báo cáo khoa học 'kinh nghiệm quản lý mô hình hợp tác công tư trong việc phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc có thu phí của một số nước nhằm rút ra bài học áp dụng cho việt nam'

KINH NGHIỆM QUẢN LÝ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ
TRONG VIỆC PHÁT TRIỂN MẠNG LƯỚI ĐƯỜNG BỘ CAO TỐC
CÓ THU PHÍ CỦA MỘT SỐ NƯỚC NHẰM RÚT RA BÀI HỌC
ÁP DỤNG CHO VIỆT NAM



PGS. TS. NGUYỄN HỒNG THÁI
Bộ môn Quản trị Kinh doanh
Khoa Vận tải - Kinh tế
Trường Đại học Giao thông Vận tải

Tóm tắt: Nghiên cứu quản lý mô hình hợp tác công tư (PPP) trong việc phát triển mạng lưới
đường bộ cao tốc có thu phí của một số nước nhằm rút ra bài học áp dụng cho Việt Nam.
Summary: Research management model public private partnership in the development of
Expressway network for a fee of some countries to draw lessons applicable to Vietnam.

I. KINH NGHIỆM TỪ NƯỚC NGOÀI
Trung Quốc: Mô hình cổ phần
Hình thức ưa thích áp dụng ở Trung
Quốc là Chính phủ hợp tác với tư nhân thông
qua các công ty cổ phần. Quan hệ hợp tác PPP
ở Trung Quốc thông qua các hợp đồng thường
là các đơn thầu độc lập với quy mô khác nhau.
Nguồn tài trợ trong nước có thể huy động
thông qua phát hành trái phiếu quốc tế và
trong nước. Tuy nhiên, mức phí giao thông ở
Trung Quốc khá cao và đang tương đương với
nhiều nước phát triển trên thế giới. Dẫn tới hệ
quả là các lợi ích kinh tế và tài chính tính toán
để hấp dẫn các nhà đầu tư vẫn chưa đạt được.

- Hệ thống đường cao tốc quốc gia này
đều có thu phí với mục tiêu sử dụng số tiền
phí thu được để chi cho các chi phí vận hành
và trả nợ vốn vay xây dựng đường. Công tác
quy hoạch chung cho toàn Hệ thống đường
cao tốc quốc gia do Bộ Xây dựng thực hiện
song công tác xây dựng và vận hành đường lại
thuộc trách nhiệm các tỉnh thông qua Sở
Thông tin của các tỉnh. Nguồn vốn tài trợ cho
Hệ thống đường bộ Quốc gia lấy từ số thu phí
đăng ký xe trên toàn quốc, phí bảo trì đường
bộ tại tỉnh, vốn vay từ các tổ chức tài chính
quốc tế (IFI), vay ngân hàng thương mại,
chứng khoán hóa các công ty đường thu phí,
đầu tư tư nhân, doanh thu phí đường; ngân
sách bổ sung của chính phủ;
- Ở hầu hết các tỉnh hiện có một Ban
quản lý đường cao tốc cấp tỉnh và một tập
đoàn đường cao tốc tỉnh vì các chức năng của
hai cơ quan này rất khác biệt; Ban quản lý
đường cao tốc Tỉnh thiết lập khuôn khổ quy
chế, pháp lý yêu cầu thanh tra kiểm tra, và
tiêu chuẩn đào tạo cho thống nhất với chính
sách của chính phủ.
- Tập đoàn đường cao tốc tỉnh là công ty
cổ phần của nhiều công ty vận hành đường
khác nhau trong đó có một số là doanh nghiệp
100% vốn nhà nước thuộc tỉnh, một số công
ty liên doanh phần lớn vốn thuộc sở hữu nhà
nước và một số công ty tư nhân trong đó tỉnh

có tham gia sở hữu cổ phần nhỏ. Mô hình

công ty cổ phần là tập hợp được doanh thu từ
nhiều công ty và công ty cổ phần có đủ khả
năng phát hành cổ phiếu thương mại dựa vào
dòng tiền từ vận hành các tuyến đường cao
tốc. Công ty cổ phần cũng có thể cung cấp các
tiêu chuẩn chung cho việc quy định phí,
phương pháp thu phí và quản lý chung toàn
mạng lưới đường.

Giám đốc
Các Phó Giám đốc
Phòng Hành chính
Phòng Theo dõi giám sát
Phòng Tài chính
Phòng Kinh doanh
Phòng Thiết bị
Phòng Giao thông & tài sản
Phòng phí và thu phí
Phòng Bảo trì
Phòng chế độ và chính sách
Quản lý khu vực Nannin
Quản lý khu vực Duyên
Quản lý khu vực Guiliu
Quản lý khu vực Tây Nam

Hình 1. Cơ cấu tổ chức điển hình của Ban Quản lý đường cao tốc Tỉnh
Thái Lan
Cục đường cao tốc là đơn vị chịu trách

nhiệm thi công, sửa chữa và bảo dưỡng tất cả
các tuyến cao tốc tại Thái lan và 4.345km
đường mô tô có thu phí.
Sau đây là các cơ quan Chính phủ chủ
chốt và trách nhiệm của các cơ quan này:
 Bộ tài chính: Cung cấp hỗ trợ của
chính phủ (về đầu tư, bảo lãnh) cho các dự án.
 Ban Phát triển kinh tế và xã hội
quốc gia (NESDB): trực thuộc Văn phòng
Thủ tướng và chịu trách nhiệm quy hoạch hạ
tầng chiến lược, không có thẩm quyền phê
duyệt dự án.
 Vụ đường cao tốc (DOH) trực thuộc
Bộ Giao thông vận tải và phụ trách các tuyến
đường cao tốc và đường mô tô.
 Cơ quan chính quyền của Thái lan
về Đường cao tốc
và đường bộ
khẩn cấp
(Expressway and
Rapid Transit
Authority - ETA)
là một doanh
nghiệp thuộc Bộ
nội vụ phụ trách
các tuyến đường
cao tốc mới.
 Cục Đô
thị Băng cốc
(BMA): phụ

trách đường đô
thị tại Băng cốc.
 Bộ
Khoa học, Công
nghệ và Môi
trường: quy định yêu cầu đánh giá tác động
môi trường cho các dự án lớn.
 Qui trình qui hoạch và ra quyết định
trong đó có áp dụng đối với công tác phát
triển đường cao tốc bắt đầu từ Văn phòng cơ
quan Phát triển Kinh tế và Xã hội quốc gia
(NESDB). Cơ quan này xây dựng hướng dẫn
cho Kế hoạch 5 năm Phát triển Kinh tế và Xã
hội quốc gia (NESDP). Các Bộ trình duyệt đề
xuất dự án cho NESDB. Sau đó, nội các chính
phủ sẽ ra quyết định phê duyệt các dự án do
NESDB trình nộp căn cứ vào tờ trình của cơ
quan này về đánh giá, nhân tố kinh tế và sự


phù hợp về chính trị.
 Hai cơ quan có thẩm quyền cao nhất
đối với dự án đường bộ thu phí, là Cục đường
bộ, trực thuộc Bộ giao thông vận tải và Cơ
quan quản lý đường cao tốc và đường bộ khẩn
cấp (Expressway and Rapid Transit Authority
- ETA), trực thuộc Bộ nội vụ. Khác với Cục
đường cao tốc, là cơ quan phụ trách xây dựng
và vận hành tất cả các tuyến đường là trục
đường chính tại Thái Lan, thì Cơ quan quản lý

đường cao tốc và đường bộ khẩn cấp lại là
doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước và do
vậy không được phân bổ ngân sách hàng năm
từ nguồn thu ngân sách của chính phủ; và kết
quả là tất cả các đường do Cơ quan quản lý
đường cao tốc và đường bộ khẩn cấp (ETA)
xây dựng đều là đường có thu phí.
 Một trong những vấn đề của Thái
lan nữa là thiếu cơ quan điều tiết chung đảm
bảo công tác phát triển đường cao tốc có sự
phối hợp giữa các cơ quan liên quan. Trong
khi Cục đường bộ phụ trách chính sách và
phát triển công tác quy hoạch thì các cơ quan
phục vụ lợi ích khác, kể cả lợi ích công chúng
và lợi ích tư nhân, lại vận động hành lang và
thương thuyết theo những đề án khác nhau
của mình, dẫn đến hậu quả là trùng lắp và sử
dụng thiếu hiệu quả các nguồn lực
II. BÀI HỌC VIỆT NAM
Từ những số liệu về thu hút đầu tư tư
nhân vào VN trong thời gian qua, cần phải
thừa nhận: Lĩnh vực giao thông vận tải, mặc
dù vốn từ ngân sách vẫn tăng hàng năm
khoảng 15% nhưng tình hình thiếu vốn vẫn
xảy ra. Nhiều dự án đang dở dang phải đình
hoãn Nhu cầu đầu tư cho phát triển CSHT
kinh tế - xã hội là rất lớn, trong khi khả năng
nguồn lực tài chính của Nhà nước không thể
đáp ứng được thì việc khuyến khích đầu tư
PPP là mô hình hợp tác tối ưu hoá hiệu quả

đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất
lượng cao.
Để đảm bảo sự thành công cho mô hình
PPP nói chung và mô hình PPP trong phát
triển đường bộ cao tốc có thu phí nói riêng,
Chính phủ Việt Nam cần:
- Phân loại, xác định nhanh: 1. Những
đoạn cao tốc cần Nhà nước tham gia đầu tư;
2. Những đoạn cao tốc Nhà nước cùng với tư
nhân hợp tác đầu tư; 3. Những đoạn kêu gọi
tư nhân trực tiếp đầu tư. Những đoạn đường
cao tốc cần sớm đầu tư, song chờ nhà đầu tư
thấy lợi bỏ tiền ra đầu tư thì sẽ phải chờ lâu.
Những đoạn này, cần dùng vốn nhà nước như
“vốn mồi” để tăng sức hấp dẫn cho dự án.
Nhà nước có thể đầu tư một giai đoạn để tạo
sức hấp dẫn rồi bán cho tư nhân đầu tư tiếp,
hoặc đầu tư xong bán cho tư nhân để lập tức
thu tiền tái đầu tư. Những đoạn có tính hấp
dẫn lớn, khả năng hoàn vốn nhanh (ví dụ
những đoạn cao tốc nằm sát các khu kinh tế
trọng điểm, các trung tâm kinh tế như Hà Nội
và TP HCM) có thể đưa vào danh sách dự án
kêu gọi tư nhân đầu tư 100%.
- Hình thành một tổ chức hoặc cơ quan
phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc có thu
phí, với chức năng chính như sau:
(1) Thứ nhất, tạo lập khuôn khổ pháp
lý và chính sách thực thi luật định. Để đảm
bảo sự thành công cho mô hình PPP nói chung

và mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng
nói riêng cần hội đủ hai yếu tố cơ bản sau:
"hợp đồng hiệu quả" để tăng giá trị vốn đầu tư
và "môi trường thuận lợi" để quản lý PPP,
trong đó một trong những nội dung cơ bản
nhất của nhân tố môi trường chính là khung
thể chế, pháp lý đầy đủ và ổn định. Điều này
sẽ góp phần giảm chi phí giao dịch, tăng tính

minh bạch cho các mô hình PPP và khuyến
khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia tích cực
hơn.
Theo kinh nghiệm các nước đều thành
lập cơ quan chịu trách nhiệm trực tiếp về việc
phát triển, giám sát và quản lý đường cao tốc
và nắm giữ trách nhiệm pháp lý thông qua các
văn bản pháp quy quy định quá trình thực hiện
dự án. Đây chính là điểm còn thiếu rõ ràng và
gây ảnh hưởng đến tiến độ phát triển đường
cao tốc tại Việt nam. Để thực hành biện pháp
kiểm soát phát triển đường cao tốc có thu phí,
chính phủ các nước tạo lập mô hình giám sát.
+ Mô hình thứ nhất (cơ quan điều tiết là
cơ quan Bộ, trực tiếp hoặc thông qua các vụ
của Bộ đó - trong đó Thái Lan và Việt Nam).
+ Mô hình thứ hai, áp dụng ở In đô nê
xia, Malaixia và Trung Quốc nhóm hoạt động
"điều tiết" với các chức năng khác như giải
phóng mặt bằng và quyền sở hữu, nhượng
quyền, giám sát và quản lý môi trường trong

một tổ chức.
Ở mô hình thứ nhất, có hạn chế rất rõ,
thường đối với một Vụ hay Bộ điều tiết chính
sách, ở vai trò là chủ dự án hoặc cơ quan cấp
phép, rất khó đánh giá tranh chấp với cơ quan
được nhượng quyền khai thác hoặc nhà thầu.
Điều này dẫn đến xung đột lợi ích, cả thực tế
và qua lĩnh hội. Kết quả là phải thành lập một
cơ quan điều tiết độc lập với Bộ với ba chức
năng điều tiết chính:
 Nhượng quyền hoặc cấp phép và thu
hồi giấy phép, ví dụ về kiểm soát tiếp cận lĩnh
vực có liên quan;
 Điều tiết kinh tế dưới hình thức Kiểm
soát “đầu ra”, giá cả hoặc lợi nhuận và trong
một số trường hợp kiểm soát chi tiêu "đầu vào"
của cơ quan phát triển và nhà đầu tư;
Quy định chất lượng dịch vụ, kỹ thuật -
chất lượng kỹ thuật như điều kiện đường bộ,
số giờ hoặc số ngày vận hành, khai thác, cung
cấp các dịch vụ cho người đi đường - kiểm
soát chất lượng dịch vụ khách hàng, như thời
gian trả lời yêu cầu và khiếu nại của khách
hàng.
Mục tiêu
 Hiệu quả. Việc điều tiết cần khuyến
khích tính hiệu quả về phân bổ và năng suất,
không tăng chi phí giao dịch một cách không
cần thiết. (i) Hiệu quả phân bổ có nghĩa là các
dịch vụ phải được định giá theo đúng chi phí

cung cấp dịch vụ cơ bản (chi phí biên); (ii)
Hiệu quả năng suất có nghĩa là cần có các
chính sách ưu tiên cho nhà cung cấp dịch vụ
để giảm chi phí; (iii) Chi phí giao dịch hợp lý
có nghĩa là nên hạn chế phạm vi điều tiết
trong khuôn khổ các phương diện hoạt động
thiết yếu đảm bảo đạt được mục tiêu điều tiết
(và cần được giới hạn một cách kỹ lưỡng để
tránh can thiệp không cần thiết vào các khía
cạnh khác của hoạt động) và tùy theo từng
trường hợp, nên chú trọng vào các thước đo
thực hiện “đầu ra”, hơn là các thước đo thực
hiện "đầu vào".
 Công bằng. Công tác điều tiết phải
cân bằng được giữa lợi ích của các bên gồm
Chính phủ, cơ quan khai thác đường, và khách
hàng trong phạm vi khuôn khổ chính sách
chung do Luật qui định. Trên nguyên tắc : (i)
Không phân biệt đối xử, đảm bảo công bằng
về chính sách với tất cả các bên trong cùng
một hoàn cảnh (ngoại trừ có yêu cầu đặc biệt
của Chính phủ, ví dụ, cung cấp trợ cấp cần
thiết). (ii) Nhất quán, nghĩa là khi quyết định
chính sách, cơ quan lập chính sách phải xem
xét những quyết định trước đây của mình về
những vấn đề tương tự.


 Tính thiết thực. Điều tiết phải tính
đến các vấn đề có tính thực tiễn như quy định

cho phù hợp với phạm vi, kỹ năng và nguồn
lực của công ty được điều tiết;
 Tính minh bạch. Mọi quyết định
điều tiết đều phải được công bố công khai
cùng với cơ sở lý luận rõ ràng (tuy nhiên có
thể cần xem xét yếu tố bảo mật thương mại
đối với một số trường hợp); cho phép khiếu
nại đối với các quyết định điều tiết;
 Trách nhiệm giải trình. Nội dung
điều tiết phải đảm bảo quy định rõ trách
nhiệm giải trình về chính sách kinh tế và chất
lượng dịch vụ, không để ra những thiếu sót
hoặc trùng lắp giữa các cơ quan điều tiết;
 Giảm rủi ro chính sách. Trong
phạm vi cho phép, thống nhất với các nguyên
tắc trên, cần giảm thiểu rủi ro điều tiết cho
nhà đầu tư. Khu vực Nhà nước chịu trách
nhiệm giải phóng mặt bằng đúng tiến độ,
trước khi khởi công dự án, bảo lãnh dự án
Khu vực tư nhân giúp tiếp cận các nguồn tài
chính, thiết kế và thi công nhanh, tạo tính
minh bạch và chi phí dự án không bị đẩy lên
Bên cạnh đó, cần xác định rõ các loại rủi ro
như: rủi ro toàn cầu, rủi ro cơ bản, rủi ro chính
trị, rủi ro dự án từ đó xác định cách chia sẻ
rủi ro. Trong đó, cách thức chia sẻ rủi ro phù
hợp nhất là khu vực tư nhân sẽ chịu rủi ro
thương mại và nhà nước chịu rủi ro chính trị,
pháp lý.
Rõ ràng là các mục tiêu trên có những

xung đột tất yếu. Do vậy, sẽ cần ra quyết định
về mức độ quan trọng tương đối của nhiều
mục tiêu khác nhau khi đưa ra một khuôn khổ
chính sách.
(2) Thứ hai, phát triển, thiết kế, xây
dựng và vận hành khai thác mạng lưới: Vai
trò cung cấp dịch vụ có thể do một công ty
nhà nước đảm nhận như trường hợp Tổng
công ty đường cao tốc (VEC) Việt Nam, hay
các công ty đường thu phí cấp tỉnh của Trung
quốc, hoặc có thể qua một dự án PPP hay một
pháp nhân được nhượng quyền cho tư nhân
nào đó. Ở tất cả các trường hợp thì mục tiêu
của các công ty này là xây dựng và vận hành
một con đường cao tốc an toàn và hiệu quả -
phục vụ nhu cầu của người dân tham gia giao
thông.
Một trong những câu hỏi đầu tiên cần đặt
ra là “Ai là chủ sở hữu ?”. Điều này có nghĩa
là đất đai, các hạng mục đường sau khi xây
dựng gồm dịch vụ và cả các tòa nhà dọc tuyến
đường cần có chủ sở hữu chính thức. Khi
nghiên cứu nghị định thành lập VEC, không
rõ VEC có nên hay có thể là chủ sở hữu của
tuyến đường hay không. Thông thường, chủ
sở hữu là chính phủ, cơ quan có quyền cho
thuê dài hạn một quỹ đất và thực hiện chuyển
nhượng quyền khai thác cho một doanh
nghiệp nhà nước, như trường hợp ở Trung
quốc, hay một nhà đầu tư/cơ quan khai thác

nào khác.
Ngân hàng ADB đã xây dựng chuẩn mực
về thỏa thuận “Vận hành và quản lý” do Chính
phủ ký kết với doanh nghiệp nhà nước quy
định rõ quyền và nghĩa vụ của mỗi bên trong
phát triển đường bộ. Mục đích của thỏa thuận
này là đối xử bình đẳng với doanh nghiệp nhà
nước như đối xử với một công ty "tư nhân" và
để đảm bảo có cơ sở pháp lý khi cho thuê hoặc
nhượng quyền về bất cứ phương diện nào của
dự án (cho thuê biển quảng cáo, thu phí v.v ).
Tuy nhiên, các thỏa thuận nhượng quyền được
thực hiện trong phạm vi môi trường pháp lý
hiện hành (luật lao động, luật bảo vệ môi
trường và luật về an toàn v.v ) và chính sách
vĩ mô của nước sở tại.


(3) Thứ ba, giám sát và đánh giá cung
cấp dịch vụ: Cơ quan giám sát và đánh giá
việc cung cấp dịch vụ với tư cách là cơ quan
giám sát phụ trách mạng lưới đường bộ, phải
bao quát hai lĩnh vực:
+ Lĩnh vực thứ nhất là chức năng hoạt
động hiệu quả của toàn bộ mạng lưới đường
đảm bảo lợi ích của người sử dụng và lợi ích
công. Với lĩnh vực này, vai trò giám sát và
đánh giá nhằm mục tiêu hoạt động hiệu quả.
Mục tiêu này bao gồm định nghĩa ban đầu về
các tiêu chuẩn thiết kế, bảo trì, an ninh, an

toàn và vận hành khai thác. Để hỗ trợ tính
hiệu quả của mạng lưới là đảm bảo các quy
trình chuẩn về thu thập dữ liệu, truyền dữ liệu,
quy định phí sử dụng, hệ thống thu phí, giới
hạn tải của phương tiện và việc thực thi giới
hạn tải trọng phương tiện, định nghĩa các tiêu
chuẩn dịch vụ. Trong một số trường hợp, vai
trò giám sát này được trao cho "cơ quan điều
tiết" còn một số trường hợp thì lại do cơ quan
quản lý đường cao tốc nắm giữ.
+ Lĩnh vực thứ hai là giám sát các hạng
mục/phần cụ thể trong mạng lưới đường do
một tổ chức cụ thể vận hành khai thác - có thể
là doanh nghiệp nhà nước hoặc là công ty tư
nhân.
III. KẾT LUẬN
Việc xây dựng các tuyến đường bộ cao tốc
có thu phí ở mỗi nước đều bắt đầu từ việc ra
quyết định triển khai một chương trình phát
triển đường cao tốc, sau đó là một số các nội
dung xây dựng nhằm đưa quyết định đó vào
thực tiễn. Một trong những hợp phần quan
trọng của công tác xây dựng là thiết lập các thể
chế phù hợp nhằm đảm bảo đủ khả năng phát
triển, đủ tài chính, vận hành tốt và giám sát tốt
chương trình phát triển đường cao tốc. Mỗi
quốc gia đều đã xây dựng cho mình cơ cấu thể
chế riêng nhằm hỗ trợ thực hiện các dịch vụ
giao thông đường bộ.

Tài liệu tham khảo
[1]. Hội thảo quốc tế: Phát triển và quản lý đường
cao tốc tại Việt Nam, Tháng 7/2007 Hà Nội - Việt
Nam.
[2]. Kỷ yếu hội thảo hợp tác công tư PPP, Hà Nội
7 - 2007
♦