Báo cáo nghiên cứu khoa học: "NGHĨA VỤ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ TẦM XA" ppt

NGHĨA VỤ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM KHÔNG
KHÍ TẦM XA

NGUYỄN PHÚC THỦY HIỀN
Thạc sĩ, Giảng viên khoa Luật Thương mại - ĐH
Luật TP.HCM
Khí quyển không phải là một thành phần môi trường
dễ xác định. Do bao gồm một thành phần không khí
luôn chuyển động nên không thể đồng nhất khí quyển
với không phận, có nghĩa là khoảng không gian phía
trên mặt đất thuộc chủ quyền quốc gia. Cũng không
thể xem khí quyển là một nguồn tài nguyên dùng
chung (shared resources) vượt quá giới hạn chủ
quyền quốc gia (như biển cả), trừ trường hợp gây ô
nhiễm không khí xuyên biên giới, ảnh hưởng đến các
quốc gia láng giềng hoặc toàn khu vực. Ô nhiễm
không khí thường rất khó kiểm soát, một phần do
phạm vi ảnh hưởng của loại ô nhiễm này, có nghĩa là
trong hầu hết các trường hợp, tổn hại gây ra không
chỉ cho bầu khí quyển nơi có nguồn phát thải mà còn
xa hơn rất nhiều. Ô nhiễm từ một vùng thuộc chủ
quyền của một quốc gia có thể gây hậu quả nghiêm
trọng cho những quốc gia láng giềng, thậm chí cho cả
thế giới, do tính thống nhất của môi trường. Vì vậy,
các quốc gia có nghĩa vụ kiểm soát và quản lý các
nguồn thải, trong phạm vi quốc gia hoặc những khu
vực thuộc chủ quyền quốc gia, có khả năng gây ô
nhiễm nghiêm trọng đến môi trường toàn cầu hoặc
tác hại xuyên biên giới.
CƠ SỞ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN
Nghĩa vụ này lần đầu tiên được hình thành từ vụ

tranh chấp Trail Smelter giữa Canada và Mỹ (1939–
1941). Phiên xử trọng tài được thành lập nhằm xác
định liệu khói thải từ lò luyện kim Trail ở Canada,
nằm cách biên giới với Mỹ bảy dặm, có gây thiệt hại
cho tiểu bang Washington hay không, và nếu có, lò
luyện kim phải bồi thường bằng hình thức nào cũng
như phải có những biện pháp nào nhằm ngăn ngừa
những tác hại trong tương lai. Trọng tài vụ Trail
Smelter phán quyết “không quốc gia nào có quyền sử
dụng hoặc cho phép sử dụng lãnh thổ của mình để
phát tán khói gây thiệt hại nghiêm trọng đến lãnh thổ,
tài sản và người dân của quốc gia khác; những thiệt
hại phải thể hiện ở những chứng cứ xác thực và
thuyết phục”(1 ). Vấn đề chứng cứ đã được kết luận
bằng các thí nghiệm khoa học, và trong phán quyết
cuối cùng, hoạt động của lò luyện kim phải bị hạn
chế. Như vậy, theo tập quán quốc tế, các quốc gia
chịu trách nhiệm về mọi tổn thất gây ra do vi phạm
nghĩa vụ kiểm soát ô nhiễm không khí xuyên biên
giới.
Ngoài ra, mặc dù vụ Trail Smelter chỉ đề cập một loại
nguồn gây ô nhiễm xuyên biên giới, quy định này,
như kết luận của trọng tài, về nguyên tắc có thể áp
dụng cho hầu hết các loại nguồn gây ô nhiễm không
khí tầm xa. Những kỹ thuật hiện đại về quan trắc và
thí nghiệm giúp tính toán với độ chính xác hợp lý
khối lượng các chất gây ô nhiễm xuyên biên giới phát
thải từ từng quốc gia và xác định những khu vực bị
ảnh hưởng. Vì vậy, việc thu thập những chứng cứ cần
thiết, thậm chí đạt tiêu chuẩn “xác thực và thuyết

phục” như trong phán quyết của vụ Trail Smelter,
không còn là một chướng ngại tiềm tàng để xác định
trách nhiệm đối với việc gây ô nhiễm không khí tầm
xa. Do đó, các quốc gia phải chịu trách nhiệm đối với
bất kỳ thiệt hại, thỏa mãn “chuẩn mực” nghiêm trọng,
gây ra do hành vi vi phạm luật quốc tế. Tuy nhiên,
sau tranh chấp Gabcikovo – Nagymaros (1997) giữa
Hungary và Slovakia về việc thay đổi dự án xây dựng
đập Gabcikovo trên sông Danube, trong đó Hungary
kiện Czecho-Slovakia (hiện nay chỉ còn Slovakia) đã
vi phạm nghĩa vụ hợp tác thiện chí (nguyên tắc “láng
giềng thân thiện” – good neighborliness), gây tác hại
đến những nguồn tài nguyên dùng chung, Tòa án
Quốc tế quyết định mức độ thiệt hại, nếu có, là “đáng
kể”(2 ).
Trước đó, nghĩa vụ này được đề cập trong Nguyên
tắc 21, Tuyên bố Stokholm 1972, “các quốc gia… có
trách nhiệm bảo đảm những hoạt động thuộc chủ
quyền quốc gia không gây thiệt hại đến môi trường
của các quốc gia khác hoặc các khu vực vượt quá
giới hạn chủ quyền quốc gia”(3 ). Nguyên tắc không
quy định rõ ràng về mức độ cũng như đối tượng chịu
thiệt hại như trong phán quyết của vụ Trail Smelter
(hay Gabcikovo – Nagymaros), do sự khác nhau về
đối tượng bảo vệ của hai “nguyên tắc”. Trọng tài vụ
Trail Smelter tập trung vào những tài sản bị thiệt hại
ở Mỹ, trong khi Nguyên tắc 21 đề cập đến thiệt hại
về môi trường nói chung, tức là có khả năng gây tổn
hại về sức khỏe cho con người. Mặt khác, do trong
một vài trường hợp không thể thu thập được những

chứng cứ cho thấy có thiệt hại đến sức khỏe hay tài
sản hay môi trường, ví dụ những chất thải phóng xạ
thường không gây hậu quả tức thời (vụ tranh chấp do
thử vũ khí hạt nhân (Nuclear Test) giữa Úc/ New
Zealand và Pháp, 1973–1974(4 ). Vì vậy, về cơ bản,
cũng không cần phải có ngay những bằng chứng xác
thực và thuyết phục về thiệt hại.
Các quy tắc tập quán ảnh hưởng đáng kể đến thực
tiễn giải quyết tranh chấp song phương về ô nhiễm
không khí liên quan đến các quốc gia, ví dụ Mỹ,
Canada, Na Uy, Thụy Điển, Anh, Đức và Pháp. Tuy
nhiên, dường như không có một giải pháp nào cho
vấn đề ô nhiễm không khí hay mưa acid của khu vực
Bắc Mỹ hay Châu Âu. Mặc dù các quốc gia thường
xuyên chịu tác hại bởi ô nhiễm, ví dụ Bắc Âu hoặc
Canada, thỉnh thoảng viện dẫn Nguyên tắc 21, Tuyên
bố Stockholm hoặc vụ Trail Smelter, họ vẫn thích
thương lượng về tiêu chuẩn phát thải với các quốc gia
gây ô nhiễm, và hình thành những quy định quốc tế
trên cơ sở xem xét lợi ích của cả đôi bên, mà không
đả động gì đến vấn đề bồi thường cho những tổn hại
lâu dài mà mình phải gánh chịu.
Ở các khu vực khác, tình hình cũng không khả quan
hơn. Ví dụ, vụ cháy rừng trên hai đảo Kalimantan và
Sumatra, Indonesia vào năm 1997 – 1998 đã gây ra
những thiệt hại đặc biệt nghiêm trọng về tài sản, sức
khỏe con người, sự suy giảm những giống loài động,
thực vật quý hiếm tại hầu hết các nước trong khu vực
(Singapore, Malaysia, Brunei, Philippines,…) và đặc
biệt lượng khí nhà kính phát thải trong đám cháy đã

làm trầm trọng thêm tiến trình nóng dần lên của vỏ
trái đất. Rõ ràng ở đây đã có sự thiếu cẩn trọng của
một quốc gia trong việc kiểm soát những hoạt động
thuộc chủ quyền của mình, gây thiệt hại đến môi
trường của các quốc gia khác (hoặc các khu vực vượt
quá giới hạn chủ quyền quốc gia). Tuy nhiên, đã
không có bất kỳ yêu cầu được bồi thường thiệt hại
được đặt ra từ các quốc gia. Thay vào đó, Hiệp hội
các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) đã xây dựng
một kế hoạch hành động (Regional Haze Action
Plan) nhằm phòng ngừa và quan trắc tình hình khói
thải từ những đám cháy và tìm những giải pháp để
khắc phục tác hại. Ngoài ra, Hội nghị Bộ trưởng
ASEAN lần sáu (tháng 4/1999) đã thông qua chính
sách không đốt (zero-burning policy) nhằm kiểm soát
tình trạng phá rừng làm rẫy, hoặc lập đồn điền, rất
phổ biến ở hầu hết các quốc gia trong khu vực(5 ).
Do đó, thiết lập một quy tắc nhằm bồi thường thiệt
hại sẽ không thích hợp bằng xác định nội dung nghĩa
vụ kiểm soát và ngăn ngừa ô nhiễm không khí. Muốn
vậy, cần nhiều tiêu chuẩn cụ thể hơn nhằm thực hiện
đầy đủ nguyên tắc phòng ngừa, và chỉ có thể đạt
được thông qua thương lượng và hợp tác quốc tế.
Hợp tác khu vực trong việc kiểm soát ô nhiễm không
khí tầm xa thể hiện rõ ràng nhất ở châu Âu, nơi tình
trạng mưa acid ở mức độ trầm trọng nhất. Từ năm
1975, Hội nghị về An ninh và Hợp tác châu Âu đã
tạo một động lực chính trị cần thiết cho sự ban hành
một chính sách chung về kiểm soát ô nhiễm không
khí, và những biện pháp đặc biệt đã được thảo luận

thông qua Ủy ban Kinh tế khu vực châu Âu của Liên
Hiệp Quốc(6 ) ví dụ thành lập chương trình quan trắc
châu Âu năm 1976, và sau đó vào năm 1979 ban
hành Công ước Geneva về ô nhiễm không khí tầm xa.
NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA CÔNG ƯỚC GENEVA
Công ước này được coi như là thỏa thuận khu vực
duy nhất quy định việc kiểm soát ô nhiễm không khí
tầm xa, trong đó bầu khí quyển châu Âu được coi
như là một nguồn tài nguyên dùng chung và do đó
bắt buộc các quốc gia phải có sự hợp tác xây dựng và
thực hiện các biện pháp kiểm soát ô nhiễm cũng như
những tiêu chuẩn phát thải chung. Vì vậy, mục tiêu
của Công ước là ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát
ô nhiễm không khí tầm xa, từ bất kể nguồn gây ô
nhiễm nào, nhưng không quy định trách nhiệm đối
với tổn hại do ô nhiễm không khí. Công ước có hiệu
lực năm 1983, và hiện nay hơn 30 quốc gia ở Tây và
Đông Âu tham gia, kể cả Liên bang Nga và tất cả các
quốc gia là nguồn gây ô nhiễm chủ yếu. Canada và
Mỹ cũng đã phê chuẩn. Các quốc gia chịu thiệt hại từ
ô nhiễm không khí không thỏa mãn với những quy
định của Công ước, tuy nhiên sự thống nhất chỉ có
thể đạt được trên cơ sở những cam kết về lợi ích thiết
thực của các bên.
Ô nhiễm không khí tầm xa là loại ô nhiễm ảnh hưởng
đến một khoảng cách mà khó có thể phân biệt được
những nguồn phát thải riêng biệt hay những nhóm
nguồn gây ô nhiễm (Điều 1, b)(7 ). Do đó, vụ Trail
Smelter sẽ không thuộc phạm vi của định nghĩa này,
mà chỉ những vấn đề khu vực như mưa acid hay

những chất thải có khả năng phát tán xa. Công ước
cũng không chỉ giới hạn ở những ảnh hưởng có hại
đến sức khỏe hoặc tài sản mà được quy định rộng
hơn, thậm chí hơn cả những quy định trong các thỏa
ước về ô nhiễm môi trường biển, bao gồm tổn hại đến
nguồn sinh vật, hệ sinh thái, cơ sở hạ tầng và việc sử
dụng hợp lý các nguồn tài nguyên môi trường (Điều
1, a). Tóm lại, mục đích của Công ước là giảm đến
mức thấp nhất các tổn hại tiềm tàng đến môi trường.
Công ước không quy định bất kỳ một nghĩa vụ cụ thể
nào về việc cắt giảm các nguồn ô nhiễm không khí,
mà các bên chỉ cam kết xây dựng một chính sách
kiểm soát ô nhiễm, trên cơ sở những nguyên tắc và
mục tiêu chung. Với những từ ngữ không mang tính
cưỡng chế, ví dụ nghĩa vụ “nỗ lực hạn chế” và “dần
dần cắt giảm và ngăn ngừa” ô nhiễm không khí (Điều
2), Công ước bị xem chẳng hơn một “chiến thắng
biểu trưng” nhằm làm yên tâm cả người gây ô nhiễm
và nạn nhân, nghĩa là các quốc gia cam kết xây dựng
chính sách, chiến lược và những biện pháp kiểm soát,
nhưng phải cân đối với sự phát triển và tính khả thi
kinh tế của các công nghệ hữu hiệu nhất sẵn có (Điều
6). Vì vậy, các quốc gia có toàn quyền quyết định
mức độ nỗ lực kiểm soát ô nhiễm của họ, cũng như
chi phí họ sẵn lòng bỏ ra cho toàn bộ quá trình phát
triển kinh tế. Đối với một số quốc gia gây ô nhiễm
chủ yếu, ví dụ Anh và Tây Đức, nghĩa vụ linh động
này là điều kiện tiên quyết để họ phê chuẩn Công ước
vào năm 1979, và tạo điều kiện để Mỹ tiếp tục gây ô
nhiễm trầm trọng cho Canada mà không vi phạm

Công ước.
Công ước Geneva cũng quy định về nghĩa vụ thông
báo và thảo luận trong trường hợp có những rủi ro
nghiêm trọng có thể dẫn đến ô nhiễm tầm xa. Những
quy định này khá lỏng lẻo so với những quy tắc tập
quán liên quan đến quá trình thảo luận về những rủi
ro đối với các nguồn tài nguyên dùng chung. Quy
định này chỉ được áp dụng đối với những thay đổi
chủ yếu trong chính sách hoặc sự phát triển công
nghiệp có khả năng gây ra những thay đổi đáng kể về
ô nhiễm không khí tầm xa, và do đó các quốc gia mới
có nghĩa vụ thông báo cho các quốc gia khác. Nếu
không, việc thảo luận chỉ được tổ chức do yêu cầu
của các bên “thực sự bị ảnh hưởng hoặc có khả năng
bị một rủi ro đáng kể về ô nhiễm không khí tầm xa”
(Điều 5), có nghĩa là cơ chế thảo luận không hiệu quả
bằng những Công ước liên quan đến Đánh giá Tác
động Môi trường (nghĩa vụ tổ chức thảo luận ngay từ
khi đề xuất dự án sau khi đã thông báo cho tất cả các
bên có khả năng chịu tổn hại từ hoạt động phát triển
để họ có thể tham gia).
Ngoại trừ những khiếm khuyết đã nêu, Công ước
Geneva đã xây dựng được một khung pháp lý cho sự
hợp tác và tạo tiền đề cho việc phát triển những biện
pháp kiểm soát ô nhiễm. Các điều 3, 4, 5 và 8 xác
định nghĩa vụ các quốc gia trao đổi thông tin, nghiên
cứu và thảo luận về chính sách, chiến lược và các
biện pháp nhằm cắt, giảm ô nhiễm không khí. Công
ước là cơ sở để tiếp tục nghiên cứu về vấn đề này
nhằm tìm những giải pháp để cùng hợp tác giải quyết.

Các bên đều nhất trí về ảnh hưởng tích cực của Công
ước đối với việc kiểm soát ô nhiễm không khí và
quản lý chất lượng không khí trong khu vực, thể hiện
ở những hành động của các quốc gia để cải thiện môi
trường, giảm tỷ lệ phát thải ô nhiễm, và phát triển
công nghệ. Ở một mức độ nào đó, Công ước được
xem là một thành công đáng khích lệ, đặc biệt đối với
việc làm thay đổi chính sách trong Cộng đồng châu
Âu và thúc đẩy mối quan tâm của công chúng đối với
vấn đề này.
Tuy nhiên, Công ước Geneva chỉ có giá trị ràng buộc
với một số quốc gia châu Âu và Bắc Mỹ, trong khi đó
vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới đang đe
dọa sự tồn tại của cả nhân loại. Do đó, ở mức độ toàn
cầu, cơ sở để xác định trách nhiệm đối với hành vi
gây ô nhiễm không khí tầm xa vẫn là nghĩa vụ tập
quán quốc tế, đã trình bày ở phần đầu.·

(1) Tạp chí Luật Quốc tế, số 35 (Mỹ xuất bản – bản
tiếng Anh), 1941, tr. 716.
(2) Phán quyết của Tòa án Quốc tế, tin Internet –

(3) Hội nghị của Liên Hiệp Quốc về Môi trường Con
người, Stokholm, 1972.
(4) Xem chú thích 2.
(5) Tin Internet – e-
online.or.id/fierynews.
(6) Hiệp ước Helsinki 1975, Tạp chí thông tin Luật
Quốc tế, số 14 (bản tiếng Anh), 1975, tr. 1307-1309.
(7) Tác giả tự dịch từ bản tiếng Anh – Công ước về ô

nhiễm không khí tầm xa (Geneva, 1979), Hệ thống
văn bản Luật Môi trường Quốc tế, Viện nghiên cứu
Asser (Hà Lan), 1997, tr. 113