Chống thất thoát lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách, phân tích dưới góc độ kiểm toán nhà nước

i
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
*******************

HOÀNG THỊ HƯƠNG GIANG





CHỐNG THẤT THOÁT LÃNG PHÍ TRONG ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH, PHÂN TÍCH
DƯỚI GÓC ĐỘ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC






LUẬN VĂN THẠC SỸ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG

Hà Nội – 2012

ii
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
****************


HOÀNG THỊ HƯƠNG GIANG



CHỐNG THẤT THOÁT LÃNG PHÍ TRONG ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH, PHÂN TÍCH
DƯỚI GÓC ĐỘ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC


Chuyên ngành : Tài chính Ngân hàng
Mã số : 60 34 20






LUẬN VĂN THẠC SỸ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC : PGS.TS. TRẦN ANH TÀI








Hà Nội – 2012
MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 1
CHƢƠNG 1 5
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THẤT THOÁT, LÃNG PHÍ 5
TRONG ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH 5
1.1 Lý luận chung về đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn Ngân sách 5
1.1.1 Khái niệm đầu tƣ xây dựng cơ bản 5
1.1.2 Đặc điểm đầu tƣ xây dựng cơ bản 7
1.1.2.1 Nhóm đặc điểm gắn với chu trình đầu tƣ: 7
1.1.2.2 Nhóm đặc điểm gắn với hoạt động xây dựng 8
1.1.3 Vốn ngân sách và đầu tƣ xây dựng cơ bản từ Vốn ngân sách 11
1.1.3.1. Khái niệm ngân sách và đầu tƣ XDCB từ vốn ngân sách. 11
1.1.3.2. Đặc điểm của đầu tƣ XDCB từ vốn ngân sách 12
1.2 Thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn Ngân sách 14
1.2.1 Thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản 14
1.2.1.1 Khái niệm về thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản 14
1.2.1.2 Đặc điểm của thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ XDCB 15
1.2.2 Phân loại thất thoát, lãng phí 17
1.2.2.1 Phân loại thất thoát: 17

1.2.2.2. Phân loại lãng phí: 19
1.2.3 Nguyên nhân thất thoát lãng phí trong ĐTXD 20
1.2.4 Tác hại của tham nhũng, thất thoát lãng phí trong ĐTXD 22
1.2.5 Tiêu thức xác định thất thoát, lãng phí 26
1.2.6 Các nhân tố tác động đến thất thoát, lãng phí 28
1.2.6.1 Nhân tố con ngƣời 28
1.2.6.2 Cơ chế chính sách 30
1.2.6.3 Nhóm nhân tố khách quan khác 31
1.3 Vai trò của Kiểm toán Nhà nƣớc đối với việc chống thất thoát lãng phí trong
lĩnh vực đầu tƣ xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách Nhà nƣớc. 31

vi
1.4 Kinh nghiệm kiểm toán đầu tƣ xây dựng cơ bản của một số kiểm toán các nƣớc
trên thế giới 35
Một số bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam: 38
CHƢƠNG 2 41
THỰC TRẠNG THẤT THOÁT LÃNG PHÍ TRONG ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ
BẢN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 41
2.1 Thực trạng đầu tƣ xây dựng từ ngân sách nhà nƣớc 41
2.2. Thực trạng thất thoát, lãng phí và chống thất thoát lãng phí trong đầu tƣ xây
dựng cơ bản qua hoạt động kiểm toán 48
2.2.1 Thực trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản qua phát hiện của
Kiểm toán 48
2.2.1.1 Thất thoát lãng phí trong giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ 49
2.2.1.2. Thất thoát, lãng phí trong giai đoạn thực hiện đầu tƣ 51
2.2.1.3. Thất thoát, lãng phí trong giai đoạn kết thúc đầu tƣ 60
2.2.2 Thực trạng công tác chống thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản -
qua phân tích kiểm toán 65
2.2.2.1 Nguyên nhân của tình trạng thất thoát lãng phí trong đầu tƣ XDCB 65
2.2.2.1.1 Nhóm nguyên nhân do Quản lý Nhà nƣớc 65

2.2.2.1.2 Nhóm nguyên nhân do khảo sát, thiết kế và thi công xây lắp 67
2.2.2.1.3 Nhóm nguyên nhân do chủ đầu tƣ - chủ dự án 68
2.2.2.1.4 Nhóm nguyên nhân do trình độ - phẩm chất của cán bộ 68
2.2.2.2 Thực trạng chống thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản - Vai trò
của kiểm toán. 69
CHƢƠNG 3 74
GIẢI PHÁP PHÒNG CHỐNG THẤT THOÁT, LÃNG PHÍ 74
TRONG ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN 74
3.1 Đối với quá trình thực hiện đầu tƣ xây dựng 75
3.1.1 Giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ 75
3.1.2 Giai đoạn thực hiện đầu tƣ 77
3.1.2.1 Khâu khảo sát, thiết kế và lập dự toán 77

vii
3.1.2.2 Công tác đền bù, giải phóng mặt bằng 79
3.1.2.3 Trong khâu mời thầu, tổ chức đấu thầu và ký hợp đồng 79
3.1.2.4 Trong khâu mua vật tƣ, thiết bị 81
3.1.2.5 Trong công tác thi công xây dựng, nghiệm thu, giám sát thi công 82
3.1.3 Giai đoạn kết thúc đầu tƣ 83
3.2 Đổi mới mô hình quản lý dự án đầu tƣ xây dựng từ ngân sách nhà nƣớc 84
3.2.1 Mô hình hợp tác giữa nhà nƣớc và tƣ nhân (mô hình PPP) 84
3.2.2 Mô hình quản lý dự án dạng “mua” công trình theo phƣơng thức lựa chọn
tổng thầu chìa khóa trao tay 87
3.2.3. Đổi mới phƣơng thức quản lý dự án theo đầu ra và kết quả 88
3.3 Phát huy vai trò kiểm tra giám sát. 89
3.3.1. Tăng cƣờng giám sát của cộng đồng dân cƣ và xã hội 89
3.3.2. Tăng cƣờng kiểm tra kiểm soát từ NSNN 90
3.4 Đổi mới cơ chế quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động ĐTXD 90
3.4.1. Đổi mới phân cấp quản lý. 90
3.4.2. Nhà nƣớc đặt hàng công trình thay cho cấp phát vốn đầu tƣ 91

3.4.3. Thực hiện đấu thầu tín dụng 92
3.4.4 Tăng cƣờng uỷ quyền trong đầu tƣ xây dựng 92
3.5. Giải pháp đối với Kiểm toán Nhà nƣớc 93
KẾT LUẬN 99
TÀI LIỆU THAM KHẢO ………………….………………… 10101
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

STT
Ký hiệu
Nguyên nghĩa
1
BQLDA(PMU)
Ban quản lý dự án
2
ĐTXD
Đầu tƣ xây dựng
3
ĐTPT
Đầu tƣ phát triển
4
GDP
Tổng sản phẩm nội địa
5
KSND
Kiểm sát Nhân dân
6
KTTT
Kinh tế thị trƣờng
7
KTNN

Kiểm toán Nhà nƣớc
8
NSNN
Ngân sách Nhà nƣớc
9
ODA
Hỗ trợ phát triển chính thức
10
PPP
Hợp tác đầu tƣ với tƣ nhân
11
QLNN
Quản lý Nhà nƣớc
12
UBND
Uỷ Ban nhân dân
13
UBCKNN
Uỷ Ban chứng khoán Nhà nƣớc
14
VLXD
Vật liệu Xây dựng
15
XDCB
Xây dựng cơ bản

i

ii
DANH MỤC CÁC BẢNG


STT
Số hiệu
Nội dung
Trang
1
Bảng 1.1
Tỷ lệ giảm trừ của một số dự án theo kết quả của Kiểm
toán Nhà nƣớc năm 2009
27
2
Bảng 1.2
Tỷ lệ giảm trừ của một số dự án theo kết quả của Kiểm
toán Nhà nƣớc năm 2010
28
3
Bảng 2.1
Số lƣợng dự án ĐTXD từ NSNN giai đoạn 2006-2009
41
4
Bảng 2.2

Cơ cấu nhóm dự án ĐTXD đƣợc bố trí vốn giai đoạn
2006-2010
43
5
Bảng 2.3
Tổng hợp kết quả xử lý tài chính qua kết quả kiểm toán
71
















iii
DANH MỤC BIỂU ĐỒ, HÌNH


STT
Số hiệu
Nội dung

Trang
1
Hình 1.1
Nguyên nhân thất thoát lãng phí
22
2
Biểu đồ 2.1
Mối quan hệ của thất thoát lãng phí trong quá trình
Đầu tƣ xây dựng
65
3
Hình 3.1
Trình tự các bƣớc quản lý và thực hiện dự án theo mô
hình hợp tác giữa tƣ nhân và nhà nƣớc (mô hình PPP)
84
4
Hình 3.2
Lỗi gây thất thoát, lãng phí của các bên
94

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài.
Vốn đầu tƣ phát triển có ý nghĩa quan trọng, quyết định tốc độ phát
triển kinh tế. Trong những năm qua, tổng mức đầu tƣ của toàn xã hội bình
quân mỗi năm đạt khoảng 600 nghìn tỷ đồng và theo xu hƣớng năm sau cao
hơn năm trƣớc, trong đó vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc chiếm tỷ trọng cao trên
tổng vốn đầu tƣ, giữ vai trò chủ đạo trong cơ cấu vốn của xã hội, góp phần
định hƣớng, tạo ra cơ cấu kinh tế mới, thu hút đầu tƣ của các thành phần kinh
tế khác. Tuy nhiên trƣớc thực trạng của nền kinh tế đang trong giai đoạn phát
triển, đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế… nên khó tránh khỏi những hạn
chế, trong đó có lĩnh vực đầu tƣ xây dựng, đặc biệt là đầu tƣ xây dựng bằng
nguồn vốn NSNN, bởi những đặc thù của quy trình quản lý đầu tƣ xây dựng
rất đa dạng và phức tạp dễ gây nên thất thoát, lãng phí và tiêu cực. Tình trạng
thất thoát lãng phí và tiêu cực đã và đang diễn ra ở tất cả các khâu trong quá
trình đầu tƣ, gây nhức nhối trong xã hội và đang đƣợc Đảng, Quốc hội, Chính
phủ đặc biệt quan tâm chỉ đạo thực hiện ngăn ngừa tình trạng này, trong đó
Kiểm toán Nhà nƣớc là một công cụ của Nhà nƣớc thực hiện chức năng này.
Hoạt động của Kiểm toán góp phần bảo đảm minh bạch, phân bổ, quản
lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nƣớc và tài sản công một cách hợp lý,
tiết kiệm và hiệu quả. Kiểm toán đã góp phần ngăn ngừa các hành vi tiêu tực,
tham nhũng, lãng phí công quỹ quốc gia.
Sau nhiều năm hoạt động, KTNN đã thể hiện rõ vai trò quan trọng
trong việc giúp Quốc hội, Chính phủ trong việ phân bổ, quản lý, sử dụng các

nguồn lực tài chính nhà nƣớc và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và
hiệu quả. Một trong những nhiệm vụ quan trọng khi thực hiện vai trò này là
việc kiểm toán đầu tƣ xây dựng cơ bản (XDCB) đƣợc đầu tƣ bằng nguồn vốn
1
1

2
NSNN. Kt qu kim toỏn lnh vc u t xõy dng c bn trong thi gian
qua ó t c nhng kt qu nht nh, khụng ch th hin qua con s hng
ngn t ng m KTNN ó phỏt hin v kin ngh cỏc n v cú thm quyn gim
cp phỏt, thu hi vn u t do thanh toỏn, quyt toỏn sai khi lng, sai nh mc,
sai n giỏ, v quan trng hn l thụng qua cụng tỏc kim toỏn ó gúp phn chn
chnh, ngn nga cỏc sai phm thng xy ra, hn ch tht thoỏt lóng phớ.
Xut phỏt t cỏc lý do trờn v thc tin liờn quan n cụng tỏc chuyờn mụn
ó thụi thỳc tỏc gi la chn ti Chng tht thoỏt lóng phớ trong u t xõy
dng c bn t vn Ngõn sỏch, phõn tớch di gúc Kim toỏn Nh nc lm
lun vn ca mỡnh.
2. Tỡnh hỡnh nghiờn cu
Cho n nay, ó cú mt s ti nghiờn cu cp ớt nhiu n nhng vn
lý lun v thc tin liờn quan n ni dung nghiờn cu ca ti nhng gúc
v giai on khỏc nhau, giỳp cho tỏc gi k tha mt s vn lý lun v tht thoỏt
lóng phớ trong u t XDCB, vai trũ v thc trng ca KTNN Tuy nhiờn, cỏc vn
liờn quan n chng tht thoỏt lóng phớ núi chung v tht thoỏt lóng phớ trong u
t XDCB t vn ngõn sỏch núi riờng cũn rt ớt c nghiờn cu so vi cỏc lnh vc
nghiờn cu khỏc. Tỏc gi cha tỡm thy ti no nghiờn cu cú h thng v
chuyờn sõu v vn ny, vỡ vy ti lun vn Chng tht thoỏt lóng phớ trong
u t xõy dng c bn t vn Ngõn sỏch, phõn tớch di gúc Kim toỏn Nh
nc khụng ch mang tớnh cp thit m cũn mang tớnh c lp.
3. Mc ớch v nhim v nghiờn cu
Mc ớch nghiờn cu:

Qua nhn dng c tht thoỏt, lóng phớ vn u t xõy dng c bn ca
Nh nc t ú a ra cỏc gii phỏp nhm ngn chn, y lựi cỏc hin tng lóng
phớ, tht thoỏt. Cỏc bin phỏp nào làm rõ tính kh thi v hiu qu rừ rt của việc
chống thất thoát, lãng phí trong đầu t- xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách?.

3
Nhiệm vụ nghiên cứu:
Hệ thống hoá và góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận chung về thất
thoát lãng phí trong đầu tƣ XDCB từ vốn NSNN. Đƣa ra một số kinh nghiệm trong
việc phòng chống thất thoát ĐTXD của các nƣớc trên thế giới và rút ra các bài học
vận dụng cho Việt Nam.
Phân tích thực trạng thất thoát đầu tƣ XDCB để nhận diện đƣợc đặc điểm,
tính phức tạp của nó đồng thời chỉ rõ những hạn chế và nguyên nhân chủ yếu.
Đƣa ra các giải pháp nhằm thực hiện tốt công tác phòng chống thất
thoát lãng phí trong ĐTXD từ vốn NSNN. Trong đó chú trọng đến việc làm rõ
trách nhiệm và tăng hình thức xử phạt đối với các tổ chức, cá nhân để xẩy ra
sai phạm, đồng thời đƣa ra một số giải pháp mang tính đổi mới trong mô hình
và phƣơng thức quản lý dự án.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu: Là các công trình, dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản
có sử dụng Vốn từ Ngân sách Nhà nƣớc ở các giai đoạn của chu trình đầu tƣ
xây dựng.
Phạm vi nghiên cứu: Luận văn đi sâu vào phân tích thực trạng thất
thoát lãng phí trong đầu tƣ XDCB qua hoạt động chuyên môn của KTNN để
từ đó đƣa ra một số giải pháp nhằm tăng cƣờng chống thất thoát, lãng phí
trong đầu tƣ xây dựng cơ bản (sè liÖu ph©n tÝch n¨m 2006 - 2010).
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Tác giả sử dụng các phƣơng pháp duy vật biện chứng, logic, nghiên cứu thực
tế, so sánh, thèng kª, chän mÉu, phân tích tổng hợp để nghiên cứu nhằm đạt đƣợc
mục tiêu của đề tài.

4
Các số liệu trong luận văn dựa trên các Báo cáo kiểm toán hàng năm
của Kiểm toán Nhà nƣớc; các bài viết đƣợc đăng trên các tạp chí, các báo;
sách; luận án; các báo cáo hàng năm của Bộ Tài chính; các trang Web.
6. Những đóng góp mới của luận Văn
Khái quát hóa một số vấn đề về thất thoát lãng phí trong đầu tƣ xây
dựng cơ bản; đánh giá đƣợc thực trạng thất thoát lãng phí trong đầu tƣ xây
dựng cơ bản; đề xuất đƣợc một số giải pháp chống thất thoát lãng phí trong
đầu tƣ xây dựng cơ bản.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, luận văn đƣợc kết
cấu thành 3 chƣơng nhƣ sau:
Chƣơng 1: Những vấn đề chung về thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây
dựng cơ bản từ vốn ngân sách
Chƣơng 2: Thực trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản
ở Việt Nam hiện nay
Chƣơng 3: Giải pháp chống thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản









5
CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THẤT THOÁT, LÃNG PHÍ

TRONG ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH

1.1 Lý luận chung về đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn Ngân sách
1.1.1 Khái niệm đầu tƣ xây dựng cơ bản
Đầu tƣ là hoạt động sử dụng, kết hợp các nguồn lực (vốn, lao động, tài
nguyên, công nghệ) vào một công việc nhất định ở hiện tại nhằm mục đích
thu đƣợc các kết quả trong tƣơng lai. Đầu tƣ là hoạt động rất đa dạng, phức
tạp với nhiều hình thái nhƣ: đầu tƣ gián tiếp, đầu tƣ trực tiếp, đầu tƣ chuyển
dịch, đầu tƣ phát triển (ĐTPT), đầu tƣ trong nƣớc, đầu tƣ nƣớc ngoài… ĐTPT
có vai trò quan trọng đối với tăng trƣởng và phát triển nền kinh tế của mỗi quốc
gia, tác động tới chuyển dịch cơ cấu kinh tế, vừa tác động tới tổng cung, vừa tác
động tới tổng cầu của nền kinh tế.
Đầu tƣ xây dựng (ĐTXD) là một phƣơng thức cơ bản của ĐTPT, là
hoạt động đầu tƣ, trong đó có tiến hành các công việc xây dựng mới, cải tạo,
nâng cấp nhà cửa và các cơ sở hạ tầng, mua sắm và lắp đặt thiết bị và các
công việc liên quan khác trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội theo kế
hoạch đã định nhằm duy trì, tạo thêm các tiềm lực mới cho nền kinh tế. Vốn
ĐTXD là tổng hợp các nguồn lực đƣợc sử dụng trong quá trình ĐTXD nhằm
thực hiện các mục tiêu đầu tƣ. Sản phẩm của ĐTXD là các công trình xây
dựng, bao gồm: công trình dân dụng, công nghiệp, giao thông, thủy lợi, hạ
tầng kỹ thuật và các công trình khác.
Để ĐTXD đảm bảo khoa học, đạt đƣợc mục tiêu, đem lại hiệu quả kinh
tế, xã hội cao thì trƣớc khi bỏ vốn đầu tƣ phải làm tốt công tác chuẩn bị; phải
xem xét, tính toán toàn diện các khía cạnh kinh tế kỹ thuật, kinh tế tài chính, thị
trƣờng, điều kiện tự nhiên, môi trƣờng, các yếu tố chủ quan, khách quan v.v

6
có liên quan và tác động đến quá trình thực hiện đầu tƣ, quá trình khai thác, vận
hành các kết quả đầu tƣ. Mọi sự xem xét, tính toán, dự đoán, chuẩn bị đƣợc thể
hiện trong việc soạn thảo và trình bày một cách khoa học các văn bản, tài liệu,

hồ sơ v.v Về hình thức, đó chính là các dự án đầu tƣ. Vì vậy, khi tiến hành các
hoạt động đầu tƣ thì cần thiết phải tiến hành theo các dự án đầu tƣ.
Dự án ĐTXD đƣợc nhìn nhận dƣới nhiều giác độ khác nhau. Sự khác
nhau về quan niệm này bắt nguồn từ sự khác nhau trong quan niệm về dự án
đầu tƣ nói chung. Tại điều 5, Quy chế quản lý đầu tƣ và xây dựng ban hành
theo Nghị định số 52/1999/NĐ - CP ngày 8 tháng 7 năm 1999 của Chính phủ
quy định: “Dự án đầu tƣ là một tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ
vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm
đạt đƣợc sự tăng trƣởng về số lƣợng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất
lƣợng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định (chỉ bao
gồm hoạt động đầu tƣ trực tiếp)”. Theo tác giả Bùi Mạnh Hùng: “Dự án đầu
tƣ là tập hợp những đề xuất về việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo
những đối tƣợng nhất định nhằm đạt đƣợc sự tăng trƣởng về số lƣợng, cải tiến
hoặc nâng cao chất lƣợng của sản phẩm hay dịch vụ nào đó trong khoảng thời
gian nhất định”. Luật Đầu tƣ năm 2005 tại Điều 3, khoản 8 quy định: “Dự án
đầu tƣ là tập hợp các đề xuất bỏ vốn trung và dài hạn để tiến hành các hoạt
động đầu tƣ trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định”. Ngân hàng
Thế giới cho rằng, dự án đầu tƣ là tổng thể các chính sách, hoạt động và chi
phí liên quan với nhau đƣợc hoạch định nhằm đạt đƣợc mục tiêu nào đó trong
thời gian nhất định. Trong luận văn này, dự án đầu tƣ là tập hợp các hoạt động
liên quan mật thiết với nhau về sử dụng các nguồn lực để tạo mới, mở rộng
hoặc cải tạo những đối tƣợng nhất định trên địa bàn cụ thể nhằm đạt đƣợc
mục tiêu trong khoảng thời gian xác định.

7
ĐTXD trong nền Kinh tế thị trƣờng (KTTT) có thể sử dụng nhiều
nguồn vốn khác nhau. Các nguồn vốn cho ĐTXD có thể là: vốn Ngân sách
nhà nƣớc, vốn khác của Nhà nƣớc (vốn tín dụng đầu tƣ của Nhà nƣớc, vốn
đầu tƣ của doanh nghiệp nhà nƣớc và vốn khác của nhà nƣớc), vốn đầu tƣ của
khu vực tƣ nhân và dân cƣ, vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài.

ĐTXD từ Ngân sách nhà nƣớc (NSNN) là ĐTXD sử dụng nguồn vốn
cấp phát từ NSNN. Nhƣ vậy, ĐTXD từ NSNN có đặc điểm là nguồn vốn đáp
ứng cho dự án đƣợc cấp phát trực tiếp từ NSNN. Từ những phân tích trên, có
thể định nghĩa ĐTXD từ NSNN nhƣ sau: ĐTXD từ NSNN là tập hợp các hoạt
động sử dụng nguồn vốn từ NSNN kết hợp với các đầu vào khác để thực hiện
một phần công trình, một công trình hay một số công trình xây dựng nhằm
mục đích duy trì, phát triển, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm
dịch vụ trong một thời gian nhất định.
1.1.2 Đặc điểm đầu tƣ xây dựng cơ bản
1.1.2.1 Nhóm đặc điểm gắn với chu trình đầu tƣ:
- ĐTXD có tính chu trình và đƣợc thực hiện theo một trình tự chặt chẽ.
Bất kỳ một công trình hay dự án ĐTXD nào đều có một chu trình chung gồm:
ý tƣởng hình thành dự án đầu tƣ, chuẩn bị dự án đầu tƣ, thực hiện dự án đầu
tƣ, kết thúc đầu tƣ bàn giao đƣa dự án vào khai thác sử dụng, vận hành các kết
quả đầu tƣ và đánh giá kết thúc dự án. ĐTXD đƣợc xây dựng, luận chứng,
thẩm định và phê duyệt theo quy trình chặt chẽ, phức tạp. Điều này nhằm đảm
bảo hơn tính khoa học, sự chắc chắn của quá trình ĐTXD.
- ĐTXD có mục đích, mục tiêu rõ ràng. Công trình ĐTXD ngay từ giai
đoạn hình thành phải xác định đƣợc mục tiêu đầu tƣ. Việc thực hiện dự án
nhằm giải quyết đƣợc (đạt đƣợc) lợi ích gì về kinh tế, xã hội, tài chính; ai
đƣợc hƣởng lợi từ dự án? Nhƣ vậy, bất kỳ một dự án hoặc công trình ĐTXD
nào đƣợc lập, thẩm định và phê duyệt đều phải đảm bảo tính mục đích. Chỉ

8
khi làm rõ tính mục đích của dự án ĐTXD thì việc bỏ vốn để triển khai thực
hiện dự án mới có ý nghĩa và không bị thất thoát, lãng phí vốn đầu tƣ.
- Dự án hoặc công trình ĐTXD luôn có tính kết quả. Kết quả của
ĐTXD chính là các công trình xây dựng đƣợc hoàn thành đƣa vào khai thác
sử dụng có thể là các công trình hạ tầng kỹ thuật hoặc các công trình hạ tầng
xã hội. Các kết quả của ĐTXD đƣợc tạo ra nhằm thực hiện tính mục đích

(mục tiêu) đề ra.
- Về nguồn lực bảo đảm cho dự án hoặc công trình ĐTXD. Để công
trình ĐTXD triển khai đạt đƣợc các mục tiêu đầu tƣ thì cần phải bố trí nguồn
lực (nhân lực, vật lực, tài lực) ngay từ giai đoạn đầu tiên đến giai đoạn cuối
cùng của chu trình ĐTXD. Sẽ thiếu thực tế nếu dự án ĐTXD đƣợc lập ra
nhƣng không đƣợc bảo đảm chắc chắn về mặt nguồn lực. Vì vậy, quá trình
lập, thẩm định, phê duyệt dự án, vấn đề xác định nguồn lực và tính khả thi của
nó rất quan trọng, quyết định đến chất lƣợng và tiến độ thực hiện dự án.
- Về chủ thể tham gia dự án ĐTXD. Bất kỳ một dự án ĐTXD nào đều
có sự tham gia của các chủ thể bao gồm: chủ đầu tƣ (mà đại diện là Ban quản
lý dự án (BQLDA)), các nhà thầu (xây lắp, tƣ vấn, cung cấp hàng hóa, dịch
vụ), tổ chức tài trợ vốn và các cơ quan quản lý nhà nƣớc.
- Dự án hoặc công trình ĐTXD bao giờ cũng đƣợc tiến hành trong một
thời gian xác định. Thời gian dài hay ngắn phụ thuộc vào quy mô, mức độ,
tính chất của dự án, của công trình xây dựng.
1.1.2.2 Nhóm đặc điểm gắn với hoạt động xây dựng
* Đặc điểm gắn với sản phẩm xây dựng:
- Sản phẩm xây dựng đƣợc sản xuất xác định tại vị trí cố định, nơi sản
xuất cũng chính là nơi tiêu thụ, thụ hƣởng sản phẩm. Hoạt động ĐTXD tại
các công trình phụ thuộc trực tiếp vào các điều kiện tự nhiên nhƣ địa chất,
thủy văn, khí hậu, giao thông, các điều kiện về mặt xã hội, lực lƣợng thi công

9
v.v Chất lƣợng, chi phí và hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án phụ thuộc rất
nhiều vào việc xác định địa điểm xây dựng.
- Sản phẩm xây dựng có quy mô lớn, kết cấu phức tạp, chu kỳ sản xuất
dài. Các công trình xây dựng hoàn thành là các tài sản cố định có quy mô lớn,
kết cấu đa dạng, một công trình có thể bao gồm rất nhiều hạng mục công
trình, mỗi hạng mục công trình lại có thể có những bộ phận khác nhau. Thời
gian để hoàn thành công trình xây dựng thƣờng là dài và phụ thuộc nhiều vào

các điều kiện tự nhiên. Vì vậy, để hoàn thành quá trình ĐTXD tại các dự án
đòi hỏi một lƣợng vốn thƣờng là lớn hoặc rất lớn, khối lƣợng vật tƣ, thiết bị,
máy móc nhiều và tập trung cao.
- Sản phẩm xây dựng có thời gian sử dụng lâu dài (phục vụ cho trung
hạn và dài hạn). Công trình xây dựng hoàn thành đƣa vào khai thác đƣợc xác
định là tài sản cố định. Vì vậy, đối với sản xuất kinh doanh, nó tham gia vào
nhiều chu kỳ sản xuất; đối với lĩnh vực phi sản xuất thì nó đƣợc sử dụng lâu
dài nhiều năm. Vì vậy, chất lƣợng của công trình xây dựng đóng vai trò quan
trọng quyết định đến hiệu quả của việc khai thác, sử dụng sản phẩm trong một
thời gian dài.
- Sản phẩm xây dựng có tính chất đơn chiếc. Mỗi công trình xây dựng
đều có quy mô, các hạng mục đƣợc thiết kế riêng theo yêu cầu và mục đích sử
dụng của các chủ đầu tƣ. Mỗi công trình đều có yêu cầu riêng về kỹ thuật,
công nghệ, quy phạm, cảnh quan, độ an toàn,… Vì vậy, khối lƣợng công tác
xây dựng, chất lƣợng cũng nhƣ chi phí xây dựng ở mỗi công trình là khác
nhau, cho dù ở một số trƣờng hợp hình thức bề ngoài công trình xây dựng có
thể tƣơng đối giống nhau.
- Sản phẩm xây dựng mang tính tổng hợp về khoa học, kỹ thuật, kiến
trúc, kinh tế, xã hội, văn hóa, an ninh, quốc phòng; liên quan mật thiết và có tác
động, ảnh hƣởng tới nhiều ngành, nhiều vùng. Vì thế, trong quá trình triển khai

10
thực hiện ĐTXD, sự phối hợp thực hiện giữa các ngành, các cấp ở từng giai
đoạn dự án là vấn đề quan tâm để đảm bảo thực hiện các mục tiêu của dự án.
* Đặc điểm gắn với quá trình sản xuất xây dựng:
- Địa điểm sản xuất không ổn định, đƣợc bố trí theo từng công trình của
từng dự án, công trình ĐTXD. Các phƣơng án về xây dựng, kỹ thuật, tổ chức
sản xuất luôn phải thay đổi theo từng địa điểm xây dựng. Sản xuất xây dựng
hay bị gián đoạn, nảy sinh nhiều chi phí cho các khâu chuyển quân, luân
chuyển máy móc thiết bị, xây dựng các công trình tạm phục vụ thi công, đòi

hỏi quản lý, quản trị dự án phải có giải pháp phù hợp.
- Thời gian xây dựng công trình (chu kỳ sản xuất) thƣờng là dài xuất
phát từ tính phức tạp về kỹ thuật, công nghệ, quy mô của từng công trình xây
dựng cụ thể đƣợc thể hiện trong dự án. Điều này đòi hỏi khi lập, thẩm định,
phê duyệt dự án ĐTXD phải xem xét, nghiên cứu cụ thể để xác định, tính toán
các chỉ tiêu một cách hợp lý và xác thực.
- Sản xuất xây dựng mang tính chất đơn chiếc bắt nguồn từ tính đơn
chiếc của sản phẩm xây dựng; chủ thể “mua, bán” sản phẩm đƣợc xác định
trƣớc khi thi công xây dựng công trình.
- Sản xuất xây dựng chủ yếu hoạt động ngoài trời do đó chịu ảnh
hƣởng, tác động lớn của các điều kiện tự nhiên nhƣ khí hậu, thời tiết gây khó
khăn cho các đơn vị xây lắp trong quá trình tổ chức các biện pháp thi công
theo tiến độ xây dựng trong hợp đồng. Điều này đòi hỏi tùy theo mức độ phức
tạp, đặc điểm của loại, cấp từng công trình xây dựng để triển khai thực hiện
đấu thầu, lựa chọn nhà thầu có đủ năng lực kỹ thuật đáp ứng đƣợc yêu cầu thi
công xây dựng một cách phù hợp.
- Công tác tổ chức quá trình sản xuất xây dựng phức tạp xuất phát từ
chính đặc điểm của sản phẩm xây dựng, đó là quy mô lớn, kết cấu phức tạp, đa
dạng về kỹ thuật và công nghệ. Vì vậy, trong tổ chức sản xuất xây dựng vấn đề

11
phối hợp giữa các đơn vị thi công, phối hợp giữa các bộ phận sản xuất trong một
đơn vị thi công để đạt đƣợc các kết quả xây dựng trong từng giai đoạn là một
yêu cầu hết sức quan trọng.
1.1.3 Vốn ngân sách và đầu tƣ xây dựng cơ bản từ Vốn ngân sách
1.1.3.1. Khái niệm ngân sách và đầu tƣ XDCB từ vốn ngân sách.
Luật Ngân sách Nhà nƣớc đã đƣợc Quốc hội Việt Nam thông qua năm
2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi của quốc
gia trong dự toán đã đƣợc cơ quan Chính phủ có thẩm quyền quyết định và
đƣợc thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm

vụ của Chính phủ.
Đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn Ngân sách phản ánh toàn bộ những chi
phí mà tiền Ngân sách nhà nƣớc bỏ ra dùng cho việc xây dựng mới, mở rộng,
xây dựng lại và khôi phục tài sản cố định trong một thời kỳ nhất định, bao
gồm: chi phí khảo sát, quy hoạch; chi phí chuẩn bị đầu tƣ và thiết kế; chi phí
xây dựng; chi phí mua sắm, lắp đặt thiết bị và các khoản chi phí khác thực
hiện trong một thời kỳ nhất định. Vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản gồm ba phần
chính: Phần vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản chi cho việc xây dựng và lắp đặt máy
móc, thiết bị của công trình; Phần vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản chi cho việc
mua sắm máy móc, thiết bị và các dụng cụ, khí cụ, gia súc đủ tiêu chuẩn là tài
sản cố định theo quy định hiện hành; Vốn thiết bị bao gồm cả giá trị mua sắm
thiết bị máy móc cần lắp đặt và thiết bị máy móc không cần lắp đặt; Phần vốn
đầu tƣ xây dựng cơ bản không thuộc vốn xây lắp và vốn thiết bị, bao gồm: chi
sửa chữa lớn tài sản cố định, đầu tƣ khảo sát, thiết kế; chi quản lý; chi giải
phóng mặt bằng,
Vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản của Nhà nƣớc thuộc sở hữu Nhà nƣớc nên
không có chủ đầu tƣ đích thực. Vốn nhà nƣớc là sở hữu toàn dân, để thực hiện
đầu tƣ xây dựng Nhà nƣớc ủy thác, giao quản lý vốn đó cho tổ chức hoặc cá

12
nhân đại diện cho vốn Nhà nƣớc đƣợc phép thực hiện các quá trình đầu tƣ.
Việc quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản của Nhà nƣớc đƣợc thực hiện ở
nhiều cơ quan, nhiêu khâu theo sự phân cấp nhất định.
1.1.3.2. Đặc điểm của đầu tƣ XDCB từ vốn ngân sách.
Đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách có những đặc điểm sau:
- Quá trình thực hiện ĐTXD từ NSNN phải tuân thủ các nguyên tắc
quản lý và sử dụng NSNN. Nguồn vốn cho ĐTXD là do NSNN cấp phát trực
tiếp nên trong quá trình triển khai thực hiện phải tuân thủ nghiêm ngặt các
quy định về quản lý và sử dụng NSNN theo Luật NSNN, từ việc bố trí kế
hoạch vốn hàng năm, lập và điều chỉnh kế hoạch vốn, phân bổ vốn, thẩm tra

và giao kế hoạch vốn, thanh quyết toán vốn đầu tƣ. Đây là một đặc điểm cơ
bản để phân biệt ĐTXD từ NSNN với các dự án ĐTXD sử dụng các nguồn
vốn khác (dân cƣ, nhà đầu tƣ nƣớc ngoài).
- Việc sử dụng vốn của ĐTXD từ NSNN thƣờng là không có tính hoàn
trả trực tiếp, do chủ yếu đầu tƣ vào kết cấu hạ tầng, đổi mới cơ cấu kinh tế,
thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội, khả năng thu hồi vốn đầu tƣ là rất thấp
hoặc không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Hiệu quả của các dự án này
chính là hiệu quả về mặt kinh tế, xã hội do dự án mang lại. Vì vậy, việc đánh
giá hiệu quả của dự án ĐTXD từ NSNN đòi hỏi phải đánh giá tác động của dự
án một cách toàn diện cả về kinh tế, xã hội, văn hóa và môi trƣờng.
- ĐTXD từ NSNN thƣờng có quy mô lớn, phục vụ cho các nhu cầu
chung của Nhà nƣớc về kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng. Các dự
án này thƣờng cần một lƣợng vốn rất lớn nên các tổ chức, cá nhân ngoài Nhà
nƣớc thƣờng không đủ điều kiện về nguồn vốn để tham gia; hoặc các công
trình phục vụ cho các yêu cầu an ninh, quốc phòng thuộc về bí mật quốc gia
thì các tổ chức, cá nhân ngoài Nhà nƣớc không đƣợc tham gia. Vì vậy, Nhà
nƣớc phải bố trí vốn NSNN để thực hiện các công trình ĐTXD này.

13
- ĐTXD từ NSNN đáp ứng các mục tiêu trung hạn và dài hạn của Nhà
nƣớc, do việc lập, thẩm định, phê duyệt ĐTXD từ NSNN phải trên cơ sở
chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế -
xã hội trong từng thời kỳ, các quy hoạch xây dựng đã đƣợc phê duyệt. Đặc
điểm này có tác động mạnh mẽ tới quy trình, nội dung, phƣơng thức quản lý
dự án ở tất cả các giai đoạn từ việc hình thành ý đồ về dự án đến thẩm định,
phê duyệt dự án, thi công xây dựng, vấn đề đáp ứng nhu cầu về nguồn vốn và
tổ chức vận hành, khai thác, sử dụng công trình. Việc đánh giá và xác định
hiệu quả kinh tế, xã hội mang lại khi khai thác sử dụng các công trình đó
trong thời gian tƣơng đối dài từ 5 năm, 10 năm, 50 năm hoặc lâu dài hơn nữa.
- Trong nhiều trƣờng hợp, chủ đầu tƣ, chủ xây dựng (nhà thầu xây lắp)

và ngƣời đƣợc thụ hƣởng kết quả đầu ra của dự án ĐTXD từ NSNN không
phải là một. Chủ đầu tƣ sử dụng nguồn vốn NSNN để ĐTXD công trình
không phải cho mình mà lại chuyển giao quyền quản lý và sử dụng cho đơn vị
khác (ngƣời khác) nên khả năng lãng phí, thất thoát, tiêu cực là rất lớn nếu
không đƣợc kiểm soát chặt chẽ. Đặc điểm này đòi hỏi quản lý Nhà nƣớc
(QLNN) đối với dự án ĐTXD từ NSNN cần có quy trình, phƣơng thức kiểm
soát chặt chẽ, sử dụng phƣơng thức quản lý hợp lý.
- Việc sử dụng nguồn vốn của các công trình, dự án ĐTXD từ NSNN
chủ yếu bằng cơ chế đại diện, ủy thác: Nhà nƣớc đại diện cho nhân dân quản
lý, sử dụng quỹ NSNN (chủ yếu từ nguồn thu thuế của nhân dân); các cơ quan
nhà nƣớc ở cấp cao (Chính phủ, Quốc hội) ủy thác việc quản lý, sử dụng vốn
NSNN cho các bộ, ngành, các đơn vị, Ban quản lý dự án (BQLDA) trực thuộc
các bộ, ngành. Các chủ thể này chỉ là đại diện không phải là “Ông chủ đích
thực”. Do vậy, đây là một trong những nguyên nhân cơ bản, sâu xa dẫn đến
dự án ĐTXD từ NSNN dễ bị thất thoát, lãng phí, tiêu cực, tham nhũng nếu
quản lý không tốt. Đây là đặc điểm rất quan trọng, khác biệt trong quá trình

14
quản lý dự án ĐTXD từ NSNN so với các dự án sử dụng các nguồn vốn khác.
Đặc điểm này đòi hỏi QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN phải quan tâm
tới chất lƣợng, năng lực chuyên môn và phẩm chất đạo đức, chính trị cho đội
ngũ cán bộ QLNN và quản trị dự án; phải xây dựng đƣợc cơ chế, chính sách
quản lý phù hợp đối với lĩnh vực này. Đồng thời cần thực hiện công khai,
minh bạch và gắn trách nhiệm rõ ràng đối với từng chủ thể.
1.2 Thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn Ngân sách
1.2.1 Thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản
1.2.1.1 Khái niệm về thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản
Thất thoát trong đầu tƣ XDCB bao hàm nhiều mặt nhƣ: Lãng phí, tham
ô, hối lộ, sai sót kỹ thuật lớn, sự không phù hợp giữa thiết kế kỹ thuật, bản vẽ
thi công với báo cáo nghiên cứu khả thi; giữa thanh quyết toán khối lƣợng

hoàn thành với hồ sơ hoàn công Do vậy thất thoát, lãng phí trong xây dựng
đƣợc hiểu nhƣ sự mất mát về tiền của, nhân tài, vật lực dƣới mọi hình thức
gây ra thiệt hại không đáng có về vốn đầu tƣ xây dựng của nhà nƣớc trong
suốt quá trình đầu tƣ từ quyết định chủ trƣơng đầu tƣ đến khi công trình hoàn
thành và đƣa vào sử dụng. Phần vốn này mặc dù đã đƣa vào công trình nhƣng
bị lãng phí hoặc là phần vốn bị biến mất trong quá trình đó và do nhiều
nguyên nhân trong quá trình đầu tƣ và xây dựng gây ra.
Thất thoát trong đầu tƣ xây dựng đƣợc đo lƣờng bằng giá trị phần thất
thoát để đánh giá mức độ thất thoát thông qua hiệu số giữa tổng số vốn đầu tƣ
đã thực hiện với giá trị thực của khối lƣợng công trình đƣợc xây dựng (giá trị
thực là phần chi phí thực tế để thực hiện khối lƣợng xây dựng công trình đạt
đƣợc mục đích đầu tƣ); mức độ thất thoát là tỷ lệ phần trăm giữa giá trị thất
thoát so với giá trị đƣợc đề nghị thanh, quyết toán.



15


Giá trị phần thất thoát


Mức độ thất
thoát (%)
=

x
100%

Giá trị nghiệm thu (hoặc
giá trị quyết toán) của công trình


Nhƣ vậy có thể đƣa ra khái niệm một cách chung nhất về thất thoát,
lãng phí trong đầu tƣ XDCB nhƣ sau:
- Thất thoát trong lĩnh vực đầu tƣ XDCB là phần vốn bị mất đi và thực
tế không sử dụng vào công trình do bị bớt xén, bị thay đổi chất lƣợng, chủng
loại vật tƣ, cắt giảm không đúng quy định, không hợp lý hoặc do khai man,
khai khống để trục lợi, nhƣng vẫn tính vào chi phí xây dựng công trình để rút
vốn, làm giảm chất lƣợng và hiệu quả đầu tƣ xây dựng công trình.
- Lãng phí trong lĩnh vực đầu tƣ XDCB là những mất mát, thiệt hại
không đáng có về vốn đầu tƣ xây dựng do ý thức chủ quan của con ngƣời, do
yếu kém trong quản lý dẫn đến việc sử dụng vốn đầu tƣ xây dựng không đúng
mục đích, không đúng nhiệm vụ thiết kế, chất lƣợng xây dựng kém phải phá
đi làm lại hoặc công trình hoàn thành không sử dụng đƣợc, bỏ phí, không
mang lại hiệu quả, hoặc hiệu quả thấp do xây dựng với chi phí cao hơn chi phí
đầu tƣ cần thiết cho dự án đƣợc xác định theo các tiêu chuẩn, định mức quy
định của nhà nƣớc.
1.2.1.2 Đặc điểm của thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ XDCB
- Thất thoát lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản xảy ra ở hầu hết các
khâu, từ lập dự án, khảo sát, thiết kế, đầu tƣ đến thi công, nghiệm thu, quyết
toán công trình, diễn biến phức tạp và ngày càng nghiêm trọng. Chƣa có con số
hay thống kê cụ thể nào về mức độ thất thoát lãng phí, tuy nhiên gần nhƣ ở bất
cứ công trình xây dựng nào khi có kiểm tra thanh tra thì phát hiện ra sai phạm.

16
- Gắn với những ngƣời có chức quyền, liên quan đến nhiều vị trí trong
công tác quản lý đầu tƣ. Với cƣơng vị và vai trò trong bộ máy, trong quá trình
quản lý đầu tƣ xây dựng, họ đã lợi dụng chức vụ và quyền hạn để trục lợi cho

bản thân. Thiếu trách nhiệm trong quản lý, giảm sát thậm chí là tiếp tay cho
các đối tƣợng khác làm thất thoát lãng phí vốn đầu tƣ xây dựng. Dạng thất
thoát lãng phí này thƣờng gắn chặt và đi đôi với việc tham nhũng.
- Tình trạng móc ngoặc, quân xanh, quân đỏ, giàn xếp xẩy ra phổ biến
trong trong tác đấu thầu. Các nhà thầu thông đồng với nhau để chia các gói
thầu, giàn xếp kết của đấu thầu. Thậm chí còn có sự thông đồng, tiếp tay của
các ban quản lý dự án, chủ đầu tƣ để sắp xếp việc chấm thầu và trúng thầu,
tình trạng nhà thầu chính sau khi trúng thầu giao lại cho các nhà thầu phụ còn
phổ biến, trong khi năng lực của thầu phụ nếu tham gia đấu thầu sẽ không thể
thắng thầu. Tình trạng này thƣờng diễn ra tại các công trình, dự án lớn là việc
các tổng công ty đứng sau khi trúng thầu đều giao lại (khoán trắng) hoặc cho
một vài công ty thành viên thực hiện, mà trƣớc đó nếu các công ty này dự
thầu thì sẽ không thắng thầu. Tình trạng này không chỉ xẩy ra đối với công tác
đấu thầu mà còn xẩy ra ở nhiều khâu khác, thông đồng giữa nhà thầu với tƣ
vấn giám sát thi công; giữa lập dự toán với thẩm định dự toán,
- Quản lý đầu tƣ xây dựng khép kín trong tất cả các khâu khi thực hiện
dự án. Qui trình khép kín từ A đến Z: từ quy hoạch, quyết định đầu tƣ đến đấu
thầu, thi công, tƣ vấn đều nằm trong vòng tròn thuộc một bộ, ngành (các
công trình xây dựng cơ bản trong lĩnh vực giao thông, dầu khí, hàng không,
toàn bộ quá trình thực hiện dự án từ khảo sát, thiết kế, thi công, giám sát đều
thuộc Bộ chủ quản và chủ đầu tƣ cũng thuộc Bộ ngành chủ quản). Tình trạng
khép kín trong đầu tƣ xây dựng công là di sản của thời kỳ kinh tế kế hoạch
trƣớc đây. Khi đó, mỗi bộ, ngành có nhiệm vụ quản lý kết cấu hạ tầng, ngoài
việc làm chủ các dự án, còn có các đơn vị tƣ vấn, đơn vị nhà thầu, thậm chí

17
đôi khi cả đơn vị cung ứng vật liệu xây dựng trực thuộc. Để khắc phục một
cách cơ bản nhất thiết phải xóa bỏ hoàn toàn cơ chế bộ chủ quản.
1.2.2 Phân loại thất thoát, lãng phí
Phân loại nhằm giúp cho việc nhận diện, phát hiện và tìm ra những giải

pháp phòng chống có hiệu quả. Và có nhiều cách phân loại khác nhau, cụ thể:
1.2.2.1 Phân loại thất thoát:
Một là, phân loại theo quan hệ quyền lực và tiền bạc, dấu hiệu đặc
trƣng của thất thoát ở đây là sự lợi dụng quyền lực của nhà nƣớc các cấp.
Trong điều kiện của cơ chế “xin - cho” nhƣ ở nƣớc ta thì quyền lực nhà nƣớc
dễ bị thao túng mạnh, do đó nguy cơ thất thoát là rất lớn. Thất thoát trong
quan hệ tiền bạc thì khách thể là những giá trị vật chất, hoặc phi vật chất phục
vụ lợi ích tƣ nhân, bao gồm các loại lợi ích hữu hình nhƣ tiền, nhà, đất, các
tiện nghi sinh hoạt và các loại lợi ích trừu tƣợng, vô hình song lại rất lớn và
thiết thực, nhƣ cơ hội, chức vụ, ƣu thế
Hai là, phân loại thất thoát theo quan hệ pháp luật quốc gia hoặc pháp
luật quốc tế hiện hành, có hai loại thất thoát lớn là thất thoát do vi phạm pháp
luật và thất thoát do thủ đoạn xảo quyệt, khôn khéo của kẻ thất thoát, thƣờng
là không rõ ràng, không thể coi là hợp pháp, nghiêm chỉnh và làm đúng pháp
luật song rất khó để kết luận là bất hợp pháp. Nhƣ vậy pháp luật mà đƣợc hiểu
theo nhiều cách khác nhau thì sẽ có nhiều sơ hở, nhiều lỗ hổng dễ sinh sôi và
nảy nở thất thoát.
Ba là, phân loại thất thoát theo các khâu của quá trình xây dựng và thực
hiện pháp luật, có hai loại thất thoát lớn:
- Thất thoát trong thi hành pháp luật.
- Thất thoát trong soạn thảo quyết định và ban hành pháp luật nằm
trong quy trình ban hành các văn bản quản lý từ cơ quan hành chính cao nhất
đến cơ quan hành chính thấp nhất. Trong quá trình soạn thảo và ban hành đã