Kinh tế Fulbright - Cải cách nông thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh tế part 1 ppsx

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2003-2004
Phát triển Nông thôn
Bài đọc
Theo hướng rồng bay - Ch. 7 Cải cách nôn
g
thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh te
á

David O. Dapice and Cao Duc Phat
3
CẢI CÁCH NÔNG THÔN, XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO, VÀ TĂNG TRƯỞNG
KINH TẾ
Trong chương này chúng tôi trình bày về quá trình phát triển của nông nghiệp
Việt Nam, mối liên quan giữa nông nghiệp với sự phát triển kinh tế nói chung, và vai
trò của nông nghiệp trong việc xóa đói giảm nghèo tại Việt Nam. Chúng tôi sẽ đặc biệt
chú trọng đến vấn đề xây dựng các chính sách cần thiết để thúc đẩy nông nghiệp phát
triển với nhòp độ ngày càng cao ở mọi miền đất nước.
Chương viết này gồm 5 phần. Phần 1 giới thiệu ngắn gọn quá trình phát triển
của nông nghiệp Việt Nam trong mười năm qua về mặt sản xuất cũng như những thay
đổi thể chế. Phần 2 trình bày về sự cần thiết phải đầu tư nhiều vào các vùng nông thôn,
nhất là vào nông nghiệp, như một sách lược tối ưu để thúc đẩy nhòp độ tăng trưởng
chung của cả nền kinh tế. Phần 3 phân tích một số chính sách thường có liên quan chặt
chẽ tới nông nghiệp và là tối cần thiết để gia tăng sản lượng nông nghiệp. Đó là các
chính sách về đất đai, cơ sở hạ tầng nông thôn, công tác nghiên cứu và khuyến nông,
dòch vụ tài chính và hệ thống thuế ở nông thôn, công tác nghiên cứu và khuyến nông,
dòch vụ tài chính và hệ thống thuế ở nông thôn. Phần 4 bàn về những chính sách có khả
năng tác động mạnh đến nông nghiệp nhưng mối liên quan này chưa được các nhà làm
chính sách hiểu một cách thấu đáo. Đó là các chính sách về tỷ giá hối đoái, chính sách
y tế và giáo dục và chính sách thương mại. Trong phần cuối, chúng tôi sẽ phân tích tình
hình ở cấp đòa phương, và đề xuất một số giải pháp nhằm xóa đói giảm nghèo, đồng

thời đạt được tăng trưởng nhanh.
Quá trình tăng trưởng của nông nghiệp Việt Nam: 1976 - 1993
Bối cảnh
Sau khi thống nhất đất nước vào năm 1976, Việt Nam đã tiến hành hợp tác
hóa nông nghiệp trong cả nước. Một phần do vậy và một phần vì những lý do sẽ được
bàn đến trong những phần tiếp theo, nông nghiệp Việt Nam đã gần như không tăng
trưởng từ 1976 đến 1980. Vì sự đình trệ này mà Nhà nước đã có những thay đổi về
chính sách, và nông nghiệp lại cất cánh từ 1980 đến 1984. Tuy nhiên, những thành quả
đạt được ở giai đoạn này đã yếu dần đi và nông nghiệp lại một lần nữa bò đình trệ. Sau
đó, một đợt cải cách mới lại làm nhòp độ phát triển tăng lên, nhưng từ năm 1987, sự
tăng trưởng tập trung chủ yếu ở miền Nam (xem Bảng 1). Ngoài thời tiết và tác dụng
tương đối của đầu tư Nhà nước, nguyên nhân làm cho nhòp độ tăng trưởng lúc cao lúc
thấp là do những thay đổi trong chính sách ruộng đất cùng với những thay đổi về giá cả
thực tế trả cho nông dân cũng như các mức mà nông dân phải trả.
Từ 1976 đến 1980, trong khi dân số tăng lên với mức trên 2%/năm, sản lượng
nông nghiệp tăng trưởng chậm, làm cho dân chúng thất vọng và nền kinh tế bò trì trệ.
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2003-2004
Phát triển Nông thôn
Bài đọc
Theo hướng rồng bay - Ch. 7 Cải cách nôn
g
thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh te
á

David O. Dapice and Cao Duc Phat
4
Hiện tượng sút kém trong sản xuất lương thực thực phẩm và các nông sản khác bình
quân trên đầu người cùng với mức nhập khẩu lương thực cao trong năm 1980 đã dẫn
đến nhiều cuộc tranh luận. Tới nay, có thể nêu các nguyên nhân sau đây:

- Chính sách thiên về công nghiệp nặng: Hầu hết nguồn đầu tư của Nhà
nước được dành cho công nghiệp nặng nên không còn bao nhiêu để dành
cho nông thôn. Các dự án sử dụng vốn ít ỏi này cũng không phát huy được
các lợi thế so sánh của Việt Nam; do vậy, hầu hết các dự án đều đòi hỏi rất
nhiều vốn, là một tài nguyên hiếm tại Việt Nam, trong khi lại không tận
dụng lao động, là một tài nguyên dư thừa.
- Sự phân bổ và sử dụng tài nguyên lệch lạc: Cơ chế kế hoạch hóa trước đây
dựa trên hệ thống giá cả vô cùng méo mó nên không thể hiện được tính
khan hiếm thực của tài nguyên. Giá cả trong nông nghiệp bò duy trì ở mức
thấp một cách giả tạo do các quy đònh và chính sách trợ cấp cho người tiêu
thụ và do một tỷ giá hối đoái quá cao giá. Ví dụ, cho đến năm 1980, Nhà
nước vẫn giữ giá bán lẻ gạo ở mức 0,4 đồng/kg trong khi giá ngoài thò
trường tự do là 4,50 đồng/kg. Cũng vào năm ấy, Nhà nước đã mua 13,5%
lương thực, 41% thòt, và một số lượng lớn các loại nông sản khác với giá
thấp do Nhà nước quy đònh. Năm 1980, xuất khẩu về chè, cà phê, lạc và
hoa quả chưa được 50.000 tấn, trong khi nhập khẩu ngũ cốc gần 2 triệu tấn
và nhập khẩu phân hóa học là 412.000 tấn. Xu hướng này một phần là do
tỷ giá hối đoái bò nâng giá quá cao và cứ bò duy trì ở mức 5,644 đồng = 1
Rúp từ năm 1958, trong khi vật giá đã tăng lên gấp khoảng mười lần.
- Quản lý không hữu hiệu: Hầu hết nông nghiệp ở miền Bắc và một phần
nông nghiệp miền Nam đã được hợp tác hóa. Ban quản lý các hợp tác xã
và nông trường quốc doanh thường nặng nề và kém hiệu quả. Việc phân
bổ và sử dụng tài nguyên không đúng là hiện tượng phổ biến ở các hợp tác
xã. Do vậy, nông dân không có động cơ để canh tác đất của hợp tác xã
hoặc để áp dụng kỹ thuật tiến bộ. Ngược lại, họ chỉ quan tâm đến những lô
đất nhỏ riêng của mình (đất 5%) vì họ được bán phần thu hoạch từ đó theo
giá thò trường. Hơn một nửa thu nhập của nông dân là từ đất 5% và chăn
nuôi. Các hợp tác xã quản lý hơn 90% đất đai và được cung cấp nguồn
nguyên vật liệu rẻ, nhưng chỉ có thể mang lại cho nông dân khoảng một
phần ba tổng thu nhập của họ.

- Cơ sở hạ tầng kém phát triển: Phần nhiều các cơ sở hạ tầng đã bò phá hủy
trong chiến tranh. Mặc dù được xây dựng lại từng bước, cơ sở hạ tầng vẫn
không được bảo quản đúng mức do phải nhượng bộ trước các ưu tiên khác
và do quản lý kém. Tình trạng thiếu đường tốt để tiếp cận dễ dàng với thò
trường, thiếu công trình thủy lợi để tưới tiêu nước cũng như thiếu phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2003-2004
Phát triển Nông thôn
Bài đọc
Theo hướng rồng bay - Ch. 7 Cải cách nôn
g
thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh te
á

David O. Dapice and Cao Duc Phat
5
tiện phơi sấy và bảo quản gây nên nhiều khó khăn cho phát triển sản xuất
nông nghiệp.
Bảng 7.1
Tốc độ tăng trưởng của sản xuất nông nghiệp
(
tính theo giá cố đònh năm 1982)
Thời gian Mức tăng trưởng hàng năm
1976 - 1980 2,0 %
1980 - 1984 6,0 %
1984 - 1988 2,9 %
1988 - 1992 5,0 %
(riêng ngũ cốc):
Đồng bằng sông Cửu Long 8,7 %
Các vùng còn lại 2,0 %

Tư liệu : Tổng cục Thống kê, Niên giám Thống kê (nhiều năm) và tính toán của
tác giả (chỉ số năm 1992 bằng chỉ số trung bình của các năm 1991-1993 so với chỉ số
năm 1988).

Đợt cải cách thứ nhất
Tháng giêng năm 1981, Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam
đã ban hành Chỉ thò 100 về cơ chế "khoán sản phẩm" trong nông nghiệp. Đất đai của
các hợp tác xã đã được phân phối cho các hộ nông dân để sử dụng ngắn hạn. Hợp tác
xã vẫn phụ trách các khâu làm đất, quản lý nước, phòng trừ sâu bệnh, và cung cấp hạt
giống cũng như phân hóa học. Các hộ nông dân có nhiệm vụ gieo trồng, làm cỏ, thu
hoạch và bón phân hữu cơ. "Năng suất khoán" cho mỗi lô đất do hội nghò nông dân xác
đònh trên cơ sở năng suất trung bình 4-5 năm trước đó. Nông dân được hưởng từ 30 đến
40% của năng suất này để trả cho số ngày công và lượng phân hữu cơ mà họ đã đóng
góp. Họ được giữ lại toàn bộ sản lượng vượt mức khoán và có quyền bán ở thò trường tự
do.
Đợt cải cách này đã có tác động tích cực trong nông nghiệp. Sản lượng thóc
tăng gần hai triệu tấn từ 1981 đến 1982, mặc dù sản lượng của năm 1981 cũng đã cao.
Đây là mức tăng trưởng cao gấp bốn hay năm lần so với mức tăng trưởng thông thường
hàng năm trước đó. Tuy nhiên, bước cải cách này mới chỉ giải quyết được một vấn đề -
tạo điều kiện cho nông dân được canh tác cho chính mình trong một vài vụ. Mặc dù
Nhà nước đã nâng mức giá thu mua nông sản cho nông dân, giá ngoài thò trường tự do
vẫn cao hơn khoảng gấp đôi. Nông dân đã đầu tư không nhiều vào lô đất của mình vì
đất đai thường xuyên bò xáo trộn. Trên nguyên tắc, các kế hoạch đều đề ra là phải
dành ưu tiên cho nông nghiệp nhưng trên thực tiễn, không thể tăng hơn nguồn đầu tư
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2003-2004
Phát triển Nông thôn
Bài đọc
Theo hướng rồng bay - Ch. 7 Cải cách nôn

g
thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh te
á

David O. Dapice and Cao Duc Phat
6
cho nông nghiệp do ngân sách thâm hụt và phải chi nhiều cho các dự án công nghiệp
cũng như một số dự án cơ sở hạ tầng. Mức đầu tư cố đònh của Nhà nước vào nông
nghiệp trong thời gian 1981-1985 chỉ bằng 42% của mức đầu tư từ 1976 đến 1980. Còn
tỷ lệ cung cấp vật tư nông nghiệp thì chỉ bằng 58%. Mặc dù vậy, sản lượng thóc vẫn
tăng 27% (so hai khoảng thời gian nói trên0, lợn tăng 22% và đại gia súc tăng 33%.
GDP nông nghiệp nói chúng tăng 6%/năm, so với 1-2% trong thời kỳ trước đấy.
Tuy vậy, tác dụng của các bước cải cách này bắt đầu giảm do mức lạm phát
lên cao trong khi giá cả của Nhà nước không được điều chỉnh kòp thời. Nông dân phải
mua nhiều vật tư với giá thò trường trong khi mức khoán lại tăng. Do lượng thóc được
bán với giá thò trường giảm đi vì lượng phải bán với giá cố đònh tăng lên, nông dân phải
đương đầu với tình trạng giá bán giảm trong khi chi phí sản xuất lại lên. Ở nhiều vùng,
việc quản lý kém và thậm chí cả nạn tham nhũng trong nội bộ hợp tác xã đã khiến cho
phần thu nhập của nông dân trong sản lượng khoán tụt xuống chỉ còn 20% hay thậm
chí có nơi còn ít hơn. Do mức khoán quá cao, ở một số nơi nông dân không muốn canh
tác và trả đất lại cho hợp tác xã. Năm 1987, do thời tiết xấu cũng như cơ chế khuyến
khích nông nghiệp không hữu hiệu, Việt Nam mất mùa nghiêm trọng. Sản lượng giảm
gần 1 triệu tấn so với năm 1986. Sự thiếu hụt lương thực đã gây nên những khó khăn
lớn cho một số vùng.
Đợt cải cách thứ nhì
Đợt cải cách thứ nhì được khởi xướng để đối phó với tình hình này. Nghò quyết
10 được công bố ngày 5 tháng Tư năm 1988, theo đó, các hộ nông dân được sử dụng
đất trồng cây hàng năm từ 10 đến 15 năm và lâu hơn nữa đối với đất trồng cây lâu
năm. Họ chỉ có trách nhiệm đóng thuế và trả chi phí các dòch vụ do hợp tác xã cung
cấp. Họ được phép trồng bất cứ các loại cây trồng nào họ muốn và được bán tự do.

Trên nguyên tắc, các hợp tác xã trở thành các đơn vò dòch vụ.
Cải cách giá cả đã được tiến hàng năm 1985, nhưng tới năm 1988, Nhà nước
đã phải có những chính sách bổ sung. Cơ chế lưỡng giá năm 1985 được chuyển thành
cơ chế một giá. Giá một kílô urê giảm từ 3 kg thóc xuống còn 2,5 kg. Tuy nhiên, chính
sách một giá chỉ trở nên có tác dụng thực sự khi giá cả được điều chỉnh một cách đònh
kỳ và tỷ giá hối đoái được cải cách đáng kể. Cuối cùng thì toàn bộ giá cả vật tư nông
nghiệp và sản phẩm đều được thò trường quyết đònh. Những bước cải cách nói trên
được thực hiện cùng một lúc và nhờ vậy có tác dụng tức thời và rất tích cực. Tuy nhiên,
đến năm 1993, trong tình hình giá gạo trên thò trường quốc tế giảm sút và tỷ giá hối
đoái chính thức bò nâng một cách giả tạo, nông nghiệp lại gặp khó khăn. Giá thóc thực
tế vào năm 1993 chỉ bằng khoảng một nửa giá thóc cuối năm 1991
i
. Thuế nông nghiệp
được giảm xuống 30% tức là chỉ còn 75 của trò giá sản lượng, nhưng điều này không
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2003-2004
Phát triển Nông thôn
Bài đọc
Theo hướng rồng bay - Ch. 7 Cải cách nôn
g
thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh te
á

David O. Dapice and Cao Duc Phat
7
cứu vãn được tình hình và từ sau năm a991, sản lượng nông nghiệp tại đồng bằng sông
Cửu Long cũng như trên cả nước tăng chậm hơn.
Vấn đề thể chế và pháp lý
Ngoài giá cả và chính sách đất đai, một số cơ chế khác cũng đã được cải cách
phần nào nhưng cần được quan tâm tới nhiều hơn. Vấn đề trung tâm ở đây là: bộ máy

hành chính, ngành dòch vụ và các đơn vò sản xuất hiện nay phải có vai trò như thế nào
trong cơ chế mới? Đa số các tổ chức này đều đã được thành lập và có cơ sở pháp lý dựa
trên cơ chế kế hoạch tập trung ngày trước, là một cơ chế được mọi người thừa nhận là
quan liêu, mang tính chất độc quyền và không được phần nào cải tiến nhưng vẫn còn
nhiều vấn đề tồn đọng và Việt Nam cần phải tiếp tục tích cực thay đổi.
Bộ máy hành chính bao gồm Bộ Nông nghiệp và Công nghiệp Thực phẩm và
các Sở hay Phòng Nông nghiệp thuộc Ủy ban Nhân dân các đòa phương. Bộ máy này
trước đây đề ra kế hoạch phát triển nông nghiệp, phân bổ vốn đầu tư cũng như vật tư
và sản lượng nông nghiệp. Họ cũng tổ chức nghiên cứu và phổ biến kỹ thuật mới cho
nông dân thông qua các hợp tác xã. Chính Bộ có trách nhiệm hoạch đònh các chính
sách nông nghiệp. Sau đợt cải cách năm 1988, cơ chế kế hoạch không còn nữa nhưng
Bộ Nông nghiệp và các Sở Nông nghiệp cũng như y ban Nhân dân các huyện vẫn
tiếp tục phụ trách việc phân bổ vốn đầu tư cho nông nghiệp. Họ quản lý việc phân phối
vt và thu mua nông sản để xuất khẩu thông qua một hệ thống các xí nghiệp cung ứng vt
và xuất nhập khẩu. Họ cũng quản lý trực tiếp một số nông trường quốc doanh và xí
nghiệp sản xuất khác. Họ cũng quản lý trực tiếp một số nông trường quốc doanh ngày
nay có quyền tự chủ nhiều hơn, giám đốc các nông trường quốc doanh vẫn do Bộ hoặc
các Sở nông nghiệp bổ nhiệm, do vậy bộ và Sở vẫn chi phối hoạt động của các đơn vò
này. Như vậy, bộ và các Sở hoạt động với một số chức năng gần như của những công ty
lớn. Họ vừa có sự mâu thuẫn giữa hai vai trò mà họ đảm nhiệm, vai trò hoạch đònh
chính sách và vai trò hưởng lợi do xí nghiệp làm ra. Cần phải cải cách bộ máy này để
Nhà nước chỉ giữ vai trò hoạch đònh chính sách và tạo điều kiện hoạt động bình đẳng
cho mọi thành phần kinh tế. Cũng trong tinh thần này, nên để các xí nghiệp quốc
doanh được tự chủ hơn.
Hiện nay có 651 xí nghiệp quốc doanh, gồm các dơn vò thương nghiệp, dòch vụ
và các nông trường quốc doanh. Hầu hết các đơn vò thương nghiệp đều giữ độc quyền
và cần phải được cải cách. Cho đến nay một số lớn các đơn vò này vẫn hoạt động
không hữu hiệu và lợi dụng đòa vò độc quyền của mình để nắm quyền kiểm soát thò
trường. Đôi khi chúng đóng vai trò trung gian không cần thiết, khiến giá thu mua hàng
nông sản giảm sút còn chi phí lưu thông lên cao. Cần phải để cho thương nghiệp tư

nhân phát triển hơn nữa trước khi bắt đầu tư nhân hóa các đơn vò thương nghiệp này, vì
chỉ như vậy thì các đơn vò quốc doanh mới cảm thấy phải cạnh tranh và hoạt động có
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2003-2004
Phát triển Nông thôn
Bài đọc
Theo hướng rồng bay - Ch. 7 Cải cách nôn
g
thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh te
á

David O. Dapice and Cao Duc Phat
8
hiệu quả. Nếu không còn chòu sự giám sát, dù là hạn chế, của Nhà nước như hiện nay
mà vẫn tiếp tục được độc quyền, thì chúng có thể làm cho chi phí lưu thông tăng cao
hơn nữa.
Các nông trường quốc doanh chủ yếu trồng các loại cây công nghiệp như cao
su, cà phê, chè và hoa quả. Cũng có một số trồng lúa và chăn nuôi. Mặc dù đã nhiều
năm nay, các nông trường được hưởng khoảng 10% của ngân sách cho nông nghiệp,
nhưng chúng chỉ làm ra 2-3% sản lượng nông nghiệp. Do hoạt động canh tác và chăn
nuôi tập trung đã không có hiệu quả hầu hết các nông trường đã cho các hộ nông dân
thuê đất rồi cung cấp vật tư nông nghiệp cùng các loại dòch vụ, và về sau thu mua và
chế biến sản phẩm của họ. Các nông trường cây lâu năm cũng đã khoán vườn cây cho
công nhân. Nên nghiên cứu thực hiện một hình thức cải cách hợp lý, như trao cho các
hộ nông dân quyền sử dụng đất và cho phép họ làm ăn với bất cứ công ty nào cung cấp
vật tư hay thu mua sản phẩm có lợi cho họ nhất, trước hết là đối với các nông trường
trồng cây hàng năm. Ngoài ra, cũng nên cho phép tư nhân tham gia kinh doanh và
cạnh tranh ngay cả trong những ngành có yêu cầu kỹ thuật cao như sản xuất cao su.
Hợp tác xã và tập đoàn sản xuất (55.000 đơn vò vào năm 1989) trước đây đã
thu hút 98% nông dân ở miền Bắc và 70% ở miền Nam, gần đây đã thay đổi rất nhiều

về chức năng. Trước đây, chúng hoạt động gần như những nông trại lớn trong đó nông
dân như người làm thuê. Phương thức hoạt động này đã được chấm dứt do không
khuyến khích nông dân làm việc với hiệu quả cao. Năm 1981, Nhà nước quyết đònh
cho nông dân nhiều quyền tự chủ hơn và giảm bớt quyền hạn của hợp tác xã. Chính
sách này được củng cố vào năm 1988. Sau đó, ở miền Nam gần như không còn hợp tác
xã. Ở miền Trung và miền Bắc, hợp tác xã không còn quản lý hoạt động nông nghiệp
với quy mô như trước, tuy ở nhiều nơi họ vẫn còn làm dòch vụ như làm đất, cung cấp
vật tư, thu mua sản phẩm, làm công tác khuyến nông và bảo vệ thực vật, và thu một
khoản phí nhỏ cho các hoạt động này.
Hai chức năng hành chính và kinh tế của hợp tác xã không phải là những loại
chức năng có thể kết hợp được một cách dễ dàng, và do vậy nên được phân chia rõ
ràng. Sự can thiệp của Nhà nước là cần thiết khi phải tài trợ cho các dòch vụ thú y hay
bảo vệ thực vật, nhưng trong điều kiện như hiện nay, kết hợp chức năng kinh tế với
chức năng hành chính sẽ tạo cho hợp tác xã một lợi thế không công bằng và thậm chí
có cả tính chất ép buộc so với các xí nghiệp khác. Mặt khác, ở những nơi nông dân vẫn
còn dựa vào hợp tác xã để được cung cấp dòch vụ, hợp tác xã nên tiếp tục chức năng
này nhưng không nên với tư cách một đơn vò độc quyền hay có lợi thế không công
bằng. Một khi khung pháp lý đã được củng cố và Luật Đất đai mới được áp dụng, nông
dân sẽ cảm thấy an tâm hơn về quyền sử dụng đất của mình. Trong điều kiện mới, nếu
các xí nghiệp tư nhân được phép cạnh tranh với các hợp tác xã hiện nay thì đó sẽ là
những bước cải cách mang đến cho nông dân sự tự do hoạt động mà họ cần có để giành
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2003-2004
Phát triển Nông thôn
Bài đọc
Theo hướng rồng bay - Ch. 7 Cải cách nôn
g
thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh te
á

David O. Dapice and Cao Duc Phat
9
lấy những cơ hội kinh tế tốt. Mặt khác, cũng nên để các hình thức hợp tác thực sự tự
nguyện và có ích do các hộ nông dân tự thành lập được tự do hình thành.
Việt Nam còn phải làm rất nhiều, mặc dù cho đến nay đã đạt được những kết
quả không nhỏ. Khu vực nông nghiệp đã có những tiến bộ vượt bực. Từ năm 1980 đến
năm 1993, sản lượng lúa gạo tăng 88% trong khi dân số tăng 33%; quan hệ mậu dòch
với quốc tế được mở rộng dần; giá cả quốc tế đã có tác dụng đònh hướng cho các
phương án trồng trọt; và nông dân ngày càng an tâm hơn về quyền sử dụng đất của
mình. Các yếu tố này đã dẫn đến việc tăng cường đầu tư dài hạn vào đất cũng như
nâng cao năng suất cây trồng. Mặc dù giá cả trên thò trường quốc tế có chiều hướng
không thuận lợi, kim ngạch xuất khẩu nông sản vẫn tăng nhanh. Nói chung, GDP về
nông nghiệp đã tăng với mức 4,5%/năm trong suốt tám năm qua. Thử thách lớn đối với
Việt Nam là làm sao duy trì nhòp độ tăng trưởng như vậy, đồng thời làm cho nó lan
rộng ra tất cả mọi vùng của đất nước.
Tập trung phát triển nông thôn có phải là phương thức để tăng trưởng nhanh
không?
Việt Nam đã đề ra cho mình mục tiêu tăng GDP khá cao 8%/năm. Thông
thường, sản lượng nông nghiệp của một nước không thể tăng hơn 3% đến 5%/năm trừ
khi có những vùng đất mới được đưa vào canh tác, mà Việt Nam thì còn rất ít đất để
khai hoang; ngoài ra, việc tăng sản lượng còn phụ thuộc vấn đề đầu tư cao. (Sản lượng
cũng có thể tăng nhanh khi chuyển từ cơ chế hợp tác xã sang tư nhân, nhưng Việt Nam
không thể trông đợi điều này nữa vì đã khai thác tác dụng này trong các đợt cải cách
trước đây.) Việt Nam nhận thức được rằng tài nguyên đất của mình không nhiều, với
diện tích bình quân trên đầu người ít hơn 1/10 ha. Diện tích rừng đã thu hẹp chỉ còn
khoảng một phần năm của tổng diện tích rừng trước đây, và ngày nay vẫn tiếp tục
giảm, một phần do sức ép của dân số tăng nhanh và tập tục du canh trên đất dốc. Hiện
nay, có lập luận cho rằng Việt Nam phải "nhảy" thẳng vào thời kỳ công nghiệp hóa vì
như vậy mới tránh được những hạn chế vì tài nguyên đất hiếm hoi và tận dụng được
nguồn lao động có chất lượng tương đối cao. Khi đó, Việt Nam sẽ tăng trưởng nhanh,

có thể bằng cách chỉ cần tập trung vào một vài vùng "tam giác phát triển". Cũng theo
lập luận này, tại sao ta lại không dồn sức lực và tài nguyên vào các vùng đô thò có triển
vọng nhất, và cứ để cho nông thôn đợi đấy đến khi các khu vực thực sự năng động sẽ
tạo công ăn việc làm cho số dân nghèo nông thôn?
Ta nên nhớ một vài điều thực tế. Gần 75% tổng số lao động Việt Nam làm
việc trong khu vực nông nghiệp và lâm nghiệp, và khoảng 80% dân cư sinh sống tại
nông thôn. Ngay khi số công ăn việc làm tại thành phố tăng với mức 5%/năm (như tại
Nam Triều Tiên, Indonesia và Malaysia trong những thập niên qua), sẽ phải mất hàng
chục năm để mực tăng trưởng dân số nông thôn ngưng lại, chứ chưa nói đến giảm bớt.
Thực tế là, ít nhất trong mười hay hai mươi năm sắp tới, dân nghèo nông thôn khó có
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2003-2004
Phát triển Nông thôn
Bài đọc
Theo hướng rồng bay - Ch. 7 Cải cách nôn
g
thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh te
á

David O. Dapice and Cao Duc Phat
10
thể mong đợi một sự giúp đỡ nào đó từ các thành phố. Tất nhiên, nếu nền kinh tế đô thò
tăng trưởng rất nhanh trong khi khu vực nông thôn không tăng, dân quê sẽ đổ xô về
thành phố để tìm cuộc sống ấm no hơn. Đây là thực tế xảy ra hàng ngày tại châu Mỹ
La Tinh và châu Phi, với những khu nhà ổ chuột đau lòng tại thành phố và những vùng
nông thôn cằn cỗi hoang vắng. Đây không phải là mô hình phát triển cho Việt Nam.
Ngoài lý do đơn giản là dân số nông thôn quá lớn để thành phố có thể thu
nhận được kòp thời, còn rất nhiều lý do khác để chứng minh tính hợp lý của việc phát
triển nông thôn. Không có một nước châu Á phát triển nào, ngoại trừ các thành phố -
quốc gia, đã có thể tăng trưởng nhanh mà không xây dựng trước một nền móng phát

triển vững vàng tại nông thôn. Trung Quốc, Đài Loan, Nam Triều Tiên, Thái Lan,
Malaysia và Indonesia đều đã đầu tư rất nhiều vào nông nghiệp và đạt được những
mức tăng trưởng nhanh cả trong nông nghiệp cũng như toàn bộ nền kinh tế. Chiến lược
khôn ngoan này dựa trên sự tận dụng các vùng nông thôn để gây dựng nền móng cho
công cuộc công nghiệp hóa, và trái hẳn với chiến lược của một số đông các nước khác
đã chọn con đường "nhảy" thẳng vào công nghiệp hóa. Không bao lâu sau, các nước
này thấy rõ rằng, do không có cơ sở nông thôn vững vàng nên họ đã vấp ngã. Khi đó,
không những tăng trưởng kinh tế nói chung bò ảnh hưởng mà mức nghèo đói còn cao
hơn ở các nước châu Á đang tăng trưởng nhanh. Thật trớ trêu cho các nước đã thất bại,
những nước đã quan tâm đúng mức đến khu vực nông thôn đã thành công không chỉ
trong việc xóa đói giảm nghèo, mà ngay cả các ngành phi nông nghiệp cũng đã tăng
trưởng nhanh hơn so với các nước chỉ tập trung vào công nghiệp.
Cách lập luận như trên - về một nền nông nghiệp vững mạnh và năng động
như con đường tối ưu dẫn đến tăng trưởng kinh tế nhanh và công bằng - đã được các tác
giả Johnston và Mellor đề xướng từ năm 1961. Theo các tác giả này, nông nghiệp đóng
góp vào việc phát triển nền kinh tế đất nước như sau:
1. Cung cấp lương thực thực phẩm cũng như nguyên liệu để sử dụng trong
nước.
2. Là nguồn thu ngoại tệ.
3. Cung cấp thò trường ngày càng lớn cho công nghiệp.
4. Tạo nên tích lũy trong nước.
5. Cung cấp công ăn việc làm cho các ngành phi nông nghiệp ngày càng phát
triển.
Ngoài năm hình thức đóng góp trên, tác giả Timmer
ii
còn nhấn mạnh vai trò
ngày càng lớn của nông nghiệp trong việc đảm bảo an toàn về lương thực, nâng cao
hiệu quả của việc sử dụng các nguồn tài nguyên và xóa đói giảm nghèo. Giáo sư
Timmer cũng đã lập luận rằng các chính phủ thường "học qua thực hành" và chính nhờ
kinh nghiệm điều phối các chính sách phát triển nông thôn mà ngày càng trở nên điêu

luyện hơn trong việc đề ra chính sách. Theo ông, tất cả các yếu tố trên đều góp phần
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2003-2004
Phát triển Nông thôn
Bài đọc
Theo hướng rồng bay - Ch. 7 Cải cách nôn
g
thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh te
á

David O. Dapice and Cao Duc Phat
11
thúc đẩy tăng trưởng nói chung. Trong một số công trình nghiên cứu gần đây, giáo sư
Timmer có gợi ý rằng, nói chung, trong các nền kinh tế đang phát triển, mỗi một phần
trăm tăng trưởng trong nông nghiệp thường đi đôi với mức tăng trưởng gần như tương
tự trong các ngành phi nông nghiệp.
Hầu hết các lập luận thiên về nông nghiệp như trên đều đặc biệt có liên quan
đến Việt Nam. Nếu đảm bảo cho giá cả nông sản được hợp lý và cung cấp cơ sở hạ
tầng đúng mức, "Cách mạng Xanh" - tức là sự kết hợp việc các giống cây trồng được
cải tiến với phân bón và thủy lợi - sẽ dể được thực hiện hơn. Năng suất nông nghiệp có
thể tăng với nhòp độ không kém nhiều khu vực khác, và tác dụng của nó lại rộng khắp
hơn. Khi nông dân ngày càng mua hàng tiêu dùng nội đòa nhiều hơn cũng như có nhu
cầu lớn hơn về hàng hóa và dòch vụ để hỗ trợ cho sản xuất ngày càng tăng, sản xuất
của các ngành phi nông nghiệp tại thành phố cũng như nông thôn cũng sẽ phát triển
theo. Sự tăng trưởng của các ngành sản xuất phi nông nghiệp tại nông thôn sẽ tạo công
ăn việc làm cho dân chúng ở đòa phương, và nhờ vậy, không cần phải hạn chế việc di
cư mà tốc độ di dân vào thành phố cũng sẽ giảm một cách tự nhiên, thành phố sẽ đỡ bò
chen chúc và đỡ phải đầu tư tốn kém vào các cơ sở hạ tầng. Sản lượng nông nghiệp
ngày càng tăng sẽ đảm bảo cho việc cung cấp lương thực thực phẩm được ổn đònh, góp
phần tăng cường xuất khẩu đồng thời hỗ trợ sự phát triển của công nghiệp chế biến

nông sản. Như vậy, tăng trưởng trong nông nghiệp sẽ đưa đến tăng trưởng chung của
nông thôn, tạo ra quan hệ mật thiết hơn giữa nông thôn và thành phố và hỗ trợ việc ổn
đònh xã hội do các cơ hội làm ăn được rải ra một cách đồng đều và nguồn cung cấp
lương thực thực phẩm được đảm bảo. Đó là những lợi ích rất lớn.
Chiến lược tăng trưởng nông thôn theo hướng thò trường này khác hẳn với
chiến lược được áp dụng tại Liên Xô cũng như ở Việt Nam vào những năm ngay sau
khi thống nhất. Mô hình kế hoạch tập trưng cũ cho rằng chính quyền trung ương sẽ đạt
được hiệu quả cao hơn trong việc thúc đẩy sự tăng trưởng nếu dựa vào kế hoạch chứ
không phải vào giá cả. Thực tế đã chứng minh ngược lại: khi nền kinh tế được cởi mở
hơn từ 1987, sản lượng lương thực thực phẩm đã tăng gần 1 triệu tấn/năm, tức là hơn cả
gấp đôi mức tăng trưởng trong mười năm trước đó. Điều đáng nói hơn nữa, từ năm
1987 trở đi, mức tăng trưởng GDP thực tế đạt khoảng 7%/năm, trong khi từ 1976 đến
1986, mức tăng trưởng GNP chỉ có 4%/năm. Thêm vào đó, phải nói rằng nông nghiệp
cũng như nền kinh tế nói chung đã có được sự tăng trưởng trong khi viện trợ nước ngoài
rất ít, đồng thời Nhà nước đã khống chế được lạm phát, là một việc trước đó tưởng
chừng như không thể làm nỗi.
Có một mối liên quan trực tiếp giữa việc thay đổi chính sách kinh tế và sự gia
tăng của tính hiệu quả và tăng trưởng. Chính sách tự do hóa đã cho các hộ nông dân
nhiều quyền tự chủ hơn. Các hộ nông dân biết sử dụng tài nguyên thế nào cho có hiệu
quả cao, vì họ bắt buộc phải như thế. Nếu không sáng suốt, họ sẽ phải đương đầu với
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2003-2004
Phát triển Nông thôn
Bài đọc
Theo hướng rồng bay - Ch. 7 Cải cách nôn
g
thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh te
á

David O. Dapice and Cao Duc Phat

12
những thực tế khắc nghiệt như nạn đói hay những thảm họa khác. Nông dân là những
người am hiểu hơn ai hết những sự khác biệt tinh tế về đất đai trong từng mảnh ruộng,
thời tiết, hệ thống thủy lợi và các giống cây trồng, v.v… Họ biết về giá trò của việc sử
dụng phân bón hay thuốc trừ sâu cũng như về thời điểm sử dụng thích hợp. Họ cũng
thường tỏ ra hữu hiệu hơn các tập thể trong việc phân bổ tài nguyên. Nếu được tiếp cận
với những nguồn tài nguyên lớn hơn thì các nông hộ cũng thường tỏ ra rất khôn ngoan
trong việc sử dụng. Hơn nữa, qua cách họ sử dụng tài nguyên, ví dụ như sử dụng lao
động bản thân với cường độ cao nhưng sử dụng đất và vốn thì rất tiết kiệm, có thể hiểu
được thực trạng của các nguồn tài nguyên này hiện nay. Trong khi cố gắng tăng thu
nhập tối đa cho gia đình mình, họ cũng góp phần làm tăng năng suất của số lao động
bán thất nghiệp và cố thu lợi ích tối đa từ mỗi tất đất và mỗi đồng vốn mà họ được sử
dụng. Nhờ vậy mà sản lượng tăng nhanh, điều mà những đơn vò có tính chất tập thể
không thể làm được.
Không những tính hiệu quả của việc sử dụng tài nguyên được nâng cao, mà
mức đầu tư tư nhân cũng có chiều hướng tăng lên. Trong điều kiện lạm phát và cơ hội
đầu tư cho tư nhân không nhiều, nhất là tại nông thôn, nhiều nông dân sẽ tích trữ nhiều
loại tài sản "không sinh lợi" như vàng, nhà cửa hay lương thực thực phẩm ở mức cao
hơn mức thông thường. Tài sản dự trữ này giúp họ có được một sự đảm bảo nhất đònh
đề phòng khi thời tiết xấu hay ốm đau, nhưng không giúp ích gì cho sản xuất. Khi môi
trường kinh tế vó mô trở nên ổn đònh hơn và ngày càng có nhiều cơ hội đầu tư cho tư
nhân, phần lớn của cải "không sinh lợi" này sẽ được biến thành những khoản đầu tư.
Khi đó, chúng sẽ được sử dụng để đầu tư vào các tài sản cố đònh trong các nông hộ
hoặc sẽ biến thành vốn (dù có hay không có ngân hàng) cho người khác vay. Đây cũng
là một lý do tại sao một nền kinh tế theo hướng thò trường được quản lý tốt thường có
mức tăng trưởng cao hơn.
Tuy nhiên, không phải chỉ có tự do hóa môi trường kinh tế không thôi mà có
thể làm được tất cả. Kinh nghiệm Trung Quốc cho thấy rằng, để duy trì mức tăng
trưởng cao ban đầu trong sản xuất nông nghiệp, cần phải tăng cường đầu tư và điều
chỉnh các chính sách nhằm tạo nên động lực cũng như các phương tiện hỗ trợ nông dân

tăng nhanh sản xuất. Ngoài ra, triển vọng phát triển nông nghiệp của Việt Nam rất
khác nhau tùy theo vùng. Nếu so 1991-93 với năm 1988, mặc dù các chính sách sau
này có cởi mở hơn nhưng chỉ đồng bằng sông Cửu Long là phát huy được và sản xuất
lúa gạo đã tăng nhanh (40%), còn ở các vùng khác sản xuất lúa gạo chỉ tăng 8% trong
khi dân số đã tăng 9%. Khoảng cách này do nhiều nguyên nhân và cần phải được tìm
hiểu một cách thấu đáo, để các chính sách được đề ra thực sự hỗ trợ cho việc tăng
trưởng chứ không phải nhằm lập lại sự "quân bình" bằng cách tăng ngân sách cho
những dự án có hiệu quả kinh tế thấp. Một đất nước còn nghèo như Việt Nam không
nên thể hiện sự quan tâm về người nghèo bằng cách lãng phí nguồn tài nguyên hiếm
hoi của mình. Tuy nhiên, vẫn phải co một số chi tiêu để giữ cân đối giữa nhu cầu xóa
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2003-2004
Phát triển Nông thôn
Bài đọc
Theo hướng rồng bay - Ch. 7 Cải cách nôn
g
thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh te
á

David O. Dapice and Cao Duc Phat
13
đói giảm nghèo trước mắt và sự cần thiết phải hỗ trợ cho một sự tăng trưởng lâu dài
hơn.
Thúc đẩy sự phát triển của nông nghiệp: các chính sách ngành
Để sản xuất nông nghiệp trong cả nước có thể tăng trưởng một cách ổn đònh,
cần phải thực thi một số chính sách mà chúng tôi sẽ mô tả sau đây. Những chính sách
này thường có liên quan tới khu vực nông nghiệp và có tính chất quyết đònh đối với sự
thành công của nỗ lực phát triển nông thôn.
Chính sách ruộng đất và quyền sở hữu
Bối cảnh lòch sử

Việt Nam đã nhiều lần tiến hành cải cách ruộng đất trong vòng bốn mươi năm
qua. Từ 1949 đến 1953, 1,5 triệu ha đất được phân chia cho 2,4 triệu nông hộ tại miền
Bắc. Từ 1953 đến 1955, thêm 895.000 ha được phân chia cho nông dân. Nhờ vậy mà
họ tăng nhanh sản xuất, và sản lượng lương thực năm 1957 đạt được 3,95 triệu tấn, cao
hơn cả sản lượng cao nhất tại miền Bắc trước Đại chiến thế giới lần thứ Hai là 2,4 triệu
tấn. Những con số này tương đương với tỷ lệ tăng trưởng 2,8%/năm.
Trước năm 1975, một số biện pháp nhằm cải cách ruộng đất cũng được áp
dụng tại miền Nam. Tại những vùng do lực lượng Cách mạng kiểm soát, 750.000 ha
được phân phối lại cho nhân dân. Trong khi đó, chính quyền Sài Gòn cũng tiến hành
hai cuộc phân chia đất đai ở qui mô lớn. Trong cuộc phân chia thứ nhất từ năm 1955
đến 1960, họ đã trưng thu 650.000 ha của các đòa chủ và bán lại cho tá điền. Đây là
một phần ba tổng diện tích đất canh tác tại miền Nam lúc ấy. Tuy vậy, mỗi một nông
hộ vẫn có quyền giữ lại tới 115 ha. Sau năm 1970, cuộc cải cách thứ nhì mang tên
"Người Cày Có Ruộng" được xúc tiến. Sau năm 1975, trong những cuộc phân phối lại
ruộng đất kế tiếp, Nhà nước đã lấy 270.000 ha của những người có nhiều đất hơn mức
bình quân chia cho những người không có đất. Ruộng đất và quyền sở hữu bò xáo trộn
nhiều lần và có xu hướng chia nhỏ.
Đường lối chính sách sau năm 1975 được thể hiện rất rõ trong Hiến Pháp năm
1980. Theo Hiến pháp, đất đai là sở hữu của toàn dân, và phần lớn được giao cho các
hợp tác xã và nông trường khai thác. Từ năm 1976 đến 1980, khi chính sách này được
thực thi, năng suất lúa giảm từ 2,23 tấn/ha xuống chỉ còn 2,08 tấn/ha mặc dù Nhà nước
đã tăng cường đầu tư vào nông nghiệp. Trong tình hình này, Việt Nam buộc phải tăng
mức nhập khẩu lương thực thực phẩm từ 1,2 triệu tấn năm 1976 lên 2,0 triệu tấn năm
1980. Chính sách giao đất cho hợp tác xã và nông trường khai thác rõ ràng là không có
hiệu quả, và không chỉ làm cho khu vực nông nghiệp mà cả nền kinh tế bò trì trệ.
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2003-2004
Phát triển Nông thôn
Bài đọc
Theo hướng rồng bay - Ch. 7 Cải cách nôn

g
thôn, xóa đói giảm nghèo, và tăng trưởng kinh te
á

David O. Dapice and Cao Duc Phat
14
Chỉ thò 100 CT/TW tháng Giêng năm 1981 cho phép các hợp tác xã giao
khoán ruộng đất cho các hộ nông dân. Chính sách này đã tạo ra một động lực to lớn
khuyến khích nông dân phát triển sản xuất. Từ năm 1981 đến 1985, năng suất lúa đã
tăng 24% và sản lượng lương thực tăng 27%. Sản lượng nông nghiệp tăng 5-6%/năm.
Đây là một sự thành công vượt bực. Tuy nhiên, mức tăng trưởng này không được duy
trì do các chính sách khác của Nhà nước không hỗ trợ. Khi năng suất tăng, mức đóng
góp của các nông hộ cũng phải tăng theo, đôi khi với tốc độ còn nhanh hơn cả tốc độ
tăng trưởng của sản lượng. Có nơi, mức đóng góp trước đó là 50-60% tăng lên đến 80%
của sản lượng khiến thu nhập của nông dân giảm sút rõ rệt. Tình trạng này cùng với
siêu lạm phát năm 1986 và thay đổi cánh kéo giữa giá nông sản và giá hàng công
nghiệp đã ảnh hưởng nặng nề đến sản xuất, làm cho sản xuất tăng chậm và thậm chí
năm 1987 - đầu năm 1988 đã gây nên nạn đói tại một số vùng.
Nghò quyết 10 (tháng Tư năm 1988) đã cho phép nông dân được sử dụng đất từ
10 đến 15 năm. Quyết đònh này cũng thay đổi toàn bộ mối quan hệ giữa nông dân và
hợp tác xã, do nông dân được quyền tự quyết đònh trồng những gì và bán ở đâu. Hưởng
ứng của nông dân được thể hiện qua sự tăng vọt về sản lượng thóc từ 16 triệu tấn năm
1986 và 17 triệu tấn năm 1988 lên 21,1 triệu tấn năm 1993. Tuy nhiên, vẫn còn một số
vấn đề vướng mắc, mặc dù đã được xử lý một phần trong Luật Đất đai năm 1993. Nơi
nào các hợp tác xã vẫn nắm quyền kiểm soát đất và nước, nơi đó họ cũng chi phối luôn
hoạt động của nông dân. Thời hạn sử dụng đất được quy đònh ít nhất là 10 năm nhưng
đất thường bò phân chia lại sau thời gian ngắn hơn. Đất được chia thành nhiều lô nhỏ và
phân phối rải rác cho mỗi nông hộ. Đất đai không được chuyển nhượng và không thể
được sử dụng để làm thế chấp. Tranh chấp ruộng đất xảy ra ở nhiều nơi. Được biết, đã
có hơn 200.000 trường hợp từ năm 1988. Những sự đình trệ cũng như khó khăn trong

việc thương lượng thuê đất đã làm cho nhiều nhà đầu tư nản chí. (Tại các thành phố,
thò trường chợ đen về đất đai hoạt động gần như công khai, nhưng quy chế như thế nào
thì không rõ). Những vấn đề nêu trên tập trung ở miền Bắc, nơi chế độ hợp tác xã đã
được áp dụng một cách rộng khắp. Trái lại, tại đồng bằng sông Cửu Long, ngay cả vào
năm 1980, chỉ khoảng một phần ba đất đai là không phải do các nông hộ quản lý.
Nói chung, các bước cải cách từ năm 1988 chưa thành công trong việc củng cố
niềm tin của nông dân vào quyền sử dụng đất và khuyến khích họ đầu tư lâu dài,
nhưng tình hình có khác tùy theo từng vùng. Ở đồng bằng sông Cửu Long, niềm tin của
nông dân vào quyền sử dụng đất dường như vững chắc hơn so với ở đồng bằng sông
Hồng. Ở miền Bắc, việc xáo trộn ruộng đất thường xuyên làm cho nhiều nông dân
không muốn đầu tư lâu dài vào đất. Trong cả nước, nhưng đặc biệt là ở miền Bắc,
không dễ gì mua đất một cách dứt khoát để sử dụng lâu dài. Nơi nào các quyền hạn
trên đất đai không được mua bán dễ dàng, nơi đó người dân sẽ ngần ngại đi vào những
hoạt động mới vì lúc nào cũng hoang mang sợ mất đất và như vậy, mất luôn yếu tố