Đổi mới cách làm chiến lược

ĐỔI MỚI CÁCH LÀM CHIẾN LƯỢC

GS. Đỗ quốc Sam

Hiện nay là thời điểm thích hợp để triển khai nghiên cứu xây dựng
chiến lược phát triển kinh tế xã hội cho đất nước thời kỳ 2011-2020, thời
gian thực tế còn lại không nhiều lắm, nên cần khẩn trương xúc tiến các công
việc chuẩn bị. Song vấn đề đầu tiên cần xem xét lại là nên làm chiến lược
(bao gồm cả nghiên cứu, chuẩ
n bị, xây dựng và thực hiện) như thế nào cho
thực sự có hiệu quả cao, xứng với công sức bỏ ra. Tình hình trong ngoài
nước những năm qua đã có nhiều thay đổi, bài học xây dựng và thực hiện
hai kỳ chiến lược trong nước (1991-2000 và 2001-2010) và kinh nghiệm
nghiên cứu chiến lược ở nước ngoài có thể cho chúng ta nhiều gợi ý bổ ích
cho thời kỳ chiến lược sắp tới. Bài viết này giới thiệu m
ột số ý tưởng về
chiến lược 2011-2020 để cung cấp tham khảo.
I.- MỘT SỐ GỢI Ý TỪ TÌNH HÌNH TRONG VÀ NGOÀI
NƯỚC.
1.- Qua hai lần xây dựng chiến lược phát triển kinh tế xã hội
1991-2000 và 2001-2010, có thể rút ra một số nhận xét và kinh nghiệm
sau đây:
-- Tuy 2 bản chiến lược đều được nghiên cứu nghiêm túc và chu
đáo, song nhược điểm chung là đều làm theo cách truyền thống, tham vọng
toàn diện, làm cho nội dung dàn trải, những vấn đề
chính sách nghiên cứu
không sâu. Chiến lược có bóng dáng của một bản kế hoạch dài hạn, mà theo
cách nhìn hiện nay thì kế hoạch ngắn hạn cũng đã khó có thể cân đối được
toàn diện, huống hồ một kế hoạch dài hạn làm sao tránh được tính hình thức
và nông cạn.
-- Chiến lược được chuẩn bị xây dựng và thông qua rất công phu,

chặt chẽ, song khi đi vào thực hiện lại thiếu theo dõi, đánh giá một cách
khoa họ
c để thực thi một cách đồng bộ và cân đối, làm giảm đáng kể hiệu
quả của công sức nghiên cứu.
-- Để có thể đánh giá về năm xuất phát (năm 2011) của thời kỳ
chiến lược mới (2011-2020), cần có ước lượng kết quả thực hiện chiến lược
hiện hành (2001-2010). Tuy còn sớm, song cũng có thể tiên đoán kế hoạch 5
năm (2006-2010) có nhiều khả năng thự
c hiện được những mục tiêu chủ yếu,
thậm chí một số mục tiêu có thể đạt sớm 1-2 năm, nhưng mục tiêu 10 năm
“tạo nền tảng để năm 2020 nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp
theo hướng hiện đại” thì cần có thời gian để phân tích.
Nếu coi “nền tảng” là kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội, vật chất và
phi vật chất, thì có thể dự đoán phần vật chất (GDP, tỷ trọng công nghiệp,
FDI, đô thị hóa v.v.) có tiến triển khá, còn về phi vật chất (giáo dục đào tạo,
khoa học công nghệ, nguồn nhân lực, công bằng xã hội v.v.) thì tiến triển
chậm hơn, có vẻ chưa sẵn sàng để cất cánh. Nếu coi “n
ền tảng” là một tỷ lệ
nhất định (thí dụ trên 50%) của chặng đường công nghiệp hóa thì còn khá
nhiều công việc phải làm, nhất là khi đi con đường công nghiệp hóa kết hợp
hiện đại hóa ngay từ đầu và suốt quá trình phát triển.
Tuy nhiên,có thể nói tính toán giá trị tuyệt đối thì còn những chỉ
tiêu chưa đủ chắc chắn, song nhìn về xu thế và nhịp độ chuyển biến cả về
kinh tế và xã hội thì có cơ
sở để hy vọng rằng phần nền tảng cho công
nghiệp hóa sớm có thể bổ sung để tạo tiền đề cho bước phát triển khả quan
hơn sắp tới. Như vậy, trong 3 năm còn lại của thời kỳ chiến lược hiện hành,
cần đẩy rất mạnh và đồng bộ công cuộc cải cách và đổi mới để hoàn thành
được nhiệm vụ tạo nền tảng và ti
ền đề cho sự phát triển cao hơn khi bước

vào thời kỳ chiến lược mới.
2.- Về tình hình ngoài nước, có mấy vấn đề đáng chú ý sau:
-- Có người nghĩ rằng hoạch định chiến lược đã trở thành lỗi thời,
song theo các tài liệu quốc tế, hiện nay ở nhiều nước người ta vẫn nghiên
cứu và xây dựng các bản chiến lược khá dày về số trang và phong phú về
nội dung, chỉ có đ
iều là cách làm chiến lược có khác trước.
Rất hiếm thấy kiểu soạn thảo chiến lược toàn diện, tỉ mỉ, như một
bản kế hoạch kinh tế xã hội dài hạn, ngược lại, nhiều bản chiến lược được
xây dựng cho các vùng tương đối hẹp mà các điều kiện cụ thể có thể nắm
bắt dễ dàng, như một thành phố, một vùng mới khai phá, ho
ặc cho một
chuyên ngành, một lĩnh vực kinh tế xã hội, như chiến lược công nghệ thông
tin, hay chiến lược môi trường cho một vùng lãnh thổ. Những bản chiến
lược “phát triển bền vững” của nhiều nước nghiên cữu theo khuyến nghị của
các Hội nghị thượng đỉnh về môi trường và Chương trình Thiên niên kỷ, tuy
phạm vi có rộng hơn song vẫn tập trung vào một mục tiêu tổng hợp và thống
nhất.
-- Tình hình phát triển chính trị, kinh tế, xã hội quốc tế trong vài
chục năm qua đã được nhiều cơ quan tổ chức nghiên cứu và vô số báo cáo
phân tích, đánh giá rất có giá trị và không thể kể hết. Song nổi bật và có tác
động nhiều đến việc nghiên cứu chiến lược có lẽ là, tuy có thể dự đoán đươc
xu thế toàn cầu hóa và sự phát triển vượt bậc của khoa học và công nghệ,
nhưng nhữ
ng sự kiện đột biến trên thế giới lại khó hay không thể lường
trước được, như cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á cuối thế kỷ 20
hay hành động khủng bố vào nước Mỹ đâu thế kỷ 21. Vì vậy, những dự báo
chiến lược, kể cả của những tổ chức dự báo nổi tiếng, cũng chỉ là tương đối
và phụ thuộc vào nh
ững điều kiện nhất định.

-- Để chọn tìm một chỗ đứng trên trường quốc tế vào cuối thời kỳ
chiến lược, cần tìm hiểu bối cảnh thế giới đến năm 2020 dự đoán sẽ ra sao.
Đây là một vấn đề khó, cần có thời gian nghiên cứu. Trước mắt, dựa trên
những tư liệu sẵn có, chỉ có thể phác họa đôi nét giúp cho bước phân tích
tiếp theo đi sâu hơn.
Nhiều dự báo cho r
ằng trong mươi năm trước mắt, có nhiều khả
năng các xu hướng cách mạng công nghệ, tin học hóa, tri thức hóa, toàn cầu
hóa sẽ tiếp tục mở rộng và nâng cao, và nếu các quá trình ấy không bị cản
trở thì khoảng năm 2020 nền kinh tế tri thức có thể được định hình, một số
không nhiều các nước tiên tiến bước vào giai đoạn phát triển của kinh tế tri
thức, một số nước đang phát tri
ển có thể đi vào giai đoạn đầu kinh tế tri thức.
Trên bản đồ kinh tế thế giới, nước Mỹ vẫn đứng ở hàng đầu, các cực kinh tế
châu Âu, châu Á chưa đủ sức át các cực khác; kinh tế châu Á với 3 nước
mạnh (Trung quốc, Ấn độ, Nhật bản) có thể chiếm gần một nửa kinh tế thế
giới, song cũng chưa chiếm được vị thế áp đả
o. Khu vực Đông nam Á nếu
kịp hình thành khu vực kinh tế tự do thì sẽ có vai trò quan trọng hơn với
kinh tế châu Á và kinh tế thế giới.
Bức tranh lạc quan vẽ ra ở trên (nếu không có đột biến tiêu cực
ảnh hưởng) có thể tạo ra cho chúng ta nhiều cơ hội, vấn đề là chúng ta có đủ
sức lợi dụng những cơ hội đó để đối phó với những thách thức bên ngoài và
cả bên trong chúng ta không.
II.- ĐỔI M
ỚI CÁCH LÀM CHIẾN LƯỢC.
1.- Trước hết cần làm rõ vai trò và vị trí của chiến lược trong
các bước nghiên cứu kế hoạch hóa phát triển, bao gồm cương lĩnh, chiến
lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách, chương trình, dự án phát triển, chủ
yếu là mối quan hệ giữa chiến lược và cương lĩnh và giữa chiến lược và quy

hoạch, kế hoạch, để tránh bỏ sót, trùng lắp và thiếu nhất quán.
Cương lĩnh thường được hiểu là chủ trương chính trị cơ bản của
Đảng, quy định mục tiêu phấn đấu lâu dài, và con đường hành động để thực
hiện mục tiêu đó. Đó là đường lối chung, cũng là ngọn cờ đoàn kết toàn
Đảng và tập hợp toàn dân chiến đấu cho cùng một mục đích. Nói chung,
cương lĩnh dùng cho mục tiêu lâu dài, nặng về chính trị, đường lối, không đi
cụ thể về các khía cạnh kinh tế xã hội, thường dùng để lãnh đạo, chỉ đạo. Có
cương lĩnh dài hạn (cương lĩnh tối đa) nhằm vào mục tiêu cuối cùng, còn
cương lĩnh ngắn hạn (cương lĩnh tối thiểu) thường là chương trình tranh cử
cho một nhiệm kỳ chấp chính hoặc cho một giai đoạn quan trọng.
Chiến lược có thể hiểu là mưu lược có tính hoàn chỉ
nh, toàn cục
và lâu dài, sử dụng các nguồn lực có thể huy động nhằm đạt được mục tiêu
đề ra. Tư tưởng chiến lược phải dựa vào đường lối chung của cương lĩnh.
Chiến lược phát triển thường dùng để chỉ đạo, hướng dẫn cho các quy hoạch
và kế hoạch phát triển. Có chiến lược quốc gia, song cũng có loại chiến lược
nhằm mục tiêu cục bộ, thời gian không dài, nh
ư chiến lược xuất khẩu, chiến
lược thay thế nhập khẩu. Chiến lược cũng có tính phương án (lựa chọn), thể
hiện thành các mô hình phát triển.
Quy hoạch phát triển là sự sắp xếp các giải pháp kinh tế xã hội
trên không gian lãnh thổ và trong một thời gian hạn định để thực hiện mục
tiêu chiến lược với cơ cấu đồng bộ và tối ưu hóa. Quy hoạch thường nghiên
cứu cho một thời kỳ trung hạn (5 năm ho
ặc hơn), là cầu nối giữa chiến lược
(thời gian dài hơn) và kế hoạch (thời gian ngắn hơn). Để bảo đảm tính hợp
lý và khả thi, nội dung quy hoạch thường phải thể hiện khả năng cân đối
tổng thể giữa các giải pháp và các nguồn lực có thể huy động.
Kế hoạch phát triển là sự cụ thể hóa các giải pháp quy hoạch phân
bổ theo thời gian, dưới hình thứ

c các đề án, dự án được cân đối tương đối cụ
thể bằng các nguồn lực sẵn có và các cơ chế chính sách phù hợp để động
viên các khả năng phục vụ cho việc thực hiện mục tiêu phát triển chung. Kế
hoạch là công cụ quan trọng để tiến hành các hoạt động quản lý và ra quyết
định cụ thể về kinh tế xã hội, là cơ sở để thực hiện các đề án, dự
án và
chương trình phát triển.
Qua phân tích trên thấy rõ, cương lĩnh, chiến lược, quy hoạch và
kế hoạch đều thuộc về một dòng kế hoach hoá, đều đi từ mục tiêu đến các
giải pháp thực hiện. Có khác nhau là ở độ dài thời gian, ở mức độ khái quát,
định tính, ở điều kiện khống chế, chỉ đạo, những yếu tố này giảm dần từ
cương lĩnh đến kế
hoạch, bước sau phụ thuộc vào bước trước đồng thời lại
khống chế bước tiếp theo.
Từ đó cũng có thể suy ra, chiến lược không thể xây dựng chi tiết
cụ thể như một bản kế hoạch, càng không thể giống như một bản kế hoạch
dài hạn như đã được kinh nghiệm trong và ngoài nước khẳng định.
Mặt khác, chiến lược và cươ
ng lĩnh cũng hoàn toàn khác nhau, cả
về mục đích, thời gian, nội dung và cách nghiên cứu. Vì vậy, không thể thay
thế cho nhau hoặc trùng lặp với nhau, gây khó khăn cho việc áp dụng.
2.- Để tránh đi vào con đường của kế hoạch dài hạn mà vẫn
bảo đảm tính hoàn chỉnh, toàn cục và lâu dài, chiến lược nên xây dựng
theo mục tiêu, theo một chủ đề thống nhất và nhất quán. Thí dụ như
“Chiến lược đưa nước ta lên hàng các nướ
c có thu nhập trung bình khá”.
Chiến lược theo mục tiêu có thể có mấy lợi thế sau:
-- Tính định hướng của sự phát triển rất rõ ràng, rành mạch, điều
này rất cần thiết đối với một nền kinh tế định hướng xã hội chủ nghĩa. Từ
mục tiêu chính có thể xác định hệ các mục tiêu cụ thể, bảo đảm đều hội tụ

vào một hướng thống nhất.
-- Các giải pháp chiến lược đều hướng vào một chủ đề, vừa giữ
được tính nhất quán của hệ thống, lại vừa có thể hỗ trợ lẫn nhau, nâng cao
được hiệu quả của giải pháp và tạo ra một nền chung thuận lợi cho các giải
pháp đột phá rất cần thiết cho mục tiêu chiến lược.
-- Đi theo một hệ mục tiêu thống nhất và những giải pháp mấu
chốt nhất quán, có thể tránh được việc tìm kiếm các cân đối quá cụ thể trong
thời gian dài, nhưng vẫn xử lý được những cân đối cơ bản, nhờ đó các vấn
đề kinh tế xã hội cụ thể hoặc là có thể tự động giải quyết, hoặc là có những
tiền đề tôt để xử lý.
-- Chiến l
ược theo chủ đề có tính khả thi cao vì quá trình nghiên
cứu sẽ rất tập trung, đồng thời lại tránh được những khó khăn về cân đối
theo thời gian dài không thể khắc phục được.
Mục tiêu chiến lược 10 năm 2011-2020 cần đặt cho tương xứng
với công sức mà đất nước đã, đang và sẽ bỏ ra cũng như với những hứa hẹn
của thời đại vào cuối thập k
ỷ tới. Có thể chọn mục tiêu năm 2020 “đưa nước
ta lên nhóm hàng đầu khu vực Đông nam Á”, hoặc “đưa nước ta lên hàng
các nước có thu nhập trung bình cao của thế giới”, hoặc “đưa nước ta trở
thành nước công nghiệp” v.v.
So sánh các chủ đề có thể đề xuất , hợp lý hơn cả là chọn mục tiêu
“năm 2020 đưa nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng
hiện
đại”, vì những lý do sau:
-- Từ nhiều năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã nhiều lần nhấn
mạnh phấn đấu hết sức để đạt mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa vào
năm 2020, nay không có lý do gì để sao nhãng mục tiêu đó.
-- Trở thành một nước công nghiệp là một mục tiêu hoàn chỉnh,
toàn cục, dài hạn, hoàn toàn phù hợp với yêu cầu của mục tiêu chiến lược.

Từ yêu cầu công nghiệp hóa có thể xác định rõ ràng các m
ục tiêu thành
phần về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, môi trường cũng như sự đồng bộ
giữa các ngành, các cấp và sự hài hòa giữa các vùng, miền, cộng đồng, có
thể thu hút sự quan tâm và quyết tâm phấn đấu của toàn dân cho mục đích
chung.
-- Cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại
vào khoảng năm 2020 đối với hoàn cảnh nước ta không phải là một mục tiêu
bất kh
ả thi, nếu tính đến kinh nghiệm của nước ta trong hơn 20 năm đổi mới
và những bài học bổ ích của các nước công nghiệp hóa mới ở Châu Á trong
ba chục năm gần cuối thế kỷ trước.
3.- Nếu đã chọn mục tiêu chiến lược năm 2020 là đưa nước ta
cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại thì trước
hết phải trả lời m
ấy câu hỏi: “thế nào là một nước công nghiệp?”, “thế nào
là một nước công nghiệp theo hướng hiện đại?” và “thế nào là cơ bản trở
thành một nước công nghiệp (theo hướng hiện đại)?”. Trong đó, đầu tiên
phải làm rõ tiêu chí của một nước công nghiệp hay thước đo quá trình công
nghiệp hóa.
Người ta thường phân biệt hai kiểu công nghiệp hóa: công nghiệp
hóa kiểu thuyền thống và công nghiệp hóa kiểu mới.