Công tác quy hoạch và ra quyết định - Chương 5 pdf

Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

Chương 5: ĐIỀU HÀNH VÀ QUẢN LÝ QUY HOẠCH
5.1. Mở đầu
Việc lập quy hoạch chịu tác động của rất nhiều yếu tố như đường lối chính sách, luật
pháp và chủ trương của nhà nước đối các vùng lãnh thổ và khu vực. Quy hoạch gắn
liền với kế hoạch chiến lược được các cấp chính quyền tham gia và quản lý đang là
cách làm phổ biến ở nước ta. Trong chương này những vấn đề quản lý và thủ tục hành
chính, quy hoạch chiến lược, quy hoạch tổng thể được giới thiệu và phân tích.
5.2. Quản lý và thủ tục hành chính
5.2.1. Giới thiệu chung
Quy hoạch là giải quyết các vấn đề liên quan việc sử dụng đất và các vấn đề khác,
trong đó kể cả q trình ra quyết định. Chính vì vậy cần phải có những quy định ban
hành của nhà nước để giải quyết những vướng mắc trong khi lập. Có hai nhiệm vụ
chính mà nhà nước cần quan tâm:
(a) Pháp lệnh của nhà nước, Nghi định chính phủ quy định về công tác xây dựng
nhà ở, khu công nghiệp, cơng viên và cơng trình cơng cộng, mức độ ơ nhiễm,
mật độ, quy phạm, tiêu chuẩn xây dựng... Các quy định này có liên quan đến
cơng tác quy hoạch diện.
(b) Việc xây dựng hạ tầng cơ sở như: hệ thống đường, cấp nước, hệ thống vệ sinh
là những vấn đề liên quan đến quy hoạch nhiệm vụ.
Đối các nhiệm vụ nêu trên, vai trị của nhà nước và chính quyền các cấp trong liên kết
và điều hành có vị trí quan trọng và rất cần thiết. Vấn đề ở đây cần được làm rõ là
phạm vi những quy định công cộng cần được quy hoạch, khuyến khích các bên tham
gia. Quyền tự do của các thành viên tham gia vào quy trình lập có thể bị ảnh hưởng
của xã hội. Nói một cách ngắn gọn khối lượng lớn luật pháp và quy định phù hợp cho
việc thi hành quy hoạch phụ thuộc trực tiếp vào các văn bản hướng dẫn và thủ tục
hành chính cũng như quy định chung của xã hội.
Hiện nay công tác lập quy hoạch được thực hiện bởi các nhà chun mơn. Việc tính
tốn được dựa theo các văn bản pháp luật, nghị định, quyết định nghành và một số
giấy tờ liên quan khác như quyết nghị, quyết định, nghị quyết của uỷ ban các cấp...

5.2.2. Các thủ tục và mơ hình lập quy hoạch
Thủ tục và pháp luật quy định trong lập quy hoạch có thể có sự khác nhau giữa các
nước, các vùng. Nó khơng chỉ ảnh hưởng của văn hố xã hội, lịch sử mà còn phụ
thuộc rất lớn vào hệ thống luật pháp và đặc biệt là chính sách quy định của mỗi nước.
Xét ở góc độ nhỏ hơn chính sách địa phương nhiều khi cũng có ảnh hưởng rất lớn đến
cơng tác lập quy hoạch nhằm phục vụ cho nhu cầu đặc thù của vùng. Xét ở quy mô

164


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

rộng hơn, theo chế độ chính sách thì cũng có sự khác biệt khá lớn. Có thể đưa ra đây 3
dạng điển hình của việc lập quy hoạch, kế hoạch theo đặc trưng xã hội.
• Ở Mỹ xã hội mang đặc tính thị trường và tự do. Các vấn đề quy hoạch được đặt
ra từ những mâu thuẫn giữa cung và cầu. Vai trò của nhà nước là rất thấp. Quy
hoạch mang tính tổng quan, rộng lớn và mang đặc tính các điều kiện cơ bản.
Quy hoạch mang tính phân vùng.
• Hà Lan là nước dân chủ. Thủ tục trong quy hoạch là nhằm trung hoà các ý kiến
giữa các bên tham gia. Nguyên tắc hướng dẫn của xã hội dựa trên cơ sở đàm
phán và thảo luận. Nhà nước khống chế và điều hành các cấp quy hoạch. Xuất
phát từ đặc trưng cấu truc xã hội mà quy hoạch được thiết lập nhằm giải quyết
những mâu thuẫn tranh chấp, giành cơ hội cho các đảng phái, các bên tham dự.
• Ở Việt Nam, công tác quy hoạch được thực hiện theo chức năng và nhiệm vụ
của các cấp từ trung ương đến địa phương. Trung ương lập quy hoạch quy mô
quốc gia. Từ quy hoạch chung, theo quyền hạn và chức năng của chính quyền
địa phương thực hiện quy hoạch chi tiết theo chiến lược phát triển kinh tế xã
hội. Ngoài ra ở Việt nam, việc lập quy hoạch còn được thực hiện theo chuyên
nghành và theo lãnh thổ. Ví dụ như quy hoạch nguồn nước, quy hoạch thuỷ
điện, quy hoạch nhà ở...

5.2.3. Các bên liên quan đến việc lập quy hoạch
Quy hoạch đựợc phân theo các cấp khác nhau theo quy mô công việc: cấp nhà nước,
trung ương, tỉnh và cấp thấp hơn. Ở mỗi cấp nhiệm vụ và mức độ chi tiết có khác
nhau. Sau đây là phần phân tích vai trị và nhiệm vụ của các bên tham gia liên quan
tới quy hoạch.
1) Cấp quốc gia
• Chính sách của nhà nước liên quan đến quy hoạch
• Quy hoạch giữa các vùng
• Chính sách thành thị, nâng cấp đơ thị và phố cổ
• Chính sách kinh tế: cơng nghiệp quốc gia, cơng nghiệp nhỏ...
• Nhà máy điện
• Chính sách cơ sở hạ tầng: bến cảng, sân bay, cơng trình xử lý nước thải, quy
hoạch giao thông đường bộ, vần tải thuỷ...
• Quy hoạch tổng thể theo diện: các cơng trình tầm cỡ quốc gia như khu vực
quân sự, khu vực vui chơi giải trí, giáo dục xã hội ...
• Quy hoạch chiến lược bảo vệ mơi trường
• Quy hoạch bảo vệ giảm thiệt hại do tai hoạ thiên nhiên
• Quy hoạch và kế hoạch ngân sách
• Chính sách luật pháp

165


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

2) Cấp tỉnh
•
•
•
•

•
•

Thực hiện kế hoạch cấp trên giao
Điều hành q trình lập quy hoạch và kế hoạch
Kết hợp với các bên tham gia giải quyết vấn đề kế hoạch sử dụng đất
Phân vùng quy hoạch (ví dụ vùng đất lấn biển)
Quản lý nguồn nước
Quản lý môi trường quy hoạch

3) Cấp khu đơ thị, thành phố
•
•
•
•
•

Phối hợp cơng tác với các cấp hành chính liên quan
Dịch vụ
Giao thơng vận tải
Kế hoạch nhà ở
Quy hoạch và điều hành xây dựng khu công nghiệp trên địa bàn

4) Cấp thị xã, huyện
• Thực hiện kế hoạch chung
• Quy vùng và xác định vị trí khu quy hoạch
• Định vị hạ tầng cơ sở
• Định vị khu vui chơi giải trí, dịch vụ cơng cộng
• Cấp giấy phép xây dựng
• Thiết kế quy hoạch

• Quản lý nhà nước và điều hành quá trình lập quy hoạch
Tất cả các công việc nêu trên được thực hiện ở mỗi cấp tương ứng theo quyền hạn và
chức năng quy định theo luật pháp của Việt Nam. Để hiểu rõ hơn mục này cần phân
tích các yếu tố sau.
Nhiệm vụ và trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong lập quy hoạch
• Mơ tả càng nhiều càng tốt những nhiệm vụ và trách nhiệm các cơ quan liên
quan tham gia. Cần phân biệt các cấp quy hoạch từ trung ương xuống đến
huyện.
• Mơ tả kết cấu tổ chức và đặc điểm của mỗi tổ chức nhà nước, chức năng và
quyền hạn giải quyết khi tham gia lập quy hoạch.
• Thống kê các văn bản pháp luật, nghị định, quyết định của các cấp thẩm
quyền ban hành quy định cho công tác lập quy hoạch.
• Mơ tả các loại quy hoạch và kế hoạch thực hiện
• Mơ tả những điểm mấu chốt quan trọng liên quan và các chú ý cần thiết
trong khi lập.

166


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

5.2.4. Thủ tục hưỡng dẫn
Để thực hiện được việc lập quy hoạch có rất nhiều hướng dẫn cần được làm. Có thể
chia ra làm hai loại hưỡng dấn chính sau:
• Hướng dẫn quy hoạch và viết báo cáo giúp các cơ quan hành chính nắm
được chủ trương chính sách, thẩm định và ra quyết định. Ở cấp quốc gia bao
gồm quy hoạch tổng thể, kiến trúc, chương trình phát triển các ngành... và
cấp thấp hơn như quy hoạch vùng hoặc huyện, thị và các chú dẫn.
• Loại thứ hai là cho phép các cơ quan hành chính đánh giá quy hoạch khơng
gian mà họ lập, mối quan hệ tới các bên liên quan. Ở cấp quốc gia ban hành

những quy định, quy chuẩn, tiêu chuẩn, văn bản hướng dẫn. Ở cấp tỉnh và
thấp hơn đưa ra những văn bản trong quyền hạn cho phép và kế hoạch thực
hiện.
Thực tế cho thấy rằng quy hoạch và thủ tục hành chính luật pháp khơng thể thực hiện
một cách độc lập, chúng có mối quan hệ chặt chẽ. Ví dụ như quy hoạch sử dụng đất
khơng có hệ thống luật pháp và các quy định về các yêu cầu nội dung thể hiện và thủ
tục thì khơng thể thực hiện được. Ngồi ra quy hoạch còn cần phải thể hiện về nội
dung yêu cầu, mức độ thể hiện, cách thức thể hiện (thuyết minh và bản vẽ). Những vấn
đề này cần được quy định thành quy chuẩn.
Cấp quốc gia
Quy hoạch quốc gia: quy hoạch và kế hoạch phát triển quốc gia được lập cho thời hạn
lâu dài. Trên cơ sở này kế hoạch thực hiện cho từng giai đoạn như kế hoạch thực hiện
5 năm hay 10 năm. Ở cấp này những vấn đề quan trọng tầm cỡ quốc gia được thể hiện,
chiến lược phát triển kinh tế đất nước, chỉ tiêu kế hoạch được hoạch định. Đi đôi với
chiến lược phát triển quy hoạch cần thể hiện bằng các chỉ tiêu và bản vẽ mơ tả.
Có nhiều kế hoạch chương trình bộ phận được thể hiện ví dụ như giao thơng vận tải,
khu cơng nghiệp, nhà máy phát điện, cơng viên... và tính tốn dự báo cho tương lai.
Quy hoạch này nối liền các quy hoạch chiến lược quốc gia và quy hoạch chi tiết bộ
phận. Quy hoạch cần thể hiện thời hạn thực hiện, đề xuất và giải pháp, mối quan hệ.
Để triển khai quy hoạch này tới các cấp dưới thực hiện cần phải có những quy định
tiếp theo hướng dẫn thực hiện.
Cơng tác tư vấn có vị trí rất quan trọng ở tất cả các cấp hành chính. Họ là người giúp
cho đơn vị chủ quản, chủ đầu tư về các vấn đề chung kỹ thuật và quản lý và đưa ra
những hướng dẫn thực hiện.
Nhà nước, chính phủ đưa ra những quy định và yêu cầu nội dung các loại quy hoạch
và chỉ rõ trong tất cả các loại quy hoạch. Chính phủ đưa ra những văn bản quy định
giải quyết hậu quả của thiên tai và phòng chống thiên tai.

167

Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

Bộ kế hoạch và đầu tư ra các văn bản hướng dấn công tác quy hoạch, kế hoạch phát
triển kinh tế. Bộ xây dựng đưa ra những quyết định và hướng dẫn thực hiện các nghị
định của chính phủ.
Bộ chủ quản theo quyền hạn và trách nhiệm sẽ đưa ra những quyết định phù hợp thúc
đẩy và trợ giúp triển khai quy hoạch đi đúng hướng và thuận lợi.
Vùng, lãnh thổ
Trên cơ sở của quy hoạch quốc gia, cơ quản quản lý nhà nước tại khu vực vùng lãnh
thổ thực hiện công tác quy hoạch theo địa dư quản lý. Trên phạm vi này công tác quy
hoạch đi vào triển khai cho toàn vùng, hoặc bộ phận trong biên giới. Trên cơ sở của
phương hướng phát triển chung, triển khai quy hoạch bộ phận được tiến hành, bản vẽ
quy hoạch được thể hiện đi cùng với những hướng dẫn cần thiết.
Tiếp theo là chính quyền cấp tỉnh thực hiện quy hoạch trên phạm vi địa lý hành chính
quản lý. Họ chấp hành hoặc khơng đồng tình với quy hoạch chung nếu có vấn đề chưa
sát thực địa phương, đặc biệt là việc sử dụng đất. Đây chỉ là trường hợp ngoại lệ, kế
hoạch tổng hợp đã được xây dựng thông qua thăm dò ý kiến cơ sở. Theo hiến pháp và
pháp luật Việt Nam, đất đai là sở hứu toàn dân. Cấp có thẩm quyền giải quyết các vấn
đề liên quan đến đất đai là từ cấp huyện trở lên.
Thành phố cấp 1 và thủ đơ
Theo phân cấp tổ chức hành chính hiện nay (2004), chúng ta có các thành phố cấp 1:
Thủ đơ Hà nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Đà Nẵng, Thành phố Hải phòng.
Việc quy hoạch các thành phố lớn này được thực hiện bởi cơ quan trung ương. Tư vấn
giúp việc có thể là tư vấn nước ngoài hoặc trong nước dưới sự quản lý chỉ đạo của
trung ương. Ví dụ thành phố Hà nội quy hoạch cho đến năm 2020 được thực hiện bởi
tư vấn quốc tế.
Quy hoạch xây dựng mạng lưới giao thông được thực hiện qua cơ quan trung ương.
Kết quả thể hiện trên các bản đồ chuyên ngành. Hệ thống giao thông khu vực nội thị,
ngoại thị được thể hiện qua sơ đồ giao thông thành phố.

Cấp thành phố cấp hai, thị xã
Thành phố cấp hai là các thành phố: Hải Dương, Nam Định, Thanh Hoá, Huế,...
Việc quy hoạch các địa danh do chính quyền tỉnh quản lý được thực hiện bởi tư vấn
trung ương hoặc tư vấn địa phương và trung ương kết hợp.

168


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

Vấn đề quan trọng của cấp hành chính này là kế hoạch sử dụng đất. Luật pháp quy
định đất đai thuộc nhà nước quản lý vì vậy các cá nhân, cơ quan nhà nước và thành
viên tham gia quá trình lập quy hoạch cần tuân thủ và hiểu rõ luật đất đai, thủ tục xin
phép sử dụng.
5.2.5. Làm quyết định và quản lý quyết định
Quy hoạch tiến hành qua các bước và điểm chốt của nó là quyết định đưa ra, đó là sự
gắn kết của người làm quy hoạch, quyền lợi, vấn đề sử dụng đất, chức năng, mật độ
phân bổ các nhóm đại diện tiêu chí, ngân q và đất đai... Cơ quan quản lý nhà nước
điều khiển quá trình làm quyết định để đạt mục đích là: q trình thực hiện được
thuận lợi, hiệu quả và đúng mục đích đưa ra. Quyết định được đưa ra sau các bước của
quá trình lập quy hoạch. Quá trình lập quyết định được sự trợ giúp của các bên như tổ
chức chính quyền, văn bản quy định trong các bước lập.
Khi lập quyết định các vấn đề sau cần được làm rõ:
•
•
•
•

Các thoả thuận và quyết định
Tham gia trong toàn bộ quá trình lập quy hoạch

Nội dung của quy hoạch
Kiến thiết quá trình lập quy hoạch ( Nghiên cứu, đàm phán và chất lượng)

Cơng việc chuẩn bị trong q trình lập quy hoạch
Để đưa ra một bản sơ bộ về quy hoạch các thông tin sau đây phải được thu thập đầy đủ
và liệt kê trong bảng sau. Đây chính là thơng số đầu vào để nhà lập quy hoạch, phân
tích và đưa ra các phương án so sánh.
Lý thuyết ra quyết định sẽ được trình bày chi tiết trong phần thứ hai của cuốn sách
này.
Bảng 5.1: Các thông tin cơ bản để ra quyết định
Cấp ra Chủ đầu Chủ đất Người
quyết
tư
đai
sử dụng
định
Phát hiện vấn đề
Phân tích số liệu
Nhận biết vấn đề
Nêu phương án
Phân tích
Lưạ chọn phương án
Đánh giá

169

Thủ tục
Mơi
trường,
con

người,
tự nhiên


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

Ba vấn đề sau có vị trí quan trọng trong khi đưa quyết định.
1) Lựa chọn
Người lập quy hoạch phải đưa ra nhiều phương án và cuối cùng phải lựa chọn được
phương án tốt nhất hoặc phương án phù hợp nhất với quan điểm chung. Phương án
đưa ra phải được phân tích các mặt ưu điểm, tồn tại, so sánh giữa chúng.
2) Thể hiện
Sau khi có quan điểm về lựa chọn phương án, việc thể hiện nội dung các phương án
là việc tiếp theo. Có thể nêu ra một số cách thể hiện phương án như sau:
• Quyết định dạng cây: Tuần tự các bước lập quyết định theo kiểu dạng cây
nhánh, tính tốn khả năng thành cơng của phương pháp này.
• Nghiên cứu khả thi: Đưa ra cách nhìn hệ thống khả thi tài chính của các
phương án.
• Quản lý quy hoạch kế hoạch: Các vấn đề quy hoạch bao gồm rất nhiều yếu
tố phức tạp như con người, nhiệm vụ, sản phẩm và được thể hiện theo tuần
tự lô gic. Quản lý kỹ thuật kế hoạch bao gồm thể hiện sơ đồ PERT và
phương pháp đường găng giới hạn.
3) Vấn đề ngẫu nhiên
Việc tính tốn xác xuất sự cố trong thực hiện quy hoạch là việc cần làm để có phương
án phòng chống một cách chủ động. Bốn vấn đề sau cần được làm rõ cho đánh giá rủi
ro:
• Phân tích rủi ro
• Tính ổn định
• Tính bất an tồn
• Tính thay đổi

5.2.6. Liên kết, phân cấp và quản lý
Quy hoạch là cơng việc ở đó có nhiều cấp nhiều người tham gia liên quan trực tiếp và
gián tiếp. Chính vì vậy sự phối hợp hoạt động, liên kết tham gia là nguyên tắc tối cao
để gắn kết và làm bền vững chính sách đáp ứng như cầu chung. Cần phân tích các mối
quan hệ sau.
• Liên kết theo phương ngang
• Liên kết và phân bổ theo ngành dọc
• Sự tham gia của mọi người.

170


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

Liên kết theo phương ngang
Sự phối hợp công tác và hoạt động giưã các cơ quan ngang cấp có vị trí rất quan trọng
trong lập quy hoạch và ra quyết định. Theo quy định quyền hạn và trách nhiệm của các
cơ quan về quản lý nhà nước, họ sẽ phải giải quyết công việc theo quyền hạn được
giao theo phạm vi quản lý. Công việc trên càng phát huy hiệu quả khi có sự kết hợp
gữa các mảng với nhau để đạt mục đích chung. Ví dụ tại cấp nhà nước các bộ Xây
dựng, bộ Kế hoạch và đầu tư, bộ Tài ngun và mơi trường, Bộ tài chính ... cùng tham
gia trong quá trình xây dựng quy hoạch và đưa ra ý kiến để Chính phủ quyết định
phương án quy hoạch quốc gia.
Phối hợp và phân chia trách nhiệm giải quyết
Để thực thi kế hoạch, quy hoạch chung kết quả thực hiện phụ thuộc khơng ít vào cấp
thực hiện từ trung ương xuống cơ sở. Khi cấp tỉnh hoặc khu vực đã tham gia vào thì:
• Nâng cao hiệu quả đầu tư và kiến thức cho cơ sở
• Trực tiếp quản lý và có điều kiện quan tâm trực tiếp kế hoạch dự án và con
người
• Là đơn vị quản lý vận hành dự án, quản lý nguồn thu từ khai thác dự án.

Kinh nghiệm trong những năm gần đây cho thấy việc phi tập trung hoá trong quản lý
và điều hành công việc lập quy hoạch và lập dự án đã phát huy hiệu quả trong công tác
quản lý nhà nước. Theo kinh nghiệm của các nước đang phát triển việc phi tập trung
hố sẽ giảm đi tính quan liêu mệnh lệnh, phát huy tinh thần tham gia xây dựng và
trách nhiệm. Tuy vậy phi tập trung hoá cũng mắc phải những tồn tại nhất định trong cơ
chế thực thi hiện nay khi văn bản quy định và hướng dẫn thi hành cịn chưa triệt để và
đầy đủ.
Tóm lại: việc phân cấp quản lý và liên kết trong quản lý là chìa khố trong quản lý và
điều hành q trình lập quy hoạch đạt hiệu quả cao. Để đánh giá hiệu quả của quản lý,
các tiêu chuẩn sau cần được làm rõ:
• So sánh kỹ thuật trong khi lựa chọn, thiết kế và tính tốn đầu tư cơng trình
cơ sở hạ tầng và trong duy tu bảo dưỡng.
• Hiệu quả sử dụng tài nguyên: tài chính, con người và tài ngun thiên thiên
thơng qua kế hoạch tài chính hợp lý, phê duyệt dự án, quản lý nhân sự và
ước lượng đánh giá chương trình.
• Khả năng tài chính trên cơ sở khai thác nguồn thu và quản lý tài chính.
• Trách nhiệm nâng cao khi phát triển, triển khai kế hoạch.
• Quan tâm bảo vệ mơi trường qua dịch vụ cơng cộng và quy định đối với các
cá thể
• Biết thực lực, đưa ra những quy định trong đánh giá công tác bảo vệ, dịch
vụ cơ sở và môi trường.

171


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

5.2.7. Sự tham gia
Vấn đề thứ ba trong phân cấp hành chính của qúa trình lập quy hoạch là vai trị của
quần chúng tham gia vào công việc này. Người hưởng lợi hay đối tượng sử dụng cso

vai trò khá lớn trong việc thực hiện có kết quả quy hoạch vì họ sẽ chủ động và tích
cực tham gia các hoạt động khi chính họ hiểu được và nắm được lợi ích của công tác
quy hoạch, kế hoạch hay xây dựng dự án. Vấn đề dự án có thể được xử lý theo các
cách khác nhau. Xét ở mức vĩ mô, 3 vấn đề cần được làm rõ:
• Thủ tục hành chính
• Tham gia cộng đồng
• Tham gia của bộ phận cá thể
Thủ tục hành chính
Các thủ tục hành chính có vai trò khá quan trọng cho phép người tham gia quá trình
lập quy hoạch hoặc đối tác trong khi lập quy hoạch đạt hiệu quả. Trong q trình lập
có thể nảy sinh những vấn đề nếu thủ tục hành chính rõ ràng và thơng thống sẽ tạo
điều kiện thuận lợi đối tác thực hiện tốt hơn. Ví dụ như việc sử dụng đất, đền bù giải
phóng mặt bằng, đối tượng có quyền trình bày ý kiến của mình, khiêú nại tới các cấp
có thẩm quyền giải quyết.
Vấn đề thủ tục hành chính đang là vấn đề quá cứng nhắc ở Việt nam. Chính thủ tục và
nhiều quy định hiện hành đã gây những khó khăn nhất định trong q trình lập quy
hoạch, có khi gây chậm trễ chỉ vì phải tn thủ những bước không thật cần thiết. Để
giảm nhẹ áp lực này Thành phố Hồ Chí Minh đã đi đầu trong cải tiến, đơn giản hố
trong giải quyết cơng việc.
Tham gia cộng đồng
Tham gia cộng đồng gồm hai đối tượng: một là người ảnh hưởng trực tiếp từ kế hoạch
xây dựng dự án. Hai là người quan tâm tới dự án. Sự tham gia ở đây muốn nói tới việc
tham gia chủ động của mọi thành viên với mức độ khác nhau. Xét theo chiều từ dươí
lên, tham gia của cộng đồng sẽ mang lại:
• Khuyến khích và khai thác lịng nhiệt tình của người bản địa, chun gia địa
phương và sự nâng cao kiến thức của họ có vai trò quan trọng trong việc
nâng cao chất lượng của bản kế hoạch.
• Kế hoạch phải được tập thể hố và thực hiện phương châm lấy dân làm gốc,
điểu chỉnh phù hợp với mục đích chung.
• Đồn kết là chìa khố của sự thành cơng. Thực tế cho thấy khi có sự tham

gia của cộng đồng thì hiệu quả và thành công là rất to lớn nếu cộng đồng
được tham gia tự nguyện từ lúc bắt đầu của dự án cho đến thi cơng và quản
lý vận hành.
• Sự tham gia trợ giúp của chính quyền địa phương sẽ góp phần tăng thêm
tính dân chủ trong thực hiện kế hoạch.

172


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

• Quá trình tham gia có hiệu quả của cộng đồng là rất có ý nghĩa về niềm tin
của họ và tăng thêm quyền hạn có thể.
Từ những lý do trên điều rất quan trọng là cần lấy ý kiến về quan điểm chung và ngay
cả những vấn đề cá biệt của địa phương mà họ quan tâm. Các cá nhân và nhóm quan
tâm có thể tham gia vào cơng việc thảo luận cùng những người làm quy hoạch và
người quản lý để phân tích những vấn đề và phương án đưa ra. Một khi có sự tham
gia của cộng đồng, đặc biệt là những nhà chuyên môn địa phương kết quả tìm ra một
đường đi hợp lý rất có thể đạt được.
Có nhiều mẫu hình của sự tham gia. Điều này phụ thuộc vào các (yếu tố) tiêu chuẩn
sau:
• Giai đoạn
Cộng đồng sẽ được tham gia vào giai đoạn nào của quá trình lập quy hoạch? Giai đoạn
sơ khai? trong khi xây dựng mục tiêu hay muộn hơn ? thời gian lựa chọn phương án ?
• Mục tiêu
Mục tiêu thực tế của quản lý để bắt đầu quá trình tham gia? Để đưa ra bản thảo ban
đầu kế hoạch mang tính hiệu quả và ích lợi? Hoặc người dân tham gia vào q trình thi
cơng và quản lý vận hành, hoặc chỉ ra sự tham gia tự nguyện của họ cho kế hoạch tài
chính và dự án để giảm chi phí xây dựng? Hay nâng cao vai trò của người dân đảm
bảo tính dân chủ rộng rãi. Ngược lại nếu lý do khơng phù hợp thì hiệu quả mang lại sẽ

rất tồi.
• Mức độ tham gia
Mức độ tham gia của cộng đồng vào q trình lập quy hoạch có thể chia ra thành các
loại như sau:
Tham gia ở mức trao đổi thông tin
Tham gia ở mức tư vấn cá biệt
Tham gia trong q trình làm quyết định, ý kiến đóng góp trực tiếp cho việc đưa ra
quyết cuối cùng
Tham gia chủ động trong tồn bộ tiến trình xây dựng cho đến lúc khởi cơng dự án.
• Phương thức tham gia
Phương thức tham gia phù hợp cả về mặt nhân sự tổ chức lẫn kế hoạch xây dựng. Phát
huy cao nhất sự tham gia đóng góp của cộng đồng để xây dựng mục đích chung.
Từ các mặt trên cần nghiên cứu cẩn thận các mặt để đưa ra quyết định, phương án nào
là hợp lý nhất. Khi thực hiện sẽ có nhiều giải pháp và phương cách, theo Sherry
Arnstein (1909) có thể tham khảo cách làm của ông qua khái niệm - ladder of
Arnstein.

173


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

Cuối cùng điều kiện cơ bản của tham gia phải được cụ thể hố.
•
Q trình tham gia cần để ở mức độ hợp lý về thời gian không quá lâu
cũng không qúa ngắn. Điều quan trọng là phải nhìn thấy được hiệu quả của
sự tham gia sau một thời gian nhất định triển khai cơng việc.
•
Cơng tác đào tạo phải được chú trọng trong q trình cộng đồng tham
gia. Cơng việc này thực sự có ý nghĩa khi họ có nhận thức đúng đắn và đầy

đủ về công việc tham gia như vấn đề giải quyết các tranh chấp, mâu thuẫn,
công tác tổ chức và trao đổi, tranh luận.
•
Thực hiện phương châm tập thể là trên hết, quyền lợi cá nhân được để
ở vị trí phù hợp.
•
Bám sát chủ trương chính sách của Đảng và nhà nước trong thực hiện
công tác tham gia của cộng đồng.
Bảng 5.2. Bậc phân chia theo Arnstein
Bước phân chia theo Arnstein
Điều khiển người dân
Phối hợp công dân và nhà chức trách, cơng dân có vai trị trung tâm
Quyền uỷ nhiệm
Phối hợp công dân và nhà chức trách, cơng dân được quan tâm và họ có
hướng đi đúng
Ơng chủ
Phối hợp công dân và nhà chức trách, công dân và nhà chức trách cùng một
mối quan tâm như nhau
Hoà giải
Công dân thể hiện cách đánh giá của họ, điều này có ảnh hưởng nhất định
tới việc ra quyết định của nhà chức trách
Tư vấn
Công dân được tư vấn khi nhà chức trách cho rằng việc đó là cần thiết
Thơng tin
Công dân nhận thông tin từ nhà chức trách
Giải pháp
Nhà chức trách thấy mọi việc trôi chảy nhưng công dân khơng tham gia bất
kỳ việc gì.
Sự vận động
Nhà chức trách vận động quần chúng tham gia

• Ai thể hiện ? Việc tổ chức mít tinh hàng nghìn người là khơng cần thiết. Sự
tham gia tổ chức cho nhóm đại diện (cộng đồng, bộ phận tư nhân, nền công
nghiêp)? Tỉ lệ số lượng tham gia? Sự tham gia đã tuân theo chương trình
đào tao?

174


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

• Cơng dân đã được cung cấp thông tin đầy đủ, hoặc sự tham gia là khơng cần
thiết
• Người tham gia hiểu rõ vai trò của họ. Theo bảng phân cấp trên, người tham
gia có vai trị lớn từ cấp thứ năm. Đối các loại kế hoạch có quy mơ nhỏ thì
họ tham gia sớm hơn tới cấp cao nhất. Nhà chức trách và công dân đàm
phán về điều kiện giới hạn. Cơng dân có thể lựa chọn tổ chức, hội đồng tư
vấn độc lập, chính vì vậy nhà chức trách phải cung cấp thật đầy đủ thông tin
cho công dân qua các phương tiện thông tin thuận lợi.
3) Sự phối kết hợp giữa tập thể và cá nhân, nhà nước và người dân
Công tác quản lý và điều hành các dự án và chương trình cần đạt hiệu quả, hiệu ích
kinh tế. Để dạt được các yêu cầu này cần đưa ra nhiều giải pháp tổ hợp tham gia của cá
nhân và tập thể. Điều này có quan hệ với cơ sở hạ tầng trong đó sự tham gia của các tổ
chức, cá thể doanh nghiệp đóng vai trị khá quan trọng. Để phát huy cao vai trị đóng
góp của cá thể và doanh nghiệp các vấn đề sau đây cần được làm rõ:
Theo kinh nghiệm của các tổ chức tài trợ phát triển quốc tế, khi có sự tham gia của
quần chúng vào công tác quy hoạch, xây dựng dự án thì kết quả tăng lên rất nhiều.
Người dân tham gia từ khâu lập quy hoạch, khảo sát, thi công và quản lý vận hành thì
cơng tác điều hành và thực hiện các bước công việc tiến triển thuận lợi. Hiện nay các
dự án được tài trợ hoặc vay vốn của tổ chức quốc tế, điều khoản bắt buộc là có sự
tham gia đóng góp của người dân. Nguồn vốn xây dựng được chia ra làm 3 thành

phần: Vốn vay hay cấp hồn tồn, vốn đối ứng của chính quyền địa phương và vốn
đóng góp của người dân. Ví dụ dự án vốn vay của ADB và AFD cho xây dựng các
cơng trình cơ sở hạ tầng, tỷ lệ phân bổ như sau:
- Vốn vay 80 %
- Vốn đối ứng của tỉnh 10%
- Vốn giành cho sự tham gia đóng góp của dân ( người hưởng lợi) 10%.
Vốn đóng góp của người dân được vận dụng cụ thể và cũng rất linh hoạt. Người dân
có thể tham lao động thủ cơng, hoặc tham gia tu sửa bảo vệ cơng trình hoặc tham gia
vào phần kinh phí đóng góp khi sử dụng nguồn lợi từ dự án như thuỷ lợi phí, phí dùng
nước sạch v.v...
5.3.

Nghệ thuật trong cơng tác lập và điều hành

Phát triển quy hoạch xem như là một bộ phận của quá trình phát triển liên tục. Kết quả
thu được có thể trái ngược với dự kiến ban đầu và khơng thể tiên đốn được nếu ở một
cấp nào đó cơng việc phát triển tiến hành khơng kế hoạch, không điều khiển. Như vậy
sẽ tồn tại hai khoảng trống: thứ nhất là lỗ hổng giữa công tác quy hoạch và thực hiện,
thứ hai là lỗ hổng giữa việc vạch ra quy hoạch và thực thi nó.
Thực tế rất khó khăn cho giải quyết khoảng trống thứ nhất. Tất nhiên người lập quy
hoạch phải biết rõ vấn đề này để đưa ra cách giải quyết, tránh tác động xấu từ những

175


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

việc làm khơng mang tính kế hoạch. Nhưng đối với khoảng trống thứ hai, đó chính là
trách nhiệm của người lập quy hoạch kế hoạch cần phải cải tiến nội dung, quá trình và
hướng dẫn phù hợp. Giải quyết triệt để những câu hỏi cho vấn đề này.

Trước khi trả lời những câu hỏi cần nhìn nhận tổng quát về quá khứ và hiện tại, tìm
nguyên nhân tạo ra lỗ hổng này. Để nắm được chúng cần xem xét lại những vấn đề
sau:
• Hướng dẫn, cơng cụ, tài chính, nguồn nhân lực, kỹ thụât phát triển phù hợp,
hiểu biết về xã hội và những tác động của nó tới q trình phát triển tổng
quan.
• Các nhân tố cũ thể hiện và sử dụng trong lập quy hoạch và kế hoạch, cá
nhân hay tập thể chịu trách nhiệm về lập quy hoạch và thực thi nó.
• Cơng cụ và cơng việc tiến hành tổ chức hoạt động quy hoạch
• Cơ động trong bố trí điều chỉnh phát triển thực tế và lý do biến động có thể
xảy ra.
• Biện pháp và giải pháp có thể để giải quyết lỗ hổng sau này.
• Dụng cụ và hướng dẫn phù hợp và ngày càng nâng cao, con người sử dụng
nó.
• Nâng cao hiểu biết về cơ học xã hội quan tâm đến không gian, hạ tầng cơ sở
và phát triển tự nhiên và thể hiện lý thuyết địi hỏi quy hoạch.
• Phát triển hướng dẫn kỹ thuật và công cụ mới.
Qua kinh nghiệm thực tế về chính sách của một số nhà nước khi triển khai bị thất bại,
nguyên nhân có thể là:
- Thiếu nguồn tài chính
- Sử dụng và điều hành việc sử dụng đất hiệu quả thấp
- Thiếu sự phối hợp hoạt động giữa các bộ phận
Điều này xảy ra phổ biến đối các nước nghèo khi đưa ra quy hoạch với mục đích quá
cao. Nhưng thực tế cho thấy ngay cả các nước phát triển- phương tây sự thất bại trong
quy hoach còn cần xem xét lại các mặt sau:
- Tầm quan trọng của việc thừa nhận chính trị và tổ chức hiến pháp
- Tầm quan trọng của hướng dẫn và chỉ dẫn chi tiết và cụ thể để thu được
mục đích
- Vấn đề kích động hoạt động kinh tế tạo ra áp lực (đòn bẩy kinh tế).
5.3.1. Những vấn đề tồn tại của kế hoạch chung

Mục tiêu chung của các nhà lập quy hoạch, nhà quản lý, chính trị gia và chủ đầu tư là
đưa công tác quản lý đạt hiệu quả cho hiện tại và tương lai. Phương pháp truyền thống
trong lập quy hoạch thể hiện là quy hoạch tổng thể. Nội dung của nó thể hiện các bộ
phận, các mặt xã hội được sắp xếp thể hiện trên diện sử dụng đất thông qua biểu diễn

176


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

kỹ thuật bình đồ và bản đồ. Qua thời gian hiệu quả quy hoạch thu lại có thể chưa đạt
yêu cầu. Kinh nghiệm của các nước phương tây về những thất bại hoặc hiệu quả quy
hoạch thu được chưa cao có nhiêù. Để tránh điều này những điểm sau cần được xem
xét:
a)
b)
c)
d)
e)

Quy hoạch cần tập trung vào những điểm mấu chốt mà không dàn trải
Phân loại mục tiêu cụ thể
Phân chia cụ thể trách nhiệm thực hiện cho các bên tham gia
Phát huy dân chủ từ cơ sở
Tổng hợp và rút kinh nghiệm trong thực hiện

5.3.2. Quy hoạch chiến lược
Để quản lý chủ động và hiệu quả quá trình quy hoạch trong tương lai, quy hoạch chiến
lược điều khiển các hoạt động này là một việc làm rất cần thiết và ý nghĩa. Quy hoạch
chiến lược giải quyết các mặt của quản lý tổng hợp các hoạt động cho giai đoạn trước

mắt và cả cho quá trình sau này. Quản lý chiến thuật là rất cần thiết.
Quản lý giai đoạn ngắn hạn là công việc thường xuyên thông qua công việc duy tu bảo
dưỡng thường ngày. Công việc quản lý chung được thống kê trong bảng sau cho cả
quản lý ngắn hạn và dài hạn để đạt hiệu quả.
Bảng 5. 3: Nội dung quản lý
Quản lý xã hội
Quản lý ngắn hạn
Kế hoạch chiến lược và kế
hoạch công tác
Quản lý kỹ thuật
Quy định của Chính sách
Động viên
Phát triển cộng đồng

Quản lý chiến thuật
Kế hoạch dài hạn

Chính sách nhóm mục tiêu
Phát triển dân số
Điều chỉnh quỹ nhà ở
Chính sách kinh tế xã hội
Cải tổ
Quản lý chức năng Duy tu
Thay đổi hạ tầng
Thay thế
Sửa chữa
Sửa chữa
Phá huỷ
Điều chỉnh
Bố trí lại quy hoạch + quy Xây dựng lại chức năng và bản

đồ, Quy hoạch chiến thuật,
hoạch khơng gian
đường nối chính
Giấy phép
Chính sách đầu tư
Quản lý kinh tế tài Khống chế ngân sách
Xây dựng lại cấp thấp
chính
Ngân sách mở rộng
Cơng nghiệp
Phân tích kinh tế
Sắp xếp sử dụng đất

Việc thiết kế kế hoạch hoạt động ngắn hạn thì khơng phải là vấn đề chính trong tồn
bộ q trình quy hoạch chiến lược. Kế hoạch hoạt động ngắn hạn giải quyết ba vấn đề

177


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

chính: Một là điều chỉnh nhỏ trên cơ sở của ngân sách địa phương, bộ phận cần thiết
và phát triển cộng đồng. Hai là công việc duy tu hệ thống nước thải, đường và các
cơng trình cơ sở hạ tầng khác. Ba là giải quyết một số vấn đề như các dự án mang tính
thực tiễn và kế hoạch cơ sở dự án, giới hạn địa lý và sự thống nhất cũng như là các
mục đích và kế hoạch tiến độ cần xem xét.
Kế hoạch chiến thuật có vị trí quan trọng nhằm nối liền những khoảng trống giữa một
bên điều hành và một bên là mục đích chiến lược. Đối các kế hoạch chiến thuật dài
hạn, vấn đề liên thông giữa các bộ phận tư nhân và nhà nước càng được nhiều càng tốt.
Nó địi hỏi phương pháp lập quy hoạch đảo ngược kết quả đưa ra sản phẩm kế hoạch

được nâng cao, bao gồm chiến thuật “cái gậy và củ cà rốt” đưa đến công việc thực thi
đầy đủ bởi phối hợp cơng tác và nhà lãnh đạo chính trị.
Như vậy kế hoạch chiến lược được thực hiện phát triển chương trình xã hội và kiến
trúc hạ tầng để lựa chọn kế hoạch chiến lược dài hạn. Ví dụ loại kế hoạch này có thể
là quy hoạch sử dụng đất cho xây dựng những trường đại học chính, vùng cơng
nghiệp, khu vực nhà ở, hệ thống giao thông, thông tin v.v... Lưu ý việc quản lý quy
hoạch có vị trí rất quan trọng cho cả hai loại kế hoạch dài hạn và ngắn hạn. Một mặt
nó thể hiện chính nội dung cần giải quyết mặt khác nó cịn thể hiện tiên đoán phát triển
mở rộng trong tương lai. Quy hoạch kế hoạch có thể được điều chỉnh qua các năm
thực hiện cho phù hợp.
Việc chuẩn bị kế hoạch chiến lược là một việc khơng hồn tồn đơn giản, đặc biệt
cơng việc thực thi. Một thông số thể hiện sẽ liên quan với một số thông số kỹ thuật cơ
bản khác ví dụ như việc thể hiện mối tương quan trong hai hệ trục. Một trục thể hiện tỷ
lệ tăng trưởng của phạm vi kỹ thuật chiến lược nào đó cần nghiên cứu (STA), trục thứ
hai thể hiện ưu điểm cạnh tranh. Trong cách thể hiện này bốn loại khác nhau cơ bản
của chiến thuật cần được làm rõ:
• Tỷ lệ tăng trưởng STA của loại bò thấp và ưu điểm cạnh tranh cao. Chiến thuật
nên được bảo vệ : động viên sử dụng sản phẩm hiện tại cải tiến công nghệ để
giảm giá thành và sử dụng thuế trợ giúp cho các phương án hoặc cơng nghệ khả
thi .
• Tỷ lệ tăng trưởng STA của chó thấp và ưu điểm cạnh tranh thấp. Chiến thuật
loại bỏ: Tránh việc nghiên cứu, phát triển và thu hoạch cái nào có thể.
• Tỷ lệ tăng trưởng STA của các “top ten” cao và ưu thế cạnh tranh cao. Chiến
thuật nên chăng phát triển mạnh lên: động viên các phát minh cơ bản, trang cấp
thiết bị sản xuất chính, xây dựng mối quan hệ về lãnh vực STA.
• Tỷ lệ tăng trưởng STA cuả mèo hoang cao và ưu thế cạnh tranh thấp. Chiến
thuật nên chăng đẩy mạnh hay hạ thấp xuống.

178

Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

Mục đích chính của quy hoạch chiến lược là tìm ra những yếu tố quan trọng có tính
mấu chốt để đẩy mạnh phát triển, hạn chế những mặt yếu mà không ảnh hưởng tới tiến
trình quy hoạch. Giải pháp có thể rút ra để hướng dẫn và định hướng cho chiều hướng
phát triển tốt. Phát triển quy hoạch chiến thuật được dựa trên cơ sở cơ bản sức mạnh
của hệ thống xã hội và cần tập trung vào những thời cơ và cơ hội.
Để tìm ra những cơ hội này, có thể phải tiến hành nhiều việc trong quy trình liên tục
như hình thành các chính sách phù hợp cho mọi đối tượng, khống chế chu kỳ giảm
yếu. Để làm được việc này rất cần có sự chuyển đổi cơ sở kinh tế địa phương: tránh
gặp phải những rủi ro và phiến diện, què quặt bị tác động của quá trình phát triển bên
trong và bên ngồi. Chính vì vậy cơng việc tiến hành có tính chiến lược có vị trí rất
quan trọng, tạo công ăn việc làm qua việc mở rộng và phát triển sản xuất mới, hàng
hóa cạnh tranh và các loại dịch vụ. Đây chính là giai đoạn phát triển và vận động
trong nền kinh tế địa phương để xác định quy mô và tương lai cho chiến lược phát
triển vùng mới. Vấn đề này liên quan tới việc đưa ra quyết định đầu tư chính sách
phát triển hạ tầng có các bên tham gia.
5.3.3. Các cơng việc chính trong quản lý chiến lược
Trước khi đưa ra tóm tắt các hoạt động mang tính then chốt của q trình lập quy
hoạch chiến lược, vấn đề là cần xem xét lại các các điều kiện cơ bản bao gồm tất cả
các mặt của việc quản lý như so sánh kỹ thuật, khả năng tài chính và phù hợp chủ
trương đường lối.
Để có nhận xét chung về q trình quản lý chiến lược ta cần xem xét một số các công
việc sau:
(1) Kế hoạch công việc lập ra để thực hiện quá trình quy hoạch này. Kiểm tra các
điều kiện quản lý cơ bản phù hợp chủ trương chung. Nếu không đưa ra được
một kế hoạch thực hiện chuẩn hố thì quy hoạch có thể có mặt bị thất bại trong
phạm vi kỹ thuật chiến lược cho cả dài hạn hoặc ngắn hạn.
(2) Việc quản lý điều hành các hoạt động cơ bản là rất cần thiết. Dần theo thời gian

của quá trình lập quy hoạch điều quan trọng là cần nắm được tình trạng hiện tại
của kế hoạch một cách chính xác. Đưa ra những phương án hay giải pháp phù
hợp.
(3) Việc dự báo khả năng phát triển tương lai của thành phố, làng bản hoặc một
vùng, việc tính dự báo về nhu cầu tương lai về một lãnh vực đặc biệt phải được
tiến hành, điều chỉnh định kỳ và dựa theo mối quan hệ giữa các quá trình khác
nhau. Cần sử dụng mơ hình tính tốn tương tự bằng máy tính cho trường hợp
này.
Đối với việc lập quy hoạch và giải pháp thực hiện nó có liên quan tới phát triển thành

179


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

phố, duy tu và quản lý trong thời gian dài, kế hoạch chiến thuật nên được lập trên cơ
sở dữ liệu hiện tại và dự báo. Kế hoạch phải được hiệu chỉnh, cập nhật số liệu, sử dụng
phương pháp rà soát từ dưới lên, các bên cùng tham gia, tìm kiếm ngân quỹ. Nguyên
tắc bao gồm phân tích những điểm mạnh, điểm yếu, phát hiện những cơ hội và những
cản trở có thể liên quan đến khuynh hướng phát triển, đưa ra các phương án dự phòng
để khai thác các cơ hội thuận lợi, vượt qua khó khăn, đi đến chọn lựa phương án tối ưu
nhất. Kết quả đầu ra bao gồm quyết định chiến lược về đầu tư cho một số bộ phận
công nghiệp, phân phối quỹ đất, nhà ở cho người thu nhập thấp... Tất cả các quy hoạch
chiến lược về phát triển và tái xây dựng cần được kiểm tra, kiểm nghiệm về mặt kinh
phí duy tu vận hành, quản lý và tính khả thi cho phương án làm mới. Quy hoạch hiên
tại và các giải pháp khả thi cần được ước lượng cẩn thận và so sánh kinh tế. Quy hoạch
khơng gian có thể ảnh hưởng và hạn chế tới hoạt động một số bộ và một số thành viên
tham gia, chính vì vậy giải quyết vấn đề thị trường đất đai cho cả giai đoạn ngắn hạn
và dài hạn cần được chuẩn bị.
Để hình thành chính sách chiến lược và quy hoạch liên quan, đội quản lý trung tâm

bao gồm những thành viên mấu chốt như: phòng quy hoạch, cơng trình cơng cộng, tài
chính, cơ quan nhà ở và việc làm tham gia cộng tác giải quyết.
Theo kinh nghiệm của nước ngồi, đội cơng tác nên chia càng nhỏ càng tốt. Nhiệm vụ
của đội là điều hành q trình được hiệu quả. Để đạt hiệu quả cơng tác này ba dạng
hoạt đông sau đây phải được thực hiện hồn chỉnh:
(1) Chuẩn bị chính sách chiến lược và kế hoạch
(2) Khởi công và điều hành dự án
(3) Công tác đào tạo, luật pháp và hiến pháp.

Quy hoạch
CG trong nước
CG QT

Dự án

Kết
quả

Kết quả

Kết quả

đào tạo, luật pháp, hiến pháp
Nửa năm đầu

Năm 1
Năm 2 và tiếp

Hình 5.1: Ba loại cơng việc trong quản lý chiến lược

180


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

5.4. Quy hoạch tổng thể
5.4.1. Mở đầu
Nội dung quy hoạch cần thể hiện những vấn đề cơ bản như việc sử dụng đất, hạ tầng
cơ sở, khu nhà ở và việc thực thi nó theo giải pháp hợp lý, ngồi ra nó còn phải quan
tâm đến các mặt kinh tế, xã hội và tổ chức. Nếu các vấn đề trên được nghiên cứu cẩn
thận người lập quy hoạch đã thực hiện được một cơng việc quan trọng thể hiện í tưởng
xã hội vào mục tiêu cuối cùng. Ngoài ra người lập quy hoạch biết được ý kiến của các
bên liên quan đến quy hoạch, từ đó sắp xếp và lựa chọn để đưa vào nội dung thể hiện.
Việc thực hiện nghiên cứu này được gọi là quá trình lập quy hoạch tổng hợp hay quy
hoạch tổng thể.
5.4.2. Quy trình
Mỗi cơng việc lập quy hoạch cho một vấn đề nào đó là giải quyết công việc dù là vấn
đề kỹ thuật, kinh tế, tài chính, xã hội hoặc hình thức tổ chức của một bộ phận, hoặc về
điều kiện không gian, kinh tế xã hội mà chưa thật phù hợp với yêu cầu hiện tại hoặc
tương lai của bộ phận nào đó. Giải pháp giải quyết vấn đề cần yêu cầu thể hiện cả hai
mặt kỹ thuật và đường lối. Khái niệm kỹ thuật ở đây cần hiểu ở nghĩa rộng của nó bao
gồm cả kỹ năng quản lý và tổ chức, nắm được yêu cầu của cộng đồng và người tham
gia.
Các bước tổng quan của quá trình lập quy hoạch tổng thể được thể hiện trong bảng
sau.
Bảng 5.4: các bước tổng quan của quá trình lập quy hoạch tổng thể
Các bước lập
Vấn đề
Q trình nhận biết • Quản lý thơng tin
và hình thành

• Định mức, giá trị và quan điểm
• Giao tiếp
• Thiết kế
Q trình tổ chức và • Trách nhiệm
quản lý
• Luật pháp và quy định
• Phối hợp hoạt động
• Phối hợp cơng tác
Q trình lập quyết • Hình thành ý kiến
định và đường lối
• Nghiên cứu xem xét
• đàm phán
• Giải pháp , đường lối
Q trình xã hội
• mục đích, ý định
• Tham gia
• Nhà chức trách

181


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

Tất cả các hoạt động của quá trình lập quy hoạch phải được tổ chức chặt chẽ. Nếu nảy
sinh vấn đề thì cần được giải quyết ngay. Ví dụ thiếu nước thì cần cần xây dựng nhà
máy cấp nước, giao thông tắc nghẽn cần xây dựng hạ tầng tốt hơn. Việc tổ chức của
q trình thực hiện cơng tác này được gọi là một phần của quá trình lập quy hoạch.
Một phần khác nữa là việc thi công dự án thường phải được sự chấp thuận của nhà
chức trách. Vì vậy cơng tác lấy ý kiến hoặc thừa hành ý kiến của nhà chức trách chính
là một phần việc khơng thể thiếu được của q trình lập quy hoạch.

Nhà chức trách ln có cách nhìn và đánh giá riêng của họ. Mối quan tâm của họ
thường là cả một mảng lớn chứ không nhất thiết phải giới hạn trong phạm vi hẹp. Các
nhà lãnh đạo sử dụng có hiệu quả người lập kế hoạch nhằm dung hồ u cầu và địi
hỏi giữa của các nhóm hoặc bộ phận khác nhau trong xã hội. Xã hội - có thể là mức
địa phương hay tồn quốc thể hiện quan điểm đồng ý hay khơng về việc xây dựng dự
án. Như vậy sẽ hình thành nên những yêu cầu trong cộng đồng. Quá trình lập quy
hoạch thực sự tốt sẽ gắn liền giữa việc phân tích bộ phận và giải pháp xử lý. Cơng tác
tổ chức và phối hợp hoạt động của tất cả các bộ phận phải xem là một việc của quá
trình lập quy hoạch. Trong quá trình lập quy hoạch người lập sẽ phải xem xét tồn bộ
các phần việc thơng qua các bộ phận cấu thành. Phương pháp lập quy hoạch tổng thể
thông thường rất tổng hợp ngay từ bước đầu tiên và nhyư vậy sẽ mang lại hiệu quả
cao. Việc này được thực hiện qua từng bộ phận một. Tổng hợp từ các bộ phận sẽ thu
được kết quả gấp bội cho toàn dự án.
5.3.3. Quy hoạch bộ phận
Trong quy trình lập quy hoạch, cơng việc đầu tiên trong chu kỳ kín này là thu thập dữ
liệu, thơng tin liên quan. Những thơng tin cơ bản có thể bắt đầu từ những vấn đề sơ
lược như : Vấn đề yêu cầu hiện tại nảy sinh và mong muốn giải quyết. Tiếp sau là tìm
ra được trọng tâm của vấn đề: loại và nguồn gốc sinh ra nó, ảnh hưởng của nó. Từ
những điểm xúât phát này người lập quy hoạch đi tìm ra mục tiêu giải quyết vấn đề:
Đâu là vấn đề chính cần được giải quyết? Sử dụng các tiêu chuẩn để lượng hoá vấn đề
từ bước ban đầu. Khi đã định lượng được vấn đề người lập quy hoạch đưa ra phương
án. Ở hầu hết các quá trình lập, bước này được thực hiện thông qua con đường định
hướng bộ phận chuyên môn. Các giải pháp đưa ra dựa trên cơ sở phân tích nội dung
chuyên nghành mà vấn đề đặt ra và phương pháp giải quyết nó. Nếu các phương án
đưa ra hợp lý, người lập tính tốn phân tích các mặt của dự án ( ưu điểm và hạn chế)
như giá thành, phân tích kinh tế... từ đó tìm được phương án mang tính khả thi cao với
gía thành thấp nhất. Nhìn chung trong quy trình lập quy hoạch bộ phận việc phân tích
ảnh hưởng của các yếu tố còn ở mức hạn chế. Nếu vấn đề này chưa được giải quyết cụ
thể thì sẽ được đưa ra thảo luận ở bước tiếp theo trong quá trình lập quyết định.
5.4.4. Quy hoạch tổng hợp

182


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

Nhìn chung các bước trong phương pháp lập quy hoạch có thể được thể hiện theo các
hình thức khác nhau. Sau khi đưa ra được những phương án có thể của vấn đề đặt ra,
người lập quy hoạch xem xét qua lần nữa các ảnh hưởng như vấn đề tài chính, kinh tế,
mơi trường, xã hội và các vấn đề có thể khác. Việc phân tích cần mở rộng phạm vi và
định hướng nghiêng về hiệu quả hay lợi ích dự án hơn là đi vào các vấn đề bộ phân, cụ
thể. Trong phương pháp luận của tổng hợp quy hoạch, việc phân tích ảnh hưởng đó
chính là một phần của mục tiêu đặt ra của dự án. Hiệu quả cuối cùng dự án phải cao
hơn chi phí đầu tư khi xét các yếu tố tài chính theo thời hạn ngắn hoặc các mặt của
từng bộ phận.
Trong tổng hợp quy hoạch người lập và bộ phận đưa ra quyết định cần gắn kết giữa
mục tiêu đề ra dự án của các bộ phận khác nhau. Điều này có nghĩa rằng cơng tác tổng
hợp quy hoạch khá phức tạp. Mặt khác phương pháp tiếp cận có thể chịu ảnh hưởng
của sự rủi ro nhất định khi mục tiêu của mỗi bộ phận lại phụ thuộc vào bộ phận khác
hoặc lợi ích của nhóm khác trong xã hội. Nhưng ở giai đoạn cuối phúc lợi sẽ mang lại
từ quy hoạch sẽ lớn. Điều này có thể thấy được thơng qua việc phối hợp hoạt động và
liên kết các hoạt động.
Các bước trong quy hoạch tổng hợp
Quy trình quy hoạch tổng hợp bắt đầu từ cơng việc ước lượng và đánh giá tình trạng
hiện tại và xu hướng tương lai về phát triển xã hội, kinh tế, tài chính và vấn đều mơi
trường. Chất lượng của cuộc sống hiện tại và tương lai được so sánh với tiêu chuẩn đề
ra. Trong từng bộ phận xã hội những đặc điểm quan trọng nhất phải được mô tả thể
hiện một cách đầy đủ. Cần phân tích đầy đủ và chính xác tới mức có thể những thách
thức bộ phận và quá trình chúng chưa thuộc phạm vi của vấn đề. Bước tiếp theo là
kiểm tra chéo tất cả các mối quan hệ về tất cả các qúa trình và bộ phận. Thơng qua

cơng tác nghiên cứu ở bước này những mục tiêu cơ bản của mỗi bộ phận được xác
định, vai trị của nó trong xã hội được thể hiện càng nhiều càng tốt. Từ đó dự kiến kế
hoạch bộ phận cơ bản được đưa ra, dự kiến ngân quỹ cho nó. Như vậy dự kiến ban đầu
được hình thành và định lượng, thơng qua các bước tiến hành trong chu trình lập,
thơng qua kiểm tra chéo từng bước, chuyển đổi thành kế hoạch tổng hợp thông qua
phối hợp giữa các bộ phận và các mặt của vấn đề. Thơng qua ý kiến góp ý của cộng
đồng, quần chúng về các mặt tốt xấu của của kế hoạch, người lập kế hoạch sửa đổi các
điểm cần thiết, nhà chức trách nắm rõ được nguyện vọng và mục tiêu sẽ đưa ra quyết
định cần thiết.
Sau bước này là giai đoạn thực hiên, triển khai kế hoạch. Các bước của quá trình
mới lại được thể hiện qua tiến trình thực hiện theo nhiệm vụ chun mơn của nó.
Kế hoạch thự hiện được rút ra từ kinh nghiệm của các nhà làm kế hoạch trên toàn thế
giới, tất cả các mối quan hệ được thể hiện vai trị của nó trong q trình lập, dù rằng nó
chỉ quan tâm giải quyết một khía cạnh nhỏ. Ví dụ giá trị và ý nghĩa của hệ thống cấp
nước trong xã hội không tự nó quyết định. Giá trị và ý nghĩa của việc sử dụng nước

183


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

khác nhau theo đối tượng và yêu cầu sử dụng như nước cho nông dân, người thành thị,
cho công ty sản xuất hay nhà máy... Yêu cầu chất lượng và số lượng, giá thành và đặc
biệt về văn hoá, phong tục giữa các nhóm người trong xã hội cũng rất khác nhau.
Từ những phân tích này hiệu quả và ý nghĩa của dự án cần được làm rõ và phải được
tính tốn lượng hố trong q trình lập kế hoạch cung cấp nước. Thơng qua đó việc
thực thi tiến hành mới mang lại hiệu quả thực tế.
Chu kỳ của kế hoạch tổng hợp bao gồm mục tiêu và công việc được mô tả trong bảng
5.5 sau.
Bảng 5.5: Quy trình lập quy hoạch tổng hợp

Quá trình lập quy hoạch tổng hợp: Tiêu đề và công việc
Giá trị và mục tiêu của con người, Mục tiêu của nhóm quan tâm, hình thành trên cơ sở
của cơ chế chính sách của nhà chức trách
Sử dụng Nguyên Dịch vụ Thuế và Bộ máy
Tài
Lịch sử Kiến
thức xã nguyên, đất hiện lý của hệ và trang chương hành
địa
chính và
thiết bị trình
dân sinh tại, chất thống
phương hội
nâng cao khả
cơng
giao
khu vực lượng
và vùng người
dịch vụ năng
cộng
thông
môi
dân
công
trường
thực
cộng
tự nhiên
hiện quy
hoạch
Dữ liệu và phân tích mối quan hệ, hình thành vấn đề, đặt tiêu chí và lập quy hoạch do

đội chun mơn làm kết hợp nhân viên phòng quy hoạch và các kỹ sư
Hạ tầng Quy
Kế
Nghề
Chương Quy
Các toà Người
hoạch sử cơ sở và hoạch
hoạch tổ
trình
nhà và tham gia nghiệp
quy
chức
dịch vụ mơi
khu vực tăng lên, tương lai dụng
đất,
pháp
yêu cầu được
trường
công
không
hoạch
vùng,
nhà ở , điều
đô thị, luật, kế
cộng
được
giao
bảo vệ thơng
hoạch
yếu tố chỉnh,

thu phí
động
mơi
tiềm
thực thi
chạm (di xã hội
trường
năng
tích lịch
tự nhiên
kinh tế
sử)
Góp ý của người dân bản địa, đoàn chuyên gia và các đơn vị
Quy hoạch tổng hợp đề nghị, phân tích những góp ý về quy hoạch
Lắng nghe, xem xét lại và tiếp cận vấn đề
Thủ tục thực hiện quyết định
Thực hiện quy hoạch bởi các đơn vị chuyên môn
Điều chỉnh thường xuyên quy hoạch tổng
Mối quan hệ chỉ ra ảnh hưởng các mặt có thể gây tác động đến sự thay đổi đến đến
thực tế của dự án. Các ảnh hưởng này bao gồm cả mặt tích cực và tiêu cực. Người lập
quy hoạch cho loại này cần đi sâu vào phân tích tồn diện chứ không nên đi vào phân

184


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

tích rủi ro theo từng khía cạnh mà làm mất đi cơ hội dự án. Một lần nữa hiệu ích mang
lại cho xã hội lớn hơn, lợi ích cho từng bộ phận cũng tăng lên, nhưng có thể chi phí
cho mỗi bộ phận có thể gia tăng. Trong trường hợp này nhà nước cần điều chỉnh nó,

cần có sự thay đổi giữa các bộ phận hoặc các vùng.
5.4.5. Một số điểm chú ý
Trong thực tế, khi lập quy hoạch tổng hợp không phải lúc nào ta cũng có thể đạt được
hiệu quả chỉ trong một chu kỳ lập như bảng nêu trên. Mỗi bộ phận đều có kế hoạch
đầu tư và thu hồi theo đặc trưng riêng và nó có thể ảnh hưởng trở lại kế hoạch. Những
yêu cầu về tổ chức và pháp luật cho kế hoạch tổng hợp cần có những quy định và điều
kiện thực hiện trong môi trường xã hội. Việc cố gắng giải quyết những công việc trong
q trình lập có thể phải đương đầu với những quy định mang tính cứng nhắc và kém
hiệu quả. Kết quả quy hoạch loại này có thể khơng mang tính khả thi, không thể áp
dụng. Quy hoạch tổng thể bị đổ vỡ, các bộ phận của quy hoạch tổng phải đương đầu
với tình thế khó xử, chịu tác động bởi mặt tích cực và tiêu cực. Từ đặc điểm này, các
bộ phận có thể hình thành các mối quan hệ.
Mặc dù cịn có những tồn tại trên, kế hoạch tổng hợp có thể áp dụng ở mức dự án.
Ngồi ra ở mức cao hơn, phức tạp hơn vẫn có thể sử dụng loại này được nhưng cần
phải có một số quy định cần thiết.
Chính vì vậy việc phân chia kế hoạch tổng hợp là việc làm cần thiết. Với lý do trên các
vấn đề quan trọng sau đây cần xem xét.
(a) Quy mô
Ở cấp thấp – cấp dự án việc sử dụng chu kỳ quy hoạch tổng hợp là thực tế, nó đưa đến
khái niệm quy hoạch thực tế. Điều này có liên quan đến dự án bộ phận, nó bị giới hạn
ở diện tích nhỏ và vị trí địa lý hoặc chương trình cần có sự phối hợp giữa các đơn vị
thi hành ở các cấp địa phương hay vùng. Sau đó quy hoạch phát triển rộng hơn, bao
gồm nhiều bộ phận, nhiều bên liên quan, người lập quy hoạch phải biết điều hoà, điều
chỉnh các yêu cầu thiên về kế hoạch thực tế.
(b) Đa bộ phận
Hầu hết các dự án mang tính đa bộ phận, mối quan hệ và các mặt ảnh hưởng đều được
xem xét đánh giá. Kế hoạch sử dụng sẽ được giải hoà những mâu thuẫn quyền lợi, giải
pháp cho một bộ phận có ảnh hưởng ngược trở lại tình trạng của bộ phận khác. Giải
pháp tốt nhất cho việc tiêu nước thừa trong mùa mưa của khu nhà ở là cần có thiết bị
và người làm. Vì vậy người lập quy hoạch phải đưa ra được giải pháp tối ưu, xem xét

lại quy hoạch tổng hợp trong khoảng thời gian phải thực hiện.
(c) Thời gian

185


Chương 5: Điều hành và quản lý quy hoạch

Qúa trình lập quy hoạch tổng hợp thường sử dụng thời gian khá nhiều để thực hiện
cho được kết quả. Các nhà lãnh đạo hay chủ đầu tư muốn việc lập quy hoạch nhanh
chóng và đạt được mục tiêu đề ra của các nhóm, thành viên liên quan. Như vậy có sự
mâu thuẫn giữa thời gian yêu cầu giải quyết và sự rút ngắn. Ngồi ra sản phẩm của bài
tốn thời gian cần có tính mềm dẻo để thấy được việc phát triển mới và vấn đề chưa
thể tiên đoán được. Đây chính là đặc tính của quy hoạch tổng hợp thực tiễn. Đối với
nhà lập quy hoạch thì điều này địi hỏi khá cao.
(d) Kế hoạch
Phụ thuộc vào quỹ thời gian và tính phức tạp của vấn đề, tính tổng hợp của quy hoạch
sẽ xác định loại kế hoạch. Như đã trình bày ở các phần trên kế hoạch đã chỉnh sửa cho
giai đoạn ngắn hạn có thể được phân định từ kế hoạch dài hạn và kế hoạch chiến lược.
Điều dễ nhận thấy là kế hoạch đơn lẻ trong giai đoạn ngắn hạn thường phức tạp về nội
dung và thời gian lập nó. Vì vậy cần hạn định nội dung cho loại kế hoạch hợp lý.
(e) Thực hiện
Thực hiện kế hoạch quy hoạch là một công việc rất quan trọng trong quá trình lập quy
hoạch. Việc thực thi quy hoạch càng chắc chắn khi qúa trình lập càng tổng hợp càng
tốt. Vấn đề này bao gồm: Quản lý phù hợp, tham gia đầy đủ các giai đoạn, tổ chức
hành chính tốt, quản lý điều hành tốt. Ngoài ra kế hoạch ngân quỹ và tài chính là
những yếu tố rất quan trọng bởi vì ngân sách đáp ứng đủ hay khơng, quan điểm ủng hộ
của lãnh đạo đến đâu... đó là yếu tố quyết định cho công tác quy hoạch là thực tế hay
chỉ là lý thuyết.

186