ứng dụng mô hình đầu tư công - tư (ppp) nhằm đa dạng hóa các hình thức huy động vốn để phát triển cơ sở hạ tầng đô thị tại tp.hcm

ỦY BAN NHÂN DÂN TP.HCM BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
SỞ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM





BÁO CÁO NGHIỆM THU
(Đã chỉnh sửa theo góp ý Hội đồng nghiệm thu)









ỨNG DỤNG MÔ HÌNH ĐẦU TƢ CÔNG - TƢ
(PPP) NHẰM ĐA DẠNG HOÁ CÁC HÌNH
THỨC HUY ĐỘNG VỐN ĐỂ PHÁT TRIỂN CƠ
SỞ HẠ TẦNG ĐÔ THỊ TẠI TP. HỒ CHÍ MINH




Chủ nhiệm đề tài: PGS, TS. PHAN THỊ BÍCH NGUYỆT

Thành viên đề tài:

TS. Huỳnh Thị Thúy Giang
TS. Trần Thị Hải Lý
TS. Nguyễn Hữu Huy Nhựt
Ths. Phạm Dƣơng Phƣơng Thảo
Ths. Nguyễn Huy Thao
Ths. Lê Thị Phƣơng Vy
Ths. Nguyễn Thị Đoan Trân
Ths. Bùi Xuân Cƣờng
Vũ Văn Điệp
Đặng Lê Hoàng




THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
THÁNG 9/ 2013


TÓM TẮT NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
Nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại Tp.HCM là rất
cao, đòi hỏi khối lượng vốn lớn nhưng bài toán khó đối với TP.HCM hiện nay
chính là vốn và hiệu quả đầu tư của các công trình. TP HCM chủ trương huy
động vốn ngoài ngân sách theo hình thức hợp tác công –tư (PPP). Xuất phát
từ thực trạng trên, mục tiêu nghiên cứu của đề tài là xây dựng một mô hình
ứng dụng PPP cụ thể, khả thi để triển khai cho các dự án giao thông đô thị
thành công, phù hợp đặc thù của TP.HCM. Từ đó có thể ứng dụng PPP ở quy
mô rộng hơn.
Đề tài đã hệ thống hóa các nghiên cứu về PPP trong phát triển cơ sở hạ
tầng giao thông đô thị, những bài học kinh nghiệm từ các nước trên thế giới,
đối chiếu với các văn bản pháp lý về PPP tại VN như quyết định 71/2010/QĐ-

TTg để phát hiện những bất cập, từ đó đề xuất hoàn thiện các hành lang pháp
lý triển khai đối với hình thức PPP ở VN; phân tích thực trạng phát triển hạ
tầng giao thông tại TP.HCM, đánh giá các dự án thể hiện dưới hình thức PPP
đã và đang triển khai và tìm ra những tồn tại, trên cở sở đó nghiên cứu đề xuất
giải pháp; phỏng vấn các chuyên gia và nhà đầu tư tư nhân để thu thập thông
tin làm cơ sở phân tích và xử lý bằng các mô hình kinh tế lượng. Kết quả cho
thấy có 5 nhân tố tác động đến việc triển khai mô hình PPP cho phát triển hạ
tầng giao thông tại VN nói chung và tại TP.HCM nói riêng, đó là (1) lợi
nhuận đầu tư, (2) khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, (3) chia sẻ rủi ro phù
hợp giữa nhà nước và tư nhân, (4) kinh tế vĩ mô ổn định và (5) tìm được đối
tác tin cậy.
Trên cơ sở kết quả nghiên cứu thực tế, đề tài đề xuất những kiến nghị với
Trung ương như gia tăng vai trò của Chính phủ thông qua ổn định kinh tế vĩ
mô, hoàn thiện hành lang pháp lý, ổn định và phát triển thị trường tài chính;
thực hiện mô hình chính quyền đô thị tại TP.HCM. Đề tài cũng đề xuất những
kiến nghị cụ thể đối với UBND TP.HCM; đề xuất một dự án CSHT giao
thông theo hình thức PPP tại TP.HCM và các điều kiện cơ sở thực thi dự án.
ABSTRACT
Although the need of infrastructure development at Ho Chi Minh City is
increasing rapidly, funding cannot be satisfied from the State budget or
traditional ODA sources, and the efficiency of projects is questioned. The
PPP model has considerable potential. The aim of this study is finding
effective and suitable way to apply PPP model into infrastructure
development for HCM city and for Vietnam.
We systematically research concepts, theories, and empirical studies
about PPP model to develop infrastructure in countries all over the world,
drawing conclusions, comparing with 71/2010/QĐ-TTg document of Vietnam
in order to find out problems. Besides, we also examine the real development
at HCM city, projects which are applied PPP model experimentally in VN.
Survey to have specialists’ opinions is included in our research. Econometric

models are also used to find out five determinants to attract private investors
to infrastructure projects. They are (1) benefit of investment, (2) sufficient
and explicit legislation, (3) reasonable risk allocations between public and
private sector, (4) stable macroeconomic conditions, and (5) finding reliable
business associate.
Based on these finding results, we suggest solutions to The Vietnamese
Government and to The HCM City Committee of People. We also suggest an
infrastructure project to be applied PPP model at HCM city as an illustration.

MỤC LỤC
Trang
Mục lục
Danh sách các chữ viết tắt
Danh sách bảng
Danh sách hình
MỞ ĐẦU 1
CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ PPP 5
1.1. Phân biệt PPP với PSP và tƣ nhân hóa 5
1.2. Lợi ích của PPP 6
1.2.1. Thu hút vốn đầu tƣ tƣ nhân 8
1.2.2. Cải thiện hiệu quả đầu tƣ 8
1.2.3. Chất xúc tác cho cải cách các khu vực 8
1.3. Tính chất của PPP 9
1.4. Các nhân tố tác động đến mô hình PPP 11
1.4.1. Nhân tố tác động đến sự thành công 11
1.4.1.1. Vai trò và trách nhiệm của chính phủ 11
1.4.1.2. Lựa chọn đối tác tƣ nhân phù hợp 12
1.4.1.3. Nhận dạng và phân bổ rủi ro hợp lý 13
1.4.1.4. Nguồn vốn cho PPP 15
1.4.1.5. Thực hiện phân tích lợi ích-chi phí 17

1.4.2. Nhân tố bất lợi cho dự án PPP 22
1.5. Kinh nghiệm thế giới về triển khai mô hình PPP trong các dự án
phát triển CSHT 24
1.5.1. Anh 24
1.5.2. Ấn Độ 25
1.5.3. Trung Quốc 26
1.5.4. Malaysia 27
1.5.5. Hàn Quốc 27
1.5.6. Hà Lan 28
1.6. Xu hƣớng của mô hình PPP thời kỳ hậu khủng hoảng 2008 29
1.7. Bài học kinh nghiệm rút ra cho VN và cho TP.HCM trong phát
triển CSHT giao thông đô thị 32
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 37
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG ỨNG DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG
PHÁT TRIỂN CSHT GIAO THÔNG ĐÔ THỊ TẠI TP.HCM 38
2.1. Thực trạng CSHT đô thị Tp.HCM – Nhu cầu thực hiện PPP để phát
triển CSHT 38
2.2. Thực trạng đầu tƣ tƣ nhân vào CSHT đô thị Tp.HCM 44
2.3. Những rào cản trong triển khai các dự án PPP CSHT tại TP.HCM 46
2.3.1. Về hành lang pháp lý và cơ chế vận hành 46
2.3.2. Về huy động vốn đầu tƣ 50
2.3.3. Về đánh giá hiệu quả dự án 50
2.4. Phân tích đánh giá Dự thảo sửa đổi, bổ sung Quy chế đầu tƣ theo
hình thức PPP 51
2.5. Khảo sát các dự án PPP đang triển khai tại VN – Bài học kinh
nghiệm cho TP.HCM 54
2.5.1. BOT vốn nƣớc ngoài 55
2.5.2. BOT vốn trong nƣớc 55
2.5.3. BT vốn trong nƣớc 58
2.5.4. BOO 59

2.6. Đo lƣờng mức độ sẵn lòng tham gia PPP của nhà đầu tƣ tƣ nhân
trong lĩnh vực CSHT đô thị 59
2.6.1. Mẫu nghiên cứu 60
2.6.2. Thang đo 61
2.6.3. Đánh giá và điều chỉnh thang đo –Pilot testing 64
2.6.4 . Nghiên cứu chính thức 65
2.6.5. Kiểm định các nhân tố tác động đến sự sẵn lòng đầu tƣ của tƣ nhân68
2.6.6. Phân tích hồi quy 69
2.6.7. Kiểm tra tính khác biệt về mức độ sẵn lòng đầu tƣ theo loại hình doanh
nghiệp và hình thức lựa chọn đầu tƣ 72
2.6.8. Thảo luận kết quả khảo sát 73
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 76
CHƢƠNG 3: GIẢI PHÁP ỨNG DỤNG MÔ HÌNH PPP PHÁT TRIỂN
CSHT ĐÔ THỊ TẠI TPHCM 77
3.1. Định hƣớng phát triển CSHT giao thông của TP.HCM 77
3.1.1. Cơ hội 78
3.1.2. Thách thức 79
3.2. Giải pháp cho ứng dụng thành công mô hình PPP phát triển cơ sở hạ
tầng đô thị tại TP.HCM 79
3.2.1. Gia tăng vai trò của chính phủ 79
3.2.1.1. Ổn định kinh tế vĩ mô 80
3.2.1.2. Hoàn thiện hành lang pháp lý 80
3.2.1.3. Ổn định và phát triển thị trƣờng tài chính 103
3.2.2. Thực hiện mô hình chính quyền đô thị tại TP.HCM 105
3.3. Giải pháp cụ thể cho TP.HCM 105
3.3.1. Đề xuất lộ trình tiến hành dự án PPP tại TP.HCM 105
3.3.2. Đề xuất các tiêu chí để lựa chọn dự án thực hiện theo PPP 109
3.3.3. Kiến nghị về tài chính cho dự án theo mô hình PPP 116
3.3.3.1. Vốn khởi tạo từ ngân sách TP.HCM 116
3.3.3.2. Tỷ lệ % vốn tham gia từ ngân sách Thành phố 116

3.3.4. Kiến nghị về tính tự chịu trách nhiệm của bộ máy quản lý TP 117
3.3.5. Kiến nghị về xử lý hành lang đƣợc khai thác xung quanh dự án 118
3.3.6. Kiến nghị về phân bổ rủi ro hợp lý giữa khu vực công và tƣ 119
3.3.7. Kiến nghị thành lập cơ quan quản lý dự án PPP độc lập 124
3.3.8. Nâng cao vai trò của các bên liên quan đến dự án PPP phát triển cơ sở
hạ tầng giao thông tại TP.HCM 124
3.3.9. Kiến nghị khác 127
3.4. Đề xuất một dự án giao thông đô thị thực hiện theo mô hình PPP tại
TP.HCM 128
KẾT LUẬN 141
TÀI LIỆU THAM KHẢO
DANH SÁCH CÁC CHỮ VIẾT TẮT
VIẾT TẮT
THUẬT NGỮ TIẾNG VIẾT
ADB
Ngân hàng Phát triển châu Á
BOT
Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao
BT
Xây dựng – Chuyển giao
BOO
Xây dựng – Sở hữu – Vận hành
CBA
Phân tích chi phí- lợi ích
CSHT
Cơ sở hạ tầng
CSH
Chủ sở hữu
DB
Thiết kế- Xây dựng (Chìa khóa trao tay)

DBFM
Thiết kế- Xây dựng – Tài trợ - Quản lý
FDI
Đầu tư trực tiếp nước ngoài
GDP
Tổng sản phẩm quốc nội
GPMB
Giải phóng mặt bằng
GTVT
Giao thông vận tải
HĐND
Hội đồng nhân dân
JICA
Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản
IBRD
Ngân hàng thế giới về Tái thiết và Phát triển
NSNN
Ngân sách nhà nước
NHTM
Ngân hàng thương mại
NPV
Giá trị hiện tại ròng
OCR
Vốn vay thương mại
ODA
Hỗ trợ phát triển chính thức
O&M
Vận hành và Bảo trì
PPP
Mô hình đầu tư công-tư

PSP
Sự tham gia của khu vực tư nhân
Sở GTVT
Sở Giao thông vận tải
Sở KHĐT
Sở Kế hoạch đầu tư
Sở QHKT
Sở Quy hoạch kiến trúc
Sở TNMT
Sở Tài nguyên môi trường
Sở TC
Sở Tài chính
TPCP
Trái phiếu chính phủ
TP
Thành phố
TP.HCM
Thành phố Hồ Chí Minh
UBND
Ủy ban nhân dân
VCB
Ngân hàng Ngoại thương Việt Nam
VDB
Ngân hàng phát triển Việt Nam

DANH SÁCH BẢNG
SỐ
TÊN BẢNG SỐ LIỆU
TRANG
1.1.

Chia sẻ rủi ro của dự án Westlink M7
14
1.2
Kết quả nghiên cứu của Esther (2007)
16
2.1
Danh mục các dự án giao thông Tp.HCM kêu gọi đầu tư
giai đoạn 2011-2015
41
2.2
Danh mục các nút giao Tp.HCM kêu gọi đầu tư 2011-
2015
41
2.3
Danh mục các nút giao Tp.HCM lập quy hoạch sẽ đầu tư
42
2.4
Chất lượng hạ tầng phân theo từng lĩnh vực của 133
nước châu Á
43
2.5
Nguồn vốn đầu tư cho lĩnh vực đường bộ Việt Nam
44
2.6
Giá thu phí giao thông của một số quốc gia trên thế giới
49
3.1
Phân bổ rủi ro chính của dự án PPP GTĐB TP.HCM
123
3.2

Vai trò của mỗi bên liên quan trong dự án PPP
126
3.3
Tổng mức đầu tư dự án Mở rộng Quốc lộ 22
129
3.4
Cơ cấu vốn dự án Mở rộng Quốc lộ 22
130
3.5
Tính toán tỷ suất chiết khấu
137

DANH SÁCH HÌNH

Số
Tên hình
Trang
1.1
Quy trình đầu tư theo PPP
9
1.2
Mức độ tư nhân hóa trong các hợp đồng PPP
10
1.3
Tóm tắt kinh nghiệm triển khai PPP để áp dụng cho TP.HCM
35
2.1
Quy trình nghiên cứu
60
2.2

Tỷ lệ tư nhân tham gia phỏng vấn theo từng loại hình DN
65
2.3
Các hình thức đầu tư mong đợi
66
2.4
Mức độ sẵn lòng đầu tư vào các dự án PPP đường bộ của tư nhân
66
2.5
Các nguyên nhân cản trở thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân
67
2.6
Mô hình nghiên cứu
69
2.7
Mức độ tác động của các nhân tố đến sự sẵn lòng đầu tư
72
3.1
Lộ trình tiến hành dự án PPP tại TP.HCM
106
3.2
Sơ đồ lựa chọn thực hiện dự án theo PPP
114
3.3
Các điều kiện lựa chọn loại hợp đồng theo PPP
115
3.4
Nguyên tắc phân bổ rủi ro
121
3.5

Mô hình phân bổ rủi ro dự án PPP CSHT giao thông TP.HCM
122
3.6
Sự quan tâm của các bên liên quan trong dự án CSHT theo mô
hình PPP
125
3.7
Quy trình điều chỉnh giá thu phí
127

1

MỞ ĐẦU
Tính cấp thiết của đề tài:
TP. HCM là thành phố đông dân nhất với dân số hơn 9 triệu người,
đồng thời cũng là trung tâm kinh tế, văn hóa, giáo dục giữ vai trò quan trọng
trong nền kinh tế Việt Nam. Tuy vậy, Tp. HCM đang phải đối diện với những
vấn đề của một đô thị lớn có dân số tăng quá nhanh. Dân số và phương tiện cơ
giới gia tăng nhanh chóng nhưng tiến độ phát triển cơ sở hạ tầng giao thông
lại rất chậm. Hiện nay, đường bộ gần như là phương thức duy nhất đáp ứng
nhu cầu giao thông vận tải tại TP.HCM. Trong nội ô thành phố, đường sá
ngày càng quá tải, thường xuyên ùn tắc. Hệ thống giao thông công cộng kém
hiệu quả. Do đó, nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại
TP.HCM là một yêu cầu bức thiết, để đáp ứng nhu cầu này đòi hỏi triển khai
đồng bộ nhiều giải pháp khác nhau trên nhiều lĩnh vực đồng thời phải có
nguồn lực tài chính tương xứng.
Mặc dù đã nhận thức tầm quan trọng của việc phát triển cơ sở hạ tầng
giao thông đô thị và đã có những chiến lược phát triển đến năm 2020, nhưng
bài toán khó đối với TP.HCM hiện nay chính là nguồn vốn và hiệu quả đầu tư
của các công trình. Hiện nay nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng tại

TP.HCM chủ yếu là vốn ODA, vốn tài trợ, vốn vay… nhưng do tác động của
khủng hoảng kinh tế toàn cầu 2008 những nguồn này có xu hướng ngày càng
thu hẹp, trong khi tình trạng thâm hụt ngân sách, nợ công tăng cao, giảm chi
tiêu công để kiểm soát lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô đã ảnh hưởng tới chi
ngân sách cho đầu tư cơ sở hạ tầng. Để giải quyết vấn đề vốn cho phát triển
cơ sở hạ tầng, TP HCM đã rất năng động sáng tạo để tìm và tạo nguồn, trong
đó hướng khai thác chủ yếu là huy động vốn ngoài ngân sách.
Từ nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới đã chỉ ra cho
thấy rằng bất kỳ chính phủ nào cũng không thể và không đủ khả năng nguồn
lực để cung cấp hàng hóa công một cách hiệu quả trong điều kiện ngân sách
2

bị giới hạn. Vì thế, mô hình đầu tư công -tư (PPP) đã xuất hiện là giải pháp
hữu hiệu cho bài toán khó về vốn nói trên. PPP đã được nghiên cứu và áp
dụng thành công trong nhiều lĩnh vực – đặc biệt là phát triển cơ sở hạ tầng -
tại hơn 50 quốc gia trên thế giới, bao gồm các nước phát triển như Anh, Mỹ
và các nước đang phát triển như Hàn Quốc, Thái Lan, Trung Quốc, Thực
tiễn đã chứng minh những lợi ích thiết thực mà mô hình PPP đem lại, đó là:
 Thu hút vốn đầu tư tư nhân nhằm hỗ trợ sự thiếu hụt tài chính cho
chính phủ.
 Tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực có sẵn một cách hiệu quả.
 Gia tăng hiệu quả của các dự án, cải thiện việc phân phối dịch vụ, tạo ra
các giá trị tăng thêm cho người tiêu dùng lẫn chính phủ.
 Cắt giảm chi phí thông qua phân phối rủi ro hợp lý, là chất xúc tác để
cải cách các khu vực (như luật pháp, các cơ quan quản lý) rộng rãi hơn.
Nhận thức được tính chất quan trọng của một xu hướng phát triển mà
nhiều nước đã áp dụng khá thành công, Việt Nam đã và đang tích cực triển
khai mô hình này khởi đầu bằng quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối
tác công - tư (PPP) với các dự án kêu gọi đầu tư theo mô hình PPP. Tuy đưa
vào thực hiện nhưng một số dự án đã thất bại, cụ thể như cầu Phú Mỹ được

thực hiện theo hình thức BOT (một dạng của PPP) nhưng chủ đầu tư không
đủ bù đắp chi phí đã trả lại cho chính quyền thành phố tạo thêm gánh nặng
cho ngân sách vốn đã eo hẹp, dự án tuyến xe điện mặt đất số 1 (Tramway số
1) không đạt được thỏa thuận với nhà đầu tư theo phương thức BOT. Dự án
cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết được Thủ tướng chính phủ chỉ định nhà đầu tư
1 là công ty Bitexco kết hợp với nhà đầu tư 2 là Tập đoàn Tài chính quốc tế
IFC, nhưng nhà đầu tư tư nhân (nhà đầu tư 3) vẫn chưa có.
Mục tiêu và đối tƣợng nghiên cứu của đề tài:
Xuất phát từ thực trạng trên, đề tài “Ứng dụng mô hình đầu tư công –
tư (PPP) nhằm đa dạng hóa các hình thức huy động vốn để phát triển cơ sở hạ
tầng đô thị tại TP.HCM” được lựa chọn với mục tiêu nghiên cứu là xây dựng
3

một mô hình ứng dụng PPP cụ thể, khả thi để triển khai cho các dự án giao
thông đô thị thành công, phù hợp đặc thù của TP.HCM. Từ đó có thể ứng
dụng PPP ở quy mô rộng hơn.
Phƣơng pháp nghiên cứu:
Đề tài sử dụng các phương pháp phân tích định tính và định lượng.
Phân tích định tính: chúng tôi phân tích trên cơ sở số liệu thứ cấp về hạ
tầng giao thông đô thị, vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng, cơ cấu nguồn vốn đầu tư
vào các dự án đầu tư giao thông cho đến nay tại TP.HCM để đưa ra các đánh
giá về thực trạng.
Phân tích định lượng: căn cứ trên số liệu sơ cấp từ điều tra khảo sát để
phân tích, cụ thể hóa các nhân tố ảnh hưởng đến việc thu hút đầu tư theo mô
hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TP.HCM. Đề tài
sử dụng các phương pháp thống kê để so sánh hiệu quả của mô hình PPP với
các loại hình dự án thuộc nhóm khác.
Các nội dung thực hiện trong đề tài:
- Hệ thống hóa các nghiên cứu về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng
giao thông đô thị, những bài học kinh nghiệm từ các nước trên thế

giới, đối chiếu với các văn bản pháp lý về PPP tại VN như quyết
định 71/2010/QĐ-TTg để phát hiện những bất cập, từ đó đề xuất
hoàn thiện các hành lang pháp lý triển khai đối với hình thức PPP ở
VN.
- Phân tích thực trạng phát triển hạ tầng giao thông tại TP.HCM, đánh
giá các dự án thể hiện dưới hình thức PPP đã và đang triển khai và
tìm ra những tồn tại, trên cở sở đó nghiên cứu đề xuất giải pháp.
- Phỏng vấn các chuyên gia và nhà đầu tư tư nhân để thu thập thông
tin làm cơ sở phân tích và xử lý bằng các mô hình kinh tế lượng
nhằm tìm ra các nhân tố tác động đến việc triển khai mô hình PPP
4

cho phát triển hạ tầng giao thông tại VN nói chung và tại TP.HCM
nói riêng.
- Đề xuất về hoàn thiện khung pháp lý; đề xuất một dự án theo hình
thức PPP tại TP.HCM và các điều kiện cơ sở thực thi dự án.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài: cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TP.HCM
Kết cấu của đề tài:
Chương 1: Tổng quan về PPP
Chương 2: Thực trạng ứng dụng mô hình PPP trong phát triển CSHT giao
thông đô thị tại TP.HCM
Chương 3: Giải pháp ứng dụng mô hình PPP phát triển CSHT đô thị tại
TP.HCM
Ý nghĩa và tính mới về khoa học và thực tiễn của đề tài:
Thực chất, PPP đã được thực hiện ở hơn 50 quốc gia trên thế giới với
một khoảng thời gian khá dài nên đây không phải là một mô hình mới. Tuy
nhiên tại Việt Nam, về hình thức thì mô hình này đã được áp dụng và triển
khai nhưng đó không phải là mô hình PPP theo đúng bản chất mà bị bóp méo
và biến dạng khá nhiều. Với việc trả các mô hình này về đúng bản chất, đề tài
sẽ nghiên cứu những sự thành công và thất bại của những dự án được coi là

PPP tại TP.HCM nhằm tìm ra hướng khai thông, đề xuất về hoàn thiện khung
pháp lý, đặc biệt là Quyết định 71/2010/QĐ-TTg; đề xuất một dự án theo hình
thức PPP tại TP.HCM và các điều kiện cơ sở lựa chọn dự án khả thi phù hợp
với đặc thù của TP.HCM.Vì vậy, theo nhóm tác giả, nghiên cứu không trùng
lắp với các đề tài khác và mang tính mới cả về khoa học lẫn thực tiễn.
5

CHƢƠNG 1
TỔNG QUAN VỀ PPP
Để đảm bảo phúc lợi xã hội, tại các quốc gia trên thế giới, hàng hóa
công là do chính phủ cung cấp. Tuy nhiên, trong thực tế, các chính phủ đã
không đủ khả năng và nguồn lực để cung cấp hàng hóa công một cách hiệu
quả. Stacey (1997) đã nhận xét về sự đầu tư của chính phủ trong lĩnh vực
cung cấp hàng hóa công là “năng suất thấp, khả năng sinh lợi kém và thiếu kết
nối giữa cầu và cung”. Đặc biệt tại các nước đang phát triển, sự thiếu hụt ngân
sách quốc gia cùng với việc sử dụng vốn kém hiệu quả đã hạn chế chính phủ
cung cấp một cách hiệu quả các hàng hóa công nói chung và đầu tư phát triển
cơ sở hạ tầng nói riêng. Vì thế, mô hình đầu tư công -tư (PPP) đã xuất hiện
làm giải pháp cho vấn đề trên. PPP là quan hệ giữa các tổ chức Nhà nước với
tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ
khác, nhằm phân bổ rủi ro cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro đó
một cách tốt nhất. Vì thế giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt
động. Đối tác tư nhân tìm kiếm lợi nhuận còn chính phủ thì hướng đến tính
hiệu quả và tiết kiệm thông qua sự tham gia của khu vực tư nhân.Sự hợp tác
này hướng đến việc chia sẻ quyền lợi và rủi ro, tăng tính minh bạch và trách
nhiệm cũng như phát huy các lợi thế của mỗi khu vực. Có thể nói, PPP là
cách thức hiệu quả để các quốc gia phát triển cơ sở hạ tầng, chuyển đổi và cải
cách các dịch vụ và hàng hóa công. Tìm hiểu về PPP, học hỏi kinh nghiệm thế
giới để triển khai mô hình PPP tại Việt Nam trong bối cảnh hiện nay là hết
sức cần thiết nhằm phát huy các nguồn lực một cách hợp lý cho đầu tư và

phát triển cơ sở hạ tầng cho Việt Nam nói chung và cho TP.HCM nói riêng.
1.1. Phân biệt PPP với PSP và tƣ nhân hóa (privatization)
Một số thuật ngữ được sử dụng để miêu tả hoạt động có sự tham gia
của khu vực tư nhân là PPP, PSP và tư nhân hóa. Mặc dù các thuật ngữ này
6

thường được sử dụng thay thế cho nhau nhưng giữa chúng vẫn có sự khác
biệt:
- Tư nhân hóa liên quan đến việc bán cổ phần hoặc quyền sở hữu, hoặc bán
các tài sản-dịch vụ của doanh nghiệp nhà nước cho khu vực tư nhân.
- PSP thường hướng đến việc chuyển các nghĩa vụ sang cho khu vực tư
nhân hơn là nhấn mạnh đến việc thiết lập mối quan hệ đối tác. Một số
chương trình PSP đã quá tham vọng và xem nhẹ các mục tiêu phúc lợi xã
hội, khiến người dân bất bình. Vì thế, PSP đã được cải tiến thành một hình
thức tiên tiến hơn, đó là PPP.
- PPP thể hiện sự tham gia của tư nhân nhưng chính phủ vẫn giữ vai trò
đảm bảo đáp ứng các lợi ích xã hội, đảm bảo thành công trong cải cách
của khu vực nhà nước và đầu tư công. PPP phân định một cách chặt chẽ
và hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà đối tác Nhà nước và đối tác
tư nhân phải gánh vác. Đóng góp của chính phủ có thể dưới dạng vốn đầu
tư, chuyển giao tài sản, các cam kết hoặc đóng góp hiện vật khác hỗ trợ
cho mối quan hệ này. Chính phủ cũng đóng góp về: trách nhiệm xã hội, ý
thức môi trường, kiến thức bản địa, khả năng huy động sự ủng hộ về
chính trị. Vai trò của khu vực tư nhân là sử dụng nguồn lực tài chính hoặc
chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành để vận hành hoạt động của
dự án một cách hiệu quả.
1.2. Lợi ích của PPP
Sharma (2007) trong nghiên cứu của mình đã chỉ ra rằng nếu khu vực
tư nhân độc lập cung cấp hàng hóa công thì sẽ gây tổn thất phúc lợi xã hội.
Nguyên nhân là vì lợi nhuận thương mại của hàng hóa công thường thấp, khu

vực tư nhân sẽ rất khó khăn để tạo ra doanh thu bù đắp cho chi phí, do đó tư
nhân sẽ không cung cấp hoặc cung cấp không đủ hàng hóa theo yêu cầu của
xã hội. Đặc biệt đối với cơ sở hạ tầng và giao thông đô thị đòi hỏi vốn đầu tư
ban đầu lớn và thời gian thu hồi vốn dài, nên khó có thể thu hút đầu tư của
khu vực tư nhân nếu không có sự hỗ trợ của Nhà nước.
7

Tuy nhiên, bản thân Nhà nước cũng không thành công trong việc tự
mình cung cấp hàng hóa công. Birch và Haar (2000) tìm thấy rằng thất bại
của chính phủ xuất phát từ sự dàn trải trong đầu tư và theo đuổi quá nhiều
mục tiêu cùng một lúc, ví dụ vừa tạo việc làm cho người dân vừa cung cấp
hàng hoá phi lợi nhuận thương mại, dẫn đến hiệu quả đầu tư của khu vực
công thấp. Ngoài ra, nguyên nhân thất bại của chính phủ ở các nước đang
phát triển còn do tình trạng bội chi ngân sách quốc gia, nợ công tăng nhanh
trong khi các khoản hỗ trợ chính thức như ODA sụt giảm, cách thức sử dụng
vốn kém hiệu quả hạn chế chính phủ cung cấp hàng hóa công đáp ứng yêu
cầu xã hội.
Xuất phát từ hai nguyên nhân trên, nhiều quốc gia trên thế giới đã tiến
hành xem xét lại khả năng điều hành của khu vực công và tiềm lực của khu
vực tư, kết hợp ưu thế của mỗi khu vực để xây dựng một mô hình mới, đó là
mô hình đầu tư công –tư (PPP). Sự hợp tác giữa hai khu vực công – tư là cần
thiết nhằm cải thiện sự không hiệu quả của khu vực công và tận dụng các
nguồn lực của thị trường để cung cấp dịch vụ và hàng hóa tốt hơn, để đảm
bảo nhu cầu của người dân được đáp ứng.
PPP nhìn chung đem lại nhiều lợi ích cho xã hội và cho các bên tham
gia, đó là tăng năng suất và tính hiệu quả trong đầu tư, định hướng dịch vụ và
phân cấp trách nhiệm rõ ràng, đáp ứng những tiêu chí như hiện đại, năng
động, nhạy bén và thích nghi cao với bối cảnh kinh tế thị trường phát triển
mạnh mẽ.
Trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng, ba lợi ích cụ thể thúc đẩy chính

phủ tham gia mô hình PPP, đó là:
- Thu hút vốn đầu tư tư nhân (bổ sung cho nguồn vốn Nhà nước)
- Tăng năng suất và tính hiệu quả của các nguồn lực có sẵn.
- Cải cách các khu vực thông qua việc phân bổ vai trò, động lực, và trách
nhiệm.
8

1.2.1. Thu hút vốn đầu tƣ tƣ nhân
Nhu cầu duy trì và phát triển cơ sở hạ tầng ngày càng tăng theo sự gia
tăng dân số trong khi đó nguồn lực tài chính của chính phủ có giới hạn. Được
cơ cấu một cách phù hợp, PPP có thể huy động các nguồn lực trước đây chưa
được khai thác của khu vực tư nhân giúp bù đắp thiếu hụt vốn đầu tư mà
không tăng nợ công. Về phía tư nhân, bằng năng lực và kinh nghiệm quản lý
kinh doanh của mình, họ thu được khoản hoàn vốn đầu tư và sinh lợi một
cách phù hợp.
1.2.2. Cải thiện hiệu quả đầu tƣ
Đặc thù của khu vực nhà nước là có ít hoặc không có động cơ thiết lập
tính hiệu quả trong tổ chức hoạt động, vì thế không thuận lợi trong việc xây
dựng và điều hành các cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả. Việc đưa ra những
động cơ khuyến khích tính hiệu quả vào khu vực nhà nước là khó khăn mặc
dù không phải là không thực hiện được. Nhờ tận dụng các sáng tạo của khu
vực tư nhân và tối ưu hóa chi phí trong suốt vòng đời của dự án, PPP là công
cụ để đạt hiệu quả đầu tư cao hơn.
1.2.3. Chất xúc tác cho cải cách các khu vực
Các chính phủ đôi khi coi PPP là chất xúc tác kích thích, thúc đẩy từng
bước cải cách các khu vực nhằm đạt các mục tiêu tăng trưởng, chẳng hạn như
việc thông qua các điều luật khuyến khích thu hút đầu tư.
So với hình thức đầu tư truyền thống, PPP đem lại lợi ích vượt trội.
Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công. Nhà nước tài
trợ toàn bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội. Việc vận hành và bảo dưỡng

do nhà nước quản lý, nhà thầu không chịu trách nhiệm sau khi kết thúc thời
gian bảo hành. Do thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án bị kéo dài dẫn đến
chi phí đầu tư thực tế trượt xa dự toán ban đầu. Bên cạnh đó, các chi phí vận
hành và bảo dưỡng biến động khó xác định nên hiệu quả đầu tư rất thấp.


9







Hình 1.1 : Quy trình đầu tƣ theo PPP Nguồn: KPMG (2011)
Đối với PPP, hình 1.1 cho thấy, đồ thị thanh toán thể hiện trên một mặt
phẳng cho thấy sự ổn định của dòng chi phí đầu tư và chính phủ chỉ thanh
toán khi có dịch vụ. Chính phủ sẽ xác định những yêu cầu đối với dự án, giao
cho tư nhân thiết kế, tài trợ, xây dựng và vận hành dự án đáp ứng các tiêu chí
dự án trong dài hạn. Doanh nghiệp dự án (tư nhân) sẽ nhận được khoản thanh
toán trong suốt vòng đời của hợp đồng PPP (trung bình 25 năm) theo một
thỏa thuận trước và không trả thêm cho phần vượt dự toán. Các rủi ro liên
quan đến thiết kế và xây dựng; nhu cầu thị trường; chi phí vận hành và bảo
dưỡng được chuyển từ nhà nước sang tư nhân một phần hoặc toàn phần.
Nói tóm lại, PPP đem lại lợi ích thiết thực cho các bên tham gia, mà
quan trọng hơn cả là đem lại lợi ích cho người dân trong xã hội.Riêng tại các
quốc gia đang phát triển như Việt Nam, theo Ngân hàng Phát triển châu Á,
PPP đặc biệt phù hợp vì những lý do sau:
 Khoảng cách lớn giữa nhu cầu vốn đầu tư khổng lồ và khả năng tài trợ
của chính phủ bị giới hạn.

 Huy động vốn đầu tư cơ sở hạ tầng mà không tăng nợ công.
 Cải thiện hiệu quả đầu tư nhờ tận dụng các sáng tạo của tư nhân và tối
ưu hóa chi phí trong suốt vòng đời dự án (lợi thế kinh tế theo qui mô).
1.3. Tính chất của PPP
Theo ADB (2008), PPP được triển khai thông qua nhiều dạng hợp đồng
được thiết lập theo mức độ nghĩa vụ và rủi ro của tư nhân (hình 1.2) như:
- Các hợp đồng dịch vụ
$
Thời gian







Không trả tiền nếu
chưa có dịch vụ để
sử dụng
Thanh toán dịch vụ được cố
định trước khi bắt đầu
10

- Các hợp đồng quản lý
- Các hợp đồng cho thuê
- BOT (Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao), BOO (Xây dựng
– Kinh doanh – Sở hữu), DBO (Thiết kế - Xây dựng – Kinh
doanh), ROT (Cải tạo-Kinh doanh – Chuyển giao)
- Nhượng quyền
- Liên doanh

Các hợp đồng này ngày càng phức tạp, kết hợp nhiều đặc điểm của các
hợp đồng khác nhau đểđem lại hiệu quả tốt nhất.

Hình 1.2: Mức độ tƣ nhân hóa trong các hợp đồng PPP
Nguồn: Bernard (2008)
Mặc dù mô hình PPP có thể được thể hiện dưới các hình thức hợp đồng
khác nhau nhưng tất cả chúng đều kết hợp ba đặc điểm chính là:
- Một thỏa thuận hợp đồng xác định rõ vai trò, lợi ích và trách nhiệm của các
bên
- Chia sẻ rủi ro một cách hợp lý giữa đối tác Nhà nước và đối tác tư nhân
- Phần thưởng tài chính cho tư nhân tương xứng với kết quả
PPP yêu cầu các bên liên quan (Nhà nước, Tư nhân) đảm nhiệm những
vai trò mới hoặc thực hiện vai trò hiện tại nhưng theo các cách thức được cải
tiến.
11

1.4. Các nhân tố tác động đến mô hình PPP
Từ thập niên 80 cho đến nay, PPP đã được áp dụng để phát triển cơ sở
hạ tầng tại nhiều quốc gia trên thế giới, bao gồm các nước phát triển và đang
phát triển. Sau đây, đề tài sẽ điểm qua những nghiên cứu thực nghiệm trên thế
giới về các nhân tố quyết định sự thành công cũng như những nhân tố gây trở
ngại khi áp dụng PPP để làm bài học kinh nghiệm cho việc ứng dụng mô hình
này tại Việt Nam, hướng đến việc ứng dụng hợp lý và hiệu quả nhất.
1.4.1. Nhân tố tác động đến sự thành công
Nhiều nhà nghiên cứu về PPP như Rockart (1982), Akintoye (2003) và
Li (2005) đồng quan điểm với nhau khi cho rằng việc xác định các nhân tố tác
động đến sự thành công cho mô hình PPP là những vấn đề cơ bản cần phải có
và cần được duy trì trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án được triển
khai thành công và hiệu quả. Hơn thế nữa, chúng còn là nền tảng để đảm bảo
thị trường PPP của một quốc gia phát triển.

Với từng bối cảnh nghiên cứu cụ thể, mỗi nhà nghiên cứu đã chỉ ra tập
hợp các nhân tố quyết định thành công của dự án PPP khác nhau nhưng nhìn
chung có năm nhân tố mà các nhà khoa học thống nhất quan điểm với nhau
rằng sẽ ảnh hưởng đáng kể đến sự thành công của PPP, đó là:
- Vai trò và trách nhiệm của chính phủ
- Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp
- Nhận dạng và phân bổ rủi ro hợp lý
- Nguồn vốn cho PPP
- Thực hiện phân tích chi phí –lợi ích
1.4.1.1. Vai trò và trách nhiệm của chính phủ
Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển các dự án PPP.
Để vận hành mô hình PPP thành công, các nhà nghiên cứu đề xuất rằng chính
phủ cần thực hiện một loạt các cải cách bao gồm:
- Hoàn thiện khung pháp lý đầy đủ, tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tƣ
(nghiên cứu của Boyfield, 1992; Stein, 1995; Qiao, 2001;Young, 2009): Một
12

khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công
của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt
hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng.
- Chính sách hỗ trợ của chính phủ (nghiên cứu của Zhang et al, 1998;
Gildenhuys và Knipe, 2000; Mark, 2003): Mặc dù đối với các dự án PPP, khu
vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu nhưng chính phủ cần
tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục
tiêu, cụ thể là thành lập các bộ phận giám sát quá trình thực hiện dự án, xử lý
các vấn đề phát sinh, quản lý chất lượng dự án.
- Ổn định môi trƣờng kinh tế vĩ mô (nghiên cứu của Dailami và Klein,
1997; Zhang, 2005; Young, 2009): Sự sẵn lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc
rất lớn vào điều kiện kinh tế vĩ mô tại khu vực mà dự án được triển khai. Vì
vậy chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã

hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định.
- Phát triển thị trƣờng tài chính (nghiên cứu của Akintoye et al,
2001b): Thị trường tài chính là nguồn cung ứng vốn cho các khu vực. Phát
triển thị trường tài chính là tiền đề cho việc phát triển và ổn định kinh tế vĩ
mô.
1.4.1.2. Lựa chọn đối tác tƣ nhân phù hợp
Theo nghiên cứu của Tiong (1996); Birnie (1999); Miller (2000);Marcus
và Graeme(2004); Zhang (2005); Young (2009) thì chính phủ cần lựa chọn
các tập đoàn tư nhân có năng lực và vững mạnh. Sự thành công của dự án
PPP phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọn này. Khi tham gia dự án, tư nhân có
trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp
dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền. Để đảm bảo lựa chọn
được nhà đầu tư có năng lực, chính phủ cần xây dựng quy trình đấu thầu minh
bạch và cạnh tranh, dựa trên các cơ sở như phạm vi khách hàng, công bằng,
cạnh tranh và tài chính minh bạch. Ngoài ra, cần sử dụng những phương pháp
13

đánh giá khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp với mục tiêu
của chính phủ.
1.4.1.3. Nhận dạng và phân bổ rủi ro hợp lý
Nghiên cứu của Edwards (1991); Flanagan và Norman (1993); Merna và
Smith (1996); Grant (1996); Zhang (2005); Nisar (2007); Young (2009) cùng
đề cập đến nhân tố này.
Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng
một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh
chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao. Các đối tác công và tư khi
tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan
đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý. Rủi ro
sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý
chúng. Đặc biệt, đối với các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng vốn,

thời gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi
ro cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư.
Để quản trị rủi ro tối ưu cần phải xác định và phân loại các rủi ro. Merna
và Smith (1996) chia các rủi ro của dự án PPP thành hai nhóm chính: rủi ro hệ
thống và rủi ro nội tại. Rủi ro hệ thống là những rủi ro ngoài khả năng kiểm
soát của các bên tham gia dự án, bao gồm rủi ro chính trị, pháp lý, kinh tế và
môi trường. Rủi ro nội tại liên quan đến bản thân dự án, như rủi ro xây dựng,
thiết kế, vận hành, tài chính và doanh thu. Nisar (2007) thì phân chia rủi ro
theo hai khía cạnh: rủi ro hiện hữu và rủi ro tiềm tàng phát sinh trong quá
trình thiết kế, xây dựng và phát triển, chi phí hoạt động, sự đa dạng của nguồn
thu và các loại rủi ro khác. Một cách phân loại khác theo Wang (2000) và
Thomas (2003) là theo lĩnh vực có liên quan như rủi ro doanh thu, rủi ro phân
bổ đất, rủi ro nhu cầu, rủi ro kinh tế, rủi ro thiếu cạnh tranh, rủi ro về chi phí
hoạt động, rủi ro nợ vay, và rủi ro chính trị.
Nhìn chung, các nhà nghiên cứu đều khẳng định không có một danh sách
các rủi ro cố định cho tất cả dự án. Các rủi ro của dự án PPP đường bộ thường
14

bị ảnh hưởng bởi quy mô, đặc điểm dự án, loại hợp đồng PPP áp dụng. Ngoài
ra, mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự án
hoặc giữa các quốc gia, như rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc gia
đang phát triển.
Ahadzi (2004) thực hiện một điều tra về các dự án PPP đường bộ ở Anh
đã phát hiện thời gian chuẩn bị đầu tư của 98% các dự án dài hơn các dự án
khác khoảng 11-166% và chi phí đàm phán cũng lớn hơn từ 25 - 200%.
Nguyên nhân là do khó đạt được thỏa thuận về phân chia rủi ro giữa hai khu
vực. Bằng chứng thực nghiệm cho thấy phân bổ rủi ro phù hợp sẽ rút ngắn
thời gian và tiết kiệm chi phí đầu tư, thu được giá trị đồng tiền tốt hơn, thay vì
chuyển giao rủi ro càng nhiều càng tốt cho tư nhân.
Các rủi ro cần được chuyển giao ở mức tối ưu, không phải tối đa. SMEC

(2011) đã xây dựng các nguyên tắc phân bổ rủi ro cho các dự án PPP giao
thông đường bộ là:
- Phân bổ nhiệm vụ và rủi ro cho bên có khả năng quản lý tốt nhất các
nhiệm vụ và rủi ro này.
- Duy trì tính đơn giản và minh bạch để bảo đảm có thể quản lý được các
rủi ro.
- Tư nhân yêu cầu bù đắp cho rủi ro chuyển giao. Mức độ bù đắp phụ
thuộc vào chi phí tài trợ.
- Phân bổ rủi ro cho bên tư nhân với mức giá phù hợp.
Sau đây, chúng ta xem xét một dự án cụ thể về giao thông đường bộ
(Westlink M7) để thấy rõ hơn vấn đề phân bổ rủi ro một cách hợp lý.
Bảng 1.1: Chia sẻ rủi ro của dự án Westlink M7
Rủi ro
Chính phủ
Tƣ nhân
Chia sẻ
Tăng chi phí xây dựng



Rủi ro hoàn thành đúng
hạn



Bất khả kháng(thiên tai)



15

Rủi ro vận hành



Rủi ro về lượng giao thông



Tiêu chuẩn kỹ thuật mới



Tăng chi phí vận hành



Rủi ro thu phí



Nguồn: KPMG (2011)
1.4.1.4. Nguồn vốn cho PPP
Nghiên cứu của Schaufelberger và Wipadapisut (2003) đã cho thấy
chiến lược tài chính, mà cụ thể là thiết lập cấu trúc vốn cho dự án PPP một
cách hợp lý sẽ là quyết định sự thành công của mô hình này. Các nhà nghiên
cứu này lập luận rằng, do đặc thù rủi ro cao của các dự án đường bộ nên tài
trợ từ nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trợ nhằm
tăng tính khả thi về tài chính của dự án.
Theo đó, một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn cần được xây dựng cho một dự

án PPP bao gồm: vốn khởi tạo (seed financing), vốn chủ sở hữu và nợ. Vốn
khởi tạo là phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm
áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp
dẫn của dự án PPP. Đây là một phần trong các hỗ trợ của chính Phủ, phần vốn
này Chính phủ không thu lợi nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn. Cấu trúc này
đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển như Việt Nam, nhất là đối với
các dự án có mức độ hấp dẫn không cao.
Esther (2007) sử dụng mô hình mô phỏng Monte Carlo để xác định
mức hỗ trợ phù hợp của thành phố cho dự án. Nghiên cứu được thực hiện với
ba loại dữ liệu: (1) khung pháp lý: thời gian thi công, thời gian nhượng quyền
và giá thu phí, (2) các chỉ số kinh tế vĩ mô: lãi suất, lạm phát, trượt giá, tỷ lệ
nợ/vốn và tốc độ tăng trưởng giao thông, (3) các biến bất định: chi phí xây
dựng, vận hành, bảo dưỡng. Kết quả nghiên cứu trình bày ở bảng 1.2.
Nếu không có hỗ trợ của chính phủ, dù tăng mức thu phí, dự án vẫn
không khả thi về tài chính, và tư nhân từ chối tham gia (trường hợp 1 và 2).
16

Trường hợp 3, mặc dù khả thi tài chính nhưng chính quyền và chủ phương
tiện không đồng ý do mức phí quá cao. Trường hợp 4 được xem là phù hợp
nhất cho cả thành phố lẫn tư nhân.Nghiên cứu này khẳng định khả năng thu
hút tư nhân để thực hiện thành công các dự án PPP giao thông đường bộ phụ
thuộc chặt chẽ vào chính sách hỗ trợ của chính phủ.
Bảng 1.2: Kết quả nghiên cứu của Esther (2007)

Ngoài ra, theo Esther (2007) và Young (2009), để tăng sức hấp dẫn cho
các dự án PPP, chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt hoặc thực hiện
bảo lãnh. Có nhiều hình thức hỗ trợ được sử dụng như:
- Hỗ trợ trực tiếp: như trợ cấp (được thực hiện dựa trên kết quả đầu ra
của dự án PPP). Vốn của Nhà nước được sử dụng để bổ sung hoặc thay thế
cho phí thu từ người dân sử dụng công trình cơ sở hạ tầng, đối tác tư nhân vẫn

nhận được mức thanh toán ổn định cho dịch vụ mà họ cung cấp, góp vốn,
miễn phí sử dụng đất, miễn giảm hoặc gia hạn nộp thuế, hỗ trợ chi phí vận
hành, Ví dụ, đối với dự án Westlink M7 nêu trên, đối tác tư nhân được miễn
tiền sử dụng đất và chính phủ tham gia góp 42% vốn.
- Hỗ trợ gián tiếp: cung cấp sự trợ giúp cho tư nhân thông qua bảo lãnh
khoản vay, bảo lãnh doanh thu tối thiểu (phù hợp với các dự án mà doanh thu
Trƣờng
hợp
Hỗ trợ của
thành phố
Giá thu
phí
Khả thi
tài chính
1
Không
Không
tăng
Không
2
Không
Tăng
15%
Không
3
10% chi phí
xây dựng
Tăng
50%
Đạt

4
20% chi phí
xây dựng
Tăng
15%
Đạt
17

từ thu phí không đủ bù đắp chi phí đầu tư), đảm bảo tỷ giá, bảo lãnh chống rủi
ro bất khả kháng (là kéo dài thời gian nhượng quyền hoặc chính phủ bù đắp
tổn thất cho đối tác tư nhân khi xảy ra rủi ro bất khả kháng), thưởng cho dự án
vượt tiến độ, Ví dụ, trong dự án Westlink M7, chính phủ bảo lãnh doanh thu
tối thiểu là 80% và đồng ý kéo dài thời gian khai thác để đền bù thiệt hại nếu
rủi ro bất khả kháng xảy ra.
Sự hỗ trợ của chính phủ nên ở mức phù hợp sẽ cải thiện điều kiện tài
chính và tăng tính hấp dẫn của các dự án PPP (Zhang, 2005). Nếu mức hỗ trợ
quá nhiều sẽ không phát huy được lợi ích khai thác nguồn vốn của tư nhân mà
còn làm gia tăng mối quan ngại rằng khu vực tư nhân thu được nhiều lợi
nhuận từ khu vực công. Vì thế, chính phủ nên điều chỉnh mức độ hỗ trợ và lựa
chọn hình thức hỗ trợ thích hợp tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng dự
án.
1.4.1.5. Thực hiện phân tích chi phí-lợi ích
Ngoài 4 nhân tố cơ bản nêu trên, một số nhà nghiên cứu như Brodie
(1995) và Hambros (1999) còn đề xuất thực hiện phân tích chi phí-lợi ích.
Phân tích chi phí - lợi ích (CBA) là một quá trình tính toán có hệ thống
để so sánh lợi ích và chi phí của một dự án chính sách, hoặc quyết định chính
phủ. CBA có hai mục đích:
- Để xác định quyết định đầu tư có hợp lý hay không.
- Cung cấp cơ sở để so sánh các dự án. Nó liên quan đến việc so sánh
tổng chi phí dự kiến của từng lựa chọn so với tổng lợi ích dự kiến, để xem

liệu những lợi ích có lớn hơn chi phí, và lớn hơn bao nhiêu.
Trong CBA, lợi ích và chi phí được thể hiện về tiền bạc, có xét đến giá
trị tiền tệ theo thời gian, thể hiện qua khái niệm giá trị hiện tại ròng NPV.
Các kỹ thuật phân tích CBA bao gồm:
- phân tích tính hiệu quả chi phí
- phân tích chi phí – tính hữu dụng
- phân tích tác động kinh tế