TÁI CẤU TRÚC HỆ THỐNG NGÂN HÀNG VIỆT NAM: NHỮNG ẨN SỐ NHÌN TỪ THÔNG LỆ QUỐC TẾ

TÁI CẤU TRÚC HỆ THỐNG NGÂN HÀNG VIỆT
NAM:

NHỮNG ẨN SỐ NHÌN TỪ THÔNG LỆ QUỐC
TẾ
Mở
đầu
Quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng Việt Nam đã bắt đầu được
tiến
hành
theo Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai
đoạn 2011-2015”. Có
thể
thấy rằng Việt Nam đang có cách tiếp cận chủ
động trong tái cấu trúc hệ thống
ngân
hàng nhằm đảm bảo đạt được các
mục tiêu một cách hiệu quả nhất trong điều
kiện
chưa có nguy cơ khủng
hoảng hay suy thoái nghiêm trọng. Tuy nhiên, xét trên giác
độ
lý luận và
thực tiễn, vẫn còn nhiều vấn đề có liên quan đến đối tượng, biện pháp,
lộ
trình, những khó khăn, thách thức và các nhân tố ảnh hưởng trong quá
trình tái cấu
trúc
cần phải được nghiên cứu, bổ sung và cụ thể hóa. Bài viết
tập trung phân tích những
ẩn

số cần làm rõ trong quá trình tái cấu trúc
hệ thống ngân hàng Việt Nam, trên cơ
sở
nghiên cứu thông lệ quốc tế và
kết quả điều tra khảo sát 41 Ngân hàng thương mại
và
phỏng vấn sâu 20
chuyên gia trong lĩnh vực ngân
hàng.
Tái cấu trúc hệ thống Ngân hàng Việt Nam – So sánh với thông lệ quốc
tế
và kết quả khảo
sát
Tiếp theo việc thực thi Luật các TCTD sửa đổi (có hiệu lực năm
2011), vào
đầu
năm 2012 hệ thống các ngân hàng thương mại Việt Nam
đã bắt đầu quá trình tái
cơ
cấu theo Đề án mới được ban hành (Quyết
định số 254/QÐ-TTG, ngày 1/3/2012
của
Thủ tướng Chính phủ: “Cơ
cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai đoạn 2011
-
2015"). Đề án đã đưa ra các mục tiêu chung đến năm 2020 và các mục tiêu
cụ thể
đến
năm 2015, xác định rõ các quan điểm, định hướng, giải pháp và lộ trình
thực hiện

tái
cơ cấu các tổ chức tín dụng (TCTD) Việt Nam trong giai đoạn 2011-
2015. Riêng
đối
với các NHTM, đề án chia các ngân hàng thành 02
nhóm đối tượng: NHTMNN
và
NHTM cổ phần, trong đó NHTM cổ phần lại được chia thành 03 nhóm:
nhóm
ngân
hàng lành mạnh, nhóm ngân hàng thiếu thanh khoản tạm thời
và nhóm ngân hàng
yếu
kém. Trên cơ sở đó, đề án cũng đã đưa ra các định
hướng và giải pháp tái cơ cấu
khác
nhau đối với từng nhóm ngân
hàng
2
.
Trong bài viết này, nhóm nghiên cứu sẽ rà soát toàn bộ đề án tái
cơ cấu
các
TCTD theo khung khổ lý thuyết từ: đối tượng tái cơ cấu, mô
hình/cơ quan thực hiện
tái
cơ cấu, giải pháp tái cơ cấu và lộ trình tái cơ
cấu. Trên cơ sở đó, kết hợp với kết
quả
điều tra khảo sát các NHTM và

chuyên gia, nhóm nghiên cứu sẽ chỉ ra những lỗ
hổng,
ẩn số cần làm rõ để
quá trình tái cơ cấu hệ thống NHTM ở Việt Nam được thành
công.
Đối tượng tái cấu
trúc
Đối tượng của tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thường được hiểu theo
hai
nghĩa
rộng và hẹp. Xét theo nghĩa rộng, tái cấu trúc hệ thống ngân
hàng là quá trình tái
cấu
trúc tất cả các bộ phận cấu thành của hệ thống,
bao gồm: i) ngân hàng trung ương; ii)
hệ
thống ngân hàng thương mại; iii)
hệ thống ngân hàng chính sách xã hội và ngân
hàng
phát triển; và iv) hệ
thống các tổ chức tín dụng vi mô. Xét theo nghĩa hẹp, tái cấu trúc
hệ
thống
ngân hàng chỉ bao gồm việc giải quyết những vấn đề của một trong
những
cấu
phần nói trên của hệ thống, hoặc thậm chí là một ngân hàng
có nguy cơ đổ vỡ
ngay
trong điều kiện hệ thống ngân hàng vẫn đang hoạt

động hiệu quả (Waxman,
1998).
Kết quả khảo sát của nhóm nghiên cứu cho thấy, có đến hơn 38%
người
được
hỏi cho rằng ở Việt Nam việc tái cấu trúc NH cần tái cấu trúc
được hiểu là tái cấu
trúc
toàn bộ hệ thống NHNN và các NHTM, các tổ
chức tài chính tín dụng phi ngân
hàng.
Trong đó, khoảng 30% người được
hỏi cho rằng chỉ tập trung tái cấu trúc hệ
thống
NHTM và các TCTD, và
khoảng 20% người được hỏi trả lời tái cấu trúc NH nên
tập
trung vào hệ
thống NHTM. Trong đó, có rất nhiều ý kiến cho rằng, chính vì
những
điều hành chính sách tiền tệ của NHNN trong thời gian qua thường đi sau
thực tiễn
và
không đủ khả năng để lường trước được các diễn biến thực
tế có thể xảy ra, đã
góp
phần đẩy các NHTM vào trạng thái bị động. Như
vậy, có thể nói, một đối tượng
quan
trọng và có ảnh hưởng lớn đến hoạt

động của hệ thống NHTM và các TCTD chính
là
NHNN và để có thể tái
cấu trúc toàn diện hệ thống NH, việc tái cấu trúc/cải
cách
NHNN cũng
cần được đặt ra trong dài hạn, chứ không phải chỉ tập trung vào tái
cấu
trúc hệ thống NHTM. Thêm vào đó,các ngân hàng như Ngân hàng chính
sách xã
hội
và Ngân hàng phát triển Việt Nam cũng cần được tái cấu trúc
lại cho phù hợp với
điều
kiện và hoàn cảnh
mới.
Các giải pháp thực hiện tái cấu
trúc
2
Xem cụ thể: Đề án: “Cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín
dụng giai đoạn 2011 -
2015". h t

t p :

// ww w .

NH N

N .

g o

v .

v

n
Theo khảo sát tại 24 quốc gia thực hiện tái cấu trúc của IMF
(Dziobek,
1998),
mỗi quốc gia có những phương pháp để giải quyết cuộc
khủng hoảng hệ thống
ngân
hàng với mức độ thành công khác nhau.
Trong đó, tái cấu trúc hệ thống ngân
hàng
thương mại đòi hỏi kết hợp
nhiều biện pháp, thường là các biện pháp như (Dziobek
và
Pazarbasioglu,
1998): i) Chính phủ bơm vốn hoặc mua cổ phiếu để nắm giữ quyền
quản
lý; ii) đóng cửa các ngân hàng không có khả năng tồn tại một cách có trật
tự (đồng
thời
chi trả bảo hiểm tiền gửi hoặc bán phần hoạt động tốt cho
ngân hàng khác); iii) sáp
nhập
các ngân hàng trong nước với ngân hàng

nước ngoài; iv) sáp nhập ngân hàng trong
nước
với nhau; v) thành lập công
ty quản lý tài sản; vi) thay đổi cơ cấu sở hữu ngân hàng
(ví
dụ, tư nhân
hóa).
3
Hình 1. Mức độ hiệu quả của việc sáp nhập các NH nếu được
thực hiện
ở
Việt Nam trong giai đoạn
hiện
nay
Nguồn: Kết quả khảo sát của nhóm nghiên cứu,
3/2012
Có hai nhóm giải pháp đang được tập trung thực hiện ở Việt Nam
đó là:
sáp
nhập các ngân hàng trong nước với nhau và khuyến khích các
NH nước ngoài nắm
giữ
cổ phần tại các NH trong nước, tăng room cho
nhà đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực
tài
chính ngân hàng. Điều này
chứng tỏ cách làm của Việt Nam cũng khá phù hợp
với
thông lệ quốc
tế. Tuy nhiên, đánh giá về mức độ hiệu quả của hai nhóm giải pháp

này
còn rất nhiều ý kiến khác nhau. Kết quả nghiên cứu cho thấy, giải pháp
được đánh
giá
đạt mức hiệu quả cao nhất, mức 4, là sáp nhập các NH
mạnh với các NH yếu để
vực
các NH yếu. Tuy nhiên, cũng chỉ có hơn 10% người được đánh giá cao
giải pháp
này,
3
Claudia Dziobeck và Ceyla Pazarbasioglu (1998) cho rằng ngoài các
biện pháp trên, cần có
những
biện pháp vĩ mô đối với từng thể chế và
các yếu tố pháp lý nhằm điều chỉnh và khôi phục hệ
thống
ngân hàng có
vấn đề nhằm đảm bảo khả năng thanh toán và khả năng sinh lời bền
vững, như thay
đổi,
cải tổ các quy định, chính sách về hoạt động ngân
hàng, giám sát hệ thống tài chính, ngân
hàng.
vì họ cho rằng việc sáp nhập NH mạnh vào NH yếu sẽ phát sinh những
chi phí
nhất
định, và có thể làm cho NH mạnh yếu đi. Giải pháp được
nhiều người ủng hộ
nhất

trong thời điểm hiện nay là sáp nhập các NH để
phân chia theo khu vực hoạt
động
(chiếm hơn 55% với mực độ hiệu quả
3). Giải pháp sáp nhập các NH lớn để tăng
khả
năng cạnh tranh và sáp
nhập các NH yếu kém với nhau được đánh giá có mức độ
hiệu
quả thấp,
với gần 45% người đồng
tình.
Như vậy, có thể thấy các giải pháp sáp nhập ngân hàng đang được
thực
hiện
thiên về giải pháp ngắn hạn, nhằm giải quyết yếu kém về thanh
khoản cho các một
số
ngân hàng
yếu.
Một trong những yếu kém của hệ thống NH Việt Nam hiện nay là
quy mô
vốn
tự có thấp, theo thông lệ quốc tế, có 4 giải pháp thường
được sử dụng để hỗ trợ
tăng
vốn cho các NH để vượt qua khỏi khủng
hoảng. Kết quả điều tra cho thấy, giải
pháp
tăng room cho các nhà đầu tư

nước ngoài được đánh giá hiệu quả nhất, với hơn
40%
người trả lời. Giải
pháp Chính phủ góp vốn đối ứng bên cạnh vốn của tư nhân, mặc
dù
được
đánh giá đạt mức hiệu quả khá cao, với hơn 55% người đồng tình, nhưng
theo
Laurent Quignon (2006) thì có thể gây ra những ảnh hưởng lớn hơn
tới chính sách
tài
khóa, tiền tệ, làm tăng lượng nắm giữ của nhà nước đối
với ngân hàng và có thể
dẫn
đến rủi ro đạo đức. Mặc dù đây là giải pháp
được đánh giá cao nếu thực hiện ở
Việt
Nam qua kết quả phản biện
chính sách song chưa rõ nguồn lực tài chính từ đâu
để
Chính Phủ có
thể góp
vốn.
Hình 2. Mức độ hiệu quả của các giải pháp tăng vốn tự
có
Nguồn: Kết quả khảo sát của nhóm nghiên cứu,
3/2012
Để cải thiện khả năng thanh khoản của các NH hiện nay, kết quả
khảo sát
cho

thấy, có đến hơn 60% người đánh giá giải pháp NHNN
cho vay trên cơ sở các
trái
phiếu bảo đảm do NHTM phát hành với mức
độ hiệu quả khá cao (mức 3), tuy
nhiên,
giải pháp này hiện nay chưa được
thực hiện mạnh ở Việt Nam. Trong khi đó, hơn
55%
người được hỏi cho rằng việc NHNN bơm vốn cho các NH gặp khó
khăn về
thanh
khoản được đánh giá ở mức độ hiệu quả dạng 2, thấp, thì
giải pháp này đang được
áp
dụng khá phổ biến hiện nay. Ngoài ra, việc
các NH lớn hỗ trợ, hợp tác các NH nhỏ
giải
quyết khó khăn về thanh
khoản cũng là giải pháp được đánh giá có mức hiệu quả
cao
nhất, như
trường hợp BIDV và VCB hỗ trợ một số NH nhỏ, tuy nhiên, giải pháp này
tỏ
ra hiệu quả trong giai đoạn khủng hoảng chưa chín muồi, áp lực thanh
khoản do
cạnh
tranh lãi suất chưa thực sự mạnh mẽ. Tuy nhiên, tương tự
như giải pháp tăng vốn
tự

có, giải pháp NHNN bơm vốn để hỗ trợ thanh
khoản được đánh giá khá hiệu quả
và
phù hợp với thông lệ quốc tế
nhưng sẽ gây áp lực lên ngân sách nhà nước, vốn
đã
thường xuyên thâm
hụt.
Hình 3. Mức độ hiệu quả của các giải pháp cải thiện thanh
khoản cho
các
NHTM trong quá trình tái cấu
trúc
NH
Nguồn: Kết quả khảo sát của nhóm nghiên cứu,
3/2012
Theo thông lệ quốc tế, việc đóng cửa các ngân hàng không có khả
năng tồn
tại
một cách có trật tự (đồng thời chi trả bảo hiểm tiền gửi hoặc
bán phần hoạt động
tốt
cho ngân hàng khác) là một trong những giải pháp
được coi là ưu tiên hàng đầu để
xử
lý các NH yếu kém, thanh lọc khỏi hệ
thống (Dziobek, 1998). Theo kết quả điều
tra,
việc cho giải thể, phá sản
các NH yếu kém nhận được nhiều ý kiến đồng tình nhất

(hơn
60%) với mức độ hiệu quả là khá cao (mức 3). Đỗ Thiên Anh Tuấn (2012)
cho rằng
lo
lắng về việc không đảm bảo quyền lợi của người gửi tiền, dẫn
đến tâm lý hoang
mang,
gây ra đổ vỡ hệ thống là trách nhiệm, trước hết
phải thuộc về các ông chủ ngân hàng
-
những người đã trực tiếp ký nhận
tiền gửi với khách hàng - chứ không thể là
Chính
phủ. Do vậy, thông
điệp không để đổ vỡ ngân hàng cần mang nội hàm bảo vệ
quyền
lợi của
người gửi tiền, thay vì các cổ đông. Buộc phải phá sản những ngân hàng
yếu
kém là một hình thức trừng phạt có ý nghĩa và đỡ tốn kém hơn nhiều
so với bất kỳ
sự
cam kết nào khác của Chính
phủ.
Hình

4.

Giải

pháp

đối

với

các

NH

yếu
kém, không
có

khả
năng
thanh
toán, thua
lỗ
(nếu được áp dụng ở Việt
Nam)
Nguồn: Kết quả khảo sát của nhóm nghiên cứu,
3/2012
Giải pháp sáp nhập với các NH khá hơn hoặc các NH yếu kém
tương tự
chỉ
được đánh giá mức độ hiệu quả thấp (mức 2) với hơn
40% người đồng tình.
Các
chuyên gia cũng cho rằng, giải pháp Nhà

nước bỏ tiền ra để cứu khỏi phá sản là
có
mức độ hiệu quả rất thấp hoặc
không hiệu quả, nhưng cũng có đến 30% người đồng
ý,
khi mà các giải
pháp khác tỏ ra không hiệu quả, hoặc Chính phủ chấp nhận bỏ ra
một
khoản chi phí để cứu các NH vì mục tiêu chính trị xã hội. Cũng có nhiều
ý kiến
cho
rằng có thể bán các NH yếu kém cho nhà đầu tư hay đối tác
nước ngoài. Tuy
nhiên,
với các NH nhỏ thì nhà đầu tư nước ngoài chỉ
quan tâm đến việc mua lại phần
lớn
hoặc toàn bộ để “bõ công” thay đổi,
còn nếu chỉ chiếm một tỷ lệ khống chế dưới
30%
như hiện nay thì vốn
đầu tư quá nhỏ với họ, không đáng để tạo ra sự thay
đổi.
Theo quan điểm của nhóm nghiên cứu, các giải pháp Nhà nước
hỗ trợ
thanh
khoản hoặc bỏ tiền ra cứu cho các ngân hàng yếu kém là
không khả thi, xét cả trên
giác
độ nguồn lực tài chính và rủi ro lợi ích

nhóm. Do vậy, một phương án cho phép
các
ngân hàng yếu kém “âm
thầm” đóng cửa trên cơ sở bảo vệ lợi ích của người gửi tiền
sẽ
tiết kiệm
chi phí và tổn thất xã hội sẽ thấp
nhất.
Mục tiêu cải thiện lòng tin của dân chúng vào hệ thống NH là một
trong 3
mục
tiêu của tái cấu trúc NH do IMF đưa ra (IMF, 1999). Giải
pháp tăng tính minh
bạch
thông tin của hệ thống NH được đánh giá mức độ hiệu quả cao nhất,
với gần
60%
người trả lời, tiếp theo là tăng tính tuân thủ của các qui định
trong lĩnh vực NH
được
đánh giá mức độ hiêu quả khá cao với hơn 60%
người trả lời (Hình 5). Giải pháp
tăng
tính hiệu quả của cơ chế thanh tra
giám sát, mặc dù cũng nhận được gần 50%
người
ủng hộ nhưng lại được
đánh giá mức độ hiệu quả rất thấp. Giải pháp về tăng mức
phí
bảo hiểm

tiền gửi lại không nhận được sự ủng hộ và mức hiệu quả rất thấp.
Các
chuyên gia cũng cho rằng, trong bối cảnh hiện nay, chính người dân
phải tự chịu
trách
nhiệm về việc lựa chọn các NH uy tín để gửi tiền, chứ
không phải chạy đua theo
lãi
suất. Khi đó, việc đảm bảo công khai, minh
bạch thông tin trong hệ thống NH sẽ
càng
có vai trò quan trọng. Nếu mức
bảo hiểm có tăng lên nữa, thì khi rủi ro xảy ra,
người
thiệt hại đầu tiên sẽ
là người gửi tiền, trừ trường hợp bảo hiểm 100%. Bên cạnh đó,
phí
bảo
hiểm tiền gửi nên được tính theo mức độ rủi ro của NH, chứ không phải
là
mức
đồng đều 0,15% tính trên dư nợ tiền gửi, mức bảo hiểm cũng nên
tính theo tỷ lệ
phần
trăm của món tiền gửi chứ không phải một mức 50
triệu như hiện
nay.
Tuy nhiên, xác định/đo lường chính xác mức độ lòng tin của dân
chúng vào
hệ

thống NH vẫn là một câu hỏi lớn trong quá trình tái cấu
trúc hệ thống NH. Trong
khi
đó, mức độ lòng tin của dân chúng lại phụ
thuộc rất lớn vào các yếu tố như: tính
tuân
thủ các qui định trong lĩnh
vực TCNH, tính hiệu quả của cơ chế thanh tra giám
sát,
tính minh bạch
của thông tin trên thị trường. Làm thế nào đo lường được mức độ
tin
tưởng của dân chúng? Làm thế nào cải thiện được chỉ số này? Và dù có
đo lường,
xác
định được, thì một mình NHNN cũng khó có thể cải
thiện/thay đổi được chỉ số
này
trong ngắn
hạn.
Do vậy, cần thiết phải có một khảo sát, điều tra hoặc nghiên cứu
nhằm
đánh
giá mức độ lòng tin của dân chúng đối với hệ thống NH.
Kết quả nghiên cứu sẽ
rất
hữu ích cho cơ quan quản lý nhà nước trong
việc phát hiện xử lý các vi phạm kỷ
luật
thị trường, đặc biệt là hoạch

định các giải pháp tái cấu trúc hệ thống NH trong
dài
hạn nhằm củng
cố niềm tin dân chúng, hướng tới phát triển bền vững hệ thống
NH.
Hình 5. Mức độ hiệu quả của các giải pháp cải thiện lòng tin vào hệ
thống
NH
Nguồn: Kết quả khảo sát của nhóm nghiên cứu,
3/2012
Lộ trình tái cấu
trúc
Trong ngắn
hạn:
Kết quả điều tra cho thấy, việc xác định chính xác và xử lý nợ xấu
được coi
là
ưu tiên hàng đầu cho các biện pháp ngắn hạn để tái cấu trúc
NH hiện nay (35%
người
trả lời), tiếp theo là tăng vốn tự có và cải thiện
lòng tin của dân chúng đối với hệ
thống
NH (lần lượt chiếm 26% và
22%), giải pháp phân loại NH để kiểm soát tín dụng
chỉ
nhận được sự
đồng tình của 13% người trả lời. Rõ ràng, một trong những quan
ngại
lớn nhất của giới chuyên gia và lãnh đạo NH vẫn là việc xác định chính

xác tỷ lệ
nợ
xấu và xử lý nợ xấu, để có thể bắt đúng bệnh và đưa ra liều
thuốc chữa bệnh phù
hợp.
Tuy nhiên, có chuyên gia cho rằng, việc tăng vốn tự có sẽ tạo ra
một áp
lực
buộc các NH nhỏ tìm mọi cách chỉ để đáp ứng yêu cầu về vốn
tự có tối thiểu, trong
khi
năng lực quản trị điều hành của họ chưa kịp thay
đổi với quy mô tổng tài sản tăng
lên
gấp 20 lần với mỗi đồng vốn tự có
tăng lên (1 NH tăng vốn tự có từ 2.000 tỷ đồng
lên
3.000 tỷ đồng, có nghĩa là có khả năng tăng tổng tài sản lên 20.000 tỷ
đồng). Đỗ
Thiên
Anh Tuấn (2012) cho rằng, điều này đã đặt các ngân
hàng, đặc biệt là ngân hàng
cổ
phần nông thôn và ngân hàng quy mô nhỏ,
phải chạy đua với nhau để tăng quy mô
vốn
một cách rất gấp gáp trong khi
năng lực quản trị cần có cho một ngân hàng quy mô
lớn
hơn nhiều đã

không theo kịp. Vẫn bộ máy quản trị ngân hàng cũ và những con
người
cũ nhưng quản trị một ngân hàng có quy mô lớn lại hoạt động trong môi
trường
cạnh
tranh hơn. Hệ quả là khi nền kinh tế rơi vào bất ổn thì các
yếu kém bắt đầu lộ ra
mà
hậu quả là những gì mà công cuộc tái cấu trúc
cần phải giải quyết. Do vậy, thay vì
qu

y
định vốn tự có tối thiểu, cơ quan
quản lý, giám sát NH có thể đưa ra quy định về
CAR
tối thiểu, và có cơ
chế giám sát cụ thể vừa đảm bảo khả năng an toàn hoạt động
cho
NH,
vừa tạo điều kiện để các NH chủ động trong việc tăng hay giảm quy mô
phù
hợp
với năng lực quản trị của
mình.
Hầu hết các giải pháp đã được đề xuất trong đề án đều theo thông lệ
quốc tế,
tuy
nhiên, một trong những vấn đề chưa được đề cập đến trong đề
án là nguồn lực, cả về

tài
chính và nhân lực, cả trên giác độ nhà nước, dân
chúng, và chính bản thân các
ngân
hàng. Do vậy, trên quan điểm nghiên
cứu và phản biện chính sách, nhóm nghiên
cứu
cho rằng, các giải pháp
đang được thực hiện, phần nhiều có thiên hướng hành
chính,
tận dụng
ưu thế quản lý điều hành của NHNN để khuyến khích các NH lớn đưa ra
các
giải pháp hỗ trợ cho các NH yếu kém hoặc dùng nguồn lực của nhà
nước, vốn đã
khan
hiếm để cứu các NH yếu
kém.
Trong dài
hạn
Kết quả khảo sát cho thấy, đánh giá về các biện pháp dài hạn, ưu
tiên hàng
đầu
được dành cho giải pháp nhằm tăng cường năng lực thanh tra
giám sát của NHNN
và
năng lực quản trị điều hành (corporate
governance) của các NHTM (chiếm 50%
người
trả lời). Điều này hoàn

toàn phù hợp với những yếu kém của hệ thống NHTM hiện
nay.
Hình 6. Các giải pháp ngắn hạn trong tái cấu trúc
NH
Nguồn: Kết quả khảo sát của nhóm nghiên cứu,
3/2012
Tuy nhiên, đối với giải pháp nâng cao năng lực thanh tra giám sát
của NHNN
lại
liên quan đến việc tái cấu trúc/cải cách NHNN, mà trong
bản đề án không được đề
cập
đến một cách cụ thể chi tiết. Bên cạnh đó,
cũng có một số chuyên gia cho rằng cần
cải
thiện năng lực quản lý, điều
hành chính sách tiền tệ của NHNN (chiếm 6% người
trả
lời). Điều này
cũng không ngạc nhiên khi rất nhiều chuyên gia cho rằng một
trong
những lý do khiến rất nhiều NHTM gặp khó khăn về thanh khoản hay tín
dụng,
ngoài
những nguyên nhân chủ quan, còn có nguyên nhân khách
quan từ sự điều hành
mang
tính tình thế, chính sách đi sau thực tế của
NHNN.
Năng lực quản trị điều hành của các NHTM là một trong những

nguyên
nhân
quan trọng dẫn đến đổ vỡ của các NHTM Mỹ trong giai đoạn
khủng hoảng
2007-2008.
Nhóm nghiên cứu cũng đã chỉ ra sự khác biệt
giữa năng lực quản trị điều hành của
các
NHTM Việt Nam so với thông
lệ quốc tế về quản trị công ty của OECD. Mặc dù
tại
thời điểm nghiên cứu, chưa có cơ sở để kết luận có mối quan hệ giữa năng
lực quản
trị
điều hành với khả năng sinh lời của các NHTM, tuy nhiên,
nhóm nghiên cứu đã
thấy
sự khác biệt trong chỉ số năng lực quản trị điều
hành (CGI) của các NHTM niêm
yết
với các NHTM chưa niêm yết. Như
vậy, rõ ràng, về dài hạn, việc nâng cao năng
lực
quản trị điều hành sẽ
góp phần nâng cao tính minh bạch thông tin trong hoạt động
của
hệ thống
NHTM.
Hình 7. Các giải pháp dài hạn trong tái cấu trúc
ngân

hàng
Nguồn: Kết quả khảo sát của nhóm nghiên cứu,
3/2012
Một điều khá bất ngờ là có đến 22% người được hỏi cho rằng về dài
hạn cần
(i)
xây dựng hệ thống pháp lý để Bảo hiểm tiền gửi có đủ năng
lực tài chính và kỹ
thuật
để xử lý các NH đổ vỡ và (ii) xây dựng hệ
thống pháp lý cho phép các NH phá
sản.
Hai nhóm giải pháp này có
quan hệ chặt chẽ với nhau, vì chỉ khi nào pháp luật
cho
phép các NH
phá sản, và Bảo hiểm tiền gửi đủ mạnh thì việc phá sản NH, xử lý
các
NH đổ vỡ sẽ diễn ra theo quy luật thị trường. Hai nhóm giải pháp này
cũng hoàn
toàn
phù hợp với thông lệ quốc tế, tuy nhiên, chưa được đề cập
đến trong đề án tái cấu
trúc
hiện
nay.
Thêm vào đó, về dài hạn, cần thiết lập mạng an toàn tài chính
quốc gia.
Theo
Fred Carns (2011và Hiroyuki Obata (2011), mạng an toàn

tài chính là hệ thống các
cơ
quan có trách nhiệm giám sát, duy trì ổn
định hệ thống tài chính, ngăn ngừa
khủng
hoảng tại các nước và các cơ
chế, công cụ được các cơ quan thực hiện nhằm đạt
được
mục tiêu trên.
Theo thông lệ quốc tế, mạng an toàn tài chính của các nước thường
bao
gồm: Bộ Tài chính, Ngân hàng Trung ương, Cơ quan giám sát tài
chính, tổ
chức
BHTG và một số cơ quan khác. Trong mạng an toàn tài
chính, Bảo hiểm tiền gửi
có
chức năng đảm bảo duy trì niềm tin của
người gửi tiền với vai trò giám sát, cảnh
báo
sớm, xử lý ngân hàng đổ vỡ
góp phần đảm bảo an toàn hệ thống, qua đó đóng góp
tích
cực và chủ
động vào việc ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng. Như vậy, tổ chức
BHTG
có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ người gửi tiền (vi mô) và ổn định
hệ thống
tài
chính (vĩ mô). Có thể thấy, xu hướng trên thế giới hiện nay,

vai trò của tổ chức
BHTG
đang tiếp tục được củng cố thông qua việc áp
dụng hạn mức cao hơn, củng cố
nguồn
vốn, quỹ BHTG, chi trả nhanh hơn,
và cơ chế xử lý minh bạch trong đó có sự tham
gia
của tổ chức
BHTG.
Như vậy, có thể nói trong Đề án, vai trò của Bảo hiểm tiền gửi
rất mờ
nhạt,
không tỏ rõ được vai trò và trách nhiệm của BHTG khi xảy
ra đổ vỡ ngân hàng, bảo
vệ
quyền lợi cho người gửi tiền. Điều này hoàn
toàn không phù hợp với thông lệ quốc
tế,
khi khủng hoảng NH xảy ra,
chính BHTG là tổ chức đứng ra xử lý khủng hoảng và
là
cơ quan đầu
mối tham gia thực hiện tái cấu trúc (kinh nghiệm thành công của
Hàn
Quốc, Đài Loan). Do vậy, với nguồn lực tái cấu trúc không rõ ràng, với
sự tham
gia
mờ nhạt của tổ chức BHTG, có thể nói, sự thành công của
quá trình tái cấu trúc

hoàn
toàn phụ thuộc vào “tài tình” của NHNN, cơ
quan duy nhất là đầu mối thưc hiện
tái
cấu trúc hệ thống NH ở Việt Nam
hiện
nay.
Cơ quan thực hiện tái cấu
trúc
Vấn đề cơ quan nào đóng vai trò lãnh đạo triển khai tái cấu trúc cũng
quan
trọng.
Tại Thái Lan, Ủy ban tư vấn tái cấu trúc tài chính được thành
lập để ban hành các
hướng
dẫn cần thiết. Ủy ban này do Thứ trưởng Bộ tài
chính đứng đầu và bao gồm thành
viên
từ NHTW, bộ tài chính và khu vực
tư nhân. Tương tự như vậy, tại Indonesia, cơ quan
tái
cấu trúc ngân hàng
Indonesia lãnh đạo việc tái cấu trúc gồm các thành viên của các
cơ
quan
quản lý nhà nước. Như vậy, xét về thực tế, Ngân hàng Trung ương thường
không
tham gia lãnh đạo trực tiếp mà chỉ đóng vai trò tham gia. John
Hawkins (1999) đã
thực

hiện khảo sát về tái cấu trúc của 24 quốc gia cho
thấy nếu Ngân hàng Trung ương
chịu
trách nhiệm tái cấu trúc, thì hệ thống
ngân hàng thay đổi chậm và như vậy tái cấu trúc
hệ
thống ngân hàng khó
đạt hiệu quả
cao.
Kết quả điều tra cho thấy, ở Việt Nam, cơ quan chịu trách nhiệm
chính
thực
hiện tái cấu trúc ngân hàng, nên là NHNN (hơn 77%), hay Bộ
tài chính (11%), còn
lại
các ý kiến cho rằng nên thành lập một Ủy Ban tái
cấu trúc ngân hàng, trực thuộc
Chính
phủ, như kinh nghiệm của Nhật Bản và Hàn Quốc. Các chuyên gia cũng
đưa ra
những
thuận lợi khi NHNN là đơn vị đầu mối thực hiện tái cấu
trúc vì NHNN là đơn vị
trực
tiếp quản lý hệ thống NH, họ dễ dàng trong
việc tiếp cận thông tin để nắm rõ
thực
trạng hoạt động của hệ thống
(phân loại NH để kiểm soát tăng trưởng tín dụng),
dễ

dàng sử dụng các
biện pháp hành chính trong việc thúc đẩy các giải pháp tái cấu
trúc
(khuyến khích các NH lớn hỗ trợ/mua lại các NH nhỏ). Tuy nhiên, cũng
nhiều ý
kiến
chỉ ra những hạn chế của mô hình này là: (i) thông tin không
minh bạch và chỉ có
nội
bộ NHNN nắm được kế hoạch tái cấu trúc
trước khi đưa ra công bố công khai,
(ii)
thiếu sự kết hợp chặt chẽ với
các cơ quan có liên quan, như Bộ Tài chính, Ủy
Ban
giám sát tài chính
quốc gia, (iii) chi phí tái cấu trúc không xác định được chính
xác,
(iv) có
thể dẫn đến mâu thuẫn lợi ích hoặc nảy sinh vấn đề lợi ích
nhóm.
Có thể nói, việc NHNN là cơ quan đầu mối thực hiện tái cấu trúc hệ
thống
NH
như hiện nay cũng có những ưu điểm nhất định, tuy nhiên mô
hình này vẫn tiềm
ẩn
những rủi ro nhất
định.
Những khó khăn, thách thức chính trong quá trình tái cấu

trúc
Theo Joseph Stiglitz, Kinh tế trưởng World Bank, tái cấu trúc hệ
thống
ngân
hàng sẽ khó hơn rất nhiều tại các nước đang phát triển bởi một
số lý do cơ bản: i)
thiếu
cơ sở luật pháp, khoa học và năng lực thể chế cho
việc tái cấu trúc hệ thống (ví dụ
như
cơ chế xử lý tài sản); ii) tỷ lệ các
ngân hàng ở trong tình trạng thiếu thanh khoản và
có
tài sản xấu chiếm
tỷ trọng lớn trong hệ thống ngân hàng, số lượng ngân hàng
hoạt
động
hiệu quả để có khả năng mua lại, thâu tóm ít hơn nhiều so với số lượng
các
ngân
hàng yếu kém; iii) hệ thống ngân hàng có thể phức tạp hơn, bao
gồm cả các ngân
hàng
nhà nước và ngân hàng tư nhân. Những ngân hàng
nhà nước có thể hoạt động với
một
cơ chế bảo lãnh ngầm đối với người
gửi tiền. Những tuyên bố của Chính phủ về
việc
không bảo đảm cho các

ngân hàng tư nhân có thể tạo ra việc rút tiền khỏi những
ngân
hàng này,
đặc biệt nếu Chính phủ đóng cửa một số ngân hàng và gây ra sự nghi ngờ
về
sự lành mạnh của những ngân hàng khác trong hệ
thống.
Theo kết quả điều tra, hai khó khăn lớn nhất cản trở quá trình tái cấu
trúc
ngân
hàng ở Việt Nam là (i) dân chúng thiếu niềm tin và (ii) thiếu cơ
sở pháp lý cho tái
cấu
trúc, chiếm đến hơn 50% ý kiến đồng tình, tiếp theo
là (iii) việc không xác định
chính
xác nợ xấu và (iv) Chính phủ gặp khó
khăn về tài chính cho tái cấu trúc được gần
40%
người ủng hộ. Điều này
có thể lý giải vì sao, đề án tái cấu trúc đã đưa ra quan
điểm
không để xảy
ra đổ vỡ NH và không rõ ràng trong việc xác định chi phí của việc
tái
cấu
trúc.
Một số chuyên gia cũng cho rằng, tính quyết đoán, kịp thời, quyết
liệt của
các

hành động, biện pháp tái cấu trúc cũng là yếu tố quan trọng
quyết định đến sự
thành
công. Trên thực tế, Dziobek, (1998) khi đánh giá
về hiệu quả tái cấu trúc, tại Châu
Á,
Phillipines là quốc gia đạt được
chuyến biến rõ rệt sau tái cấu trúc sau khi bắt đầu
tái
cấu trúc từ năm 1984 với chi phí tái cấu trúc là 4% GDP. Đây là quốc gia
thực hiện
tái
cấu trúc chủ động. Hàn Quốc tái cấu trúc vào năm 1993 được
đánh giá là đạt
được
chuyển biến ở mức độ vừa phải trong hệ thống ngân
hàng. Nhật Bản là quốc gia
có
chuyển biến chậm, các biện pháp không
mạnh, quyết đoán và tác động trên diện hẹp
là
một trong những yếu tố
khiến cuộc tái cấu trúc hệ thống ngân hàng kéo
dài.
Hình 8. Những khó khăn, thách thức chính đối với tái cấu
trúc hệ
thống
ngân hàng ở Việt
Nam
Nguồn: Kết quả khảo sát của nhóm nghiên cứu,

3/2012
Cho đến thời điểm hoàn thành nghiên cứu này, tính từ khi bắt đầu
thực hiện
Đề
án tái cơ cấu TCTC cũng đã được hơn 8 tháng. Tuy nhiên,
những khó khăn, thách
thức
cho quá trình tái cấu trúc hệ thống NH vẫn
chưa được giải quyết khi: tỷ lệ nợ xấu
vẫn
còn là ẩn số khi số liệu công bố
của NHNN thấp hơn rất nhiều so với ước tính của
các
chuyên gia và tổ
chức quốc tế
4
, nguồn lực tài chính cho tái cấu trúc chưa được
xác
định, chưa xác định được mức độ tin tưởng của dân chúng vào hệ
thống
NH.
4
Xem thêm phần Ước lượng nợ xấu, trong Bài viết “Một số vấn đề về
Tái cấu trúc hệ thống NH
Việt
Nam”, PGS.TS Nguyễn Hồng Sơn và
nhóm nghiên cứu, VEPR, 5/2012. Mặc dù gần đây, Ngân
hàng
Nhà nước
đã có công bố điều chỉnh tỷ lệ nợ xấu lên gần với con số dự báo của nhiều

nhóm chuyên
gia
và tổ chức quốc tế nhưng tính chính xác của những
công bố này vẫn còn là một dấu
hỏi.
Các yếu tố khác ảnh hưởng đến quá trình tái cấu
trúc
Võ Trí Thành (2012) cho rằng rủi ro hoạt động còn liên quan tới
tình trạng
sở
hữu chéo cổ phần (giữa các ngân hàng thương mại, các tập
đoàn/tổng công ty có
các
hoạt động liên quan tới hoạt động tài chính, bất
động sản). Tình trạng này tạo ra
các
nhóm lợi ích có thể chi phối thị
trường, gây khó tách bạch sở hữu, do vậy cản trở
quá
trình giám sát, tái cơ
cấu ngân hàng. Kết quả khảo sát cũng cho thấy, tính chất sở
hữu
chéo giữa
NH, DN được đánh giá có ảnh hưởng ở mức cao (3.4/4) với hơn 40%
người
đồng tình. Ngoài ra, các yếu tố khác như lợi ích chính trị, lợi ích
nhóm được đánh
giá
có ảnh hưởng lớn nhất đến tái cấu trúc với gần 40%
người trả lời. Các chuyên gia

cho
rằng, chính tình trạng sở hữu chéo
không kiểm soát được giữa các NH, giữa NH
và
DN đã là một trong
những nguyên nhân dẫn đến xung đột lợi ích giữa các nhóm.
Đỗ
Thiên
Anh Tuấn (2012) cũng cho rằng các hình thức sở hữu này mặc dù được
thừa
nhận là đa dạng bao gồm cả sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở
hữu nước ngoài,
sở
hữu tư nhân nhưng trên thực tế không hẳn như vậy.
Bằng chứng là việc Chính phủ
chỉ
bán một lượng nhỏ cổ phần của các
NHTMNN cho công chúng và do đó sẽ không
làm
thay đổi bản chất sở
hữu nhà nước trong các ngân hàng này. Tương tự, các ngân
hàng
cổ phần
nhìn chung đa phần có quy mô nhỏ với số lượng cổ đông đại chúng hạn
chế
mà trên thực tế là có cấu trúc sở hữu chéo và sở hữu gia đình. Chính
sự chưa rõ
ràng
trong các quan hệ sở hữu mới là mầm mống của rủi ro
đạo đức, các yếu kém và

tai
họa. Chính vì vậy, quan điểm đa dạng hóa về
sở hữu không quan trọng bằng việc
minh
bạch hóa sở hữu và sở hữu thực
chất.
Hình 9. Các yếu tố ảnh hưởng đến tái cấu trúc hệ thống
NH ở
VN