Quản lý thu ngân sách nhà nước ở Việt Nam.PDF

Cao Thị Thu H-ơng





Quản lý thu ngân sách nhà n-ớc
ở việt nam







Luận văn thạc sỹ kinh tế chính trị








Hà Nội - 2006

Đại học Quốc gia Hà Nội
Khoa kinh tế








CAO THỊ THU HƯƠNG





QUẢN LÝ THU NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC Ở VIỆT NAM


Chuyên ngành: Kinh tế chính trị
Mã số : 60 31 01



LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHÍNH TRỊ



Ng NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS.VŨ VĂN HÀ

HÀ NỘI - 2006
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA KINH TẾ




LỜI CẢM ƠN


Trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thiện luận văn thạc sỹ
kinh tế, chuyên ngành Kinh tế - Chính trị tại Khoa Kinh tế – Đại học Quốc Gia
Hà Nội, bên cạnh sự cố gắng của bản thân, tôi đã nhận được sự động viên, giúp
đỡ tận tình, những ý kiến đóng góp quí giá của các Thầy, Cô, Gia đình và đồng
nghiệp. Tôi xin bày tỏ sự cảm ơn chân thành tới :
- Thầy giáo hướng dẫn – TS Vũ Văn Hà, Phó Tổng biên tập Báo điện tử -
Đảng Cộng sản Việt Nam.
- Các Thầy, cô giáo và cán bộ quản lý Khoa Kinh tế - Đại học Quốc gia
Hà Nội.
- Các thầy cô giáo và cán bộ quản lý Khoa Sau Đại học - Đại học Quốc

gia Hà Nội.
- Gia đình và các đồng nghiệp của tôi tại Kho bạc Nhà nước và trong
ngành Tài chính.

Xin chân thành cảm ơn.


Hà Nội, ngày tháng năm 2006.



DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN

GNT Giấy nộp tiền
KBNN Kho bạc nhà nước
NHNN Ngân hàng nhà nước
NSNN Ngân sách nhà nước
TW Trung ương
TPCP Trái phiếu Chính phủ.
UBND Uỷ ban nhân dân



DANH MỤC PHỤ LỤC
SỐ PHỤ LỤC
TÊN PHỤ LỤC
Sơ đồ 2.1
Sơ đồ bộ máy quản lý thu NSNN ở Việt Nam
Phụ lục 1
Danh mục chứng từ thu và giải thích nội dung của chứng

từ.
Phụ lục 2
Lệnh thu ngân sách Nhà nước
Phụ lục 3
Giấy nộp tiền vào NSNN bằng tiền mặt
Phụ lục 4
Giấy nộp tiền vào NSNN bằng chuyển khoản
Phụ lục 5
Giấy nộp tiền vào NSNN bằng ngoại tệ tiền mặt
Phụ lục 6
Giấy nộp tiền vào NSNN bằng ngoại tệ chuyển khoản
Phụ lục 7
Bảng kê giấy nộp tiền vào NSNN
Phụ lục 8
Lệnh thoái thu NSNN
Phụ lục 9
Lệnh ghi thu ngân sách
Phụ lục 10
Qui trình thu NSNN (Thu NSNN qua KBNN).


MỤC LỤC

Trang
PHẦN MỞ ĐẦU
1
CHƢƠNG 1 : NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ THU NSNN
7
1.1. Cơ sở lý luận về quản lý thu NSNN
7

1.1.1. Ngân sách Nhà nước
7
1.1.2. Thu Ngân sách Nhà nước
10
1.1.3. Quản lý thu Ngân sách Nhà nước
16
1.2. Kinh nghiệm quản lý thu NSNN ở một số nƣớc trên thế giới
26
1.2.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc
26
1.2.2. Kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp
1.2.3. Kinh nghiệm của Hàn Quốc
29
34


CHƢƠNG 2 : THỰC TRẠNG QUẢN LÝ THU NSNN Ở VIỆT NAM
38
2.1. Quản lý thu NSNN ở Việt Nam trƣớc khi có Luật NSNN
38
2.1.1. Quản lý thu NSNN từ năm 1945 - 1990
38
2.1.2. Kiện toàn tổ chức bộ máy cơ quan thu 1990-1996
40
2.2. Quản lý thu NSNN sau khi có Luật NSNN năm 1996
43
2.2.1. Nội dung các khoản thu NSNN
44
2.2.2. Các khoản mục thu NSNN
44

2.2.3. Phân cấp quản lý thu NSNN
45
2.2.4. Bộ máy quản lý thu NSNN
46
2.2.5. Qui trình thu NSNN
47
2.3. Đánh giá thực trạng công tác quản lý thu NSNN ở Việt Nam
54
2.3.1. Những kết quả đã đạt được trong quản lý thu NSNN
54
2.3.2. Một số hạn chế trong quản lý thu NSNN
65
2.3.3. Nguyên nhân chủ yếu của hạn chế trong quản lý thu NSNN
77


CHƢƠNG 3 : GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ THU NSNN Ở VIỆT NAM
83
3.1. Mục tiêu và những thách thức đặt ra cho công tác quản lý thu
NSNN giai đoạn 2006-2010 và đến năm 2020
83
3.1.1. Mục tiêu
83
3.1.2. Những thách thức đặt ra cho nguồn thu của NSNN trong quá trình
hội nhập kinh tế quốc tế
84
3.2. Phƣơng hƣớng hoàn thiện quản lý thu NSNN
86
3.3. Một số giải pháp hoàn thiện quản lý thu NSNN ở Việt Nam
87

3.3.1. Giải pháp về cơ chế chính sách
87
3.3.2. Giải pháp hoàn thiện qui trình, thủ tục nghiệp vụ
96
3.3.3. Giải pháp về tổ chức, quản lý
105
3.3.4. Các giải pháp hỗ trợ
107


KẾT LUẬN
110
DANH MỤC PHỤ LỤC

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua, cùng với việc chuyển sang nền kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN), Ngân sách Nhà nước (NSNN) đã trở
thành công cụ tài chính rất quan trọng, góp phần to lớn vào việc phát triển kinh
tế-xã hội. Thu NSNN không chỉ đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước mà còn
là công cụ hữu hiệu để điều tiết, điều chỉnh nền kinh tế. Những năm gần đây,
thu NSNN hàng năm liên tục gia tăng, chiếm trên 20% GDP. Thu NSNN liên
quan đến rất nhiều ngành, lĩnh vực, đối tượng khác nhau.
Với vị trí, vai trò quan trọng như vậy nên thời gian qua, lĩnh vực quản lý
thu NSNN đã được chú trọng: Luật NSNN ban hành năm 1996 (có hiệu lực từ
1/1/1997); Luật NSNN sửa đổi năm 1998, Luật NSNN sửa đổi năm 2002 (có hiệu
lực 1/1/2004) và các văn bản dưới luật đã góp phần đổi mới cơ chế quản lý NSNN
cũng như cơ chế thu NSNN, góp phần xây dựng và hoàn thiện bộ máy cơ quan
thu thống nhất từ trung ương (TW) đến địa phương (cơ quan Tài chính, Thuế, Hải
quan, Kho bạc Nhà nước (KBNN) ), góp phần đổi mới quy trình thu, phương

thức quản lý thu NSNN. Nhờ đó, công tác quản lý thu NSNN đã đạt được những
kết quả nhất định: số thu được tập trung đầy đủ và nhanh chóng vào NSNN và
được quản lý ngày một chặt chẽ, thống nhất, đáp ứng kịp thời nhiệm vụ chi của
ngân sách các cấp, góp phần ổn định và phát triển kinh tế của cả nước. Tuy
nhiên, trong điều kiện hiện nay, NSNN còn bội chi, yêu cầu của thu NSNN là:
đảm bảo tập trung nguồn thu, thu đúng, thu đủ, thu kịp thời, tăng cường bồi
dưỡng nguồn thu vẫn được xác định là một trong những nhiệm vụ trọng tâm
nhằm bảo đảm đủ nguồn lực, phục vụ tốt các nhiệm vụ chiến lược mà Đảng và
Nhà nước đã đề ra.
Mục tiêu cụ thể của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nước ta giai
đoạn 2006 – 2010 được xác định trong Báo cáo chính trị của Đại hội Đảng lần


2

thứ X, và được cụ thể hoá trong Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết
Đại hội X của Bộ Tài chính là “kết quả thu NSNN giai đoạn 2006-2010 đạt
tổng thu khoảng 1.500 nghìn tỷ đồng (tăng 90% so với giai đoạn 2001 - 2005),
tỷ lệ huy động bình quân vào NSNN khoảng 21 - 22% GDP, trong đó động
viên từ thuế, phí là 20- 21% GDP”. Để đạt được mục tiêu đó, việc huy động
các nguồn lực đảm bảo nhu cầu nguồn vốn cho phát triển có ý nghĩa cực kỳ
quan trọng. Và đáng chú ý là từ sau cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ 1997,
nguồn vốn đầu tư nước ngoài không ổn định và luôn trong tình trạng cạnh tranh
quyết liệt, cho nên việc gia tăng huy động nguồn vốn trong nước, trong đó đầu
tư từ NSNN là bộ phận quan trọng nhất, chiếm tỷ lệ cao nhất, có tầm quan
trọng sống còn.
Hiện nay, công tác quản lý thu NSNN vẫn còn nhiều hạn chế như: chính
sách chế độ chưa đồng bộ, qui trình lập dự toán còn cồng kềnh, tổ chức thu còn
do nhiều cơ quan thực hiện; quản lý thu còn thiếu thống nhất; các phương thức
thu còn nghèo nàn, chưa khai thác tốt những thành tựu công nghệ thông tin vào

quản lý thu nên còn gây khó khăn cho người nộp. Những bất cập này đã tác
động không nhỏ đến việc thu và quản lý nguồn thu NSNN trong những năm
vừa qua.
Điều rõ ràng là, từ yêu cầu gia tăng nguồn thu, trước yêu cầu của phát
triển và hội nhập kinh tế quốc tế, để khắc phục những hạn chế trên đây đòi hỏi
phải tiếp tục nghiên cứu cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn nhằm tìm ra
những giải pháp hữu hiệu để tiếp tục đổi mới công tác quản lý thu NSNN của
chúng ta.
Từ những lý do trên, tác giả đã chọn vấn đề "Quản lý thu ngân sách
nhà nước ở Việt Nam" làm đề tài nghiên cứu của Luận văn Thạc sĩ.
2. Tình hình nghiên cứu


3

Từ khi Luật NSNN (1996) được ban hành, công tác quản lý thu NSNN
được chuyển đổi theo Luật NSNN (1996), đã có một số công trình nghiên cứu liên
quan đến quản lý thu NSNN. Có thể nêu một số công trình nghiên cứu tiêu biểu có
liên quan như:
- Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả tập trung, quản lý các khoản
thu NSNN và kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Thành
phố Hồ Chí Minh - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành của TS.Nguyễn
Thanh Dương, Kho bạc Nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh, hoàn thành tháng 3
năm 2001. Đề tài đã đánh giá thực trạng, đề xuất những giải pháp nhằm hướng
đến hoàn thiện cơ chế quản lý quĩ NSNN trên địa bàn và quĩ NSNN nói chung
cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Tuy nhiên, năm 2002 Việt Nam đã thông
qua Luật Ngân sách sửa đổi, nên rất cần có những nghiên cứu khảo sát thực tế
kịp thời, làm cơ sở cho những điều chỉnh, định hướng trong xây dựng chính
sách và chỉ đạo điều hành thực tiễn.
- Hoàn thiện quản lý thu NSNN qua KBNN trên địa bàn thành phố Hà

Nội – Luận văn Thạc sĩ kinh tế của Đặng Văn Hiền - năm 2004. Luận văn đã
làm rõ thực trạng và đề xuất một số giải pháp để quản lý tốt nguồn thu NSNN
trên địa bàn thành phố Hà Nội. Tuy nhiên, đề tài cũng mới chỉ khảo sát trên địa
bàn Hà Nội, chưa có phân tích, đánh giá một cách tổng thể trên bình diện cả
nước, chưa có sự so sánh cần thiết giữa các địa phương, khu vực để rút ra
những đặc điểm chung làm cơ sở đề xuất các giải pháp toàn diện.
- Vận dụng phương thức Lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản
lý, chi tiêu công của Việt nam, Sách chuyên khảo của TS.Sử Đình Thành –
Khoa Tài chính Nhà nước, Đại học Kinh tế T.P Hồ Chí Minh- Nhà xuất bản
Tài chính ấn hành 2005. Cuốn sách đã cung cấp nhiều thông tin qua các giai
đoạn về quá trình quản lý, lập ngân sách và giới thiệu phương thức lập ngân
sách theo kết quả đầu ra tại Việt nam. Tuy nhiên chưa đề cập một cách chuyên
sâu riêng đối với lĩnh vực thu NSNN.


4

- Công trình: Trao đổi thêm về qui trình thu NSNN bằng tiền mặt của tác
giả Nguyễn Thanh Hiếu – Tạp chí Quản lý Ngân quĩ Quốc gia, số 17, tháng
11/2003. Bài viết đã đề cập đến phần thu bằng tiền mặt - một phần quan trọng
về nghiệp vụ thu NSNN qua KBNN. Song các nghiệp vụ thu qua chuyển
khoản, thu qua cơ quan thu còn chưa được đề cập tới.
- Nâng cao hiệu quả công tác phối hợp thu NSNN giữa các cơ quan
Thuế – Hải quan- Kho bạc Nhà nước – Nguyễn Hữu Hiệp – Tạp chí quản lý
Ngân quĩ Quốc gia, số 33 tháng 3/2005. Bài viết đã đề cập đến việc phối hợp
công tác thu NSNN giữa các cơ quan thu với KBNN. Tuy nhiên những vấn đề
về phối hợp ở mức cao hơn như qua mạng diện rộng, hợp nhất kế toán thu
NSNN, cũng chưa được đề cập có hệ thống.
Tóm lại: Phần lớn các công trình nghiên cứu và các bài viết trên đều tập
trung làm rõ quản lý NSNN nói chung và tại một số địa phương hoặc đề cập

đến một phần của công tác quản lý thu NSNN. Hiện chưa có công trình nào
nghiên cứu một cách đầy đủ và hệ thống về quản lý thu NSNN ở Việt Nam. Vì
lý do đó tác giả đã lựa chọn đề tài trên với hy vọng có cái nhìn xác thực, hệ
thống trên bình diện cả nước về công tác quản lý thu NSNN ở Việt Nam.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
Mục đích: Tìm những giải pháp tiếp tục đổi mới quản lý thu nhằm nâng
cao hiệu quả công tác quản lý thu NSNN ở Việt Nam, góp phần thu đúng, thu
đủ, thu kịp thời các khoản thu vào NSNN, đồng thời tăng cường bồi dưỡng
nguồn thu cho NSNN để phục vụ cho các nhiệm vụ và mục tiêu phát triển kinh
tế – xã hội của đất nước.
Nhiệm vụ: Để thực hiện mục đích nói trên, các nhiệm vụ cần thực hiện
là: - Phân tích, làm rõ cơ sở lý luận về quản lý thu NSNN.
- Đánh giá thực trạng quản lý thu NSNN ở Việt Nam thời gian qua.


5

- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý thu NSNN ở Việt Nam .

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu cả về mặt lý luận và thực tiễn quản lý thu NSNN
ở Việt Nam. Trong khi nghiên cứu, phân tích, luận văn sẽ khảo sát trên bình
diện quốc gia và có phân tích sâu ở một số lĩnh vực như theo sắc thuế, khu vực
kinh tế, địa phương và so sánh với quản lý thu NSNN ở một số quốc gia trên
thế giới. Trong các nguồn thu của NSNN, luận văn chủ yếu tập trung nghiên
cứu nguồn thu từ thuế và phân tích sâu vai trò của KBNN trong công tác quản
lý thu NSNN ở Việt Nam. Đánh giá thực trạng thu NSNN ở Việt Nam trong
những năm gần đây. Về thời gian nghiên cứu tập trung vào giai đoạn gần mười
năm trở lại đây- từ khi có Luật NSNN, tất nhiên để có cái nhìn chiều sâu, trong
khi phân tích tác giả sẽ so sánh với các giai đoạn trước.

5. Phương pháp nghiên cứu
Trong luận văn, tác giả sử dụng phương pháp duy vật biện chứng,
phương pháp duy vật lịch sử và các phương pháp như: thống kê, tổng hợp,
phân tích kinh tế nhằm tìm ra những căn cứ, số liệu minh hoạ cho các luận
điểm, đồng thời góp phần dự đoán cho giai đoạn tiếp theo. Bên cạnh đó, tác
giả còn sử dụng phương pháp phân kỳ, so sánh nhằm tìm ra những nét đặc thù
của các giai đoạn khác nhau.
6. Những đóng góp của luận văn
Thứ nhất: Hệ thống hoá và làm rõ thêm những vấn đề chung như khái
niệm, đặc điểm và vai trò của thu NSNN, các nhân tố ảnh hưởng tới quản lý thu
NSNN.


6

Thứ hai: Nghiên cứu, phân tích, đánh giá có hệ thống thực trạng công
tác quản lý thu NSNN ở Việt Nam và chỉ rõ nguyên nhân ảnh hưởng đến hiệu
quả quản lý thu NSNN của nước ta thời gian qua.
Thứ ba: Đề xuất được các giải pháp có tính khả thi, tiếp tục đổi mới
công tác quản lý thu NSNN ở Việt Nam tập trung vào 4 nhóm cơ bản là: Các
giải pháp về cơ chế chính sách; giải pháp về qui trình thủ tục nghiệp vụ; giải
pháp về tổ chức, quản lý và một số giải pháp hỗ trợ.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo,
luận văn được bố cục thành 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề chung về quản lý thu NSNN.
Chương 2: Thực trạng quản lý thu NSNN ở Việt Nam.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý thu NSNN ở Việt nam.

7

Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ THU NSNN
1.1. Cơ sở lý luận về quản lý thu NSNN
1.1.1. Ngân sách nhà nước
1.1.1.1.Khái niệm ngân sách nhà nước
NSNN là phạm trù kinh tế và phạm trù lịch sử. Sự hình thành và phát
triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hoá -
tiền tệ trong các phương thức sản xuất của các cộng đồng và Nhà nước của
từng cộng đồng. Nói cách khác, sự ra đời của Nhà nước, sự tồn tại của kinh tế
hàng hoá - tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của
NSNN.
Nhà nước xuất hiện với tư cách là cơ quan có quyền lực công cộng để
duy trì và phát triển xã hội. Để thực hiện chức năng đó, Nhà nước phải có
nguồn lực tài chính. Bằng quyền lực công cộng, Nhà nước đã ấn định các thứ
thuế, bắt công dân phải đóng góp để chi tiêu cho bộ máy nhà nước, quân đội,
cảnh sát
Dưới chế độ phong kiến, chi tiêu của Nhà nước và chi tiêu của Nhà vua
không có sự tách biệt nhau. Khi giai cấp tư sản ra đời, sự lớn mạnh về kinh tế
của giai cấp này đòi hỏi phải phá bỏ cát cứ phong kiến, mở rộng thị trường và
lưu thông hàng hoá tự do. Giai cấp tư sản gây áp lực về kinh tế, tài chính đối
với Nhà vua, từng bước tham gia và khống chế Nghị viện. Giai cấp tư sản đấu
tranh đòi Nhà vua không được quyền quyết định thu thuế mà phải do Nghị viện
quyết định. Sau đó, cuộc đấu tranh chuyển sang đòi tách chi tiêu của Nhà vua
ra khỏi chi tiêu của Nhà nước và toàn bộ chi tiêu của Nhà nước phải do Nghị
viện quyết định. Tất nhiên, Nhà vua không dễ dàng chấp nhận, nhưng với thế
lực đang lên và ngày càng lớn mạnh, nhất là khi đã khống chế Nghị viện, giai
cấp tư sản đã giành được thắng lợi. Tuy nhiên, thu của Nhà nước và chi tiêu
của Nhà nước vẫn là hai mảng riêng biệt. Giai cấp tư sản tiếp tục cuộc đấu

8

tranh đòi hỏi thống nhất thu nhập và chi tiêu của Nhà nước vào một và NSNN
đã ra đời.
NSNN chỉ các khoản thu nhập và các khoản chi tiêu của Nhà nước được
thể chế hoá bằng pháp luật. Quốc hội thực hiện quyền lập pháp về NSNN, còn
quyền hành pháp giao cho Chính phủ thực hiện [12].
NSNN đã có quá trình ra đời và hình thành suốt từ thế kỷ XII đến thế kỷ
XVIII. Cho đến nay, các Nhà nước khác nhau đều tạo lập và sử dụng NSNN,
thuật ngữ NSNN được sử dụng khá phổ biến ở hầu khắp các quốc gia trên thế
giới. Tuy nhiên, khái niệm NSNN chưa thống nhất và NSNN được nhìn nhận dưới
nhiều góc độ khác nhau: pháp lý, kinh tế, xã hội.
Một số nhà kinh tế Anh cho rằng: NSNN là kế hoạch chi tiêu và tài trợ
của chính phủ: "Ngân sách là bản tường trình các kế hoạch chi tiêu và tài trợ
của chính phủ" [17, tr.55].
Theo Từ điển thuật ngữ Tài chính - tín dụng: "NSNN là dự toán và thực
hiện các khoản thu chi bằng tiền của nhà nước trong khoảng thời gian (thường
là một năm)".
Theo một số tác giả, “NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn
tài chính được huy động cho nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó,
nhằm bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước do Hiến pháp quy
định" [36, tr. 32].
Theo Luật NSNN năm 1996 và Luật NSNN sửa đổi năm 2002 của Việt
Nam, tại Điều 1 quy định: "NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước
trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được
thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của
Nhà nước" [ 25].
Tóm lại : NSNN được đặc trưng bằng sự vận động của các nguồn tài

chính gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà


9

nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định. Nó
phản ánh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát
sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo
nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.
1.1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước
NSNN là bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. NSNN bao
gồm những quan hệ tài chính nhất định trong tổng thể các quan hệ tài chính của
quốc gia. Có thể kể ra các quan hệ đó là:
Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với dân cư, các doanh nghiệp thuộc
mọi thành phần kinh tế (đặc biệt là với doanh nghiệp nhà nước), các tổ chức xã
hội, các Nhà nước khác và với các tổ chức quốc tế. Đồng thời bao gồm cả
quan hệ tài chính giữa Nhà nước với tư cách là bên tham gia hình thành quỹ
công như quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ đầu tư
Các quan hệ tài chính thuộc NSNN có các đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn với quyền lực của Nhà
nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước. Nhà nước quyết định mức
thu chi, nội dung và cơ cấu thu chi NSNN.
Thứ hai, hoạt động thu chi NSNN được thực hiện trên cơ sở những luật
lệ do Nhà nước quy định. Nhà nước thống nhất quản lý và sử dụng cho nhu cầu
chung của cả nước.
Thứ ba, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước, luôn chứa đựng lợi
ích chung, lợi ích công cộng. Hoạt động thu chi NSNN là sự thể hiện các mặt
hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà nước, là việc xử lý các quan hệ lợi ích trong
xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia. Lợi ích
của Nhà nước (lợi ích chung của quốc gia) thể hiện cả trong phân phối thu nhập

của doanh nghiệp, của dân cư, phân phối GDP, GNP và cả trong phân bổ các
nguồn lực tài chính cho các mục tiêu kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng của
quốc gia.


10

Thứ tư, NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác. Nét
riêng biệt của NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước là
nó được chia thành nhiều quỹ nhỏ có tác dụng riêng và chỉ sau đó NSNN mới
được chi dùng cho những mục đích nhất định, đã định trước.
Nghiên cứu những đặc điểm của NSNN giúp ta tìm được phương thức và
phương pháp quản lý NSNN một cách có hiệu quả.
1.1.2. Thu ngân sách nhà nước
1.1.2.1. Khái niệm thu ngân sách nhà nước
Thu NSNN là một trong hai nội dung hoạt động cơ bản của NSNN (Thu
và Chi). Đó là quá trình Nhà nước sử dụng các quyền lực có được của mình để
động viên, phân phối một bộ phận của cải của xã hội dưới dạng tiền tệ về tay
Nhà nước, hình thành nên quỹ NSNN.
Qua định nghĩa trên cho thấy:
Thứ nhất, thu NSNN là quá trình của nhiều hành vi, hành động kế tiếp
nhau của Nhà nước. Thật vậy, hoạt động thu NSNN thực chất là bao gồm rất
nhiều hành vi, hành động khác nhau của Nhà nước và có thể khái quát chúng
thành ba nhóm đó là: Nhà nước đề ra các chủ trương, phương hướng, mục
tiêu về thu NSNN cho một khoảng thời gian hay một chu kỳ nào đó; Nhà
nước ban hành các chính sách, chế độ về thu NSNN: Ban hành các Luật, Pháp
lệnh. Nghị định về thu thuế, phí, lệ phí và Nhà nước tổ chức cơ chế hành
thu: Tổ chức các cơ chế thu các khoản thu cụ thể cho NSNN
Thứ hai, thu NSNN được dựa trên các quyền lực vốn có của Nhà nước.
Nhà nước có rất nhiều quyền lực (sức mạnh), như: Quyền lực chính trị, quyền

lực quân sự, quyền lực kinh tế, quyền lực tôn giáo và chúng đều là cơ sở, chỗ
dựa cho hoạt động thu NSNN.
Thứ ba, thu NSNN được thực hiện dưới dạng tiền tệ. Đó là một bộ phận
của cải vật chất của xã hội được huy động về tay Nhà nước nhưng khi được ghi
thu NSNN là phải dưới dạng tiền tệ.


11

1.1.2.2. Đặc điểm của thu ngân sách nhà nước
Thu NSNN có những đặc điểm chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, thu NSNN phản ánh các mối quan hệ kinh tế nảy sinh trong
quá trình phân chia các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các chủ thể
trong xã hội. Sự phân chia đó là một tất yếu khách quan, xuất phát từ yêu cầu
tồn tại và phát triển của bộ máy Nhà nước cũng như yêu cầu thực hiện các chức
năng kinh tế - xã hội của Nhà nước.
Thứ hai, thu NSNN có phạm vi rộng, liên quan đến hầu hết các đối tượng
trong xã hội. Thực chất của thu NSNN là lấy về cho Nhà nước một phần thu
nhập của các tổ chức và cá nhân trong xã hội. Do đó, các tổ chức, cá nhân có
thu nhập đều là đối tượng của hoạt động thu NSNN.
Thứ ba, thu NSNN được thực hiện với nhiều phương thức khác nhau.
Thực vậy, trong thu NSNN có nhiều phương thức được áp dụng như : Tự
nguyện - Bắt buộc ; Ngang giá - Không ngang giá; Có đối khoản - Không có
đối khoản trực tiếp; Kinh tế - Phi kinh tế Trong đó: bắt buộc, không ngang
giá, không có đối khoản trực tiếp, phi kinh tế là rất phổ biến.
Thứ tư, thu NSNN gắn chặt với thực trạng kinh tế và sự vận động của các
phạm trù giá trị như giá cả, lãi suất, thu nhập Sự vận động của các phạm trù
đó vừa tác động đến sự tăng giảm mức thu, vừa đặt ra yêu cầu nâng cao tác
dụng điều tiết của các công cụ thu NSNN.
1.1.2.3. Nội dung thu ngân sách nhà nước

Nguồn thu của NSNN là tất cả các nguồn tài chính hình thành trong quá
trình sản xuất, lưu thông, phân phối và tiêu dùng cả trong và ngoài nước có khả
năng động viên vào NSNN để hình thành quỹ NSNN. Vấn đề quan trọng khi
bàn đến thu NSNN là cần phải xác định đúng đắn nguồn thu. Điều đó cho phép
xây dựng được chế độ động viên thích hợp, tránh bỏ sót nguồn thu, hạn chế
được tác động tiêu cực của thu NSNN đối với các hoạt động sản xuất kinh


12

doanh ở từng cơ sở. Như vậy, có thể coi giá trị tổng sản phẩm quốc gia và các
giá trị khác của tài sản quốc gia đều là nguồn tài chính. Song, không phải tất cả
các nguồn tài chính đều là nguồn thu của NSNN. Chỉ những nguồn tài chính
thông qua phân phối có khả năng động viên vào NSNN mới được coi là nguồn
thu của NSNN. Nguồn thu của NSNN là một đại lượng không ổn định, luôn
chịu ảnh hưởng của cơ cấu sản xuất và kết quả của sản xuất kinh doanh và cơ
chế động viên, phân phối.
Tùy theo nhu cầu của việc phân tích, đánh giá phục vụ cho công tác quản
lý cũng như phục vụ cho việc điều chỉnh các chính sách động viên, người ta có
thể phân loại nguồn thu NSNN theo các tiêu thức khác nhau: Chủ yếu bao gồm
các khoản theo 4 nhóm lớn sau đây:
- Thu nội địa : Gồm các khoản thu khác nhau, trong đó có nhiều sắc
thuế, chỉ tiêu thu, tính chất các khoản thu đa dạng, đối tượng thu lớn, phạm vi
điều chỉnh rộng, các đối tượng lớn như: sản xuất, kinh doanh (doanh nghiệp
nhà nước, doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, hộ cá thể kinh
doanh); các khoản thu từ nhà đất và một số sắc thuế tuỳ theo từng nước như:
thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân
- Thu từ hoạt động xuất, nhập khẩu.
- Thu từ dầu thô (đối với các nước có dầu thô)
- Thu từ vay nợ, viện trợ (gồm các khoản thu từ viện trợ không hoàn lại

do các cam kết về tài chính với các nước và các tổ chức quốc tế; thu từ vay nợ
trong nước qua phát hành trái phiếu và thu từ vay nợ nước ngoài )
Trong các nguồn thu của NSNN, thuế là một hình thức huy động tài
chính cho Nhà nước đã có từ lâu đời. Thuế trở thành công cụ để Nhà nước có
nguồn thu nhằm trang trải các chi tiêu của Nhà nước. Trải qua quá trình phát
triển lâu dài và cho đến nay, các Nhà nước đều sử dụng thuế để phân phối các
khoản thu nhập và huy động các nguồn thu cho Nhà nước. Nhà nước dùng
quyền lực của mình ban hành các luật thuế để bắt buộc dân cư và các tổ chức


13

kinh tế đóng góp cho Nhà nước. Các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác đã
khẳng định: Một trong những quyền lực công của Nhà nước là thu thuế.
Các yếu tố cấu thành một sắc thuế gồm có: Người nộp thuế; người chịu
thuế; đối tượng đánh thuế; căn cứ tính thuế; thuế suất; đơn vị tính thuế; giá tính
thuế; khởi điểm đánh thuế; miễn giảm thuế; thưởng, phạt; thủ tục về thuế.
Trong nền kinh tế thị trường: Thuế tạo nguồn thu chủ yếu cho NSNN. Nguồn
tích luỹ của NSNN chỉ có thể tăng nhanh trên cơ sở nền kinh tế phát triển và
đạt hiệu quả cao. Thuế phải phát huy vai trò bồi dưỡng và khai thác nguồn thu
ngày càng tăng từ sự tăng trưởng kinh tế cho NSNN.
1.1.2.4. Vai trò của thu ngân sách nhà nước
Thứ nhất, thu NSNN có vai trò trong việc khai thác, động viên và tập
trung các nguồn tài chính cần thiết để tạo lập quỹ NSNN, đáp ứng nhu cầu chi
tiêu đã được dự tính cho từng giai đoạn phát triển. Dưới bất kỳ chế độ nào, nhà
nước muốn thực thi các chức năng, nhiệm vụ của mình, tất yếu phải có nguồn
tài chính. Các nguồn tài chính này có thể huy động từ các khu vực kinh tế, các
thành phần kinh tế, từ trong nước và ngoài nước.
Thứ hai, thu NSNN là công cụ điều tiết, điều chỉnh nền kinh tế.
Trong nền kinh tế thị trường, thu NSNN là một trong những công cụ

quan trọng của Nhà nước để định hướng, hướng dẫn, kích thích, điều tiết sản
xuất và tiêu dùng. Điều đó thể hiện trên một số mặt như sau:
- Thông qua thu NSNN, Nhà nước góp phần định hướng và hướng dẫn
sản xuất, kinh doanh. Mức thu cao hay thấp sẽ tác động đến lợi ích của các chủ
thể, và do đó có tác dụng định hướng đầu tư.
- Thu NSNN còn có tác dụng điều tiết sản xuất. Đối với các ngành, lĩnh
vực không khuyến khích sản xuất hay tiêu dùng, thì tỷ lệ thu cao sẽ làm giảm
nguồn lực trong các ngành, lĩnh vực đó. Ngược lại, đối với những ngành cần


14

khuyến khích, tỷ lệ thu thấp có tác dụng khuyến khích đầu tư, mở rộng sản
xuất. Những quy định về thu phí đối với các chất thải có ý nghĩa trong việc bảo
vệ môi trường.
Ngoài ra, thu NSNN là công cụ tham gia trực tiếp vào việc hình thành
các quan hệ tỷ lệ phân phối thu nhập, góp phần giúp Nhà nước thực hiện việc
hướng dẫn, kích thích hoặc điều tiết mọi hoạt động sản xuất kinh doanh trên
các mặt: thu nhập, cơ cấu ngành nghề, mối quan hệ giữa sản xuất và tiêu dùng,
mối quan hệ giữa xuất khẩu và nhập khẩu theo hướng khuyến khích xuất khẩu
hay thay thế nhập khẩu
Thứ ba, thu NSNN là công cụ góp phần thực hiện chức năng kiểm tra, kiểm
soát của Nhà nước đối với toàn bộ hoạt động sản xuất kinh doanh của xã hội. Đặc
biệt trong nền kinh tế thị trường, vai trò kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước ngày
càng trở nên quan trọng. Bởi vì, với nền kinh tế thị trường, ngoài những ưu điểm
vốn có cũng có những khuyết tật khó tránh khỏi, nếu thiếu sự kiểm tra, kiểm soát
của Nhà nước. Những câu hỏi đặt ra cho người làm kinh tế ở bất cứ xã hội nào là:
Sản xuất những loại hàng hóa nào, sản xuất theo phương thức nào, hàng hóa được
sản xuất ra phân phối cho ai. Tất cả những vấn đề đó, không chỉ là thuộc về vai trò
của từng doanh nghiệp mà còn là vai trò của Nhà nước.

Tùy theo từng thời kỳ mà Nhà nước sử dụng những công cụ khác nhau
để can thiệp vào những vấn đề đó ở tầm vĩ mô cũng như vi mô. Ngày nay, Nhà
nước can thiệp vào các vấn đề đó chủ yếu ở tầm vĩ mô thông qua hoạt động
kiểm tra, kiểm soát bằng hệ thống pháp luật, hệ thống thuế. Thông qua công cụ
thuế, Nhà nước thực hiện việc kiểm tra, giám sát các hoạt động sản xuất kinh
doanh trên các mặt chủ yếu như thu nhập, giá cả mặt hàng, hoạt động xuất nhập
khẩu
Tóm lại, xét trên nhiều phương diện, thu NSNN có vai trò cực kỳ quan
trọng. Để phát huy vai trò tích cực của thu NSNN trong thực tế thì một trong


15

những vấn đề quan trọng là thu đúng, thu đủ, thu kịp thời. Muốn vậy, phải xác
định đúng đắn nguồn thu và không ngừng bồi dưỡng nguồn thu.
1.1.2.5. Những nhân tố ảnh hưởng đến thu ngân sách nhà nước
Một vấn đề hết sức quan trọng trong thu NSNN là việc xác định mức
động viên và lĩnh vực động viên một cách đúng đắn, hợp lý. Điều đó không chỉ
ảnh hướng đến số thu NSNN, mà còn tác động mạnh mẽ đến quá trình phát
triển kinh tế, xã hội. Mức động viên và lĩnh vực động viên lại chịu tác động của
nhiều nhân tố kinh tế, chính trị, xã hội của Quốc gia. Các nhân tố ảnh hưởng
đến thu NSNN cần phải kể đến là:
a. Thu nhập GDP bình quân đầu người:
Chỉ tiêu này phán ánh tốc độ tăng trưởng và phát triển kinh tế của một
quốc gia, phản ánh khả năng tiết kiệm, tiêu dùng và đầu tư của một nước, là
nhân tố quyết định đến mức động viên của NSNN để không ảnh hưởng tiêu cực
đến các vấn đề tiết kiệm, tiêu dùng và đầu tư của các tổ chức kinh tế, của các
tầng lớp dân cư.
b. Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế:
Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế phản ánh hiệu qủa của đầu tư phát

triển kinh tế. Tỷ suất doanh lợi càng lớn, nguồn tài chính càng lớn, là yếu tố để
xem xét, tránh việc động viên vào NSNN gây khó khăn về tài chính cho hoạt
động kinh tế. Bên cạnh đó, sự tác động của kinh tế và thị trường thế giới đến
các hoạt động xuất, nhập khẩu, giá cả, tỷ giá hối đoái làm ảnh hướng đến sản
xuất, kinh doanh trong nước cũng là yếu tố ảnh hưởng đến nguồn thu của
NSNN.
c. Khả năng xuất khẩu dầu mỏ và khoáng sản.
Đối với các nước đang phát triển và nguồn tài nguyên phong phú thì
nhân tố này có ảnh hưởng lớn đến số thu NSNN. Kinh nghiệm các nước cho
thấy, nếu tỉ trọng xuất khẩu dầu mỏ và khoáng sản chiếm trên 20% kim ngạch
xuất khẩu thì tỷ suất thu NSNN sẽ cao và có khả năng tăng nhanh.


16

d. Mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nước:
Nhân tố này phụ thuộc vào: Qui mô tổ chức bộ máy Nhà nước và hiệu
quả hoạt động của nó; những nhiệm vụ kinh tế, xã hội mà Nhà nước đảm nhận
trong từng thời kỳ; chính sách sử dụng kinh phí của Nhà nước.
e. Tổ chức bộ máy thu nộp.
Tổ chức bộ máy thu nộp phải gọn nhẹ, đạt hiệu quả cao, chống được thất
thu NSNN mà vẫn đáp ứng nhu cầu chi tiêu của NSNN.
Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, để xác định mức thu NSNN đúng đắn
cần phải có sự phân tích, đánh giá cụ thể các nhân tố tác động đến nó trong
những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của mỗi quốc gia trong từng thời kỳ. Tỷ suất
thu NSNN được xem là hạt nhân cơ bản của chính sách thu nên cần phải được
nghiên cứu, xem xét trên nhiều khía cạnh kinh tế, chính trị, xã hội.
1.1.3. Quản lý thu ngân sách nhà nước
1.1.3.1. Khái niệm, đặc điểm của quản lý thu ngân sách nhà nước
Quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý đến khách thể quản lý bằng

hệ thống các phương pháp nhằm thay đổi trạng thái của đối tượng quản lý, tiếp
cận đến mục tiêu cuối cùng, phục vụ cho mục đích của con người. Với ý nghĩa
như vậy, có thể khái quát : Quản lý thu NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng
các quy luật khách quan; sử dụng hệ thống các phương pháp tác động đến các
hoạt động thu NSNN nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
mà Nhà nước phải đảm nhận.
Đối tượng tác động của quản lý thu NSNN là toàn bộ các khoản thu được
lập kế hoạch trong dự toán NSNN năm nhằm phục vụ cho việc thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử nhất định.
Quản lý thu NSNN là sự liên kết hữu cơ giữa Nhà nước với tư cách chủ thể
quản lý với khách thể quản lý (các tầng lớp dân cư, thành phần kinh tế trong xã
hội) và đối tượng quản lý (các khoản thu NSNN). Tác động của quản lý thu
NSNN mang tính tổng hợp, hệ thống gồm nhiều biện pháp khác nhau được


17

biểu hiện dưới dạng cơ chế quản lý. Cơ sở của quản lý thu NSNN là sự vận
dụng các quy luật kinh tế – xã hội phù hợp với thực tiễn khách quan. Mục tiêu
cơ bản của quản lý thu NSNN là các khoản thu NSNN phải được tập trung
đúng, đầy đủ, kịp thời và được phân chia chính xác cho các cấp NSNN.
Quản lý thu NSNN có các đặc điểm sau :
Một là, thu NSNN được quản lý bằng pháp luật và theo dự toán. Mọi
Nhà nước đều quản lý thu NSNN bằng luật.
Hai là, quản lý thu NSNN sử dụng một hệ thống tổng hợp các biện pháp
nhưng biện pháp quan trọng nhất là biện pháp tổ chức – hành chính theo hai
hướng: Chủ thể quản lý ban hành các văn bản pháp quy, quy định tính chất,
mục tiêu, quy mô, cơ cấu tổ chức, điều kiện thành lập, điều lệ hoạt động, mối
quan hệ trong và ngoài tổ chức và Chủ thể đưa ra các quyết định quản lý buộc
cấp dưới hoặc cơ quan thuộc phạm vi điều chỉnh thực hiện những nhiệm vụ

nhất định.
Đặc trưng của phương pháp quản lý hành chính là cưỡng chế đơn
phương của chủ thể quản lý đối với khách thể quản lý bằng việc Nhà nước
thống nhất tập trung việc ban hành cơ chế, chính sách về quản lý thu từ khâu
lập, chấp hành, kế toán và quyết toán thu NSNN.
1.1.3.2. Hình thành thể chế quản lý thu ngân sách nhà nước
Thể chế quản lý thu NSNN là những quy định, chuẩn mực làm cơ sở
pháp lý cho việc thu NSNN và quản lý thu NSNN. Thể chế quản lý thu NSNN
bao gồm từ Hiến pháp, các bộ luật, các văn bản dưới luật và các quy định khác
của Nhà nước về thu NSNN. Trong đó, các bộ luật điều chỉnh thu NSNN như
Luật NSNN, các luật thuế và các luật khác liên quan tới thu NSNN có ý nghĩa
rất quan trọng.
Những nội dung cơ bản trong các luật và văn bản pháp luật về thu


18

NSNN và quản lý thu NSNN rất đa dạng, phức tạp, nhưng trong đó bao gồm
một số vấn đề cơ bản như: định rõ nguyên tắc thu; cơ chế, chính sách thu
NSNN; phân cấp nguồn thu; quy trình thu NSNN; xây dựng các khung định
mức thu v.v. Dưới đây là một số nội dung cơ bản trong thể chế quản lý thu
NSNN.
a) Các nguyên tắc trong chính sách thu.
Mọi khoản thu NSNN về cơ bản phải thực hiện các nguyên tắc: Nguyên
tắc đầy đủ, trọn vẹn; nguyên tắc thống nhất; nguyên tắc cân đối NSNN; nguyên
tắc công khai hoá, rõ ràng, trung thực và chính xác. Điều đó cho thấy rằng: Mọi
khoản thu NSNN phải được ghi đầy đủ vào kế hoạch NSNN và quyết toán rành
mạch. Nó cũng phản ánh sức mạnh vật chất của Nhà nước trong việc tập trung,
khai thác và sử dụng hợp lý các nguồn thu, thuận lợi cho việc kiểm tra của Nhà
nước và giúp Chính phủ hoạch định các chính sách về thu NSNN.

b) Xây dựng các khoản mục và bồi dưỡng nguồn thu NSNN:
* Về các khoản mục thu NSNN: Các khoản mục thu được xây dựng dưới
nhiều hình thức khác nhau, trong đó Mục lục NSNN được coi là bao quát nhất
và có tính pháp lý cao .
Mục lục NSNN là bảng phân loại các nội dung thu, chi thuộc giao dịch
thường niên của NSNN theo những tiêu thức và phương pháp nhất định nhằm
phục vụ cho việc quản lý điều hành cũng như việc kiểm soát và phân tích các
hoạt động của NSNN một cách hiệu quả và tiện lợi.
Mục lục NSNN có ý nghĩa rất quan trọng trong quản lý NSNN nói
chung, trong đó có quản lý thu NSNN. Đó là một hệ thống mã số được sắp xếp
theo những trật tự, tiêu thức, ký hiệu nhất định. Xét về quản lý thu NSNN, Mục
lục NSNN có vai trò trong cả chu trình NSNN:Lập, chấp hành và quyết toán
NSNN.
Ngoài ra, Mục lục NSNN không thể thiếu được trong hoạt động phân