bài giảng tài chính công phân cấp ngân sách

1
1
PHÂN CẤP NGÂN SÁCH
Nguyễn Thị Huyền
2
KHÁI NIỆM VỀ PHÂN CẤP
• Phân cấp là một sự chuyển giao quyền lực về chính trị
và luật pháp đối với công tác xây dựng chính sách, lập
kế hoạch, quản lý và phân bổ các nguồn lực tài chính từ
chính quyền TW đến các chính quyền địa phương.
• Nội dung cơ bản của phân cấp bao gồm: phân cấp về
chính trị, phân cấp về hành chính và phân cấp về quản
lý ngân sách nhà nước.
• Phân cấp chính trị là nội dung bao hàm việc chuyển giao
các quyền lực về c.sách và luật pháp cho các chủ thể
đại diện người dân đã được bầu cử theo một quy trình
dân chủ ở chính quyền địa phương.
NTH
3
PHÂN CẤP VỀ HÀNH CHÍNH
Phân cấp về
hành chính
Tản quyền
Ủy quyền
Phân quyền
bao gồm
NTH
PHÂN CẤP VỀ HÀNH CHÍNH
• Tản quyền: việc chuyển giao quyền thực hiện một số
n.vụ của CQTW cho các bộ phận hay nhân viên của
CQTW đóng tại địa phương.

• Ủy quyền: việc CQCT chuyển giao cho cấp dưới quyền
ra quyết định và thực hiện các n.vụ cụ thể. Cấp dưới có
sự tự chủ lớn hơn trong công việc nhưng vẫn có trách
nhiệm báo cáo hoạt động của mình cho cấp trên ủy
quyền.
• Trao quyền (phân quyền): CQCT chuyển nhượng lại một
số chức năng nhất định cho CQCD. Đây là cấp độ đảm
bảo độc lập cao nhất của CQCD.



4
2
5
Lý do cơ bản của phân cấp ngân sách
• Theo lý thuyết truyền thống của Musgrave: Xuất phát từ
hiệu quả kinh tế, lợi ích của việc cung cấp h.hóa và dịch
vụ c.cộng được giới hạn về không gian, phù hợp với sở
thích của người dân địa phương. Nhờ phân cấp, người
dân sẽ bộc lộ sở thích thông qua “ bỏ phiếu vì quyền lợi
của mình”. H.hóa c.cộng đ.phương sẽ làm gia tăng phúc
lợi so với trường hợp chỉ có một cấp duy nhất c.cấp các
d.vụ cc trong toàn bộ nền kinh tế.
• Theo lý thuyết phân cấp của Oates(1972): mỗi dịch vụ
công cộng phải được c.cấp bởi một chính quyền có khả
năng kiểm soát một khu vực địa lý tối thiểu, trong đó lợi
ích và chi phí của h.động cung ứng này được giới hạn
trong khu vực đó.
• Thông qua p.cấp, chế độ dân chủ ở địa phương được
phát huy, góp phần vào quá trình dân chủ hóa của xã

hội.
NTH
Mô hình Tiebout
• Tiebout cho rằng khả năng của các cá nhân để di
chuyển giữa các khu vực quản lý của chính phủ tạo ra
một giải pháp giống thị trường đối với vấn đề hàng hóa
công địa phương.
• Các cá nhân bỏ phiếu bằng chân và ở lại cộng đồng mà
đem lại nhiều dịch vụ công cộng và thuế mà họ thích
nhất.
• Các giả định của Tiebout?
6
Điều kiện để công dân bỏ phiếu bằng chân
• Các cá nhân hoàn toàn cơ động. Nơi làm việc không có
y.cầu về nơi cư ngụ và không ảnh hưởng đến thu nhập.
• Có thông tin hoàn hảo về thuế và các dịch vụ cộng đồng.
• Có đủ cộng đồng khác nhau để mỗi cá nhân có thể tìm
được một cộng đồng có các dịch vụ công đáp ứng được
yêu cầu của họ.


7
8
Đức giáo hoàng John Paul II có quan điểm cho
rằng: “ Cộng đồng tầng lớp bên trên không nên
can thiệp vào đời sống nội bộ của cộng đồng
tầng lớp thấp hơn…mà nên hỗ trợ khi họ cần và
giúp đỡ phối hợp hoạt động của họ với hoạt
động của phần xã hội còn lại, luôn trên quan
điểm vì lợi ích chung.”

Public Finance, Harvey S.Rosen 1995, trang 507.
3
9
Khái niệm phân cấp ngân sách
• Phân cấp NS là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính
quyền nhà nước về trách nhiệm và quyền hạn trong việc quyết định
và quản lý hoạt động thu, chi NS từ TW đến địa phương, nhằm thực
hiện các chức năng và nhiệm vụ được pháp luật qui định.

• Phân cấp NS là sự chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn từ cấp
TW đến các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyết định và
quản lý NSNN, đảm bảo cho các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất
định về tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình.

NTH
10
Nguyên tắc phân cấp ngân sách
1. Phân cấp NS phù hợp với phân cấp về hành chính: sự tồn tại
của hệ thống chính quyền nhiều cấp là tiền đề cần thiết để tổ
chức hệ thống NSNN nhiều cấp.

2. Phân cấp NS phải đảm bảo công bằng: xuất phát từ yêu cầu
của công chúng về việc hưởng thụ hàng hóa và dịch vụ công.
P.cấp NS phải đảm bảo phát triển cân đối giữa các vùng, địa
phương; địa phương có đk khó khăn, mức hỗ trợ từ NSCT
nhiều hơn.

3. Phân cấp NS phải đi đôi với việc tăng cường trách nhiệm giải
trình của địa phương.

NTH
11
NỘI DUNG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH
Khoản trợ cấp
và chuyển giao
Vay nợ
Chính quyền
Địa phương
Phân định
nhiệm vụ thu
Phân định
nhiệm vụ chi
Phân cấp
NS
Xây dựng
hệ thống
tài khóa
giữa các cấp
chính quyền
NTH
12
Đặc điểm của phân cấp NS ở VN
• Hệ thống NS mang tính tập trung khá lớn.
• NSTW đóng vai trò chủ đạo. NSTW tập trung toàn bộ nguồn tài
chính chủ yếu của quốc gia và đảm bảo nhu cầu chi tiêu có tính
chất cốt lõi ở phạm vi cả nước.
• Quốc hội quyết định các sắc thuế (thuế suất, cơ sở thuế), quyết
định các khoản trợ cấp NS cho CQĐP, quyết định dự toán NSNN
bao gồm cả dự toán NS các địa phương.
• Phân cấp NS cho địa phương chủ yếu là phân định trách nhiệm

và quyền hạn cho mỗi cấp CQĐP trong tổ chức thực hiện NS cấp
mình.
NTH
4
13
• Phân định thu chi ngân sách nhà nước
• Phân định thu ngân sách nhà nước
• Phân định chi ngân sách nhà nước
NTH
14
Phân định thu NSNN theo Luật NS
1. Thuế GTGT hàng nhập
khẩu
2. Thuế xuất khẩu, nhập
khẩu.
3. Thuế TTĐB hàng nhập
khẩu
4. Thuế TNDN của đơn vị
hạch toán toàn ngành.
5. Khoản thuế và thu khác
của hoạt độngkhai thác
dầu khí
Khoản thu 100% dành cho ngân sách trung ương
6. Thu hồi vốn ở các cơ sở
kinh tế.
7. Phí, lệ phí do đơn vị TW thu.
8. Chênh lệch thu>chi của
NHNN.
9. Thu kết dư NSTW
10. Thu chuyển nguồn

11. Viện trợ không hoàn lại
12. Thu khác của NSTW.
NTH
15
Phân định thu NSNN theo Luật NS
1. Thuế nhà đất
2. Thuế tài nguyên, không
kể dầu khí.
3. Thuế môn bài.
4. Thuế sử dụng đất nông
nghiệp
5. Tiền sử dụng đất.
6. Tiền cho thuê đất, thuê
mặt nước.
7. Tiền đền bù thiệt hại đất
Khoản thu 100% dành cho ngân sách địa phương
8. Tiền cho thuê và bán nhà ở
thuộc sở hữu nhà nước
9. Lệ phí trước bạ
10. Thu từ hoạt động xổ số kiến
thiết.
11. Thu hồi vốn của NSĐP tại các
cơ sở kinh tế
12. Phí, lệ phí do đơn vị địa
phương thu.
13. Thu kết dư NSĐP
14. Thu bổ sung NS cấp trên
15. Thu chuyển nguồn…
NTH
16

Phân định thu NSNN theo Luật NS
1. Thuế GTGT không kể thuế GTGT hàng nhập khẩu
và thuế GTGT từ hoạt động xổ số kiến thiết.
2. Thuế TNDN, không kể thuế TNDN của đơn vị hạch
toán toàn ngành và của h.động xổ số kiến thiết.
3. Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao.
4. Thuế TTĐB từ dịch vụ, hàng hóa sản xuất trong
nước, không kể thuế TTĐB từ hoạt động xổ số kiến
thiết.
5. Phí xăng, dầu
Khoản thu phân chia theo tỷ lệ (%) giữa NSTW và NSĐP
NTH
5
17
Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia khoản thu giữa
NSTW và NST,TP
• Tổng số chi NSĐP (A) (ngoại trừ chi bổ sung cho NS cấp
dưới, chi từ nguồn bổ sung có mục tiêu từ NSTW, chi đầu tư từ
nguồn huy động theo Khoản 3 Điều 8 của Luật NSNN, chi từ nguồn
đóng góp tự nguyện, chi từ nguồn viện trợ, chi từ vay n.ngoài, chi
ch.nguồn NS năm sau).
• Tổng số thu NSĐP hưởng 100% (B)(sau khi trừ đi
các khoản thu sau: thu bổ sung từ ngân sách cấp trên, thu kết dư,
thu huy động theo Khoản 3 Điều 8 của Luật Ngân sách nhà nước,
thu từ đóng góp tự nguyện, thu viện trợ, thu chuyển nguồn từ ngân
sách năm trước).
• Tổng số thu được phân chia giữa NSTW và
NSĐP (C).

NTH

18
Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia khoản thu giữa
NSTW và NST,TP
• Nếu A - B < C thì tỷ lệ phần trăm (%) phân chia
được xác định:
A - B
• Tỷ lệ p.chia (%) =  100%
C
• Nếu A - B ≥ C thì tỷ lệ phần trăm (%) xác định
bằng 100% và phần chênh lệch sẽ được NSTW
bổ sung để cân đối NSĐP.

NTH
19
STT
Tỉnh(Thành phố)
trực thuộc TW
Tỷ lệ (%)phân chia
nguồn thu giữa
NSTW và NSĐP (2007-2010)
1 TP.HCM 26
2 Hà nội 45
3 Bình Dương 40
4 Đồng Nai 45
5 Bà Rịa-Vũng Tàu 46
6 Khánh Hòa 53
7 Vĩnh Phúc 67
8 Quảng Ninh 76
9 Hải Phòng 90
10 Đà Nẵng 90

11 Cần Thơ 96
NTH
20
STT
Tỉnh(Thành phố)
trực thuộc TW
Tỷ lệ (%)phân chia
nguồn thu giữa
NSTW và NSĐP (2011-2015)
1 TP.HCM 23
2 Bình Dương 40
3 Hà Nội 42
4 Bà Rịa-Vũng Tàu 44
5 Đồng Nai 51
6 Vĩnh Phúc 60
7 Quảng Ngãi 61
8 Quảng Ninh 70
9 Khánh Hòa 77
10 Đà Nẵng 85
11 Hải Phòng 88
12 Cần Thơ 91
13 Bắc Ninh 93
NTH
6
21
THU BỔ SUNG TỪ NS CẤP TRÊN
• Thu bổ sung từ NS cấp trên bao gồm 2 loại:
Bổ sung cân đối
Thu, chi NS
Bổ sung

có mục tiêu
Ổn định từ 3 – 5 năm
Được xác định
hàng năm
NTH
22
Mục đích của thu bổ sung từ NS cấp trên
• Đảm bảo NSĐP của các tỉnh(TP) có khả năng cung cấp
các dịch vụ tối thiểu cho người dân.
• Khắc phục sự thiếu hụt trong năng lực thu thuế của địa
phương(để điều chỉnh hệ thống tài trợ không đủ của địa
phương) nhất là những địa phương nghèo và chậm phát
triển.
• Điều chỉnh các điều kiện kinh tế không bình đẳng giữa
các vùng, khu vực.
• Để khuyến khích địa phương mở rộng dịch vụ ở những
lĩnh vực cụ thể.(tăng ngoại tác tích cực và khuyến khích
cung cấp những hàng hóa khuyến dụng).
NTH
23
BỔ SUNG CÂN ĐỐI NS
• Bổ sung cân đối NS từ NSCT cho NSCD là
khoản trợ cấp cho cấp dưới nhằm đảm bảo cho
cấp này cân đối được ngân sách để thực hiện
nhiệm vụ được giao.
• Hiện nay, có 50 tỉnh, thành phố trực thuộc TW
phải nhận khoản bổ sung để cân đối NS.
• Xác định số bổ sung cân đối:

MỨC BỔ

SUNG
=
TỔNG
THU
NSĐP
HƯỞNG
100%
SỐ THU
PHÂN CHIA
GiỮA
NSTW VÀ
NSĐP
+
TỔNG CHI
NSĐP
-
NTH
24
BỔ SUNG CÓ MỤC TIÊU
• Bổ sung có mục tiêu nhằm hỗ trợ NSCD thực hiện chi:
 C.sách chế độ mới do cấp trên ban hành chưa có trong dự toán
năm đầu th.kỳ ổn định.
 Thực hiện các CT, DA quốc gia. Mức hỗ trợ theo dự toán chi.
 Các công trình, dự án có ý nghĩa lớn với yêu cầu PTKT-XH và
NSCD đã bố trí chi nhưng chưa đủ nguồn.
 Hỗ trợ một phần để xử lý khó khăn đột xuất: khắc phục thiên tai,
hỏa hoạn sau khi NSCD đã sd dự phòng, một phần quỹ DTTC
nhưng không đủ.
• Mức bổ sung cụ thể căn cứ vào khả năng cân đối
NSCT và yêu cầu mục tiêu cụ thể của cấp dưới.

NTH
7
25
PHÂN CẤP NS CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƯƠNG
 Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định phân cấp cụ thể cho
các cấp chính quyền địa phương theo nguyên tắc:
 Phù hợp phân cấp nhiệm vụ kinh tế-xã hội, quốc phòng.
 NS xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% các khoản thu thuế CQSDĐ,
thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ KD; thuế SDĐNN thu
từ hộ GĐ; lệ phí trước bạ nhà, đất.
 NS thị xã, TP thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí
trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất.
 Căn cứ vào các khoản thu phân chia theo tỷ lệ với NSTW
và các khoản thu NSĐP hưởng 100%, HĐND tỉnh quyết
định tỷ lệ phần trăm phân chia giữa NS các cấp
NTH
26
Phân cấp nguồn thu giữa các cấp CQĐP
• Chú trọng khả năng đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khuyến
khích khai thác thu phù hợp với đặc điểm của địa phương.
Nguồn thu gắn liền với vai trò QL của cấp CQ nào thì phân
cấp cho NSCQ đó.
• Phân cấp tối đa nguồn thu trên địa bàn để đảm bảo nhiệm vụ
chi được giao; hạn chế bổ sung từ NS cấp trên.
• Hạn chế phân cấp cho nhiều cấp NS đối với các nguồn thu có
quy mô nhỏ.
• Bảo đảm tỷ lệ phân chia các khoản thu NS cấp mình và cấp
dưới không được vượt quá tỷ lệ phân chia mà NSĐP được

hưởng.
NTH
27
Lưu ý:
• NSĐP được sử dụng nguồn thu hưởng 100%,
các khoản thu phân chia giữa các cấp và số bổ
sung cân đối từ NSCT để cân đối thu, chi NS
cấp mình.
• Từ năm 2007, số thu từ xổ số kiến thiết không
đưa vào cân đối ngân sách; thực hiện quản lý
thu, chi số thu này qua NSNN. Số thu từ xổ số
kiến thiết đề đầu tư các công trình phúc lợi công
cộng ở địa phương(tập trung vào giáo dục, y tế).
NTH
28
Ví dụ về các khoản thu phân chia tỷ lệ giữa
NS Tỉnh, Huyện, Xã ở địa bàn Tỉnh Vĩnh
Long từ năm 2006-2008.

NTH
8
29
TT
NGUỒN THU NS TỈNH (%)
NS Huyện, Thị xã
(bao gồm xã,
phường, thị trấn)

2006 2007 2008 2006 2007 2008
1 Thuế GTGT hộ cá thể 60 - - 40 100 100

Riêng thị xã Vĩnh Long 50 50 50 50
2 Thuế TNDN hộ cá thể 60 - - 40 100 100

Riêng thị xã Vĩnh Long 50 50 50 50
3 Thuế SD đất NN - - - 100 100 100
4 Thuế tài nguyên 70 - - 30 100 100
5
Thuế TTĐB hàng sản xuất
trong nước
60 - - 40 100 100
6
Lệ phí trước bạ nhà, đất
p.sinh trên địa bàn Huyện
70 - - 30 100 100
7
Lệ phí trước bạ nhà, đất
nộp NS tỉnh(chỉ áp dụng
NS tỉnh và TX Vlong
90 90 90 10 10 10
8 Thuế CQSDĐ 20 80 100 100
9 Thuế nhà đất 100 100 100
10 Tiền sử dụng đất 100 100 100
30
Các khoản thu phân chia tỷ lệ giữa các cấp NS Huyện và NS xã, thị trấn

TT
NGUỒN THU
NS Huyện, Xã,
Thị trấn

Trong đó
NS Huyện NS Xã, thị trấn

2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008
1
Thuế GTGT hộ cá
thể
40 100 100 30 90 90 10 10 10
2
Thuế TNDN hộ cá
thể
40 100 100 30 90 90 10 10 10
3
Thuế SD đất NN
100 100 100 70 50 50 30 50 50
4
Thuế tài nguyên
30 100 100 30 100 100 - - -
5
Thuế TTĐB HSX
trong nước
40 100 100 20 50 50 20 50 50
6
LPTB nhà, đất
ở Huyện
30 100 100 20 80 80 10 20 20
7
Thuế CQSDĐ
80 100 100 30 50 50 50 50 50
8

Thuế nhà đất
100 100 100 50 50 50 50 50 50
9
Tiền sử dụng đất
100 100 100 90 90 90 10 10 10
31
Các khoản thu NS Huyện, xã, phường hưởng 100%
TT
NGUỒN THU
NS Huyện NS Xã, thị trấn NS phường
2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008
1 Thuế môn bài (bậc 1-3) 100 100 100 - - - - - -
2 Thuế môn bài (bậc 4-6) - - - 100 100 100 - - -
3 Phí, lệ phí CQ Huyện 100 100 100 - - - - - -
4
Phí ở xã, phường,
t.trấn
- - - 100 100 100 100 100 100
5
Thu bổ sung từ NS
cấp trên của Huyện
100 100 100 - - - - - -
6
Thu bổ sung từ NS
cấp trên của xã
- - - 100 100 100 100 100 100
7 Thu kết dư NS Huyện 100 100 100 - - - - - -
8 Thu kết dư NS Xã - - - 100 100 100 100 100 100
32
Nhiệm vụ chi NSTW theo Luật NS

1. Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh
tế- xã hội không có khả năng thu hồi vốn do TW
quản lý.
2. Đầu tư vào DN, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các
DN thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của
nhà nước.
3. Chi hỗ trợ tài chính, bổ sung vốn, thưởng xuất khẩu
cho DN.
4. Phần chi ĐTPT trong các CTMT quốc gia.
5. Chi bổ sung dự trữ nhà nước
6. Các khoản chi ĐTPT khác.
Chi đầu tư phát triển
9
33
Nhiệm vụ chi NSTW theo Luật NS
1. Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, y tế, VHTT,
TDTT…
2. Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do cơ quan TW quản
lý: sn giao thông, sn nông nghiệp, thủy lợi, lâm
nghiệp…
3. Chi quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội.
4. Hoạt dộng Quốc hội, các bộ, cơ quan ngang bộ.
5. Trợ giá theo chính sách nhà nước
6. Chi thường xuyên của các CTMT quốc gia.
7. Khoản chi thường xuyên khác.
Chi thường xuyên
NTH
34
Nhiệm vụ chi NSĐP theo Luật NS
1. Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh

tế- xã hội không có khả năng thu hồi vốn do địa
phương quản lý.
2. Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các DN, tổ chức kinh tế, tài
chính của nhà nước.
3. Phần chi ĐTPT trong các CTMT quốc gia do cơ quan
địa phương thực hiện.
4. Các khoản chi ĐTPT khác .

Chi đầu tư phát triển
NTH
35
Nhiệm vụ chi NSĐP theo Luật NS
1. Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, y tế, VHTT, TDTT… do các
cơ quan địa phương quản lý.
2. Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do địa phương quản lý.
3. Các nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn do NSĐP
đảm bảo.
4. Các hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị-xã hội
5. Chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý
6. Chi thường xuyên của các CTMT quốc gia do các địa phương
thực hiện.
7. Trợ giá theo chính sách của Nhà nước.
8. Khoản chi thường xuyên khác.
Chi thường xuyên
NTH
36
Phân cấp NS xảy ra hai loại mất cân đối:
• Mất cân bằng thu chi của các chính quyền địa
phương gọi là mất cân bằng hàng dọc.
• Mất cân bằng hàng ngang là những khác biệt về

năng lực và nhu cầu giữa các đơn vị CQĐP
trong cùng một cấp chính quyền.

10
37
Mất cân bằng hàng dọc
• “Hầu như không có ngoại lệ, các nước giao nhiều chức năng chi
tiêu hơn cho các CQĐP hơn là mức có thể tài trợ từ nguồn thu
được phân giao cho các CQ đó. Kết quả của sự không tương khớp
giữa chức năng và tài chính này – gọi là “mất cân bằng hàng dọc”-
Odd-Helge Fjeldstad -2001.
• “Tiền là trái tim của các vấn đề liên cấp chính quyền” (Bird, 1990)

• Làm thế nào giải quyết MCBHD: chia sẻ nguồn thu giữa
TW và ĐP. Tỷ lệ nguồn thu chia cho ĐP được ấn định
một tỷ lệ không đổi trên cơ sở thuế có chia sẻ.
38
Mất cân bằng hàng ngang (MCBHN)
• Khả năng nguồn lực và nhu cầu giữa các vùng địa lý thường khác
nhau tạo nên MCBHN. MCBHN là năng lực cung cấp khác nhau
giữa các đơn vị CQ cùng cấp để cung cấp hàng hóa dịch vụ công
theo mức “tiêu chuẩn quốc gia”
• Ví dụ:
 Cơ sở kinh tế khác nhau về quy mô và số lượng ở vùng đô thị và nông thôn
(Quận và Huyện; Tỉnh và TP…)=> cơ sở thuế khác nhau
 Chi phí cung cấp dịch vụ công cũng khác nhau do mật độ dân số, vị trí địa lý…

• Kết quả là NSTW chuyển giao cho NSĐP có điều kiện khó khăn
hơn gọi là cấp NS ngang bằng hóa.