi là
chi phí giao dịch) như chi phí tổ chức các trạm thu phí, quá tốn kém, chính phủ nên
cung cấp miễn phí và tài trợ bằng thuế, trong trường hợp này cần so sánh tổn thất

phúc lợi xã hội ở cả hai
trường hợp (hình 1.2).


Hình 1.2: Tổn thất phúc lợi xã hội khi chi phí giao dịch lớn
Nguồn: Stiglitz (2000)
Hình 1.2 mô tả giả sử cây cầu có chi phí biên là c, phát sinh thêm chi phí giao dịch
nên giá bị đẩy lên p. Mức cung cấp hiệu quả nhất khi chi phí biên bằng lợi ích biên
(Q
o
). Khi giá bị đẩy lên p, chỉ còn Q
e
người sử dụng, tổn thất phúc lợi xã hội bằng
diện tích ABE. Nếu cung cấp miễn phí sẽ có Q
m
người sử dụng, lợi ích biên (chính là
đường cầu) nhỏ hơn chi phí biên c, tổn thất phúc lợi xã hội bằng diện tích EFQ
m
do
tiêu dùng quá mức. Chính phủ muốn quyết định nên cung cấp miễn phí hay thu phí
12

cần so sánh tổn thất phúc lợi xã hội, nếu tổn thất do tiêu dùng quá mức nhỏ hơn tổn
thất tiêu dùng dưới mức hiệu quả thì cung cấp miễn phí và ngược lại.
Yescombe (2007) giải thích lý do chính phủ thích hợp để cung cấp hàng hóa công
như sau:
• Khu vực tư nhân không thể tính toán hết những lợi ích kinh tế và xã hội.
• Nếu chính phủ không can thiệp, những hàng hóa công cung cấp miễn phí như
đường giao thông, đèn chiếu sáng sẽ không đáp ứng đư
ợc nhu cầu xã hội.

• Cung cấp cạnh tranh sẽ không hiệu quả, cung cấp độc quyền cần có sự quản
lý của nhà nước.
• Ngay cả khi cạnh tranh có thể thực hiện, nhà nước cũng nên cung cấp những
hàng hóa thiết yếu, nếu không sẽ không đáp ứng yêu cầu (như lĩnh vực giáo
dục, người giàu có thể trả tiền cho các trường tư còn người nghèo thì không).
• Giá cả bị bóp m
éo, hoặc sẽ xảy ra tổn thất xã hội.
• Đối với đường bộ, vốn đầu tư ban đầu lớn và thời gian thu hồi vốn dài, khó có
thể kêu gọi đầu tư của khu vực tư nhân nếu không có sự hỗ trợ của nhà nước.
Đồng thời, Yescombe cũng gợi ý rằng, để sửa chữa thất bại của thị trường, chính
phủ có thể sử dụng một số lựa chọn sau :
• Sử dụng cơ chế giá kè
m theo thuế hoặc trợ cấp.
• Trao quyền cung cấp hàng hóa công cho khu vực tư nhân.
• Trực tiếp cung cấp hàng hóa công.
• Tài trợ công cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa công.
Nhìn chung, các kết quả nghiên cứu trên cho thấy, nếu tư nhân độc lập cung cấp
hàng hoá công không thuần tuý, để giải quyết tình trạng tắc nghẽn thông qua thu phí,
sẽ gây tổn thất phúc lợi xã hội, đây chính là thất bại của thị trường. Tuy nhiên, câu

hỏi đặt ra là, phải chăng sự can thiệp của chính phủ sửa chữa được những thất bại
của thị trường? Liệu chính phủ có đủ khả năng độc lập cung cấp hàng hóa công
13

hiệu quả mà không làm giảm phúc lợi xã hội? Các bằng chứng sau đây cho thấy sự
can thiệp của chính phủ chỉ dẫn đến một thất bại khác, đó là thất bại của chính phủ.
Duncan (1948) đưa ra lý
thuyết “sự lựa chọn công cộng” (public choice theory) giải
thích các nguyên nhân thất bại của chính phủ. Theo lý thuyết này, các chính sách của
chính phủ được hoạch định bởi các cá nhân tư lợi, Ông cho rằng hiệu quả chi tiêu

công phụ thuộc lớn vào điều kiện thể chế, đặc biệt là quy trình cấp phát ngân sách,
mức phân cấp và tỷ trọng hàng hoá công trong rổ hàng hóa do chính phủ cung cấp.
Các yếu tố này khuyến khích sự cấu kết giữa một số cá nhâ
n, nhóm với một số quan
chức chính trị đưa ra những quyết định thiên vị, cho phép các đối tượng này trục lợi.
Theo ông, cải cách trong khu vực công muốn thành công phải thay đổi từ tận gốc,
mà đầu tiên là loại trừ động cơ và các điều kiện nuôi dưỡng các đặc quyền, đặc lợi.
Hạn chế của lý thuyết này là đã chỉ ra nguyên nhâ
n, nhưng chưa đầy đủ để giải thích
sự thất bại của chính phủ.
Năm 1966, Leibenstein tìm ra lý thuyết X – hiệu quả, bổ sung nguyên nhân thất bại
của chính Phủ xuất phát từ sự phân bổ không hiệu quả các nguồn lực. Leibenstein
cho rằng sự không hiệu quả của khu vực công xuất phát từ: (i) cấu trúc tổ chức của
chính phủ; và (ii) sự can thiệp của chính phủ bóp méo thị trường, m
ang đậm bản chất
của cơ chế quan liêu. Ông nhấn mạnh nhà nước sẽ không thất bại nếu các chính sách
tiền tệ và tài khóa mở rộng đủ lớn để giải cứu. Theo lý thuyết này, sự hợp tác giữa
hai khu vực công – tư là cần thiết nhằm cải thiện sự không hiệu quả của khu vực
công và tận dụng các nguồn lực của thị trường để cung cấp dịch vụ tốt hơn.





Hình 1.3:
Lý thuyết X - hiệu quả

Khu vực công sử
dụng nhiều nguồn
lực nhưng hiệu quả

thấp
Khu vực tư sử dụng
ít nguồn lực nhưng
hi
ệ
u
q
uả cao
Nguồn lực
Hiệu quả
45
0

O

x
x
x
x
x
x
x
X- hiệu
14

Sau này, các bằng chứng thực nghiệm tiếp tục khẳng định kết quả của Leibenstien
như nghiên cứu của Stacey (1997) cho rằng đặc điểm của hình thức đầu tư truyền
thống là: năng suất thấp, khả năng sinh lợi kém và thiếu kết nối giữa cầu và cung.
Nghiên cứu này cũng nhấn mạnh ý tưởng của lý thuyết X - hiệu quả, cần phối hợp
hài hòa các nguồn lực trong xã hội (đặc biệt nguồn lực của khu vực tư nhân) để đảm

bảo nhu cầu người dâ
n được đáp ứng. Ngoài ra, Birch và Haar (2000) kết luận rằng,
thất bại của chính phủ còn xuất phát từ việc chính phủ theo đuổi quá nhiều mục tiêu
cùng một lúc, vừa tạo việc làm, vừa cung cấp hàng hoá phi lợi nhuận thương mại, và
sự dàn trải trong đầu tư dẫn đến hiệu quả thấp. Hai tác giả nà
y đề xuất tư nhân hóa
việc cung cấp hàng hóa công và tách chính phủ ra khỏi quá trình ra quyết định sẽ cải
thiện chất lượng hàng hóa.
Để giải thích thêm nguyên nhân thất bại của chính phủ ở các nước đang phát triển,
ADB (2000) nhấn mạnh (1) tình trạng bội chi ngân sách quốc gia, nợ công tăng
nhanh; (2) sự sụt giảm các khoản hỗ trợ chính thức (ODA); (4) cách thức sử dụng
vốn kém hiệu quả càng hạn chế chính phủ cung cấp hàng hóa c
ông đáp ứng yêu cầu
xã hội; và (4) sự gia tăng mạnh nhu cầu về dịch vụ GTVT tạo động lực thay thế các
kênh cung cấp tốt hơn, và PPP được đánh giá là lựa chọn phù hợp khi xuất hiện lần
đầu tiên tại Mỹ trong lĩnh vực giáo dục, sau đó nhanh chóng mở rộng sang hầu hết
các dịch vụ CSHT ở Mỹ và nhiều quốc gia khác trên thế giới
4
. Trong hai thập kỷ
qua, PPP đã chứng minh là kênh cung cấp CSHT hiệu quả, cải cách và chuyển đổi
các dịch vụ đầu ra. ADB (2008) cho rằng hình thức này đặc biệt phù hợp tại các
quốc gia đang phát triển vì những lý do sau:
 Khoảng cách lớn giữa nhu cầu vốn đầu tư khổng lồ và khả năng tài trợ của
chính phủ bị giới hạn.
 Huy động vốn đầu tư CSHT mà không tăng nợ công.
 Cải thiện hiệu quả đầu tư nhờ tận dụng các sáng tạo của tư nhân và tối ưu hóa

chi phí trong suốt vòng đời dự án (lợi thế kinh tế theo qui mô).

4

ADB (2000); Ahadzi (2001); Akintoye và các tác giả (2003).
15

Các bằng chứng vừa trình bày ở trên tạo nên một nghi vấn: liệu sự thất bại của chính
phủ chỉ xảy ra ở các nước đang phát triển do giới hạn các nguồn lực? Để giải tỏa sự
hoài nghi này, Mona và các tác giả (2006) thực hiện một nghiên cứu rất công phu, sử
dụng dữ liệu của Ngân hàng thế giới về đầu tư tư nhân của 85 quốc gia trong lĩnh
vực GT
VT từ 1990 đến 2003 để phân tích, đã làm sáng tỏ một khía cạnh rất quan
trọng, đó là không một chính phủ hoặc một đối tác tư nhân nào có đủ nguồn lực để
độc lập cung cấp CSHT giao thông và chịu đựng mọi rủi ro, cần thiết phải có sự kết
hợp của hai động lực: (i) khu vực tư nhân tìm kiếm lợi nhuận và (ii) chính phủ tìm
kiếm sự hiệu quả và tiết kiệm. Sự hợp tác này hướng đến việc chia sẻ quyền lợi công
bằng, phân bổ rủi ro phù hợp, cải thiện chất lượng hà
ng hóa, minh bạch trách nhiệm,
đồng thời phát huy các lợi thế của mỗi khu vực.
Để giải thích rõ hơn cơ chế hoạt động của các dự án PPP, OECD (2011) vận dụng lý
thuyết phân tích chi phí – lợi ích
5
(theory of cost – benifit analysis) để đưa ra các
quyết định phân bổ nguồn lực hiệu quả. Nghiên cứu này chỉ ra rằng, từ những năm
1950s và 1960s, CBA đã được ứng dụng rộng rãi và rất thành công cho các dự án
đường cao tốc của Mỹ và Anh, cụ thể như cao tốc London, cao tốc Birmingham, cao
tốc Victoria Nghiên cứu này đã đưa ra 4 kết luận quan trọng khi vận dụng CBA:
 Đo lường các lợi ích và chi phí một cách đầy đủ và trung thực.
 Cung cấp một khung phâ
n tích có hệ thống để lựa chọn các dự án trên quan
điểm xã hội.
 Tổng hợp và lượng hóa bằng tiền các tác động khác nhau để có thể so sánh và
lựa chọn các dự án đem lại giá trị đồng tiền nhiều hơn.

 Đánh giá các tác động của dự án trong các điều kiện khác nhau: trường hợp
giá thị trường và giá đã điều chỉnh các biến dạng thị trường, giá ẩn, …).

5
CBA được Albert Gallatin đưa ra lần đầu tiên áp dụng cho các dự án cấp nước, sau đó được chính thức hóa
trong đạo luật kiểm soát lũ (Flood control Act) năm 1936 và đến nay vẫn được các nhà nghiên cứu không
ngừng hoàn thiện.
16

Một số nghiên cứu khác được thực hiện trong thời gian gần đây cũng cho rằng, khi
nguồn tài trợ cho dự án bị giới hạn, sử dụng phân tích CBA giúp việc ra quyết định
lựa chọn và phân bổ ngưồn lực cho dự án được dễ dàng hơn, cụ thể như nghiên cứu
của Ramirez (2010), Quinet (2010), Mackie (2010).

1.3 Hình thức hợp tác công - tư
1.3.1 Các đặc trưng của hình thức PPP đường bộ
HM Treasury (1998) định nghĩa PPP là sự thỏa thuận giữa hai ha
y nhiều thực thể,
hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết
nối các nguồn lực đầu tư. Khulumane (2008) lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng
hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và một đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân
chịu trách nhiệm cung cấp sản phẩm đầu ra phù hợp với tiêu chuẩn kỹ th
uật mà nhà
nước yêu cầu, trong một thời gian cụ thể và đổi lấy lợi ích thường dưới hình thức là
khoản tiền thanh toán dịch vụ. Nhìn chung, có nhiều quan điểm khác nhau về PPP,
mỗi quan điểm hướng đến một khía cạnh cần nhấn mạnh trong các đặc trưng của
PPP được trình bày tóm tắt ở bảng 1.1.
Bảng 1.1: Các đặc trưng của PPP
Nguồn Kết quả nghiên cứu
ADB

6
 PPP miêu tả các mối quan hệ giữa nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực
CSHT trong đó chia sẻ công bằng quyền lợi, chi phí và trách nhiệm.
Federal
Highway
Administration
7
 PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa khu vực công (ở mọi
cấp độ của chính quyền) và khu vực tư (thường là một nhóm các công
ty tư nhân cùng làm việc với nhau) để cung cấp cơ sở hạ tầng công
KPMG
8
 PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn và chỉ cung cấp chứ không
có quyền sở hữu giữa một bên là chính phủ và bên kia là thực thể tư

6
ADB (2006)
7
Federal Highway Administration (2009),
8
KPMG (2011)
17

nhân mà trong đó cho phép thực thể tư nhân này được cung cấp cơ sở
hạ tầng công.
Ủy ban Châu
Âu
9

 PPP là hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân, thông qua đó các kỹ năng

và tài sản của mỗi bên được chia sẻ trong việc phân phối dịch vụ cho
xã hội.
Nguồn: Tổng hợp từ các nghiên cứu
Từ bảng 1.1, có thể tóm tắt các đặc trưng cơ bản của PPP như sau:
• Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài
hạn để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ;
• Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực.
• Kết quả mong đợi: hiệu quả về chất lượng hà
ng hóa/ dịch vụ; và sử dụng vốn.
• Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành;
• Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng.
• Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ
chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng.
1.3.
2 Tính vượt trội của PPP so với hình thức đầu tư truyền thống
Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công. Nhà nước tài trợ toàn
bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội. Việc vận hành và bảo dưỡng do nhà nước
quản lý, nhà thầu không chịu trách nhiệm sau khi kết thúc thời gian bảo hành.


H
ình 1.4: Quy trình đầu tư truyền thống

9
European Commission (2003), Guidelines for Successful Public-Private Partnerships.




Vận hành & bảo dư

ỡ
ng

Thời gian
Chi phí
xây dựng
Thời gian
V
ậ
n hành & bảo dư
ỡ
n
g
Chi phí
xây dựng
Đầu tư
ban đầu
$
Đầu tư
thực tế
($)
18

Nguồn: KPMG (2011)
Từ hình 1.4 cho thấy, do thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án bị kéo dài dẫn đến chi
phí đầu tư thực tế trượt xa dự toán ban đầu. Bên cạnh đó, các chi phí vận hành và
bảo dưỡng biến động khó xác định nên hiệu quả đầu tư rất thấp.

Hình 1.5: Quy trình đầu tư theo PPP
Nguồn: KPMG (2011)

Đối với PPP, từ hình 1.5 cho thấy, đồ thị thanh toán bằng phẳng thể hiện sự ổn định
của dòng chi phí đầu tư và chính phủ chỉ thanh toán khi có dịch vụ. Chính phủ sẽ xác
định những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư nhân thiết kế, tài trợ, xây dựng và vận
hành dự án đáp ứng các tiêu chí dự án trong dài hạn. D
oanh nghiệp dự án (tư nhân)
sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốt vòng đời của hợp đồng PPP (trung bình 25
năm) theo một thỏa thuận trước và không trả thêm cho phần vượt dự toán. Các rủi ro

liên quan đến thiết kế và xây dựng; nhu cầu thị trường; chi phí vận hành và bảo
dưỡng được chuyển từ nhà nước sang tư nhân một phần hoặc toàn phần.
1.3.3 Các dạng hợp đồng theo hình thức hợp tác công tư
Theo ADB (2008), PPP được triển khai thông qua các hợp đồng được thiết lập theo
mức độ nghĩa vụ và rủi ro của tư nhân (hình 1.6). Các hợp đồng này ngày càng phức
tạp, kết hợp nhiều đặc điểm của các hợp đồng khác nha
u để đem lại hiệu quả tốt nhất
(xem phụ lục 1).
$
Thời gian


Không trả tiền nếu
chưa có dịch vụ để
sử dụng
Thanh toán dịch vụ được cố
định trước khi bắt đầu
19


Hình 1.6: Mức độ tư nhân hóa trong các hợp đồng PPP
Nguồn: Bernard (2008)

• Cấu trúc của một hợp đồng PPP đường bộ
Hợp đồng PPP được cấu trúc đặc biệt, các thỏa thuận giữa Nhà nước và tư nhân
thông qua một doanh nghiệp dự án (SPV). Chức năng của SPV: (i) thiết kế và xây
dựng CSHT; (ii) cho thuê hay nhượng quyền; (iii) ký hợp đồng dài hạn để vận hành
và quản lý CSHT. Ví dụ như dự án xa lộ Westlink M7 dài 40km, miền tây S
ydney,
cho phép người lái mô tô tránh 48 đèn giao thông, tiết kiệm thời gian, an toàn, thu
phí điện tử, WSO Co khai thác 34 năm. Các nhà đầu tư hợp thành một tổ hợp đầu tư
và chịu trách nhiệm theo tỷ lệ vốn góp (hình 1.7).









Hình 1.7: Cơ cấu dự án đường bộ thu phí Westlink M7 ở Sydney, Úc
Nguồn: KPMG (2011)
WSO Co
Westlink Motorway
Nhà thầu thiết
kế & xây lắp
FinCo
Vốn CSH Nợ
Macquire
Leighton
Transurban
AbiGroup

40% 40% 10% 10%

Nhà thầu VH &
bảo dưỡng
RTA
HĐ d
ự
án

HĐ TK và XL
Hợp đồng cho
vay lại
HĐ vận hành &
bảo dưỡng
20

1.3.4 Các nhân tố tác động đến sự thành công/các rào cản của PPP
Các chính phủ tin rằng PPP có thể cung cấp một loạt các lợi ích cho xã hội bao gồm:
tăng cường năng lực của chính phủ, đổi mới chất lượng dịch vụ, giảm chi phí và thời
gian thực hiện dự án, chuyển giao phần lớn các rủi ro cho khu vực tư nhân và bảo
đảm giá trị đồng tiền cho người nộp thuế (ADB,2000; Akintoye và các tác giả, 2003;
Li và các tác giả, 2005). Các nhà
nghiên cứu này cũng cho biết việc phân tích, xác
định các nhân tố tác động đến sự thành công của các dự án PPP rất quan trọng, là
nền tảng để đảm bảo thị trường PPP của quốc gia đó vận hành và trưởng thành.
Rockart (1982) định nghĩa các nhân tố thành công là những điều kiện cần thiết,
thuận lợi hỗ trợ một sự việc/hoạt động nào đó đạt được các mục tiêu kỳ vọng. Nói
cách khác, chúng là những vấn đề cơ bản cần phải có và được duy trì trong suốt
vòng đời dự án để đảm bảo dự án được triển khai thành công và hiệu quả.
Theo ADB (2008), để đạt đư

ợc những mục tiêu thông qua PPP, các chính phủ đã
thực hiện hàng loạt các cải cách liên quan đến hình thức đầu tư này bao gồm: hoàn
thiện khung pháp lý (Boyfield, 1992; Stein, 1995), điều tiết chính sách hỗ trợ của
chính phủ (Zhang và các tác giả, 1998), ổn định môi trường ki
nh tế vĩ mô (Dailami
và Klein, 1997), phát triển thị trường tài chính (Akintoye và các tác giả, 2001b), lựa
chọn các tập đoàn tư nhân có năng lực (Tiong, 1996; Birnie, 1999), thực hiện nghiên
cứu khả thi/ phân tích chi phí-lợi ích (Brodie, 1995; Hambros, 1999); phân bổ rủi ro
hiệu quả (Grant, 1996), và xây dựng quy trình đấu thầu cạnh tranh (Kopp, 1997);
(Marcus và Graeme, 2004). Những yếu tố trên được xem là rất quan trọng để đảm
bảo sự thành công của các dự án PPP.
1.3.4.1 Một số nghiên cứu về các nhân tố thành công của PPP
Ở cả nước phát triển và đang phá
t triển, sự tham gia của khu vực tư nhân để tài trợ
các công trình và dịch vụ công cộng đã tăng lên đáng kể trong hai thập kỷ qua (Li và
các tác giả, 2005). Để phát huy được những tính năng vượt trội của nó, việc nghiên
cứu các yếu tố thành công (CSFs ) của PPP luôn được các nhà nghiên cứu đặc biệt
21

quan tâm. Đáng chú ý nhất là nghiên cứu của Sader (2000)
10
nghiên cứu nguyên
nhân khiến cho hoạt động thu hút FDI vào lĩnh vực hạ tầng ở các nước luôn gặp khó
khăn? Điều này rất quan trọng bởi không có sự tham gia của tư nhân thì cũng không
tồn tại PPP. Để tìm lời giải đáp cho vấn đề này, Sader đã thu thập dữ liệu từ 1,707
dự án PPP, trị giá tương ứng 459.2 tỷ dollar Mỹ trong giai đoạn từ năm 1990 đến
1998 của Ngân hàng thế giới và tổ chức FIAS
(trong đó dự án có khu vực FDI tham
gia chiếm khoảng 80%)
11

, các dữ liệu được xử lý bằng công cụ phân tích thống kê.
Kết quả cho thấy, mặc dù trong những năm 1990 có một sự tăng trưởng đột biến về
sự tham gia đầu tư của tư nhân trong lĩnh vực hạ tầng, nhưng bức tranh không lạc
quan như chúng ta nhìn thấy. Nghiên cứu này đóng góp ba kết quả quan trọng:
(1) Xác định bốn kỳ vọng chính của nhà đầu tư tư nhân khi tham gia PPP:
• Lợi nhuận đầu tư: Kessides (2004) cũng đồng ý với quam điểm của Sader,
ông cho rằng mục tiê
u hàng đầu của các nhà đầu tư là tìm kiếm lợi nhuận từ
việc cung cấp dịch vụ trong một môi trường đầu tư có thể dự đoán được. Họ
rất sẵn lòng tham gia nếu các điều kiện đầu tư thuận lợi. Nắm rõ các nguyên
lý kinh doanh, nhà đầu tư sẽ có động lực để cung cấp các dịch vụ đã thoả
thuận đạt hiệu quả tốt nhất có thể.
• Chi
a sẻ rủi ro: Nisar (2007) cũng chỉ ra rằng các dự án GTVT chứa đựng
những rủi ro bất thường. Nhà đầu tư muốn chia sẻ rủi ro với các đối tác có
trang bị tốt. Họ muốn bảo vệ mình khỏi các rủi ro vượt tầm kiểm soát (rủi ro
bất khả kháng) và yê
n tâm khi các rủi ro tiềm tàng được đa dạng hoá.
• Điều kiện kinh tế vĩ mô: lợi nhuận của một dự án phụ thuộc chủ yếu vào môi
trường kinh doanh tương lai. Sự bất ổn của các điều kiện vĩ mô sẽ ảnh hưởng
đến lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư. Nhà đầu tư chờ đợi những hành động
thiết thực của chính phủ nhằm g
iảm bớt sự bất ổn trong đầu tư.

10
Sader, F. (2000), Attracting Foreign Direct Investment Into Infrastructure: Why is it so difficult?
Washington DC, World Bank.
11
FIAS được thành lập vào năm 1985 do Ngân hàng thế giới và Tổng công ty tài chính quốc tế (IFC) hợp tác,
nhằm hỗ trợ các nền kinh tế phát triển và các chính phủ thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài.

22

• Khung pháp lý: Neslund và Neslund (2004) định nghĩa khung pháp lý là một
khuôn khổ các qui định cụ thể liên quan đến dự án, hợp đồng nhượng quyền,
cho phép tư nhân thu phí người sử dụng dịch vụ. Estache và de Rus (2000)
cho rằng, trong lĩnh vực hạ tầng, khung pháp lý đầy đủ và minh bạch rất quan
trọng vì vốn đầu tư lớn được cung cấp bởi các nhà đầu tư nước ngoài, thời
gian hoàn vốn kéo dài (khoảng 25 năm) làm tăng nguy cơ tranh chấp hợp
đồng. Các nhà hoạch định chính sách phải nhận thức được những m
ong đợi
của nhà đầu tư, các rào cản và thách thức của PPP (Hwang và Chen, 2004).
(2) Nguyên nhân dẫn đến sự thờ ơ của nhà đầu tư xuất phát từ: khó dự đoán môi
trường đầu tư trong tương lai, khả năng thực thi các cam kết của chính phủ kém,
thiếu các qui định pháp lý cần thiết, sự bảo trợ chính trị để tìm kiếm hợp đồng theo
nguyên tắc không cạnh tranh và cơ chế điều tiết kém hấp dẫn đã kh
iến nhà đầu tư
không đạt được kỳ vọng của mình.
(3) PPP không thể hoạt động tốt tại những quốc gia có môi trường thể chế yếu
kém, nạn tham những, quan liêu, hoạt động điều hành quản lý của nhà nước không
hiệu quả, các cơ chế cưỡng chế thực thi hợp đồng ké
m hiệu lực và hệ thống pháp
luật chưa hoàn chỉnh. Tuy nghiên cứu này đã chỉ ra các kỳ vọng chính của nhà đầu
tư (chủ yếu là khu vực FDI), giúp chính phủ lựa chọn các biện pháp can thiệp phù
hợp để phát triển thị trường PPP của quốc gia này, nhưng nghiên cứu này chưa giải
thích được mức độ quan trọng của các yếu tố kỳ vọng của nhà đầu tư để nhà nước có
cơ sở can thiệp hiệu quả.
Trong một nghiên cứu khác, A
kintoye và các tác giả (2003) nghiên cứu các dự án
PPP đã được tổ chức tại Anh khẳng định các nhân thành công của các dự án PPP bao
gồm: phân bổ rủi ro thích hợp, hoàn thành dự án trước thời hạn, giảm chi phí vượt

trội, đổi mới kỹ thuật. Bên cạnh đó, các nhà nghiên cứu cũng cho biết chi phí chuẩn
bị đầu tư cao, quá trình đàm phán phức tạp và kéo dài, khó khăn khi đánh giá lợi ích -
chi phí và các xung đột tiềm tàn
g giữa các bên tham gia sẽ làm phá sản các dự án
PPP. Điểm hạn chế của nghiên cứu này là chưa trình bày được các nguyên nhân dẫn
23

đến khó khăn khi đánh giá lợi ích – chi phí của dự án cũng như mức độ ưu tiên quản
lý của từng CFS.
John và Sussman (2006) sử dụng mô hình CLIOS (Complex, Large-Scale,
Interconnected, Open, and Socio-technical) chỉ ra năm nguyên nhân dẫn đến thất bại
của PPP tại Malaysia, cụ thể như sự thiếu minh bạch trong quá trình lựa chọn nhà
đầu tư, mức giá thu phí thấp, khả năng hỗ trợ của chính phủ bị giới hạn, các chính
sách chưa đồng bộ, sự bất ổn về chính trị gia tăng dẫn đến thiếu vắng sự tham gia
của tư nhân.



Hình 1.8: Mô hình CLIOS
Ngoài ra, John và Sussman cũng gợi ý cải th
iện các chính sách về PPP trong lĩnh
vực đường bộ tại Malaysia như sau:
• Chính phủ không nên giới hạn các đề xuất dự án của khu vực tư nhân, miễn là
những đề xuất đó đáp ứng các mục tiêu của chính phủ.
• Lựa chọn c
ác nhà đầu tư cần thực hiện theo một qui trình đánh giá cạnh tranh
để tăng hiệu quả đầu tư.
• Do thời gian của hợp đồng nhượng quyền rất dài, các thỏa thuận hợp đồng
không nên cố định trong suốt thời gian hiệu lực của hợp đồng, cần điều chỉnh
cho phù hợp với những thay đổi kinh tế, chính trị, xã hội.

• Chính phủ nên tập trung tìm kiếm các giải phá
p phù hợp để giảm thiểu chi phí
từ mối quan hệ hợp tác giữa chính phủ và tư nhân.
Tuy nhiên mô hình này không thể áp dụng tại các quốc gia chưa tồn tại thị trường
PPP như Việt Nam, do dữ liệu chọn mẫu đại diện từ các dự án PPP đã triển khai.
Chọn mẩu
đại diện
Thiết kế và đánh
giá các chiến
lược thay thế
Đề xuất các chiến
lược thay thế được
lựa chọn
24

Nyagwachi và Smallwood (2006) tiếp tục nghiên cứu các nguyên nhân dẫn đến sự
thất bại của các dự án PPP đường bộ tại Nam Phi bằng mô hình hệ thống (systemic
model- SM). Mô hình SM vận dụng lý thuyết của Leibenstein (1966) để đo lường
hiệu quả đầu tư từ việc sử dụng các nguồn lực theo hình thức PPP (Senge
12
, 2006).
Kết quả nghiên cứu cho thấy tại Nam Phi đã tồn tại khung pháp lý cho PPP tương
đối đầy đủ. Sự thất bại của PPP xuất phát từ:
• Mức độ nhận thức về PPP của cả khu vực công và khu vực tư chưa đầy đủ
• Năng lực quản lý dự án yếu kém của khu vực công
• Chính sách hỗ trợ chưa tương xứng.
Các nhà nghiên cứu cũng cho rằng chính phủ không nên tiếp tục độc quyền c
ung cấp
hạ tầng giao thông, cần mở rộng chính sách hỗ trợ để tư nhân có thể tham gia cùng
nhà nước cung cấp CSHT chất lượng đảm bảo lợi ích của người dân Nam Phi. Cũng

như những nghiên cứu trên, các tác giả chưa giải thích được mức độ quan trọng của
các yếu tố này trong các dự án PPP đường bộ được điều tra.
Để có cái nhìn rõ hơn về các nhâ
n tố tác động đến sự thành công của PPP, Young và
các tác giả(2009) đã thực hiện một nghiên cứu khá công phu, tổng hợp các nghiên
cứu thực nghiệm về các nhân tố thành công của PPP trong suốt 20 năm qua để có
một đánh giá toàn diện về vấn đề này kết luận rằng có 4 nhân tố chính tác động đến
sự thành công/các rào cản của PPP bao gồm: vai trò và trách nhiệm của chính phủ,
lựa chọn nhượng quyền, các rủi ro của PPP và tài chính PPP. Các tác giả cũng
khuyến nghị rằng để đảm bảo c
ác dự án PPP đường bộ thành công, các chính phủ
cần hoàn thiện khung pháp lý theo hướng tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư, phân chia
rủi ro phù hợp với điều kiện dự án, lựa chọn các đối tác có năng lực, bảo lãnh doanh
thu tối thiểu, bảo lãnh tỷ giá và ổn định chính sách vĩ mô.
Vickram (2009) nghiên cứu các nhân tố thành công của PPP trong môi trường hậu
khủng hoảng bằng cách sử dụng dữ liệu của ngân hà
ng thế giới về đầu tư PPP từ năm

12
Senge, M.T. (2006), The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization, Doubleday
Publishing: MIT, USA.