Thực trạng quản lí ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Vĩnh phúc

các chữ viết tắt sử dụng trong luận án
NSTW: Ngân sách Trung ơng
NSĐP: Ngân sách địa phơng
NSNN: Ngân sách Nhà nớc
SXKD: Sản xuất kinh doanh
XDCB: Xây dựng cơ bản
GDP: Tổng sản phẩm quốc nội
(Gross Domestec product)
USD: Đô la Mỹ
UBND: Uỷ ban nhân dân
HĐND: Hội đồng nhân dân
XHCN: Xã hội chủ nghĩa
CHLB: Cộng hoà liên bang
DT: Dự toán
HCSN: Hành chính sự nghiệp
DNNN: Doanh nghiệp nhà nớc
1
mục lục
Lời mở đầu
Chơng 1: Sự cần thiết khách quan của quá trình
đổi mới quản lý NSNN.
1.1-Những vấn đề lý luận chung về NSNN.
1.1.1-Khái niệm NSNN.
1.1.2-Cơ cấu NSNN.
1.1.3-Hệ thống NSNN và phân cấp ngân sách.
1.1.4-Chu trình NSNN.
1.1.5-Chức năng, vai trò của NSNN.
1.2-Yêu cầu khách quan phải tiếp tục đổi mới quản lý NSNN.
1.2.1-Vai trò của quản lý NSNN.
1.2.2-Yêu cầu khách quan phải tiếp tục đổi mới quản lý NSNN.
1.3-Một số kinh nghiệm về quản lý ngân sách ở nớc ngoài.

1.3.1-Về hệ thống ngân sách và năm ngân sách.
1.3.2-Về trình tự lập ngân sách ở các nớc.
1.3.3-Về phân cấp quản lý ngân sách ở các nớc.
1.3.4-Một số bài học kinh nghiệm.
Chơng 2: Thực trạng quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Vĩnh phúc.
2.1-Đặc điểm tự nhiên - kinh tế - xã hội tỉnh Vĩnh phúc.
2.1.1-Đặc điểm tự nhiên.
2.1.2-Đặc điểm kinh tế - xã hội.
2.2-Tình hình thực hiện thu ngân sách nhà nớc.
2.3-Tình hình chi NSĐP.
2.4- Thực trạng công tác quản lý thu, chi NSNN.
4
7
7
9
12
15
16
19
19
22
24
24
25
27
28
31
31
32
35

42
51
2
2.4.1-Công tác phân cấp và điều hành ngân sách.
2.4.2-Công tác quản lý thu NSNN.
2.4.3-Công tác quản lý chi NSĐP.
Chơng 3: Phơng hớng và giải pháp tiếp tục đổi mới
quản lý NSNN ở tỉnh Vĩnh phúc.
3.1-Phơng hớng đổi mới quản lý NSNN.
3.2-Những giải pháp chủ yếu tiếp tục đổi mới quản lý NSNN trên
địa bàn tỉnh Vĩnh phúc.
3.2.1- Phân cấp quản lý ngân sách.
3.2.2- Đổi mới chu trình NSNN
3.2.3- Công tác quản lý thu ngân sách nhà nớc và chi ngân sách
địa phơng
3.2.4-Tiếp tục đổi mới công tác quản lý ngân sách xã, phờng, thị
trấn.
3.2.5-Đổi mới bộ máy quản lý NSNN đi đôi với nâng cao năng
lực trình độ cán bộ quản lý.
Kiến nghị và kết luận
Danh mục tài liệu tham khảo
Phần phụ lục
51
55
58
62
68
68
69
71

77
79
82
86
89
3
lời mở đầu
1- Tính cấp thiết của đề tài
Trong hệ thống tài chính quốc gia ngân sách nhà nớc là khâu chủ
đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ
của Nhà nớc. Đồng thời NSNN là công cụ quan trọng của Nhà nớc để điều
chỉnh vĩ mô đối với toàn bộ đời sống kinh tế xã hội và đảm bảo an ninh
quốc gia.
NSNN đợc quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ
nhằm huy động cao nhất mọi nguồn lực của nền kinh tế xã hội để phục vụ
chiến lợc phát triển kinh tế xã hội.
Trong những năm qua, cùng với quá trình đổi mới quản lý kinh tế,
quản lý NSNN đã có những đổi mới và mang lại những kết quả bớc đầu rất
quan trọng, tuy nhiên thực tiễn đời sống kinh tế xã hội cũng đang đặt ra
những yêu cầu mới, đòi hỏi công tác quản lý ngân sách phải đợc tiếp tục
đổi mới, hoàn thiện hơn nữa.
Vĩnh Phúc là một tỉnh mới đợc tái lập từ 01/01/1997, chủ yếu là
thuần nông, nguồn thu ngân sách rất hạn chế trong khi nhu cầu chi đòi hỏi
cao, công tác quản lý NSNN càng phải đợc chú trọng để khơi dậy, khai thác
nguồn thu, phân bổ hợp lý đáp ứng yêu cầu chi nhằm thúc đẩy sản xuất phát
triển. Vì vậy chúng tôi chọn đề tài " Mt s vn v i mi qun lý
ngõn sỏch nh nc trờn a bn tnh Vnh Phỳc " làm luận an nghiên
cứu với mong muốn đợc đóng góp phần nhỏ vào các vấn đề trên.
2- Tình hình nghiên cứu
Đã có một số công trình nghiên cứu đã công bố liên quan đến chủ

đề quản lý NSNN nh:
- Ngân sách nhà nớc của tác giả Lê Văn ái, Nxb Thống kê, Hà Nội;
1992.
4
- Ngân sách nhà nớc trong sự phát triển nền kinh tế hàng hóa ở nớc
ta hiện nay. Luận án PTS khoa học kinh tế của tác giả Trần Văn Ngọc - Học
viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội; 1994.
- Đổi mới ngân sách nhà nớc của tác giả Tào Hữu Phùng, Nguyễn
Công Nghiệp, Nxb Thống kê, Hà Nội; 1992.
- Các chủ trơng và giải pháp tài chính, ngân sách nhằm kìm chế và
đẩy lùi lạm phát năm 1995 của tác giả Tào Hữu Phùng, Tạp chí Tài chính
số 3/1995...
Các công trình nghiên cứu đó đã đề cập đến nhiều khía cạnh khác
nhau về quản lý NSNN. Tuy nhiên cha có công trình nào trực tiếp nghiên
cứu đổi mới quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc.
3-Mục đích nghiên cứu của đề tài
Luận án đặt ra 3 mục đích cơ bản sau:
-Hệ thống hoá một số lý luận chung về quản lý NSNN, nghiên cứu
kinh nghiệm quản lý ngân sách ở một số nớc, qua đó rút ra bài học thực tiễn
và sự cần thiết phải tiếp tục đổi mới quản lý NSNN ở Vĩnh Phúc.
-Phân tích thực trạng quản lý NSNN hiện nay trên địa bàn tỉnh
Vĩnh Phúc, làm rõ tính đặc thù và những mặt tích cực, mặt yếu kém,
nguyên nhân và những bài học kinh nghiệm trong công tác quản lý
NSNN ở Vĩnh Phúc.
-Đề xuất giải pháp đổi mới quản lý NSNN ở tỉnh Vĩnh Phúc, góp
phần đổi mới cơ chế chính sách quản lý NSNN toàn quốc nói chung.
4-Đối tợng và phạm vi nghiên cứu
Luận án tập trung nghiên cứu về phân cấp quản lý và điều hành
ngân sách trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc. Về thời gian; Luận án tập trung
nghiên cứu từ khi tái lập tỉnh đến nay (1997 - 1999).

5-Phơng pháp nghiên cứu
Luận án sử dụng những phơng pháp chung nh duy vật biện chứng và
duy vật lịch sử. Trong quá trình tổng hợp, phân tích đánh giá thực trạng
5
công tác quản lý NSNN, luận án dùng phơng pháp điều tra, phân tổ, thống
kê kinh nghiệm, tổng hợp và phân tích hệ thống để làm sáng tỏ những vấn
đề nghiên cứu.
6-Những đóng góp của Luận án
Luận án góp phần tổng hợp và làm rõ những vấn đề lý luận về
NSNN, sự cần thiết khách quan phải đổi mới NSNN.
Từ những nét chung về công tác quản lý ngân sách ở nớc ngoài, rút
ra những bài học kinh nghiệm cho việc tăng cờng và hoàn thiện quản lý
NSNN ở nớc ta.
Khái quát thực trạng quản lý NSNN ở tỉnh Vĩnh Phúc, những mặt đ-
ợc và những mặt còn cha đợc. Tìm nguyên nhân để có biện pháp xử lý phù
hợp.
Đề xuất những giải pháp đổi mới công tác quản lý thu, chi NSNN ở
Vĩnh Phúc.
7-Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận án gồm 3 chơng.
6
Chơng 1
Sự cần thiết khách quan của quá trình
đổi mới quản lý ngân sách Nhà nớc
1.1- Những vấn đề lý luận chung về ngân sách Nhà nớc
1.1.1-Khái niệm ngân sách nhà nớc
Lịch sử phát triển của xã hội trải qua nhiều phơng thức sản xuất khác
nhau. Trong buổi bình minh của phơng thức sản xuất t bản chủ nghĩa, khi
kinh tế hàng hoá - tiền tệ phát triển mạnh mẽ, giai cấp t sản cần một không
gian kinh tế tài chính thông thoáng để tự do sản xuất kinh doanh. Sự cản trở

bởi những quy định về thể chế tài chính của giai cấp phong kiến đang suy
tàn, nhất là chế độ thuế khoá vô lý, chế độ chi tiêu không rõ ràng đã gây
nên phản ứng mạnh mẽ đối với giai cấp t sản. Họ đấu tranh để có một chế
độ thuế khoá theo luật định và chế độ chi tiêu tách bạch giữa chi tiêu chung
của nhà nớc và chi tiêu của gia đình các vua chúa. Kết quả cuộc đấu tranh
đó đã đa đến những thay đổi lớn trong quản lý tài chính của nhà nớc và
thuật ngữ NSNN đợc dùng từ đó.
Nh vậy, khái niệm NSNN xuất hiện sau khái niệm nhà nớc. Khi nhà
nớc ra đời đòi hỏi phải có nguồn tài lực để đáp ứng các khoản chi tiêu của
mình, hay nói cách khác đó là điều kiện cần để xuất hiện NSNN. Song khái
niệm NSNN ra đời trong lịch sử chỉ khi quan hệ hàng hoá - tiền tệ phát triển
mạnh. Đó chính là điều kiện đủ để xuất hiện NSNN.
Ngày nay thuật ngữ NSNN đợc dùng phổ biến trong đời sống kinh tế
xã hội, song cho đến nay cha có một quan niệm thống nhất về khái niệm
NSNN.
Luật NSNN đợc Quốc hội khoá IV kỳ họp thứ 9 thông qua ngày
20.3.1996, công bố ngày 3.4.1996 quy định: NSNN là toàn bộ các khoản
thu, chi của nhà nớc trong dự toán đã đợc cơ quan nhà nớc có thẩm quyền
quyết định và đợc thực hiện trong 1 năm để đảm bảo thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của nhà nớc {17; 6}.
Theo giáo trình tài chính học của trờng Đại học Tài chính Kế toán
Hà nội : NSNN đợc đặc trng bằng sự vận động của các nguồn tài chính
7
trong quá trình tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của nhà nớc - quỹ ngân sách -
để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của nhà nớc {15, 39}.
Giáo trình kinh tế chính trị của Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí
Minh có ghi: NSNN là khâu tài chính tập trung nhất, là kế hoạch tài chính
cơ bản, tổng hợp của nhà nớc. Nó giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài
chính và có tính chất quyết định sự phát triển của nền kinh tế quốc dân theo
định hớng Xã hội chủ nghĩa {14, 188}.

Từ những định nghĩa trên có thể hiểu NSNN trên các khía cạnh:
Thứ nhất: NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản, hay rõ hơn là bản dự
toán thu, chi tài chính của nhà nớc trong một khoảng thời gian nhất định.
Thứ hai: NSNN giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính.
Thứ ba: NSNN là quỹ tiền tệ của nhà nớc hay còn gọi là quỹ ngân
sách- phục vụ việc thực hiện chức năng của nhà nớc.
Các quan niệm trên đã thể hiện đợc mặt cụ thể, mặt vật chất của
NSNN, nhng cha thể hiện đợc nội dung kinh tế, xã hội của NSNN.
Trong thực tế, hoạt động NSNN nhìn bề ngoài là hoạt động thu, chi
tài chính của nhà nớc. Hoạt động này rất đa dạng, phong phú, đợc tiến hành
trên hầu hết các lĩnh vực, tác động đến mọi chủ thể kinh tế-xã hội. Tuy vậy
chúng cũng có những đặc điểm chung:
-Các hoạt động thu chi của NSNN luôn luôn gắn chặt với quyền lực
kinh tế - chính trị của nhà nớc, đợc nhà nớc tiến hành trên cơ sở những luật
lệ nhất định.
-Những hoạt động thu-chi tài chính đó đều chứa đựng nội dung kinh
tế-xã hội nhất định và chứa đựng các quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nhất
định.
Với quyền lực tối cao của mình nhà nớc có thể sử dụng các công cụ
sẵn có để bắt buộc mỗi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các
nguồn lực tài chính cần thiết. Song cơ sở tạo lập các nguồn lực tài chính
xuất phát từ sản xuất, mà chủ thể là các thành viên trong xã hội, mọi thành
viên đều có lợi ích kinh tế đó. Nghĩa là nhà nớc không thể dựa vào quyền
lực của mình để huy động sự đóng góp của xã hội dới bất kỳ hình thức nào,
bằng mọi giá mà phải có giới hạn hợp lý, đó chính là việc giải quyết một
8
cách hài hoà giữa lợi ích nhà nớc và lợi ích của các thành viên trong xã hội.
Nếu chỉ chú trọng đến lợi ích của nhà nớc mà không chú ý đến lợi ích của
xã hội thì quan hệ giữa nhà nớc và xã hội trở nên căng thẳng, sản xuất đình
trệ, ảnh hởng đến đời sống của nhân dân. Do đó việc khẳng định NSNN thể

hiện các quan hệ kinh tế giữa nhà nớc và xã hội có ý nghĩa quan trọng
không chỉ đơn thuần về mặt lý luận mà còn thực sự cần thiết trong quá trình
quản lý và điều hành NSNN.
Mọi hoạt động thu chi của NSNN đều nhằm tạo lập và sử dụng các
nguồn lực tài chính, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nớc
và các chủ thể trong xã hội: Đó là mối quan hệ giữa phần nộp vào NSNN và
phần để lại cho các chủ thể kinh tế. Phần nộp vào ngân sách sẽ tiếp tục đợc
phân phối nhằm thực hiện các chức năng của nhà nớc và phục vụ các nhu
cầu phát triển kinh tế-xã hội nói chung.
Từ những đặc điểm hoạt động thu chi của NSNN và sự phân tích trên,
có thể hiểu NSNN một cách khái quát nh sau: NSNN là một phạm trù kinh
tế, phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nớc và các chủ thể trong
xã hội, phát sinh do nhà nớc tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn tài
chính quốc gia nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của nhà nớc.
1.1.2- Cơ cấu NSNN
NSNN đợc cấu thành bởi hai phần: Phần thu thể hiện các nguồn tài
chính đợc huy động vào NSNN. Phần chi thể hiện chính sách phân phối các
nguồn tài chính đã huy động đợc vào việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ
của nhà nớc.
1.1.2.1-Thu ngân sách nhà nớc
-Thu NSNN thực chất là sự phân chia nguồn tài chính quốc gia giữa
nhà nớc và các chủ thể kinh tế dựa trên quyền lực nhà nớc nhằm giải quyết
hài hoà lợi ích kinh tế. Sự phân chia đó là một tất yếu khách quan xuất phát
từ yêu cầu tồn tại và phát triển của bộ máy nhà nớc cũng nh yêu cầu thực
hiện chức năng kinh tế-xã hội của nhà nớc. Đối tợng phân chia là nguồn tài
chính quốc gia - kết quả do lao động sản xuất trong nớc tạo ra đợc thể hiện
dới hình thức tiền tệ.
Thu ngân sách Nhà nớc gồm:
9
-Thuế, phí, lệ phí do các tổ chức và cá nhân nộp theo quy định của

pháp luật;
-Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nớc:
+Lợi tức từ vốn góp của nhà nớc vào các cơ sở kinh tế;
+Tiền thu hồi vốn của nhà nớc vào các cơ sở kinh tế;
+Thu hồi tiền cho vay của nhà nớc (cả gốc và lãi).
-Thu từ hoạt động sự nghiệp;
-Thu hồi quỹ dự trữ nhà nớc;
-Tiền sử dụng đất: thu từ hoa lợi công sản và đất công ích;
-Các khoản huy động đóng góp của các tổ chức, cá nhân để đầu t xây
dựng các công trình kết cấu hạ tầng cơ sở;
-Các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong và
ngoài nớc;
-Các khoản di sản nhà nớc đợc hởng;
-Thu kết d ngân sách năm trớc;
-Tiền bán hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu nhà nớc tại các đơn vị
hành chính, sự nghiệp;
-Các khoản tiền phạt, tịch thu;
-Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật;
-Các khoản viện trợ không hoàn lại bằng tiền, bằng hiện vật của
Chính phủ các nớc, các tổ chức, cá nhân ở nớc ngoài;
-Các khoản vay trong nớc, vay nớc ngoài của Chính phủ để bù đắp
bội chi và khoản huy động vốn đầu t trong nớc của tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ơng (gọi chung là tỉnh) quy định tại khoản 3 điều 8 của Luật
NSNN đợc đa vào cân đối ngân sách {17;196}.
Việc phân phối các khoản thu NSNN có ý nghĩa thiết thực trong việc
phân tích đánh giá và quản lý các nguồn thu NSNN. Dựa vào nội dung kinh
tế và tính chất các khoản thu có thể chia thu ngân sách thành hai nhóm:
Nhóm thu thờng xuyên có tính chất bắt buộc bao gồm thuế, phí và lệ phí,
các khoản thu từ hoạt động kinh tế nhà nớc. Nhóm thu không thờng xuyên
10

gồm các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản do nhà nớc
vay để bù đắp bội chi. Ngoài ra còn có các khoản thu vay và viện trợ của n-
ớc ngoài.
1.1.2.2-Chi ngân sách nhà nớc
Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo nguyên
tắc không hoàn trả trực tiếp nhằm trang trải cho chi phí bộ máy nhà nớc và
thực hiện các chức năng kinh tế-xã hội mà nhà nớc đảm nhận theo những
nguyên tắc nhất định.
Chi ngân sách nhà nớc gồm:
-Chi thờng xuyên về:
+Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá,
thông tin, thể dục - thể thao, sự nghiệp khoa học, công nghệ và môi trờng và
các sự nghiệp khác;
+Các hoạt động sự nghiệp kinh tế;
+Quốc phòng, an ninh và trật tự - an toàn xã hội;
+Hoạt động của các cơ quan Nhà nớc;
+Hoạt động của Đảng cộng sản Việt Nam;
+Hoạt động của Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn lao động Việt
Nam, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội cựu chiến binh Việt
Nam, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội nông dân Việt Nam;
+Trợ giá theo chính sách của nhà nớc;
+Các chơng trình quốc gia;
+Hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội theo quy định của Chính phủ;
+Trợ cấp cho các đối tợng chính sách xã hội;
+Tài trợ cho các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp theo quy định
của pháp luật;
+Trả lãi tiền do nhà nớc vay;
+Viện trợ cho các Chính phủ và tổ chức nớc ngoài;
+Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
-Chi đầu t phát triển:

11
+Đầu t xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội
không có khả năng thu hồi vốn;
+Đầu t và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nớc; góp vốn cổ
phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham
gia của nhà nớc theo quy định của pháp luật;
+Chi cho quỹ hỗ trợ đầu t quốc gia và các quỹ hỗ trợ phát triển đối
với chơng trình, dự án phát triển kinh tế;
+Dự trữ nhà nớc;
+Cho vay của Chính phủ để đầu t phát triển.
-Chi trả nợ gốc tiền do nhà nớc vay.
-Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính" {17, 197}.
Có nhiều cách phân loại các khoản chi nh căn cứ vào mục đích kinh
tế-xã hội hay căn cứ vào lĩnh vực chi, nhng theo thông lệ quốc tế, các khoản
chi đợc phân thành: Chi thờng xuyên, chi đầu t phát triển và chi khác. Chi
thờng xuyên là các khoản chi cho tiêu dùng hiện tại gồm tiêu dùng cá nhân
và tiêu dùng của các tổ chức, sự nghiệp. Các khoản chi đầu t là các khoản
chi cho tiêu dùng trong tơng lai, các khoản chi này có tác dụng làm tăng cơ
sở vật chất của quốc gia và góp phần làm tăng trởng nền kinh tế.
1.1.3- Hệ thống ngân sách nhà nớc và phân cấp ngân sách
1.1.3.1- Hệ thống NSNN: là tổng thể các cấp ngân sách gắn bó hữu
cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗi cấp ngân
sách.
Hệ thống NSNN của nớc ta đợc xây dựng trên các nguyên tắc:
Một là, Đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia. Đó là
điều kiện quan trọng để đa mọi hoạt động thu chi của NSNN ở các cấp đi
đúng quỹ đạo quản lý kinh tế, tài chính của nhà nớc, tạo nên mối liên hệ
gắn bó hữu cơ giữa các cấp ngân sách làm cho hoạt động ngân sách phù
hợp với sự vận động của các phạm trù kinh tế tài chính khác.
Hai là, Quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong hệ thống

NSNN, vừa phát huy sức mạnh của cả hệ thống vừa đảm bảo tính năng động
sáng tạo của mỗi cấp cơ sở trong việc xử lý các vấn đề của ngân sách.
12
Trong hệ thống NSNN, ngân sách trung ơng đóng vai trò chủ đạo trong việc
thực hiện các mục tiêu chiến lợc kinh tế-xã hội trên phạm vi toàn quốc.
Hoạt động thu chi của NSTW có ảnh hởng lớn đến các mặt cân đối lớn
trong đời sống kinh tế-xã hội của đất nớc. Ngân sách địa phơng là công cụ
tài chính quan trọng giúp chính quyền địa phơng thực hiện các chức năng
kinh tế - xã hội, khai thác tốt các thế mạnh của địa phơng đồng thời là công
cụ góp phần thực hiện sự giám sát của nhà nớc đối với các mặt hoạt động
kinh tế-xã hội trên một vùng lãnh thổ nhất định.
Theo luật NSNN mỗi cấp chính quyền đều có ngân sách nên tơng
ứng với 4 cấp chính quyền là 4 cấp ngân sách:
+Ngân sách Trung ơng
+Ngân sách cấp tỉnh
+Ngân sách cấp huyện
+Ngân sách cấp xã
Cả 4 cấp ngân sách này hợp chung thành NSNN, trong đó ngân sách
Trung ơng giữ vai trò chủ đạo; ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện,
ngân sách cấp xã lồng ghép vào nhau và hợp chung lại thành ngân sách địa
phơng. Nh vậy, NSNN của Việt Nam bao gồm ngân sách trung ơng và ngân
sách địa phơng. Theo Hiến pháp năm 1992 của Việt Nam thì Quốc hội
quyết định và phân bổ NSNN, tức là quyết định cả ngân sách trung ơng và
ngân sách các cấp chính quyền địa phơng. Đây là điểm khác biệt cần lu ý
so với nhiều nớc trên thế giới và cũng là điểm khó khăn trong việc quyết
định và phân bổ ngân sách hàng năm.
1.1.3.2-Phân cấp ngân sách: Phân cấp ngân sách thực chất là việc
giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong việc sử dụng NSNN.
Cụ thể là:
-Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong

việc ban hành các chính sách, chế độ thu chi quản lý ngân sách.
-Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm
vụ chi, nguồn thu và cân đối ngân sách giữa các cấp chính quyền.
-Giải quyết mối quan hệ trong chu trình ngân sách.
13
Muốn thực hiện đợc những nội dung trên, phân cấp ngân sách phải
đảm bảo các nguyên tắc:
Thứ nhất: Phân cấp ngân sách phải đợc tiến hành đồng thời với phân
cấp kinh tế và tổ chức bộ máy hành chính. Tuân thủ nguyên tắc này tạo
điều kiện thuận lợi trong việc giải quyết mọi quan hệ vật chất giữa các cấp
chính quyền, xác định rõ nguồn thu trên địa bàn và quy định nhiệm vụ chi
của các cấp chính quyền một cách chính xác.
Thứ hai: Đảm bảo thực hiện vai trò chủ đạo của ngân sách trung ơng
và vị trí độc lập của ngân sách địa phơng trong hệ thống NSNN thống nhất.
Thứ ba: Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp ngân sách:
Thể hiện qua việc giao nhiệm vụ thu chi cho địa phơng phải căn cứ vào yêu
cầu cân đối chung trong cả nớc, nhng cố gắng hạn chế thấp nhất sự chênh
lệch về kinh tế, văn hoá, xã hội do hậu quả của phân cấp nảy sinh giữa các
vùng lãnh thổ.
Việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách đ-
ợc quy định cụ thể trong Luật. Nguồn thu cấp nào quản lý có hiệu quả hơn
sẽ phân cho cấp đó. Những nhiệm vụ chi trọng yếu ảnh hởng đến toàn bộ
quốc gia hoặc những khu vực rộng lớn sẽ do NSTW đảm nhiệm. Những
nhiệm vụ ổn định, mang tính thờng xuyên và có tính xã hội rộng rãi phân
cấp cho chính quyền địa phơng. Đồng thời tuỳ theo yêu cầu, nhiệm vụ và
năng lực quản lý của từng cấp để phân định cho phù hợp.
Nguồn thu của mỗi cấp ngân sách gồm 2 loại sau đây:
+Các khoản thu 100%: Ngân sách các cấp đều có các khoản thu
100% nh: ngân sách trung ơng có khoản thuế xuất nhập khẩu, thuế tiêu thụ
đặc biệt hàng nhập khẩu, các khoản thu từ dầu khí,... Ngân sách cấp tỉnh có

khoản: tiền cho thuê đất của các doanh nghiệp, tiền cho thuê nhà và bán
nhà ở thuộc sở hữu nhà nớc;... Ngân sách cấp huyện: thuế môn bài của các
hộ kinh doanh và các doanh nghiệp nhà nớc trên địa bàn.
+Các khoản thu phân chia: Do điều kiện kinh tế xã hội và dân số
giữa các địa phơng phát triển không đều nên số thu và yêu cầu chi ở mỗi địa
phơng cũng rất khác nhau, vì vậy ngoài khoản thu từng cấp đợc hởng 100%,
Luật NSNN đã quy định một số khoản thu đợc phân chia theo tỷ lệ phần
14
trăm (%) giữa ngân sách các cấp và đây chính là "cái van" điều chỉnh
nguồn thu giữa các địa phơng - địa phơng nào giàu (có nguồn thu lớn) thì tỷ
lệ này thấp và ngợc lại, địa phơng nào quá nghèo thì tỷ lệ phân chia có thể
đợc mở đến 100%.
1.1.4- Chu trình ngân sách nhà nớc
Chu trình NSNN là quá trình từ khi hình thành ngân sách cho tới khi
kết thúc để chuyển sang ngân sách mới. Quá trình này bao gồm các khâu:
Hình thành ngân sách (dự toán), chấp hành ngân sách, quyết toán ngân
sách.
1.1.4.1-Hình thành ngân sách là quá trình bao gồm các công việc:
Lập ngân sách, phê chuẩn ngân sách và thông báo ngân sách
-Lập ngân sách là công việc khởi đầu có ý nghĩa quyết định đến toàn
bộ các khâu của quá trình quản lý ngân sách. Lập ngân sách thực chất là dự
toán các khoản thu chi của ngân sách trong một năm ngân sách. Việc dự
toán thu chi đúng đắn, có cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn sẽ có tác dụng
quan trọng đối với kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội nói chung và việc
thực hiện ngân sách nói riêng.
-Phê chuẩn ngân sách là việc Quốc hội thực hiện thông qua dự toán
ngân sách chính thức do Chính phủ trình.
-Thông báo ngân sách là bớc cuối cùng của quá trình hình thành
ngân sách đợc thực hiện sau khi có nghị quyết phê chuẩn ngân sách của
Quốc hội. Chính phủ ra quyết định và Bộ Tài chính giao hớng dẫn nhiệm vụ

thu chi ngân sách cho các Bộ, Ngành, địa phơng để thực hiện.
1.1.4.2-Chấp hành NSNN: Sau khi ngân sách đợc phê chuẩn và năm
ngân sách bắt đầu thì việc thực hiện ngân sách đợc triển khai. Nội dung của
quá trình này là tổ chức thu NSNN và bố trí cấp kinh phí NSNN cho các
nhu cầu đã đợc phê chuẩn. Việc chấp hành NSNN thuộc về tất cả pháp nhân
và thể nhân dới sự điều hành của Chính phủ trong đó Bộ Tài chính có vị trí
quan trọng.
1.1.4.3-Quyết toán NSNN: Đây là khâu cuối cùng trong chu trình
NSNN. Thông qua quyết toán NSNN có thể cho ta thấy bức tranh toàn cảnh
về hoạt động kinh tế-xã hội của nhà nớc trong thời gian qua, hình dung đợc
15
hoạt động NSNN với t cách là công cụ quản lý vĩ mô của nhà nớc. Từ đó rút
ra kinh nghiệm trong việc quản lý điều hành ngân sách của nhà nớc.
1.1.5-Chức năng, vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trờng
1.1.5.1-Chức năng của NSNN:
Theo quan niệm truyền thống NSNN có hai chức năng là phân phối
và giám đốc. Nhng trong quá trình đổi mới đã nảy sinh t duy mới về NSNN.
Xuất phát từ điều kiện tồn tại và hai đặc điểm cơ bản của hoạt động NSNN
có thể cho rằng NSNN có 2 chức năng cơ bản sau:
Chức năng thứ nhất là huy động vốn, phân phối nguồn thu tập trung
của NSNN. Bất cứ một nhà nớc nào muốn tồn tại đòi hỏi phải có nguồn lực
tài chính để đáp ứng các khoản chi tiêu cho hoạt động của mình. Muốn vậy
nhà nớc phải huy động bằng nhiều cách, song đều từ 2 nguồn: Trong nớc và
ngoài nớc. Nguồn huy động trong nớc chủ yếu từ thuế, phí, lệ phí và các
nguồn thu ngoài thuế. Nguồn huy động từ nớc ngoài gồm viện trợ, vay nợ
và chênh lệch xuất nhập khẩu. Mức huy động phải phù hợp với kế hoạch
phát triển kinh tế-xã hội và đời sống dân c trong từng thời kỳ.
Phân phối của NSNN luôn gắn chặt với chủ thể phân phối là nhà nớc.
Nhà nớc sử dụng NSNN là công cụ phân phối một bộ phận tổng sản phẩm
quốc dân, cùng các nguồn tài chính khác nhằm hình thành quỹ tích luỹ và

tiêu dùng trong phạm vi toàn xã hôị. Phân phối của NSNN mang tính chất
không hoàn trả trực tiếp, dựa trên quyền lực kinh tế chính trị của nhà nớc.
Phân phối đúng đắn phù hợp sẽ thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế-xã hội.
Ngợc lại sẽ kìm hãm sự tăng trởng của nền kinh tế. Vì vậy phải phát triển
mạnh mẽ kinh tế hàng hoá-thị trờng, nâng cao vai trò điều hành và quản lý
kinh tế-xã hội của nhà nớc để phát huy mặt tích cực của chức năng phân
phối.
Chức năng thứ hai là chức năng giám đốc. Giám đốc NSNN đợc thực
hiện trong quá trình tập trung, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung
của nhà nớc - quỹ ngân sách trên nhiều lĩnh vực và gắn với tính hiệu quả
của toàn bộ nền kinh tế quốc dân.
Hai chức năng này có quan hệ mật thiết với nhau, hỗ trợ nhau nhằm
nâng cao hiệu quả sử dụng vốn của ngân sách. Từ đó phát huy vai trò tích
16
cực của NSNN đối với quá trình tổ chức quản lý vĩ mô nền kinh tế, bổ sung
hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách nhằm làm cho hoạt động của ngân
sách phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế - xã hội của nhà nớc.
1.1.5.2-Vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trờng
Sự thay đổi cơ chế quản lý kinh tế từ quản lý tập trung bao cấp sang
cơ chế thị trờng có sự quản lý của nhà nớc đã làm thay đổi căn bản vai trò
của NSNN. Nếu nh trớc đây NSNN đợc coi là công cụ tài chính quan trọng
để nhà nớc làm kinh tế thì ngày nay nó đợc coi là công cụ tài chính quan
trọng để giúp nhà nớc thực hiện quản lý vĩ mô nền kinh tế.
Kinh tế thị trờng là kinh tế hàng hoá - tiền tệ phát triển ở giai đoạn
cao. Sản xuất, trao đổi hàng hoá trên thị trờng chịu sự tác động chủ yếu của
quy luật giá trị, quy luật cung cầu và quy luật lu thông tiền tệ. Từ đó dẫn
đến những u thế và khuyết tật của kinh tế thị trờng.
Kinh tế thị trờng một mặt thúc đẩy lực lợng sản xuất phát triển, nâng
cao năng suất lao động xã hội, đẩy mạnh quá trình xã hội hoá sản xuất, tăng
nhanh quá trình tích tụ và tập trung sản xuất, tạo ra tính năng động và tự

điều chỉnh của nền kinh tế. Mặt khác tạo ra sự độc quyền trong nền kinh tế
làm cho giá cả không phản ánh đợc quan hệ cung cầu đích thực, hạn chế
sản lợng sản xuất hàng hoá, từ đó dẫn đến thất nghiệp, cung cầu lao động
mất cân đối. Mục tiêu cao nhất của các chủ thể kinh doanh trong kinh tế thị
trờng là chạy theo lợi nhuận, không chú ý đến quyền lợi chung dẫn đến
hiện tợng phân cực giàu, nghèo, phát triển; tự phát, thiếu hụt hàng hoá dịch
vụ công cộng, tàn phá môi trờng...
Có thể nói những khuyết tật đó, bản thân kinh tế thị trờng không thể
khắc phục đợc mà cần có sự can thiệp của nhà nớc thông qua các công cụ
chủ yếu nh pháp luật, kế hoạch, tổ chức, tài chính, tiền tệ...Trong các công
cụ đó NSNN đợc coi là công cụ quan trọng nhất, điều đó thể hiện:
Một là, tác động của NSNN đối với sự tăng trởng kinh tế bền vững.
Nh trên đã nói NSNN là khâu tài chính tập trung quan trọng nhất, là
kế hoạch tài chính cơ bản, tổng hợp của nhà nớc. Nó giữ vai trò chủ đạo
trong hệ thống tài chính, có tính quyết định sự phát triển của nền kinh tế
quốc dân theo định hớng xã hội chủ nghĩa. NSNN lành mạnh là tiền đề phát
17
triển kinh tế. Một mặt NSNN là kết quả của hoạt động kinh tế-xã hội, mặt
khác nó có tác dụng tích cực đối với việc phát triển kinh tế. Thông qua phân
phối NSNN có thể điều chỉnh cơ cấu, u tiên cho những lĩnh vực quan trọng,
cân bằng những vấn đề kinh tế-xã hội, môi trờng nh thực hiện sự chuyển
dịch cơ cấu kinh tế theo hớng công nghiệp hoá, hiện đại hoá, làm thay đổi
bộ mặt xã hội cả thành thị và nông thôn, tăng thu nhập bình quân và nâng
cao đời sống nhân dân. Chi cho phát triển kinh tế là khoản chi có tính chất
tích luỹ, tái sản xuất ra của cải vật chất, sản xuất mở rộng và hình thành các
trung tâm tích tụ mới, tạo ra nhiều công ăn việc làm và hạ thấp tỷ lệ thất
nghiệp.
Hai là, NSNN góp phần bình ổn giá cả, kiềm chế lạm phát. Trong
kinh tế thị trờng, sự biến động giá cả có nguyên nhân từ sự mất cân đối
cung cầu. Thông qua thuế và chính sách chi tiêu của NSNN, nhà nớc có thể

tác động vào khía cạnh cung hoặc cầu để bình ổn giá cả. Đặc biệt sự hình
thành quỹ dự phòng và quỹ dự trữ từ kinh phí NSNN để đối phó sự biến
động của thị trờng đóng vai trò cực kỳ quan trọng trong bình ổn giá cả.
Lạm phát là căn bệnh đối với nền kinh tế. Lạm phát xảy ra khi mức chung
của giá cả và chi phí tăng. Để giảm lạm phát tất yếu phải dùng các biện
pháp để hạ thấp giá, hạ thấp chi phí. Bằng biện pháp thu chi của ngân sách,
nhà nớc có thể nâng đỡ cung, giảm bớt cầu, nghĩa là khi xảy ra lạm phát
một mặt nhà nớc có thể tăng thuế tiêu dùng, giảm thuế đối với đầu t phát
triển, đồng thời thắt chặt các khoản chi tiêu của NSNN.
Ba là, vai trò của nhà nớc đối với công bằng xã hội.
Thông qua hoạt động thu chi, NSNN thực hiện tái phân phối thu nhập
đảm bảo sự công bằng của xã hội. Cụ thể qua các hoạt động thu NSNN dới
hình thức kết hợp thuế gián thu và thuế trực thu để điều tiết thu nhập, điều
tiết tiêu dùng đảm bảo thu nhập chính đáng của ngời lao động, hạn chế thu
nhập bất chính. Qua hoạt động chi dới hình thức trợ cấp để thực hiện các
chính sách dân số, chính sách việc làm, chính sách bảo trợ xã hội.
Trong điều kiện NSNN còn eo hẹp, chi phí giải quyết các vấn đề xã
hội rất lớn, việc giải quyết các vấn đề xã hội phải triệt để thực hiện phơng
châm nhà nớc và nhân dân cùng chăm lo. Những khoản chi để giải quyết
18
các vấn đề xã hội phải tiết kiệm, hiệu qủa, đúng đối tợng. Có nh vậy mới
góp phần công bằng xã hội, hạn chế những khiếm khuyết vốn có của thị tr-
ờng.
Từ đó ta thấy NSNN có vị trí đặc biệt quan trọng đối với nền tài
chính quốc gia, nó tác động đến mọi hoạt động kinh tế-xã hội. NSNN là cân
đối tài chính tiền tệ quan trọng hàng đầu, quyết định sự phát triển kinh tế,
công bằng xã hội và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế.
1.2-Yêu cầu khách quan phải tiếp tục đổi mới quản lý
ngân sách nhà nớc
Luật NSNN ra đời là một bớc tiến mới trong công tác quản lý NSNN.

Tuy nhiên trong quá trình thực hiện cùng với những kết quả đạt đợc còn
nhiều vấn đề vớng mắc cần phải tháo gỡ, nhất là trong công tác quản lý
NSNN.
1.2.1-Vai trò của quản lý NSNN
Quản lý NSNN là sự tác động của nhà nớc vào hoạt động của các đối
tợng có thu nhập và các đối tợng sử dụng một phần thu nhập đó bằng các
công cụ quản lý vĩ mô của mình để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của
nhà nớc.
Nội dung quản lý NSNN bao gồm chính sách ngân sách và cơ chế
quản lý ngân sách.
1.2.1.1-Chính sách ngân sách là phơng hớng cơ bản về sử dụng
ngân sách nh là một công cụ quản lý kinh tế, xã hội của nhà nớc trong từng
thời kỳ nhất định, phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội và những nhiệm vụ
lịch sử đặt ra cho nhà nớc ở từng thời kỳ đó.
Chính sách ngân sách bao gồm:
-Chính sách động viên, tập trung các nguồn tài chính vào quỹ tập
trung của nhà nớc - quỹ ngân sách.
-Chính sách phân phối sử dụng quỹ ngân sách cho các mục tiêu kinh
tế - xã hội và thực hiện các nhiệm vụ của bộ máy nhà nớc.
-Những định hớng cơ bản về tổ chức, xây dựng và quản lý hệ thống
ngân sách nhà nớc.
19
Chính sách ngân sách là sản phẩm chủ quan của nhà nớc nhằm dùng
công cụ ngân sách góp phần điều chỉnh tình hình kinh tế tài chính trong
từng thời kỳ nhất định. Là sản phẩm chủ quan, chính sách ngân sách có thể
tác động đến quá trình hoạt động kinh tế, xã hội theo hớng tích cực hay
theo hớng tiêu cực. Một chính sách ngân sách đợc coi là tích cực phải là
một chính sách góp phần làm tăng trởng nền kinh tế, tạo nên sự vận động
đúng đắn của các phạm trù giá trị trong nền kinh tế, không gây ách tắc đối
với sản xuất, lu thông, giảm đợc lạm phát, nâng cao hiệu quả của nền kinh

tế, góp phần giải quyết các vấn đề xã hội của đất nớc.
Có thể nói, chính sách ngân sách là bộ phận cực kỳ quan trọng có vai
trò dẫn đờng trong chính sách tài chính quốc gia. Nó ràng buộc, vạch ranh
giới những bộ phận của các nguồn tài chính đợc phép và có thể tập trung
vào quỹ ngân sách. Đồng thời chính sách ngân sách là nhân tố tác động đến
các bộ phận khác trong chính sách tài chính quốc gia. Vì vậy, khi hoạch
định chính sách ngân sách đòi hỏi phải nghiên cứu các mối liên hệ ảnh h-
ởng qua lại giữa nó với các chính sách kinh tế, xã hội, chính sách giá cả,
tiền lơng, thu nhập, tín dụng và tiền tệ.
Chính sách ngân sách dù đúng đắn bao nhiêu cũng không thể thực
hiện đợc trong đời sống kinh tế, xã hội, nếu không có một cơ chế quản lý
ngân sách đúng đắn, thích hợp, quán triệt đầy đủ t tởng chỉ đạo của chính
sách ngân sách.
1.2.1.2-Cơ chế quản lý ngân sách đợc coi là công cụ để thực hiện
chính sách ngân sách trong đời sống kinh tế - xã hội. Cũng nh chính sách
ngân sách, cơ chế quản lý ngân sách là sản phẩm chủ quan nhng mang tính
cụ thể hơn. Cơ chế quản lý ngân sách đợc coi là tổng thể các hình thức, ph-
ơng pháp hình thành, tập trung, phân phối và sử dụng các nguồn tài chính
thuộc quỹ ngân sách.
Nếu quan niệm theo nghĩa hẹp, cơ chế quản lý ngân sách là tổng hợp
các hình thức, phơng pháp điều hành quỹ ngân sách trong hệ thống ngân
sách. Tức là cơ chế quản lý ngân sách đợc nhìn nhận từ góc độ bên trong
của hệ thống ngân sách và gồm các bộ phận chủ yếu sau:
-Kế hoạch hoá ngân sách.
20
-Các quy định về ranh giới thu, chi giữa các cấp ngân sách.
-Các hình thức tổ chức bộ máy điều hành ngân sách.
-Luật ngân sách và hệ thống văn bản pháp quy về điều hành ngân
sách.
Nếu quan niệm theo nghĩa rộng, cơ chế quản lý ngân sách đợc coi là

tổng thể các hình thức và phơng pháp hình thành, tập trung, phân phối và sử
dụng quỹ ngân sách. Với quan niệm này, rõ ràng cơ chế quản lý ngân sách
không chỉ bao gồm các yếu tố liên hệ chặt chẽ với các yếu tố bên ngoài của
hệ thống ngân sách. Đó là các hình thức và phơng pháp thu, chi ngân sách,
cầu nối liền cơ chế quản lý ngân sách với các bộ phận cơ chế quản lý tài
chính, chịu sự tác động của các bộ phận trong chính sách kinh tế, tài chính.
Nhận rõ cơ cấu bên trong và bên ngoài của cơ chế quản lý ngân sách
có ý nghĩa quan trọng về mặt lý luận. Nó cho phép chúng ta nhìn nhận tính
biến động của cơ chế quản lý ngân sách trong sự biến động cuả hoàn cảnh
kinh tế xã hội, sự biến động của chính sách ngân sách. Trên cơ sở đó, phải
không ngừng hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách, làm cho nó thích ứng
với sự biến động trong chính sách ngân sách. Một cơ chế quản lý ngân sách
đợc coi là hợp lý khi các bộ phận trong cơ chế đó mang tính hệ thống đồng
bộ, không triệt tiêu lẫn nhau làm hạn chế tác dụng tích cực của cơ chế.
Qua phân tích nội dung chủ yếu của quản lý NSNN, ta thấy vai trò
quản lý NSNN rất quan trọng, thể hiện:
Thứ nhất, làm cho chính sách ngân sách đúng đắn hợp lý, khi có
chính sách ngân sách đúng đắn và phù hợp với chính sách phát triển kinh tế
xã hội sẽ động viên các nguồn tài chính chủ yếu nh thuế, phí và lệ phí vào
quỹ ngân sách một cách hợp lý. Thông qua phân phối, sử dụng quỹ ngân
sách vừa nuôi dỡng nguồn thu, vừa bảo đảm mức động viên GDP vào
NSNN cao nhất, đảm bảo quan hệ giữa tích luỹ và tiêu dùng, u tiên đầu t
phát triển cơ sở hạ tầng, tạo điều kiện cho sản xuất và thực hiện các nhiệm
vụ của bộ máy nhà nớc.
Thứ hai, làm cho cơ chế quản lý ngân sách có hiệu quả, thể hiện qua
phân cấp ngân sách, thực hiện chu trình ngân sách và tổ chức bộ máy quản
lý NSNN.
21
Thứ ba: Khi phân cấp ngân sách đúng đắn và thích hợp, một mặt đảm
bảo ngân sách TW giữ vai trò chủ đạo trong nền tài chính quốc gia, mặt

khác vừa đảm bảo cho NSĐP xử lý các vấn đề trên địa bàn, vừa phát huy
tính chủ động, khuyến khích tính năng động sáng tạo của NSĐP.
Thứ t, thực hiện chu trình ngân sách một cách chặt chẽ, tuân theo
đúng quy định từ khâu lập ngân sách đến chấp hành ngân sách và quyết
toán ngân sách sẽ giúp cho NSNN đợc quản lý sát thực và đúng pháp luật.
Giải quyết tốt vấn đề thu chi NSNN nếu nh việc thực hiện các giai đoạn
trong chu trình ngân sách không đạt hiệu quả. Vì vậy việc thực hiện các
giai đoạn trong quản lý NSNN đòi hỏi phải xử lý tổng hoà các biện pháp và
đợc tiến hành ở mọi cấp, mọi ngành, mọi lĩnh vực.
Thứ năm: Tổ chức bộ máy NSNN tinh giản, gọn nhẹ, điều hành có
hiệu lực và hiệu quả, điều đó có vai trò rất quan trọng trong việc thực hiện
chính sách ngân sách. Đội ngũ cán bộ công chức giữ vai trò quyết định sự
thành công hay thất bại của quản lý NSNN.
1.2.2. Yêu cầu khách quan phải tiếp tục đổi mới quản lý NSNN
Quản lý NSNN có vai trò quyết định đến kết quả hoạt động của
NSTW và NSĐP. Thời gian qua công tác quản lý NSNN đã đạt đợc những
thành tựu nhất định trong việc huy động các nguồn thu cho NSNN để phân
phối, sử dụng nhằm đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội
theo chủ trơng, chính sách của Đảng và Nhà nớc trong từng giai đoạn. Nh-
ng nhìn chung chính sách NSNN, cơ chế quản lý NSNN còn nhiều hạn chế,
cha đáp ứng đợc tiến trình phát triển của nền kinh tế quốc dân. Thể hiện
trên các mặt sau:
1.2.2.1-Công tác phân cấp quản lý ngân sách: Chế độ phân cấp
quản lý ngân sách ở nớc ta ra đời từ năm 1967 (nghị định 108/CP) tới nay
đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với tình hình kinh tế xã hội
của từng giai đoạn lịch sử nhất định. Năm 1996 Luật NSNN đợc ban hành
đã xác định rõ vị trí, vai trò, chức năng nhiệm vụ của ngân sách trung ơng
và ngân sách địa phơng trong hệ thống NSNN, đề ra nguồn thu, nhiệm vụ
chi của ngân sách các cấp, nhng trong quá trình thực hiện còn nhiều vớng
mắc dẫn đến cha khai thác hợp lý nguồn thu, một số khoản chi ngân sách

22
cấp tỉnh còn chồng chéo hoặc cha quan tâm do đó cha phát huy đợc tính
năng động của địa phơng.
1.2.2.2- Thực hiện chu trình ngân sách nhà nớc: Việc lập, chấp
hành và quyết toán NSNN hàng năm đã đợc thực hiện theo Luật NSNN nh-
ng còn mang tính hình thức, chiếu lệ.
1.2.2.3- Bộ máy quản lý NSNN: Trình độ cán bộ công chức ngành
tài chính nói chung và cán bộ quản lý ngân sách nói riêng không đồng đều,
cha đáp ứng yêu cầu quản lý.
Do có những hạn chế đó cần phải tiếp tục đổi mới quản lý NSNN
với các yêu cầu sau:
Một là, chính sách ngân sách cần phải đợc tiếp tục thay đổi theo h-
ớng lành mạnh phù hợp với chính sách tài chính quốc gia và thông lệ của
kinh tế thị trờng, tức là chính sách thu chi NSNN, phải huy động đợc mọi
nguồn vốn cho đầu t phát triển, triệt để tiết kiệm trong chi tiêu nhằm mục
tiêu tạo nên một nền kinh tế phát triển và tăng trởng bền vững. Trong đó
phải coi trọng đổi mới chính sách thuế theo hớng đơn giản, ổn định, công
bằng, khuyến khích làm ăn công khai, hợp pháp vừa đảm bảo thu thuế hợp
lý vừa tạo điều kiện cho doanh nghiệp, dân c tích luỹ để phát triển.
Hai là, tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý NSNN: Phân cấp ngân sách
phải đảm bảo vừa tập trung nguồn thu vào NSTW để NSTW đảm nhiệm các
nhiệm vụ chi lớn, vừa khuyến khích tính năng động, sáng tạo của địa ph-
ơng, tạo điều kiện thuận lợi cho chính quyền địa phơng các cấp hoàn thành
tốt nhiệm vụ đợc giao.
Thực hiện chu trình ngân sách một cách nghiêm minh đúng luật
định. Cụ thể: Lập dự toán ngân sách trớc hết phải dựa vào phơng hớng, chủ
trơng, nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng của
Đảng và nhà nớc. Từ đó xác định mục tiêu và nhiệm vụ cần động viên khai
thác nguồn thu cũng nh việc phân phối và sử dụng quỹ ngân sách có trọng
tâm, trọng điểm đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả. Lập dự toán ngân

sách còn phải dựa vào các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội
của nhà nớc trong niên độ kế hoạch và dựa vào hệ thống các chính sách chế
độ, tiêu chuẩn định mức thu chi của NSNN. Chấp hành NSNN phải thực
23
hiện tốt việc chấp hành dự toán thu và chấp hành dự toán chi. Thu ngân
sách phải trên cơ sở không ngừng bồi dỡng phát triển nguồn thu, động viên
khai thác để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nớc. Chi ngân sách phải tiết
kiệm và đạt hiệu quả cao. Quyết toán NSNN phải bảo đảm tính chính xác,
trung thực và kịp thời để từ đó có thể rút ra những kinh nghiệm trong công
tác quản lý và điều hành NSNN.
1.3-Một số kinh nghiệm về quản lý Ngân sách Nhà nớc ở
nớc ngoài
Việc nghiên cứu về quản lý NSNN ở nớc ngoài của nớc ra còn rất
hạn chế, hầu nh chỉ giới hạn ở một số cuộc hội thảo, thông tin chuyên đề
hay một số bài viết trên các tạp chí chuyên ngành chứ cha có những ấn
phẩm có hệ thống nói về kinh nghiệm quản lý NSNN ở nớc ngoài. Do vậy
những ý kiến chúng tôi trình bày dới đây đợc lựa chọn trên cơ sở tổng hợp
những thông tin từ những tài liệu đợc đăng tải dới dạng báo cáo chuyên đề,
những bài nghiên cứu trên các tạp chí chuyên ngành và các tài liệu giới
thiệu về Luật ngân sách của các nớc.
1.3.1-Về hệ thống ngân sách và năm ngân sách
Hiện nay ở các nớc t bản chủ nghĩa có hai mô hình tổ chức quản lý
nhà nớc. Đó là mô hình Nhà nớc Liên bang (Đức, Mỹ, Ca na đa,
Malaisia...) và mô hình Nhà nớc không Liên bang (Anh, Pháp, Nhật, In
đônêxia...). ứng với mỗi hệ thống hành chính đều tổ chức một hệ thống
ngân sách phù hợp, nghĩa là mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách, tự
lập, xét duyệt và tự quản lý ngân sách của mình. Tuy nhiên ở tất cả các nớc,
NSTW (đợc gọi là ngân sách nhà nớc) luôn đóng vai trò chủ đạo, khi cần
thiết đều trợ cấp cho các ngân sách cấp dới (NSĐP), mặt khác NSTW cũng
chia sẻ một số khoản thu với NSĐP.

Năm ngân sách đều đợc các nớc quy định là 12 tháng, song thời
điểm bắt đầu và kết thúc năm ngân sách ở mỗi nớc có khác. Thậm chí trong
cùng một quốc gia, nh ở Mỹ, thời điểm bắt đầu và kết thúc năm ngân sách ở
một số địa phơng hoàn toàn khác TW. Cụ thể là: năm ngân sách Liên bang
bắt đầu từ 1/10 năm trớc và kết thúc vào 30/9 năm sau, nhng ở một số thành
phố năm ngân sách bắt đầu 1/7 và kết thúc vào 30/6 năm sau.
24
Ví dụ: hệ thống ngân sách của Cộng hoà Pháp gồm 4 cấp: NSNN,
ngân sách khu, ngân sách tỉnh và ngân sách xã. Năm ngân sách bắt đầu từ
1/1 và kết thúc vào 31/12 cùng năm. NSNN hàng năm đợc đa ra theo Luật
tài chính và đợc Quốc hội phê chuẩn. Toàn bộ thu chi của NSNN đợc tập
trung vào một quỹ do Kho bạc trực tiếp quản lý. Các khoản thu, chi đợc
phản ánh vào NSNN, không một khoản nào nằm ngoài ngân sách. Chẳng
hạn tại một thời điểm nào đó Bộ Nông nghiệp bán nông sản thu tiền về,
đồng thời có nhu cầu mua máy móc thiết bị nông nghiệp thì không đợc
phép giữ lại tiền bán nông sản để mua máy móc mà phải nộp toàn bộ số tiền
thu đợc vào Kho bạc và thực hiện chi thông qua hệ thống kế toán Kho bạc.
Hệ thống ngân sách của Cộng hoà liên bang Đức có 3 cấp đó là ngân
sách liên bang, ngân sách các bang và ngân sách các khu đô chính. Mỗi cấp
ngân sách có nhiệm vụ riêng, có quyền độc lập về tài chính của mình và
không can thiệp vào công việc của nhau. Năm ngân sách của Cộng hoà liên
bang Đức bắt đầu vào 30/3 và kết thúc vào 1/4 năm sau.
1.3.2- Về trình tự lập NSNN ở các nớc
ở các nớc, lập NSNN là nhiệm vụ của cơ quan hành pháp. Đại diện
cơ quan hành pháp làm việc này ở đa số nớc là Bộ Tài chính, ở một vài nớc
là Kho bạc nhà nớc, riêng ở Mỹ là cơ quan hành chính ngân sách trực thuộc
Tổng thống.
Lập ngân sách là một công đoạn quan trọng trong toàn bộ quy trình
ngân sách. ở đây, các vấn đề thu, chi nhà nớc, chính sách thuế khoá, tiền
tệ, vay nợ, lãi suất và chính sách xã hội đợc rà soát rất kỹ và thận trọng các

khâu cho đến Quốc hội, sau đó mới đợc quyết định. Do đó thời hạn lập
NSNN thờng kéo dài. Ví dụ ở Mỹ là 18 tháng trớc khi ngân sách có hiệu
lực; ở Pháp 14 tháng; ở Đức là trên 1 năm.
Hàng năm tới thời gian quy định, lệnh lập ngân sách đợc phát ra và
gửi cho các Bộ và cơ quan ngang Bộ cùng với bản thông báo số liệu kiểm
tra về khả năng kinh phí, đối tợng đợc u tiên cấp kinh phí và tiết kiệm chi
ngân sách trong năm tới và yêu cầu các Bộ, cơ quan ngang Bộ căn cứ vào
đó cũng nh vào nhu cầu công việc của mình để lập dự trù kinh phí năm sau
gửi Bộ Tài chính.
25