Quá trình hình thành giáo trình đánh giá hợp tác kỹ thuật giữa việt nam và các nước trong khu vực ASEAN p5 pot

25
cho thấy, để tiếp nhận đ!ợc một ch!ơng trình viện trợ lớn nh! vậy thì cần có một cơ cấu hành
chính lớn hơn nhiều so với hiện nay, và cần phải giải quyết một số vấn đề về công tác lập kế
hoạch và chính sách.
Những yêu cầu cụ thể để cải thiện hơn nữa công tác quản lý HTKT bao gồm:
(i) Cần có một chiến l!ợc về hợp t ác kỹ thuật: Bộ KHĐT đ cố gắng tăng c!ờng năng
lực của mình để quản lý ch!ơng trình viện trợ và hiện nay Bộ đ có đ!ợc một đội ngũ cán bộ
có kinh nghiệm và năng lực. Tuy nhiên, bộ phận quản lý viện trợ vẫn còn thiếu nhân lực và,
do đó, cán bộ phải bỏ ra một tỷ lệ thời gian rất lớn để tham dự họp hành với các nhà tài trợ,
giải quyết đòi hỏi của các đoàn khách đến thăm và những hoạt động khác theo yêu cầu của
các nhà tài trợ. Họ có quá ít thời gian để thực hiện vai trò sáng tạo trong việc xác định các !u
tiên quốc gia và để làm nhiều việc có ý nghĩa về quy hoạch chiến l!ợc - hầu nh! tất cả các
cán bộ đều đ!ợc phân công theo dõi các nhà tài trợ cụ thể. Một chiến l!ợc nh! vậy cần xử lý
những vấn đề sau:
a) Dựa vào bài học kinh nghiệm thành công và thất bại của các dự án, chiến l!ợc cần
xây dựng một quan điểm rõ ràng về những gì có thể làm và những gì không thể làm
trong lĩnh vực HTKT, để từ đó đ!a ra những h!ớng dẫn cho việc thiết kế các dự án
trong t!ơng lai.
b) Cùng với các nhà tài trợ, chiến l!ợc cần xác lập một số nguyên lý chung cho việc
thiết kế dự án (ví dụ: khi nào cần sử dụng cố vấn dài hạn? Cần lồng ghép chuyên gia
t! vấn trong n!ớc vào các dự án nh! thế nào? Cần xử lý các biện pháp khuyến khích
ra sao để có thể đảm bảo hiệu quả hoạt động của các dự án?).

c) Cần có sự chỉ đạo rõ ràng hơn cho các nhà tài trợ về những thay đổi trong !u tiên
cấp ngành đối với việc sử dụng HTKT nhằm h!ớng họ đến những lĩnh vực đang bị
lng quên, xác định các lĩnh vực mới cần có dự án HTKT và ngăn chặn tình trạng
tập trung quá nhiều nguồn lực vào những lĩnh vực đ!ợc coi là hợp mốt.

d) Chiến l!ợc nên xác định càng cụ thể càng tốt các mục tiêu dài hạn của HTKT và
vạch ra điểm xuất phát đúng đắn để thực hiện những mục tiêu đó, đặc biệt là xác
định chính xác các cơ quan có khả năng sử dụng HTKT có hiêu quả nhằm đạt đ!ợc

những mục tiêu đ vạch ra.

e) Chiến l!ợc cần đặc biệt quan tâm đến những lĩnh vực mới cần đ!ợc !u tiên và cần
có các biện pháp tăng c!ờng năng lực đặc biệt và các nỗ lực thiết kế dự án nhằm
nâng cao năng lực tiếp nhận (ví dụ: hiện nay, nhu cầu đó là năng lực quản lý dự án ở
cấp tỉnh và địa ph!ơng).

f) Chiến l!ợc cần kèm theo một kế hoạch rút lui cho mỗi hoạt động và mỗi cơ quan
- tức là một cái đích cho việc hoàn thành thắng lợi, giảm dần và đi đến chấm dứt
HTKT.

g) Chiến l!ợc cũng cần bao hàm một kế hoạch cho việc phát triển năng lực t! vấn
trong n!ớc, nhằm từng b!ớc giảm dần sự phụ thuộc vào chuyên gia t! vấn n!ớc
ngoài.
26
(ii) Đo l!ờng thành công và thất bại: Theo dõi và đánh giá: Thành công hay thất bại
của phần lớn HTKT cần đ!ợc đo l!ờng bằng mức độ những kiến thức liên quan đ!ợc chuyển
giao và năng lực quốc gia đ!ợc tăng c!ờng, nh!ng đây lại là những vấn đề không dễ đo l!ờng
một cách đơn giản. Không thể khẳng định quan điểm chung tích cực đ!ợc trình bày trong báo
cáo này bằng cách nêu các số liệu mô tả tổng quát về thành công hay thất bại của các dự án
8
.
Đoàn chuyên gia t! vấn rất ngạc nhiên khi phát hiện ra rằng có rất ít dự án HTKT đ!ợc các
nhà tài trợ hoặc Chính phủ đánh giá một cách độc lập. Một số nhà tài trợ cung cấp nhiều
HTKT thậm chí còn ch!a đánh giá một dự án nào của họ, trong khi Chính phủ ch!a xây dựng
đ!ợc một quy trình đánh giá mang tính hệ thống.
Trong khi có số liệu về số tiền đ!ợc cam kết và chi tiêu cũng nh! bức tranh tổng quát về
các ngành và các tổ chức tiếp nhận viện trợ, thì không có số liệu chi tiết cho phép nhìn nhận
tổng quát về cách thức sử dụng nguồn viện trợ đó nh! thế nào (ví dụ: bao nhiêu tiền đ!ợc chi
cho chuyên gia n!ớc ngoài).

Mặc dù các nhà tài trợ có thể có cách nhìn nhận về thành công hay thất bại của mình,
nh!ng họ không thể trả lời câu hỏi cơ bản - bao nhiêu phần trăm các dự án HTKT của họ đ
thành công và bao nhiêu đ thất bại, kể cả theo quan điểm chủ quan của họ. Do không có dẫn
chứng chi tiết, nên không thể đi đến đánh giá thành công hoặc thất bại dựa vào hồ sơ về hoạt
động của các dự án cụ thể.
Một điều rất nên làm là tất cả các nhà tài trợ hy đánh giá một số dự án của mình. Cần
phải có thêm dẫn chứng có sức thuyết phục về những gì đ thành công hoặc đ thất bại. Chính
phủ cũng cần đánh giá sâu sắc một số dự án có chọn lọc, để có thể đóng vai trò chỉ đạo mạnh
mẽ hơn trong việc lựa chọn dự án mới, kể cả việc kh!ớc từ một số đề nghị dự án ít có khả
năng mang lại lợi ích. Có thêm các cuộc đánh giá nh! vậy cũng cung cấp cơ sở cho việc thiết
kế tốt hơn các dự án trong t!ơng lai và cho phép Chính phủ xây dựng chính sách về HTKT.
Theo dõi và đánh giá một cách có hệ thống trong hoặc sau khi thực hiện dự án là lĩnh
vực chậm tiến nhất trong chu kỳ dự án của phía Chính phủ. Đánh giá dự án do Chính phủ tiến
hành th!ờng mang tính chất tình thế để đối phó với những mối lo ngại của mình khi một dự
án nào đó đứng tr!ớc những khó khăn đ quá rõ ràng. Thông th!ờng thì ph!ơng pháp tiếp cận
của Chính phủ đối với công tác theo dõi và đánh giá dự án dựa vào các yêu cầu của nhà tài trợ
và không đ!ợc hiểu một cách cặn kẽ nh! một công cụ nội tại mang tính sáng tạo nhằm nâng
cao hiệu quả hoạt động và tính bền vững của dự án.
(iii) Hệ thống quản lý hợp tác kỹ thuật: Các cơ quan chủ chốt tham gia quản lý nguồn
vốn ODA, nh! đ đ!ợc xác định trong các quy chế của Chính phủ, là Văn phòng Chính phủ,
Bộ KHĐT, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà n!ớc, với vai trò điều phối chung
đ!ợc giao cho Bộ KHĐT.
Về nguyên tắc, Bộ KHĐT chịu trách nhiệm chuẩn bị Chiến l!ợc vận động ODA, tổng
hợp ý kiến đóng góp của các cơ quan có liên quan trong việc chuẩn bị danh mục hàng năm
các dự án !u tiên sử dụng ODA và trình Thủ t!ớng Chính phủ phê duyệt. Danh mục này đ!ợc

8
Đoàn chuyên gia t! vấn đ hỏi nhiều nhà tài trợ đ!ợc phỏng vấn về tỷ lệ thành công và thất bại trong các dự án
của họ. Chỉ có một tr!ờng hợp ng!ời đ!ợc phỏng vấn đ!a ra một !ớc tính mang tính chủ quan là 60% các dự án
của nhà tài trợ này đ!ợc coi là thành công.

27
tổng hợp từ các đề nghị của các cơ quan ngành và chính quyền địa ph!ơng và phải phù hợp
với chiến l!ợc tác nghiệp ở cấp quốc gia của các nhà tài trợ. Quá trình chuẩn bị dự án bao
gồm một số b!ớc nhằm thiết lập các !u tiên quốc gia, tr!ớc khi tiến hành thảo luận với các
nhà tài trợ.
Về phía các nhà tài trợ, mỗi năm hầu hết các nhà tài trợ đều xây dựng ch!ơng trình viện
trợ của mình (trong nhiều tr!ờng hợp cho chu kỳ 3 năm) dựa trên chiến l!ợc tác nghiệp cấp
quốc gia của họ, các !u tiên cung cấp ODA và các đề nghị dự án của phía Chính phủ. Các
chiến l!ợc quốc gia này đ!ợc xây dựng với những mức độ đóng góp khác nhau của Chính
phủ, nh!ng xu h!ớng chung là ngày càng có nhiều cuộc tham khảo ý kiến và thoả thuận
chung về nội dung của các chiến l!ợc này. Phần lớn các nhà tài trợ cử phái đoàn hàng năm để
thông báo các lĩnh vực đ!ợc !u tiên cung cấp viện trợ. Sau khi thảo luận với phái đoàn và,
th!ờng là sau khi nhận đ!ợc dự thảo báo cáo của phái đoàn, Bộ KHĐT trình danh mục dự
kiến các ch!ơng trình/dự án cần viện trợ trong t!ơng lai để Thủ t!ớng Chính phủ xem xét.
Tuy nhiên, trên thực tế quá trình này có thể diễn ra theo cách khác. Các nhà tài trợ
th!ờng chủ động đề xuất các dự án HTKT và tổ chức thảo luận sơ bộ với các cơ quan đ!ợc họ
xác định là đối tác thích hợp tr!ớc khi trình bày dự án với Bộ KHĐT. Khi các nhà tài trợ
muốn hoạt động trên một lĩnh vực cụ thể nào, thì họ sẽ cố rao bán các đề nghị dự án cho
Chính phủ.
Về nguyên tắc, nh! quy định trong Nghị định 42/CP về Quản lý Đầu t! và Xây dựng,
các cơ quan Chính phủ đ!ợc cung cấp một khoản kinh phí nhất định cho giai đoạn chuẩn bị
dự án, nh!ng trong hầu hết các tr!ờng hợp, khoản kinh phí này không đủ và các cơ quan này
chủ yếu phải dựa vào nguồn HTKT trong giai đoạn đầu của quá trình chuẩn bị dự án ODA.
Điều đó đặt nhà tài trợ vào thế mạnh để có thể gây ảnh h!ởng đến sự lựa chọn dự án và thiết
kế dự án của Chính phủ. Mặc dù quá trình chuẩn bị dự án đ!ợc coi là bao gồm một loạt các
b!ớc đi do Bộ KHĐT chỉ đạo, nh!ng phía nhà tài trợ trên thực tế có thể chỉ đạo quá trình này
- do họ nắm quyền kiểm soát các nguồn lực phục vụ công việc chuẩn bị dự án.
Các b!ớc trong quá trình thực hiện dự án có phần phức tạp:
a) Bộ KHĐT thông báo cho nhà tài trợ việc chấp thuận đề xuất dự án;

b) Nhà tài trợ phối hợp với cơ quan đ!ợc đề nghị làm chủ dự án tiến hành chuẩn bị văn
kiện dự án HTKT (HTKT độc lập hoặc HTKT hỗ trợ đầu t!);

c) Cơ quan đ!ợc đề nghị làm chủ dự án trình đề nghị HTKT cho Thủ t!ớng Chính phủ
phê duyệt (đối với dự án HTKT từ 500.000 USD trở lên - Dự án Nhóm A) hoặc trình
Bộ hoặc Uỷ ban Nhân dân tỉnh/thành phố chủ quản (đối với dự án HTKT d!ới
500.000 USD - Dự án Nhóm B);

d) Đối với các dự án quy mô lớn, Bộ KHĐT tổ chức thẩm định đề xuất dự án HTKT và
trình khuyến nghị lên Thủ t!ớng Chính phủ;

e) Thủ t!ớng Chính phủ phê duyệt dự án HTKT;

28
f) Cơ quan tài trợ và các nhà chức trách Việt Nam ký kết thoả thuận về HTKT (trong
hầu hết các tr!ờng hợp, Bộ KHĐT đứng ra ký kết);

g) Cơ quan chủ dự án phối hợp với nhà tài trợ và các cơ quan liên quan để triển khai
thực hiện dự án.
Vụ Kinh tế Đối ngoại tập hợp ý kiến của các vụ chuyên ngành liên quan trong Bộ
KHĐT và từ các Bộ khác. Sau đó, một cuộc họp thẩm định dự án HTKT đ!ợc triệu tập với sự
tham gia của các Vụ liên quan thuộc Bộ KHĐT và các cơ quan quản lý ODA trung !ơng
(Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà n!ớc
9
) để đi đến ý kiến
thống nhất về dự án HTKT và cơ quan đ!ợc đề xuất làm chủ dự án.
Trong một số tr!ờng hợp, một cơ quan đ xây dựng ý t!ởng dự án với nhà tài trợ có
thể không đ!ợc chỉ định làm chủ dự án. Điều này có thể gây nên căng thẳng giữa các cơ quan
và làm mất xung lực trong quá trình chuẩn bị dự án.
Các nhiệm vụ thực hiện dự án nhìn chung đ!ợc giao cho Ban quản lý dự án d!ới sự chỉ

đạo của Giám đốc dự án, với sự hỗ trợ của Cố vấn tr!ởng. Nhìn chung, Bộ KHĐT chịu trách
nhiệm theo dõi hoạt động của tất cả các dự án. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm theo dõi chi
tiêu, h!ớng dẫn và kiểm soát các quy chế giải ngân và thanh toán.
Quy trình này, mặc dù có thể không còn xa lạ đối với những ng!ời tham gia trực tiếp
vào hệ thống viện trợ, nh!ng đ!ợc mô tả ở đây để chứng tỏ tính chất phức tạp của nó. Các
Giám đốc dự án phải xử lý với hệ thống kiểm soát này cũng nh! với các quy chế và thủ tục
của nhà tài trợ. Đối với các dự án cấp tỉnh còn có thêm sự phức tạp nữa là Giám đốc dự án
phải liên hệ với cả chính quyền cấp tỉnh cũng nh! với các cơ quan trung !ơng.
Nếu cấp trung !ơng muốn kiểm soát ch!ơng trình viện trợ một cách có hiệu quả thì:
a) Cần phải có một quá trình liên tục huấn luyện và nâng cao năng lực cho các cán bộ
tham gia lập kế hoạch và quản lý ch!ơng trình viện trợ;

b) Cần nâng cao hơn nữa năng lực của Bộ KHĐT;

c) Cần đơn giản hoá các thủ tục để có thể phân công trách nhiệm và trách nhiệm giải
trình một cách rõ ràng và giảm bớt thời gian xử lý công việc bàn giấy.
Trong khi năng lực của Bộ KHĐT còn hạn chế trong việc xử lý các vấn đề về quy hoạch
chiến l!ợc và điều phối viện trợ, thì đôi khi Bộ này lại can thiệp vào các vấn đề quản lý vi mô
của các dự án. Tốt nhất là nên giao những vấn đề đó cho các nhà tài trợ và các cơ quan thực
hiện giải quyết.
2. Các ph!ơng thức hợp tác kỹ thuật:

9

Ngân hàng Nhà n!ớc đóng vai trò là cơ quan ký kết các thoả thuận với các tổ chức tài chính đa ph!ơng (Quỹ
tiền tệ quốc tế, Ngân hàng thế giới và Ngân hàng phát triển chấu
!
.
29
Về nguyên tắc, hai bên đều nhất trí rằng ý thức làm chủ quốc gia là đòi hỏi căn bản

quyết định thành công của dự án. Tuy nhiên, mặc dù các nhà tài trợ chấp nhận khái niệm ý
thức làm chủ quốc gia nh! một nguyên tắc nh!ng giữa thực tế và lý t!ởng hy còn một
khoảng cách khá xa. Để ý thức làm chủ có ý nghĩa, nó phải bao hàm cả quyền kiểm soát,
nh!ng trong nhiều lĩnh vực quan trọng, các nhà tài trợ thấy khó có thể từ bỏ một phần quyền
kiểm soát của mình để ý thức làm chủ trở thành hiện thực.
Sau khi đi thăm một số dự án và thảo luận với nhân viên dự án, của phía Chính phủ
cũng nh! của các nhà tài trợ, Đoàn chuyên gia t! vấn thấy rằng ý thức làm chủ không đ!ợc
mạnh mẽ nh! mong muốn. Nhiều dự án HTKT chủ yếu do các nhà tài chứ không phải do các
cơ quan tiếp nhận xây dựng. Một số nhà tài trợ giữ quyền kiểm soát ngân sách dự án, thậm
chí đến mức không cung cấp thông tin ngân sách cho phía Việt Nam. Việc tuyển dụng
chuyên gia t! vấn cho dự án lẽ ra phải là công việc chung thì trong một số tr!ờng hợp đ!ợc
đặt d!ới quyền kiểm soát ngặt nghèo của nhà tài trợ.
Dựa trên các cuộc tham khảo ý kiến với một số cơ quan tiếp nhận viện trợ, Đoàn
chuyên gia t! vấn đ đi đến những kết luận nh! sau:
HTKT chỉ có hiệu quả hạn chế khi nó do nhà tài trợ chi phối trong việc đ!a ra ý
t!ởng, xác định vấn đề, thiết kế và thực hiện dự án.
Hiện vẫn tồn tại những bất đồng giữa bên cung cấp và bên nhận viện trợ về thiết kế
chi tiết của dự án (ví dụ, về cam kết của nhà tài trợ đối với chuyên gia t! vấn dài
hạn, về phân bổ chi tiêu cho chuyên gia quốc tế và chuyên gia trong n!ớc).
Trong nhiều tr!ờng hợp, các quyết định then chốt về thẩm định dự án, tuyển dụng
chuyên gia và giải ngân đ!ợc quyết định tại Trụ sở hoặc Thủ đô của nhà tài trợ, với
sự tham gia rất ít ỏi của phía Việt Nam và đôi khi cơ quan tiếp nhận dự án thậm chí
không đ!ợc thông báo những thông tin quan trọng (ví dụ về chi tiêu của dự án).
Đối với một số cơ quan tài trợ quan trọng, các đối tác Việt Nam đ!ợc tham gia rất
hạn chế vào quá trình đấu thầu và hợp đồng phụ, nên họ khó có thể tác động đến
quá trình này hoặc để nhà thầu nhìn nhận các nhà chức trách Việt Nam là khách
hàng của họ.
Việc sử dụng Cố vấn tr!ởng dài hạn là đắt đỏ. Không nên coi ph!ơng thức hợp tác
này là một tập quán thông th!ờng. Trong nhiều tr!ờng hợp, hiệu quả có thể cao hơn
nếu sử dụng chuyên gia ngắn hạn và có chất l!ợng cao, với các chuyến viếng thăm

ngắn hạn đến dự án để giúp các cán bộ quản lý Việt Nam thực hiện hoạt động dự án.
Ph!ơng thức này sẽ tạo cho nhân viên Việt Nam ý thức làm chủ đối với dự án viện
trợ, trong khi chuyên gia n!ớc ngoài tập trung vào việc hỗ trợ kỹ thuật.
Các nhà tài trợ và các cơ quan trung !ơng Việt Nam th!ờng thiếu quan tâm đến việc
theo dõi và đánh giá dự án. Đối với các cơ quan trung !ơng Việt Nam, điều đó là do
thiếu cán bộ.
Tóm lại, những yếu kém của HTKT có thể là:
30
!
Chi phí cao;
!
Yếu kém trong công tác điều phối, cả phía nhà tài trợ cũng nh! phía Việt Nam;
!
Yếu kém trong việc xem xét các đề xuất dự án HTKT ở cả hai phía;
!
ở một số tr!ờng hợp, yếu kém trong việc xác định các mục tiêu dự án;
!
Trong một số tr!ờng hợp khác, thiết kế dự án không phù hợp với thực tế Việt
Nam;
!
Thiếu một chính sách nhất quán nhằm tăng c!ờng năng lực ngành t! vấn Việt
Nam có hiệu quả và mang tính độc lập.
Để khẳng định ý thức làm chủ, các nhà chức trách Việt Nam cần thẩm định các đề xuất
dự án HTKT một cách thận trọng, l!u giữ hồ sơ về số l!ợng và các loại nhân sự phục vụ
HTKT, xác định rõ ràng các chính sách HTKT và chỉ ra những khó khăn th!ờng nảy sinh
trong quá trình HTKT. Chính phủ cần tăng c!ờng việc lập kế hoạch HTKT, nắm vai trò chủ
động ở mọi thời điểm của chu kỳ dự án từ khâu xây dựng, thẩm định, thực hiện, theo dõi đến
khâu đánh giá. Chính phủ cần có vai trò lớn hơn trong việc lựa chọn và tuyển dụng nhân sự
làm việc cho các dự án HTKT cũng nh! giám sát hoạt động của họ.
3. Tăng c!ờng năng lực để giảm bớt lệ thuộc vào hợp tác kỹ thuật:

Thử thách cuối cùng đối với tính hiệu quả của HTKT là phải xây dựng đ!ợc năng lực
quốc gia sao cho đến lúc không cần đến HTKT nữa. Kinh nghiệm quốc tế trong hơn bốn thập
kỷ qua cho thấy rõ ràng rằng điều này không nhất thiết là kết quả của việc sử dụng th!ờng
nhật các ph!ơng thức HTKT. Thực ra, nếu không đ!ợc thiết kế và quản lý đúng đắn thì HTKT
th!ờng chỉ thay thế mà không góp phần tăng c!ờng năng lực quốc gia.
Những cuộc thảo luận quốc tế gần đây về HTKT đ tập trung phân tích tầm quan trọng
của việc phát triển thể chế và tăng c!ờng năng lực - tức là tăng c!ờng năng lực bản địa một
cách bền vững để quản lý quá trình đổi mới và tăng tr!ởng kinh tế. Ng!ời ta ngày càng nhất
trí rằng việc phát triển năng lực này cần đ!ợc xem là mục tiêu có ý nghĩa trung tâm, nếu
không nói là duy nhất, của HTKT. Ngay từ năm 1992, trong Các nguyên tắc cho định h!ớng
mới trong HTKT, DAC đ tuyên bố:
Việc tiến tới sự phát triển bền vững, bình đẳng hơn và mang tính tự c!ờng nhiều
hơn tuỳ thuộc rất nhiều vào sức mạnh và chất l!ợng năng lực thể chế của một quốc gia.
Do đó, góp phần thực hiện mục tiêu này phải là mục đích căn bản của hợp tác phát
triển nói chung và HTKT nói riêng. Một hoạt động viện trợ không thể đ!ợc coi là thành
công nếu nh! nó không góp phần vào việc tăng c!ờng các thể chế ở n!ớc sở tại mà
thông qua đó và vì nó mà hoạt động này đ!ợc thực hiện.
10
Tăng c!ờng năng lực có ba đặc tr!ng chủ yếu nh! sau:


Nâng cao kỹ năng, cả kỹ năng chung cũng nh! kỹ năng cho một công việc cụ thể;


Cải thiện về mặt thủ tục (kể cả các biện pháp khuyến khích); và


Tăng c!ờng về mặt tổ chức.
Chính sự kết hợp của ba yếu tố này sẽ đ!a đến năng lực hoạt động của hệ thống. Đào
tạo tự nó sẽ không bổ ích gì nếu những ng!ời đ!ợc đào tạo phải làm việc với những thủ tục

10

Các nguyên tắc của DAC để viện trợ có hiệu quả
, OECD, Pa-ri 1992, Trang 59.