Giải pháp hoàn thiện chính sách Đầu tư công của Việt Nam

i






Trí Tuệ Và Phát Triển





Đề tài:






Giáo viên hƣớng dẫn : PGS. TS. Phạm Quý Thọ
Sinh viên thực hiện : Đỗ Tiến Trung
Khóa : I
Ngành : Chính sách công
Chuyên ngành : Chính sách công



 2014

ii




Tôi xin cam đoan đây là Khóa luận tốt nghiệp của riêng tôi, đƣợc hoàn thành trong
kỳ học thứ hai, năm thứ tƣ tại Học viện Chính sách và Phát triển. Các số liệu, tƣ liệu
đƣợc sử dụng trong báo cáo có nguồn gốc rõ ràng, trung thực; kết cấu báo cáo tuân theo
đúng hƣớng dẫn của Khoa Chính sách công, Học viện Chính sách và Phát triển.

Hà Nội, ngày 13 tháng 5 năm 2014
Sinh viên




iii




Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới PGS.TS. Phạm Quý Thọ - Trƣởng khoa Chính
sách công - Học viện Chính sách và Phát triển - Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và ThS. Đỗ Thu
Trang – Nghiên cứu viên, Ban Tổng hợp - Viện Chiến lƣợc phát triển - Bộ Kế hoạch và
Đầu tƣ cùng các thầy cô tại Học viện, các anh chị tại Ban Tổng hợp đã giúp đỡ tôi trong
quá trình thực tập cũng nhƣ hoàn thành khóa luận này.
Ngoài ra, tôi xin gửi lời cảm ơn tới gia đình tôi – nơi làm chỗ dựa và hỗ trợ tôi trong
quá trình thực tập và hoàn thành khóa luận, và các anh chị em, bạn bè đã giúp đỡ tôi
trong quá trình thực hiện.

Sinh viên



iv


1

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 5
CHƢƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ CHÍNH
SÁCH ĐẦU TƢ CÔNG 8
1.1 Khái niệm cơ bản 8
1.1.1 Đầu tƣ 8
1.1.2 Đầu tƣ công 9
1.2 Vai trò và tác động của đầu tƣ công đối với phát triển KTXH 12
1.2.1 Vai trò của đầu tƣ công đối với phát triển KT – XH 12
1.2.2 Tác động của đầu tƣ công đối với phát triển KT – XH 14
1.3 Kinh nghiệm quốc tế về Chính sách đầu tƣ công 22
1.3.1 Về kế hoạch đầu tƣ và quy hoạch phát triển 22
1.3.2 Về tổ chức quản lý đầu tƣ công 23
1.3.3 Bài học dành cho Việt Nam 25
TÓM TẮT NỘI DUNG 26
CHƢƠNG II: THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH ĐẦU TƢ CÔNG CỦA VIỆT NAM
GIAI ĐOẠN 2006 - 2013 27
2.1. Bối cảnh ra đời và nội dung chính sách đầu tƣ công 27
2.1.1 Giai đoạn 2006 – 2010 27
2.1.2 Giai đoạn 2011 – 2013 43
2.2 Tình hình thực thi chính sách ðầu tý công 51

2.2.1 Giai ðoạn 2006 – 2010 51
2.2.2 Giai đoạn 2011 – 2013 57
TÓM TẮT NỘI DUNG 62
CHƢƠNG III: KIẾN NGHỊ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH ĐẦU TƢ
CÔNG CỦA VIỆT NAM ĐẾN NĂM 2020 63
3.1 Quan điểm về hoàn thiện chính sách đầu tƣ công ở Việt Nam 63
3.1.1 Cần xác định rõ vai trò của Nhà nƣớc trong quản lý đầu tƣ phát triển 63
3.1.2 Quán triệt quan điểm hiệu quả là mục tiêu hàng đầu trong hoàn thiện
chính sách đầu tƣ công 63
2

3.1.3 Hoàn thiện chính sách đầu tƣ công theo hƣớng đảm bảo tƣơng thích với
mô hình tăng trƣởng mới, phục vụ tăng trƣởng cao và bền vững. 64
3.1.4 Gắn chặt trách nhiệm của cá nhân, tổ chức đã đƣợc giao nhiệm vụ với
kết quả và hiệu quả của đầu tƣ công 64
3.1.5 Đảm bảo công khai – minh bạch và trách nhiệm giải trình 65
3.2 Một số giải pháp, kiến nghị hoàn thiện chính sách đầu tƣ công 65
TÓM TẮT NỘI DUNG 71
KẾT LUẬN 72
Danh mục tài liệu tham khảo Error! Bookmark not defined.

2



ICOR

Hệ số sử dụng vốn
DNNN

Doanh nghiệp nhà nƣớc
KTXH

Kinh tế - xã hội
ODA

Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức
FDI

Khu vực có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài
ADB

Ngân hàng phát triển Châu Á
3



HÌNH

Hình 1. 1: Quy mô đầu tƣ công, tăng trƣởng và đầu tƣ tƣ
nhân
Trang 18
Hình 2.1: Cơ cấu đầu tƣ của Việt Nam giai đoạn 2005-2012
Trang 55
Hình 2.2: Tốc độ tăng vốn đầu tƣ của các thành phần
kinh tế của Việt Nam giai đoạn 2005-2012 (%)
Trang 56

4




Bảng 1.1: Vốn đầu tƣ phát triển toàn xã hội phân theo thành
phần kinh tế giai đoạn 1995 - 2012

Trang 13

Bảng 2.1: Bảng so sánh tốc độ tăng GDP và tốc độ tăng vốn
đầu tƣ trong giai đoạn 2000 – 2009
Trang 53
Bảng 2.2: Phân bổ vốn đầu tƣ công theo thành phần kinh tế
giai đoạn 2006 - 2010

Trang 54
Bảng 2.3: Cơ cấu đầu tƣ công theo thành phần kinh tế giai
đoạn 2010 – 2012 (%)

Trang 57


5


M U

1. Lý do ch tài
Đầu tƣ công là động lực quan trọng cho sự tăng trƣởng và phát triển của Việt
Nam, xây dựng nên cơ sở hạ tầng xã hội, hỗ trợ hoạt động của tất cả các thành phần kinh
tế. Theo nhận định của Ngân hàng thế giới (WB), Việt Nam là một trong những quốc gia
đầu tƣ nhiều nhất thế giới, chiếm trên 40% GDP. Trong đó, đầu tƣ công chiếm tỷ lệ khá
lớn (hơn 10% GDP đầu tƣ cơ sở hạ tầng). Mỗi năm, Việt Nam phải bỏ ra lƣợng tiền đầu
tƣ công bằng khoảng 17 – 20% GDP, trong khi đó tại các quốc gia khác trong khu vực,
con số này chỉ dƣới 5% nhƣ Trung Quốc là 3,5%, Indonesia là 1,6%, … Đó là một xu thế
đi ngƣợc lại với yêu cầu giảm đầu tƣ công vào nền kinh tế, tăng đầu tƣ phát triển từ các
nguồn vốn xã hội khác.
Tuy nhiên, điều đáng nói là bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào
quá trình phát triển đất nƣớc của đầu tƣ công trong thời gian qua, đầu tƣ công của Việt

Nam còn nhiều hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tƣ. Tình trạng lãng phí, thất thoát đầu tƣ
công xảy ra với mức độ ngày càng nặng nề Chẳng hạn nhƣ Tập đoàn Kinh tế nhà nƣớc
Vinashin bỏ 1.000 tỉ đồng để mua tàu vận tải biển tuyến Bắc - Nam, nhƣng chỉ chạy mấy
chuyến rồi dừng, hay đầu tƣ cảng biển dọc 600km ở bờ biển miền Trung quá dày đặc (cứ
khoảng 30 - 40km lại có 1 cảng), nhƣng các cảng biển này lại không hoạt động hết công
suất…
Đầu tƣ công và quản lý đầu tƣ công kém hiệu quả không chỉ làm giảm chất lƣợng
đầu tƣ xã hội mà còn gia tăng nhiều hệ quả tiêu cực và kéo dài khác, nhƣ: tăng sức ép lạm
phát trong nƣớc; mất cân đối vĩ mô, cán cân thanh toán, dự trữ ngoại hối và tích lũy - tiêu
dùng cũng nhƣ làm hạn chế sức cạnh tranh và chất lƣợng phát triển của nền kinh tế trong
hội nhập. Đặc biệt, đầu tƣ công kém hiệu quả làm tăng gánh nặng và tác động tiêu cực
của chiếc bẫy nợ công lên đất nƣớc. Về tổng thể, mô hình tăng trƣởng theo chiều rộng
của Việt Nam nhờ gia tăng đầu tƣ công đã lên tới đỉnh.
6

Nguyên nhân chính của tình trạng trên là do thiếu những chính sách quản lý đầu tƣ
công hiệu quả. Hệ thống chính sách vừa thiếu lại vừa yếu khiến cho việc chấn chỉnh các
hoạt động đầu tƣ công gặp nhiều cản trở. Vì vậy, em quyết định thực hiện khóa luận tốt
nghiệp: “Giải pháp hoàn thiện chính sách đầu tƣ công ở Việt Nam” với các nội dung
nghiên cứu vừa có tính thời sự, vừa có tính thiết thực, bám sát thực tiễn của các chính
sách quản lý nhà nƣớc nhằm đề xuất một số giải pháp cải thiện chất lƣợng chính sách đầu
tƣ công của Việt Nam hiện nay.

- Mục đích nghiên cứu: vận dụng các kiến thức, lý luận về chính sách và phân tích
chính sách đã học để đánh giá thực trạng của chính sách đầu tƣ công ở Việt Nam trong
thời gian qua. Từ đó, kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách đầu tƣ công,
nâng cao chất lƣợng và hiệu quả hoạt động đầu tƣ vốn đang có chất lƣợng rất thấp.
- Nhiệm vụ nghiên cứu:
+ Khái quát hệ thống lý luận và kinh nghiệm của một số quốc gia có đã ban hành
các chính sách để quản lý đầu tƣ công đạt hiệu quả cao;

+ Phân tích thực trạng chính sách quản lý đầu tƣ công ở Việt Nam để làm rõ
những tồn tại của các chính sách này;
+ Kiến nghị các quan điểm, hệ thống giải pháp nhằm khắc phục những bất cập trên;
3. ng  Phm vi nghiên cu
- Đối tƣợng nghiên cứu: Đề tài mang đến cái nhìn tổng quan về chính sách Đầu tƣ
công của Việt Nam, vai trò và vị trí của chính sách này đối với nền kinh tế Việt Nam
cũng nhƣ những hạn chế còn tồn tại.
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Phạm vi nghiên cứu theo không gian: Đề tài tập trung làm rõ tình hình thực thi chính
sách đầu tƣ công tại Việt Nam;
+ Phạm vi nghiên cứu theo thời gian: Nghiên cứu chính sách đầu tƣ công của Việt
Nam trong giai đoạn 2006 – 2013
4. u
7

Đề tài đã áp dụng một số phƣơng pháp nghiên cứu sau:
- Phƣơng pháp phân tích tài liệu: áp dụng khi phân tích các báo cáo, số liệu liên quan
đến các chính sách đầu tƣ công ở Việt Nam
- Phƣơng pháp so sánh: áp dung trong quá trình phân tích, đối chiếu so sánh với kinh
nghiệm của các quốc gia khác trong xây dựng và thực hiện các chính sách đầu tƣ công;
5. Kt c
Để làm rõ các nội dung nghiên cứu, chuyên đề đƣợc kết cầu thành 03 chƣơng nhƣ sau:
Chƣơng I: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế về chính sách đầu tƣ công;
Chƣơng II: Thực trạng chính sách đầu tƣ công của Việt Nam giai đoạn 2006 – 2013;
Chƣơng III: Giải pháp hoàn thiện chính sách đầu tƣ công của Việt Nam .

8







Theo cách hiểu thông thƣờng trong xã hội, “đầu tƣ” đƣợc hiểu là hoạt động bỏ vốn
ra bằng các tài sản hữu hình (tiền, nhà, xƣờng ) hoặc vô hình (phát minh sáng chế,
thƣơng hiệu ) để kinh doanh nhằm đạt đƣợc lợi ích nào đó. Lợi ích thu lại có giá trị lớn
hơn vốn bỏ ra đƣợc coi là đầu tƣ có lãi.
Theo kinh tế học vĩ mô, “đầu tư” được hiểu là tăng vốn (tư bản) nhằm tăng
cường năng lực sản xuất trong tương lai. Đầu tƣ vì thế cũng đƣợc gọi là hình thức hình
thành tƣ bản hoặc tích lũy tƣ bản, chỉ có tăng tƣ bản làm tăng năng lực sản xuất vật chất
mới đƣợc tính là đầu tƣ, còn tăng tƣ bản trong lĩnh vực tài chính tiền tệ và kinh doanh bất
động sản không đƣợc tính vào phạm trù “đầu tƣ”. Trong hai lĩnh vực này, việc các cá
nhân bỏ vốn, mua bán bất động sản hay các giấy tờ có giá trên thị trƣờng tài chính có thể
giúp cá nhân thu về một lƣợng tài sản lớn hơn số vốn họ bỏ ra nhƣng khoản chênh lệch
đó đƣợc tạo ra từ sự thay đổi giá trị của tài sản, không phải từ hoạt động sản xuất nên
không thuộc phạm trù “đầu tƣ”.
Giá trị của đầu tƣ (hay tổng tích lũy tài sản cố định) tính bằng giá trị tài sản cố
định trên thị trƣờng (vào thời điểm tài sản đƣợc hoàn thành và chuyển giao cho chủ sở
hữu). Nhƣ vậy giá trị của đầu tƣ phải bao gồm tất cả các giá trị làm nên tài sản đó, từ chi
phí sản xuất, chi phí giao dịch, thuế giao dịch. Thực tế quá trình xác định giá trị đầu tƣ,
đặc biệt là đầu tƣ công ở Việt Nam có nhiều điểm khác biệt với quốc tế. Thống kê của
Việt Nam tồn tại hai thuật ngữ “vốn đầu tƣ” và “tổng tích lũy tài sản” có nội hàm không
giống nhau. Trong khi “tổng tích lũy tài sản” đƣợc tính theo quy ƣớc quốc tế thì “vốn đầu
tƣ” lại tính thêm một số chi phí nhƣ chi phí đền bù đất đai, tài sản, … Những chi phí này
hỗ trợ việc chuyển đổi mục đích, đối tƣợng sử dụng của tài sản, không hỗ trợ hoạt động
sản xuất nhƣng do thuật ngữ “vốn đầu tƣ” của Việt Nam phản ánh lƣợng tiền bỏ ra để
9

tăng cƣờng năng lực sản xuất (tiến hành đầu tƣ) nên chi phí này đƣợc tính vào giá trị đầu
tƣ. Sự khác biệt giữa hai thuật ngữ này không chỉ làm quá trình xác định giá trị của đầu

tƣ thêm phức tạp mà còn giảm hiệu quả của đầu tƣ, cụ thể là làm tăng tổng giá trị của đầu
tƣ và chỉ số ICOR.


Tuy giữ một vị trí khá quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội của mọi quốc
gia, cách hiểu về đầu tƣ công tại các quốc gia, các tổ chức kinh tế cũng nhƣ các nhà
nghiên cứu trong và ngoài nƣớc còn khá nhiều điểm chƣa đƣợc thống nhất.
Xem xét theo mục đích đầu tƣ, E.Anderson và các cộng sự (2006) cho rằng “đầu
tƣ công là phần chi tiêu công làm gia tăng tích lũy tài sản, bao gồm xây dựng đƣờng sá,
trƣờng học, bệnh viện, không tính đến đầu tƣ cho giáo dục và y tế” cho dù thực tế là chi
tiêu cho những lĩnh vực này cũng là đầu tƣ. Khái niệm đầu tƣ công này bám rất sát khái
niệm đầu tƣ theo kinh tế học vĩ mô đã trình bày ở phần trƣớc. Tuy nhiên, việc không tính
đầu tƣ cho giáo dục, y tế vào đầu tƣ công là bất hợp lý bởi việc sức khỏe và trình độ
nguồn nhân lực đƣợc cải thiện sẽ trực tiếp làm tăng năng suất lao động, gia tăng tích lũy
tài sản quốc gia. Nhƣ vậy, các khoản chi của chính phủ cho y tế và giáo dục phải đƣợc
coi là đầu tƣ công.
Mặc dù vậy, quan điểm không đƣa các khoản đầu tƣ cho giáo dục, y tế vào phạm
vi của khái niệm “đầu tƣ công” nhận đƣợc nhiều sự ủng hộ. Thống kê ngân sách theo
thông lệ quốc tế quy định các nội dung của chi đầu tƣ công bao gồm chi đầu tƣ tài sản cố
định; chi đầu tƣ tài sản cố định mới; chi đầu tƣ tài sản tài chính, chi chuyển giao và chi
trả nợ. Những khoản chi này không đề cập đến chi cho giáo dục hay y tế. Cùng quan
điểm đó, năm 2011, Bộ Tài chính Đan Mạch cũng cho rằng đầu tƣ của nhà nƣớc vào vốn
vật chất (đƣờng sá, văn phòng, công trình thủy lợi, …) là bộ phận chính của đầu tƣ công,
không nhắc tới đầu tƣ cho giáo dục và y tế.
10

Khắc phục hạn chế của các khái niệm trên, Viện Chính sách kinh tế của Hoa Kỳ
(2011) đƣa ra khái niệm đầu tư công là tất cả các khoản chi tiêu của ngân sách cho các
đối tượng khác nhau trong nền kinh tế mà những khoản chi tiêu này có tác dụng thúc đẩy
chi tiêu của mọi thành phần kinh tế. Theo khái niệm này, chi tiêu của nhà nƣớc cho giáo

dục và y tế đã đƣợc tính vào chi đầu tƣ công (chính phủ đầu tƣ nâng cao chất lƣợng, hiệu
quả dịch vụ giáo dục, y tế, ngƣời dân sẽ phải tăng chi tiêu cho các dịch vụ chất lƣợng cao
hơn).
Xét theo góc độ sở hữu, giáo sƣ Robert Ducan (Đại học Missouri, Hoa Kỳ, 2011)
đã tóm tắt quan điểm của mình rằng “đầu tƣ công có nghĩa là sở hữu công”. Nói cách
khác, bất kỳ chi tiêu nào sử dụng các nguồn lực do nhà nƣớc sở hữu đều bao hàm trong
khái niệm đầu tƣ công và nhƣ vậy đầu tƣ công gần nhƣ đồng nhất với khái niệm chi tiêu
công. Khái niệm này không thật sự chuẩn xác bởi nhiều khoản chi của chính phủ không
vì mục đích đầu tƣ.
Bên cạnh các tranh luận về khái niệm “đầu tƣ công”, một đối tƣợng khác cần xem
xét trong quá trình nghiên cứu đầu tƣ công là chính phủ và vai trò của chính phủ trong
hoạt động đầu tƣ công. E.Anderson (2006) quan niệm về vấn đề này nhƣ sau:
Thứ nhất, nguyên nhân của các chính phủ chi tiêu vào tài sản công là do các dạng
thất bại của thị trƣờng (do tƣ nhân cung cấp hang hóa công không hiệu quả hay do địa tô
độc quyền quá lớn cho tƣ nhân). Điều này đã đƣợc đề cập trong các bộ môn kinh tế học
cơ bản nhƣ kinh tế công cộng. Chính phủ đầu tƣ vào tài sản công, cung cấp hang hóa
công cộng đối với những hàng hóa tƣ nhân không muốn hoặc cung cấp không hiệu quả
để đảm bảo lợi ích chung của ngƣời dân.
Thức hai, vai trò của Chính phủ trong đầu tƣ công không chỉ giới hạn ở vai trò chi
tiêu ngân sách của riêng Chính phủ. Quá tập trung vào chi tiêu Chính phủ sẽ là một cách
tiếp cận rất hẹp khi xem xét bức tranh quy mô đầu tƣ công và quan trọng hơn, làm giảm
vai trò tiềm năng của các chính phủ ở khía cạnh cung cấp kết cấu hạ tầng công cộng. Rõ
ràng nhất là trong hợp tác công tƣ (PPP), hầu hết chi đầu tƣ thực hiện bởi khu vực tƣ
nhân. Mục đích của các hoạt động đầu tƣ này là nhằm cung cấp hàng hóa, dịch vụ công.
11

Bên cạnh đó, vai trò của Chính phủ trong dự án PPP – về mặt giám sát, quản lý, gánh
chịu rủi ro và là ngƣời mua tài sản cuối cùng (có thể là rất lâu trong tƣơng lai nhƣng đó
cũng là một phần cam kết trong hợp đồng) sẽ vẫn là phổ biến.
Những tranh luận còn bỏ ngỏ và chƣa đi đến những quan niệm thống nhất về các

vấn đề nêu trên khiến khái niệm đầu tƣ công của thế giới vẫn trong quá trình tiếp tục
hoàn thiện.

Thuật ngữ “đầu tƣ công” đƣợc sử dụng ở Việt Nam từ khi chuyển sang cơ chế thị
trƣờng, bên cạnh các thuật ngữ “ đầu tƣ của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh” và “đầu
tƣ trực tiếp nƣớc ngoài”. Các khái niệm “đầu tƣ công” và “đầu tƣ của Nhà nƣớc (hay
Chính phủ)” đƣợc sử dụng với ý nghĩa giống nhƣ nhau.
Giống với nhiều quốc gia trên thế giới, tại Việt Nam, khái niệm đầu tƣ công chƣa
đƣợc thống nhất và còn tranh cãi khá nhiều. Các nhà nghiên cứu trong nƣớc đã đƣa ra các
quan điểm khác nhau về “đầu tƣ công”. Theo Nguyễn Đăng Bình (2012), đầu tƣ công
đƣợc hiểu là đầu tƣ vào hàng hóa công cộng hoặc là đầu tƣ của Nhà nƣớc vào cơ sở hạn
tầng kinh tế - xã hội, sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, cải thiện môi trƣờng
sinh thái, tài nguyên thiên nhiên và đảo bảo an ninh quốc phòng. Quan điểm này liệt kê
khá cụ thể các nội dung của đầu tƣ công song chƣa có tính khái quát cao, chƣa bao hàm
hết các nội hàm của đầu tƣ công. Tuy nhiên, quan niệm trên một lần nữa đƣợc chia sẻ
trong nghiên cứu của Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh (2011): Đầu tƣ công
(thuần) đƣợc hiểu nhƣ là phần chi tiêu công đƣợc thêm vào lƣợng vốn vật chất để tạo ra
các dịch vụ xã hội, chẳng hạn xây dựng đƣờng sá, cầu cảng, trƣờng học, bệnh viện, vv …
Nguồn vốn đầu tƣ công thƣờng bao gồm ngân sách nhà nƣớc, trái phiếu chính phủ hoặc
viện trợ phát triển của nƣớc ngoài. Tùy theo quan điểm của từng quốc gia mà đầu tƣ công
cũng có thể bao gồm các dự án cho các mục đích kinh doanh (qua khu vục DNNN) hoặc
các dự án chỉ thuần mục đích công ích.
12

Hiện nay, quan niệm về đầu tƣ công nhận đƣợc sự chấp nhận rộng rãi trong xã hội
đang đƣợc trình bày trong Dự thảo Luật Đầu tƣ công do Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ soạn
thảo
1
, khái niệm đầu tƣ công đã đƣợc nêu ra rất cụ thể tại điều 4, cụ thể là:
-Đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây

dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát
triển kinh tế - xã hội (KTXH);
-Vốn đầu tư công bao gồm các nguồn vốn của Nhà nước: ngân sách nhà nước,
công trái quốc gia, trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, nguồn vốn
hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, tín
dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng
không đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay của ngân sách địa
phương để đầu tư.

 XH
Trong một thập kỷ gần đây, vai trò của đầu tƣ công đối với phát triển là một trong
những chủ đề nhận đƣợc sự quan tâm lớn của Chính phủ cũng nhƣ các nhà nghiên cứu.
Sự quan tâm này có thể xuất phát từ mong muốn tìm hiểu sự thành công trong đầu tƣ của
các quốc gia Đông Á giúp họ liên tục tăng trƣởng kinh tế với tốc độ cao trong nhiều năm
hay đơn giản là từ nhu cầu thúc đẩy quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hóa đất nƣớc, đạt
và vƣợt chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội mà Chính phủ đề ra. Đặc biệt, từ khi khủng
hoảng tài chính toàn cầu xảy ra, vai trò của đầu tƣ công với tƣ cách là công cụ chính sách
vực dậy nền kinh tế đang suy thoái, tạo việc làm và đặt nền móng cho sự tăng trƣởng cao
và bền vững thời kỳ tới ngày càng đƣợc củng cố.




1
Dự kiến đƣa ra thảo luận tại kỳ họp quốc hội thứ 6 và thong qua tại kỳ họp thứ 7 – khóa XIII
13

Bảng 1.1: Vốn đầu tƣ phát triển toàn xã hội phân theo thành phần kinh tế giai đoạn
1995 - 2012

Chia ra
Tổng số
Kinh tế
nhà
nƣớc
Kinh tế
ngoài
nhà
nƣớc
Khu vực
có vốn đầu
tƣ nƣớc
ngoài
Kinh tế
nhà
nƣớc
Kinh tế
ngoài
nhà
nƣớc
Khu
vực có
vốn đầu
tƣ nƣớc
ngoài
Giá thực tế
Tỷ đồng
Cơ cấu(%)
1995
72447

30447
20000
22000
42,0
27,6
30,4
1996
87394
42894
21800
22700
49,1
24,9
26,0
1997
108370
53570
24500
30300
49,4
22,6
28,0
1998
117134
65034
27800
24300
55,5
23,7
20,8

1999
131171
76958
31542
22671
58,7
24,0
17,3
2000
151183
89417
34594
27172
59,1
22,9
18,0
2001
170496
101973
38512
30011
59,8
22,6
17,6
2002
200145
114738
50612
34795
57,3

25,3
17,4
2003
239246
126558
74388
38300
52,9
31,1
16,0
2004
290927
139831
109754
41342
48,1
37,7
14,2
2005
343135
161635
130398
51102
47,1
38,0
14,9
2006
404712
185102
154006

65604
45,7
38,1
16,2
2007
532093
197989
204705
129399
37,2
38,5
24,3
2008
616735
209031
217034
190670
33,9
35,2
30,9
2009
708826
287534
240109
181183
40,5
33,9
25,6
2010
830278

316285
299487
214506
38,1
36,1
25,8
2011
924495
341555
356049
226891
37,0
38,5
24,5
Sơ bộ 2012
989300
374300
385025
229975
37,8
38,9
23,3
Nguồn: Tổng cục thống kê
Tại Việt Nam, đầu tƣ công đóng vai trò vô cùng quan trọng trong tổng đầu tƣ toàn
xã hội. Từ năm 1995 đến nay, đầu tƣ công luôn chiếm tỷ lệ cao nhất trong tổng đầu tƣ
14

toàn xã hội với tỷ lệ 40 – 60%. Trong những năm 1998 – 2001, đầu tƣ công luôn chiếm tỷ
trọng 60% trong tổng đầu tƣ toàn xã hội, tăng đều 20 nghìn tỷ đồng mỗi năm. Duy nhất
năm 2008, do tác động của khủng hoảng kinh tế thế giới, con số này giảm xuống còn

33,8% nhƣng vẫn cao so với các khu vực ngoài nhà nƣớc và khu vực FDI.
Tăng trƣởng của Việt Nam cũng có đóng góp không nhỏ của đầu tƣ công. Theo
tính toán của Tổng cục Thống kê dựa trên bảng I – O năm 2005, trong giai đoạn 2000 –
2005, Việt Nam tăng trƣởng chủ yếu dựa vào vốn (64,63%), đóng góp của lao động vào
tăng trƣởng là 19,25% và đóng góp của năng suất nhân tố tổng hợp TFP chỉ là 16,12% .
Theo thống kê của ADB công bố năm 2009, Việt Nam có tỷ lệ tổng tích lũy tài sản trong
nƣớc so với GDP ở mức khá cao, đạt 41,1% gần tƣơng đƣơng với Trung Quốc và có xu
hƣơng tăng trong khi các quốc gia khác đƣợc nghiên cứu lại có xu hƣớng giảm hoặc giữ
nguyên. Xu hƣớng này thể hiện sự phụ thuộc rất nhiều của tăng trƣởng vào đầu tƣ công ở
Việt Nam. Trong những năm gần đây, mặc dù Chính phủ đã thắt chặt, kiểm soát hoạt
động đầu tƣ công chặt chẽ hơn, giảm đáng kể các dự án song vai trò của đầu tƣ công đối
với tăng trƣởng kinh tế vẫn rất rõ nét.
 XH
Đầu tƣ công có thể đem lại tác động tích cực lẫn tiêu cực đối với nền kinh tế. Khi
đầu tƣ công đem lại tác động tiêu cực tới phát triển kinh tế thì cần phải tái cấu trúc đầu tƣ
công. Theo lý thuyết, hoạt động đầu tƣ đem đến một số tác động sau đối với phát triển
kinh tế.

Trong các mô hình của trƣờng phái Keynes, đầu tƣ công ảnh hƣởng tới quy mô
thu nhập quốc gia thông qua tác động tới tổng cầu. Các mô hình này giả định rằng, do
tiền lƣơng và giá tƣơng đối cứng nhắc, các nền kinh tế thƣờng hoạt động dƣới mức toàn
dụng lao động. Khi đó việc gia tăng đầu tƣ công sẽ lập tức có tác động tích cực tới quy
mô thu nhập quốc gia kéo theo đó là các tác động dƣơng nhỏ hơn trong một số năm tiếp
15

sau đó. Nói cách khác, với các nền kinh tế đang tăng trƣởng dƣới mức tiềm năng, đầu tƣ
công tăng lên ban đầu sẽ làm thu nhập tăng mạnh sau đó tăng chậm dần.

Y = C+ Ig+ Ip + NX
Trong đó: Y: Thu nhập quốc gia;

I
g
: Đầu tƣ của chính phủ;
I
P
: Đầu tƣ của tƣ nhân;
NX: Xuất nhập khẩu ròng;
Thực tế cho thấy đầu tƣ là yếu tố chiếm tỷ trọng lớn trong tổng cầu của toàn bộ
nền kinh tế quốc dân. Theo công bố của Ngân hàng Thế giới, đầu tƣ thƣờng chiếm 24-
28% trong cơ cấu tổng cầu của tất cả các nƣớc trên thế giới. Đối với tổng cầu, tác động
của đầu tƣ là ngắn hạn, khi mà tổng cung chƣa thay đổi, sự tăng lên của đầu tƣ làm cho
tổng cầu tăng.
Ngƣợc lại, giảm đầu tƣ công và cụ thể là giảm đầu tƣ vào xây dựng cơ sở hạ tầng
sẽ thu hẹp tổng cầu và suy giảm tăng trƣởng. Calderson, Easterly và Serven (2003b) ƣớc
tính rằng giảm đầu tƣ vào hạ tầng trong những thập niên 1990 đã làm giảm tăng trƣởng
dài hạn khoảng 3 điểm % phần trăm một năm ở Achentina, Bolivia và Brazil, khoảng 1,5
-2 điểm phần trăm một năm ở Chile, Mexico và Peru.

Nhƣ đã biết, đầu tƣ là một bộ phận của tổng cầu và khi tổng cầu tăng lên sẽ có tác
động đến tăng trƣởng kinh tế. Tác động này đã đƣợc chứng minh trong một số nghiên
cứu thực nghiệm. Trong ngắn hạn và trung hạn, các nƣớc có tỷ lệ đầu tƣ công cao hơn sẽ
có tốc độ tăng trƣởng kinh tế cao hơn (các nhân tố khác không đổi). Nhận định này đã
đƣợc củng cố bằng một số bằng chứng thực nghiệm trong nghiên cứu của Barro (1991),
Easterly và Rebelo (1993), Milbourne và các cộng sự (2003) và rút ra kết luận cho thấy
16

đầu tƣ công có tác động tích đến tăng trƣởng, đặc biệt đầu tƣ vào giao thông, liên lạc và
giáo dục là có tác động lớn nhất đến tăng trƣởng kinh tế.
Tác động của đầu tƣ công tới tăng trƣởng kinh tế sẽ biến động hơn và phụ thuộc ít
nhất vào bốn 4 yếu tố sau: Lĩnh vực đầu tƣ công (giáo dục, y tế, kết cấu hạ tầng v.v); Quy

mô đầu tƣ công; Tích lũy ban đầu về đầu tƣ công ban đầu và thực trạng nền kinh tế. Ví
dụ, đầu tƣ công vào đƣờng bộ có thể có tác động yếu hay mạnh đến tăng trƣởng kinh tế
và năng suất phụ thuộc vào việc mạng lƣới đƣờng bộ ban đầu vốn đã tốt hay quá kém
đang gây cản trở nghiêm trọng tới vận hành của nền kinh tế.

Tác động kích thích hay chèn lấn đầu tƣ tƣ nhân của đầu tƣ công đƣợc phân tích
với giả thiết tỷ lệ tiết kiệm tƣ nhân có tính linh hoạt và điều chỉnh theo những thay đổi
trong tỉ suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân. Khi tích lũy tài sản công và tích lũy tài sản tƣ
nhân có tính bổ sung cho nhau, đầu tƣ công làm tăng năng suất cận biên của tích lũy tài
sản tƣ nhân, do đó, làm tăng tỷ suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân và kết quả là kích thích
gia tăng đầu tƣ tƣ nhân của nền kinh tế, đến lƣợt nó gia tăng đầu tƣ tƣ nhân sẽ thúc đẩy
tăng trƣởng kinh tế. Đây đƣợc coi là hiệu ứng kích thích (crowding in effect) đầu tƣ tƣ
nhân.
Tuy đầu tƣ công gần nhƣ chắc chắn có gây ra hiệu ứng kích thích đầu tƣ tƣ nhân
khi quy mô đầu tƣ công còn ở mức thấp, hiệu ứng tích cực nhƣ vậy là không chắc chắn
đối với tất cả các quy mô đầu tƣ công. Đó là vì đầu tƣ công có tác động tích cực tới tỷ
suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân nhƣng tác động này là khá nhỏ trong khi đó các khoản
thu thuế để tài trợ cho đầu tƣ công thƣờng tạo ra tác động tiêu cực khá lớn lên đầu tƣ tƣ
nhân. Do đó, đến một giai đoạn nhất định, việc gia tăng đầu tƣ công sẽ tạo ra hiệu ứng
chèn lấn đầu tƣ tƣ nhân, làm giảm tăng trƣởng kinh tế. Mô hình của Barro năm 1990 đã
chỉ ra ba giai đoạn mà theo đó quy mô đầu tƣ công sẽ có tác động kích thích hay chèn lấn
đầu tƣ tƣ nhân. Cụ thể là: (i)Trong giai đoạn mà quy mô của đầu tƣ công tăng đến điểm
A, đầu tƣ công sẽ làm tăng tỷ suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân, tăng tỷ lệ tiết kiệm tƣ nhân
và thúc đẩy đầu tƣ tƣ nhân hơn nữa dẫn đến tăng trƣởng kinh tế. Đây đƣợc gọi là giai
17

đoạn “kích thích”. (ii)Sau điểm A, ảnh hƣởng tiêu cực của thu thuế cao hơn (làm giảm tỷ
suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân) dần lấn át ảnh hƣởng tích cực của đầu tƣ công, vì thế,
càng tăng đầu tƣ công thì càng giảm tỷ suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân. Tuy nhiên, ở giai
đoạn giữa điểm A và điểm B, gia tăng đầu tƣ công vẫn thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế do

đầu tƣ công vẫn có hiệu quả tƣơng đối cao. Đây đƣợc gọi là giai đoạn “chèn lấn hiệu
quả” (efficient crowding-out). (iii) Đến giai đoạn sau điểm B, đầu tƣ công kém hiệu quả
hơn và càng tăng đầu tƣ công càng làm giảm tỷ lệ tiết kiệm và đầu tƣ tƣ nhân, do đó càng
làm giảm tăng trƣởng kinh tế. Đây đƣợc gọi là giai đoạn “chèn lấn phi hiệu quả”. Quy mô
tối ƣu của đầu tƣ công, đo bằng tỷ trọng trong GDP, là điểm B.















18


Tốc độ
tăng
trƣởng



A B Tỷ lệ đầu tƣ công/GDP (%)

Tỷ lệ tiết kiệm
tƣ nhân



A B Tỷ lệ đầu tƣ công/GDP (%)

Nguồn: Barro, R (1990) “Chi tiêu của chính phủ trong mô hình nội sinh”, Tạp chí
kinh tế chính trị 98 (5): S103-125
Mô hình của Barro (1990) giả định rằng đầu tƣ công đƣợc tài trợ thông qua thu
ngân sách từ thuế. Khi nguồn vốn cho đầu tƣ công tới từ vay nợ, tác động của đầu tƣ
công tới tăng trƣởng kinh tế phức tạp hơn. Khi đầu tƣ công dựa vào viện trợ, một số mô
hình đã dự báo dạng tác động hình chữ U ngƣợc tác động của đầu tƣ công đối với đầu tƣ
tƣ nhân và tăng trƣởng (ví dụ nghiên cứu của Lensink và White, 2001).


19


Trong các mô hình “địa lý kinh tế mới” (ví dụ Fujita và các cộng sự, 2001) đã chỉ
ra rằng cải thiện mạng lƣới giao thông và thông tin liên lạc sẽ có tác động đến thúc đẩy
hội nhập thị trƣờng và dẫn đến tăng trƣởng cao hơn. Hai nguyên nhân cơ bản dẫn tới tác
động này là:
Thứ nhất là, cải thiện kết cấu hạ tầng giao thông, thông tin liên lạc làm giảm chi
phí vận tải cũng nhƣ các loại chi phí liên lạc khác, tạo thuận lợi cho giao lƣu, trao đổi
hàng hóa, lƣu thông cả nguồn lực đầu vào lẫn đầu ra, làm gia tăng lợi nhuận của doanh
nghiệp dẫn tới gia tăng thu nhập của nền kinh tế;
Thứ hai là, tập trung lao động và các nguồn lực khác vào một số các vùng/thành

phố trọng điểm có năng suất lao động cao hơn sẽ tăng tốc tăng trƣởng của cả quốc gia
trong nhiều năm nếu không nói là nhiều thập kỷ.
Một số nghiên cứu thực nghiệm của Easterly và Rebelo (1993), Milbourne và các
cộng sự (2003) đã cho thấy đầu tƣ công vào giao thông và thông tin liên lạc có ảnh hƣởng
rất lớn đến tăng trƣởng kinh tế, đã ủng hộ mạnh mẽ cho những nhận định ở trên.

Đầu tƣ công cũng có khả năng thúc đẩy tăng trƣởng thông qua tác động tích cực
tới tiết kiệm quốc gia. Trong một số trƣờng hợp,chính phủ có thể đánh thuế tiêu dùng,một
mặt khuyến khích ngƣời dân tiết kiệm và mặt khác là sử dụng nguồn thu từ thuế để tài trợ
cho đầu tƣ công. Để xảy ra hiệu ứng này, tỷ lệ tiết kiệm tƣ nhân phải không đƣợc giảm
mạnh khi đầu tƣ công làm giảm tỷ suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân.
Tuy nhiên, liệu Chính phủ có thể gia tăng tiết kiệm quốc gia thông qua chính sách
nhƣ vậy hay không vẫn còn nhiều tranh luận. Trong đó nổi bật nhất là lập luận định lý
Ricardo về tính tƣơng đƣơng và kết quả nghiên cứu của Barro (1974) cho rằng các thế hệ
hiện tại sẽ phản ứng với việc tăng (hay giảm) thuế bằng cách điều chỉnh tiết kiệm của họ
giảm (hay tăng) thay vì cắt giảm tiêu dùng, do đó mà tỷ lệ tiết kiệm quốc gia không đổi.

20

Đầu tƣ công không chỉ có tác động tới tốc độ tăng trƣởng kinh tế mà còn có tác
động tới một loạt các biến kinh tế vĩ mô quan trọng khác nhƣ việc làm, tỷ giá, lạm phát,
nợ nƣớc ngoài v.v…trong đó, tác động tiêu cực tới ổn định kinh tế vĩ mô đƣợc cho là
đáng quan tâm nhất.
Những tác động của đầu tƣ công tới ổn định kinh tế vĩ mô chủ yếu liên quan tới
nguồn tài trợ cho đầu tƣ công. Về cơ bản, có ba cách để tài trợ cho đầu tƣ công: (1) Tăng
thu trong nƣớc (ví dụ thuế); (2) Vay trong nƣớc: từ Ngân hàng trung ƣơng; từ Ngân hàng
thƣơng mại; từ khu vực phi ngân hàng trong nƣớc; (3) Vay nƣớc ngoài.
Khi đầu tƣ công đƣợc tài trợ bằng cách vay trong nƣớc mà không có hiện tƣợng
tiền tệ hóa, gia tăng đầu tƣ công sẽ có xu hƣớng làm tăng lãi suất trong nƣớc và giống
nhƣ trƣờng hợp đầu tƣ công đƣợc tài trợ bằng thu thuế, sẽ dẫn đến hiệu ứng chèn lấn đầu

tƣ tƣ nhân. (Nhƣng cũng phải nhắc lại rằng, không phải mọi quy mô đầu tƣ công đều tạo
ra hiệu ứng chèn lấn và thậm chí một mức độ chèn lấn nhất định có thể vẫn hiệu quả, xét
từ góc độ tối đa hóa tăng trƣởng kinh tế nhƣ đã chỉ ra ở trên).
Khi đầu tƣ công đƣợc tài trợ trực tiếp bởi Ngân hàng trung ƣơng (ví dụ, Ngân
hàng trung ƣơng cho Chính phủ vay trực tiếp hay thông qua việc nắm giữ các trái phiếu
Chính phủ) thì việc làm này tƣơng đƣơng với tài trợ đầu tƣ công bằng tiền tệ hóa (in tiền)
mà kết quả cuối cùng sẽ là lạm phát cao và mất ổn định kinh tế vĩ mô. Cũng cùng ý nghĩa
tƣơng tự nhƣng là cách thức tài trợ gián tiếp của Ngân hàng trung ƣơng cho đầu tƣ công
khi các Ngân hàng thƣơng mại mua trái phiếu Chính phủ và đem chiết khấu lại ở Ngân
hàng trung ƣơng để vay tiền. Cách tài trợ nhƣ vậy cho đầu tƣ công cũng sẽ có nguy cơ
dẫn tới lạm phát cao.
Khi tài trợ đầu tƣ công bằng cách vay nƣớc ngoài thì mức độ đầu tƣ công đƣợc tài
trợ bằng cách vay nợ nƣớc ngoài hay viện trợ sẽ có xu hƣớng làm tăng tỷ giá hối đoái
thực tế và giảm sức cạnh tranh của khu vực xuất khẩu (hiện tƣợng “căn bệnh Hà Lan”).
Tác động tiêu cực tới khu vực xuất khẩu có xu hƣớng làm giảm tăng trƣởng do khu vực
xuất khẩu về cơ bản là đầu tàu tăng trƣởng năng suất của nền kinh tế. Vay nợ nƣớc ngoài