Khiếu nại hành chính và việc giải quyết khiếu nại hành chính trong việc thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam

4

MỤC LỤC



Trang

Trang phụ bìa


Lời cam đoan


Mục lục


Danh mục các bảng


Danh mục các sơ đồ


MỞ ĐẦU
1

Chương 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

6
1.1.
Khái niệm, đặc điểm của khiếu nại hành chính về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
6
1.1.1.
Khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất
6
1.1.2.
Đặc điểm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất
25
1.2.
Hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
29
1.2.1.
Trách nhiệm giải quyết khiếu nại của công dân trong lĩnh vực
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
29
1.2.2.
Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
33

Chương 2: THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI
ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH QUẢNG NAM

52
2.1.
Tình hình khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
52


5
Nhà nước thu hồi đất
2.1.1.
Tình hình thu hồi đất để thực hiện các dự án
52
2.1.2.
Tình hình khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất
55
2.1.3.
Nguyên nhân phát sinh khiếu nại hành chính về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
62
2.2.
Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
73
2.2.1.
Kết quả thực hiện các quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo
và công tác giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
73
2.2.2.
Nguyên nhân chủ yếu làm hạn chế kết quả công tác giải quyết

khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất
87

Chương 3: NHỮNG GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI
ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM
94
3.1.
Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành
chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất
94
3.1.1.
Tính tất yếu khách quan phải nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất
94
3.1.2.
Những nguyên tắc cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại của công dân trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất
95
3.2.
Những giải pháp cơ bản nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu
nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
99

6
nước thu hồi đất
3.2.1.
Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại và pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư
99
3.2.2.
Sửa đổi, bổ sung pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư cho phù hợp nhằm giảm phát sinh khiếu nại, nhất là khiếu
nại đông người
112
3.2.3.
Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp dân,
giải quyết khiếu nại
114
3.2.5.
Nâng cao ý thức pháp luật của cán bộ công chức và nhân dân
về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
115
3.3.
Phương hướng và giải pháp giải quyết khiếu nại đông người
116

KẾT LUẬN
122

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
126

7



DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu
bảng
Tên bảng
Trang
2.1
Tổng hợp tình hình tiếp công dân trên lĩnh vực đất đai
(2007- 2011)
79
2.2
Tổng hợp tình hình tiếp nhận và xử lý đơn, thư khiếu nại
trong lĩnh vực thu hồi đất (2007- 2011)
80
2.3
Tổng hợp tình hình giải quyết khiếu nại quyết định hành
chính về đất đai (2007- 2011)
83



DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ

Số hiệu
bảng
Tên bảng

Trang
1.1
Các bước khiếu nại hành chính
35



8
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Để đảm bảo thu hút đầu tư, phát triển kinh tế và nâng cao đời sống về
mọi mặt của người dân, trong những năm qua, tỉnh Quảng Nam nói riêng và
cả nước nói chung đã triển khai rất nhiều dự án, kéo theo nó là việc Nhà nước
phải thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho tổ chức, cá
nhân có đất bị thu hồi.
Việc thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội đã tác
động đến quyền lợi và sinh hoạt bình thường của một bộ phận dân cư. Trong
khi đó, chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư còn nhiều
bất cập; công tác quản lý, điều hành của Nhà nước trong việc thu hồi đất và
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư còn nhiều bất cập, yếu kém, chưa tạo được sự
đồng thuận cao của người dân, dẫn đến khiếu nại, thậm chí khiếu nại đông
người, kéo dài, gây mất ổn định về an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội,
ảnh hưởng đến niềm tin của quần chúng nhân dân đối với sự lãnh đạo của
Đảng và sự quản lý, điều hành của Nhà nước.
Trước thực trạng khiếu nại, nhất là khiếu nại đông người, vượt cấp
liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ngày càng tăng và diễn biến
phức tạp, trong những năm qua, Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương đã có
nhiều nỗ lực trong công tác giải quyết khiếu nại của công dân. Tuy nhiên kết
quả giải quyết khiếu nại vẫn còn hạn chế và những hạn chế đó xuất phát từ

nguyên nhân chủ yếu như: Pháp luật về khiếu nại và các luật chuyên ngành
còn mâu thuẫn; cơ chế giải quyết khiếu nại còn rườm rà, phức tạp, chưa đảm
bảo tính hiệu quả; cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thiếu
quan tâm giải quyết khiếu nại của người dân; đội ngũ cán bộ làm công tác giải
quyết khiếu nại còn hạn chế về trình độ, năng lực v.v


9
Xuất phát từ thực tiễn nêu trên, vấn đề nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là yêu cầu bức thiết
đặt ra trong giai đoạn hiện nay nhằm góp phần tăng cường pháp chế xã hội
chủ nghĩa, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân được pháp luật
bảo vệ, ngăn ngừa và hạn chế tình trạng khiếu nại đông người, vượt cấp, tạo
sự ổn định về an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, đảm bảo thực hiện
thắng lợi hai nhiệm vụ cách mạng trong giai đoạn hiện nay là xây dựng và
bảo vệ Tổ quốc.
Với mong muốn đi sâu nghiên cứu nhằm đưa ra những luận giải về
mặt lý luận, thực tiễn và đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại hành chính nói chung và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư nói riêng, tác giả quyết định chọn đề tài "Khiếu
nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính trong việc thu hồi đất
trên địa bàn tỉnh Quảng Nam" để làm luận văn tốt nghiệp của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Đề tài tác giả chọn trên đây là một vấn đề mang tính thời sự, được
nhiều nhà quản lý, nhà khoa học cũng như báo chí đề cập ở những khía cạnh
nhất định. Qua quá trình tìm tài liệu để chuẩn bị thực hiện luận văn tốt
nghiệp của mình, Tác giả đã tìm thấy một số tác phẩm liên quan đến đề tài
đã chọn như: Luận án Tiến sĩ về đề tài "Tăng cường hiệu quả pháp luật về
giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ở Việt Nam hiện nay" của Nguyễn
Thế Thuấn, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh (năm 2001); Luận

văn thạc sĩ đề tài "Khiếu nại hành chính và cơ chế giải quyết khiếu nại hành
chính của công dân - từ thực tiễn tỉnh Đồng Nai", của Nguyễn Ngọc Thiên
Kim; Luận văn thạc sĩ đề tài "Giải quyết tranh chấp, khiếu nại trong lĩnh
vực đất đai theo thủ tục hành chính tại Thành phố Hồ Chí Minh", của
Nguyễn Thiện Thành; Luận văn thạc sĩ đề tài "Nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh", của
Phạm Thanh Từng; Luận văn thạc sĩ đề tài "Khía cạnh pháp lý về hoạt động


10
bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự
án - Thực trạng và giải pháp" của Dương Tấn Vinh; Luận văn Thạc sĩ đề tài
"Quản lý nhà nước về định giá đất và bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi
tại thành phố Cần Thơ", của Hồ Minh Hà; sách chuyên khảo "Hệ thống
chính trị cấp cơ sở với việc giải quyết khiếu nại của công dân hiện nay", của
Đỗ Thị Minh và Đỗ Thành Nam (Nhà xuất bản Lý luận Chính trị); "Một số
vấn đề đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam", của
Nguyễn Văn Thanh và Đinh Văn Minh (Nhà xuất bản Tư pháp năm 2005);
"Cơ chế giải quyết khiếu nại - thực trạng và giải pháp" của Viện nghiên cứu
chính sách pháp luật và phát triển do Tiến sĩ Hoàng Ngọc Giao chủ biên và
một số bài viết có nội dung liên quan trên các tạp chí khoa học, báo mạng.
Tuy nhiên, qua tìm hiểu, những luận án, luận văn khoa học, sách chuyên
khảo, các bài viết nêu trên chỉ đề cập ở một vài khía cạnh nhất định về giải
quyết khiếu nại nói chung hoặc về chính sách, pháp luật bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất v.v Hiện nay học viên chưa tìm thấy công trình nào
nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống vấn đề "khiếu nại hành chính
và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất" như đề tài học viên đã chọn.
3. Mục đích nghiên cứu
Đề tài này hướng đến mục đích: Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và cơ

sở pháp lý liên quan, Tác giả tiến hành khảo sát, đối chiếu thực tiễn để chỉ ra
những nguyên nhân dẫn đến khiếu nại và những bất cập, hạn chế trong giải
quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất, từ đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại, ngăn ngừa khiếu nại đông người, vượt cấp trên lĩnh vực này.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đề tài tập trung nghiên cứu về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trên
lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; không


11
nghiên cứu về hoạt động giải quyết tố cáo trên lĩnh vực này. Đồng thời, đề tài
cũng chỉ nghiên cứu trong phạm vi khiếu nại của người bị thu hồi đất đối với
quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền liên quan đến quá trình thực thi công vụ trong hoạt động bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư mà người bị thu hồi đất cho rằng, quyết định,
hành vi đó là vi phạm pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của
mình; không nghiên cứu khiếu nại của cán bộ, công chức đối với quyết định
kỷ luật cán bộ công chức của Thủ trưởng cơ quan nhà nước trong lĩnh vực bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư.
5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
Về mặt khoa học: Qua nghiên cứu, đề tài sẽ đưa ra một hệ thống cơ sở
lý luận nhằm cung cấp cho các nhà quản lý, nhà làm luật và nhà hoạch định
chính sách một cách nhìn tổng quan về các nguyên nhân khiếu nại hành chính
và vấn đề giải quyết khiếu nại liên quan đến bồi thường, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất và đề xuất những giải pháp làm giảm thiểu khiếu nại cũng
như nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính về bồi
thường, tái định cư.
Giá trị ứng dụng: Với việc khảo sát thực tiễn và chỉ ra những bất cập,
hạn chế và đề xuất những giải pháp khắc phục cụ thể, đề tài có khả năng áp

dụng trên thực tiễn tại tỉnh Quảng Nam, các tỉnh, thành phố khác, nhất là những
nơi quỹ đất còn nhiều và có nhiều dự án đã và đang triển khai thực hiện.
6. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin,
tư tưởng Hồ Chí Minh; bám sát đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật
của Nhà nước nhằm bảo đảm tính khoa học và thực tiễn của đề tài. Trong quá
trình nghiên cứu, tác giả kết hợp sử dụng các phương pháp nghiên cứu như:
phương pháp lịch sử, khảo sát thực tiễn, tham vấn ý kiến, tổng hợp, phân tích,
so sánh và suy luận.


12
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Khái quát chung về khiếu nại hành chính và giải quyết
khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất.
Chương 2: Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính về
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh
Quảng Nam.
Chương 3: Những giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại
hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên
địa bàn tỉnh Quảng Nam.


13
Chương 1
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG,

HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM CỦA KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI
THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
1.1.1. Khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.1.1. Một số vấn đề về quyền và thực thi quyền khiếu nại hành chính
Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, được
ghi nhận trong Hiến pháp và cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật.
Điều 74 Hiến pháp năm 1992, được sửa đổi, bổ sung năm 2001 (sau
đây gọi chung là Hiến pháp năm 1992) quy định:
Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo đối với cơ quan nhà
nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan
nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân
hoặc bất kỳ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan
nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định…
Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng
quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác [23].
Thông qua thực hiện quyền khiếu nại, công dân, cơ quan, tổ chức có
thể yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại các
quyết định hành chính và hành vi hành chính mà họ cho rằng quyết định, hành
vi đó là trái pháp luật, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Đồng
thời, qua việc khiếu nại, công dân đã thực hiện quyền làm chủ của mình, trực
tiếp tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Về phía Nhà nước, thông qua


14
việc giải quyết các vụ việc khiếu nại của công dân đã giúp cho Nhà nước biết
và kiểm tra tính đúng đắn của đường lối, chính sách, pháp luật; thấy được khi
thực hiện quyền Nhà nước giao, các cơ quan nhà nước, cán bộ công chức có

sử dụng pháp luật đúng hay không, để điều chỉnh kịp thời, nhằm đảm bảo
pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và
nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước. Vì vậy:
Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là một quyền quan
trọng và có ý nghĩa kép (Điều 74 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ
sung năm 2001, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi, bổ sung
năm 2004, 2005), vì quyền này không chỉ là phương tiện để đảm
bảo các quyền, tự do cá nhân không bị xâm hại, mà còn góp phần
quan trọng vào việc hoàn thiện, nâng cao chất lượng hoạt động của
bộ máy nhà nước… [50].
Bên cạnh việc ghi nhận quyền khiếu nại của công dân, Nhà nước còn
không ngừng xây dựng và hoàn thiện hệ thống những đảm bảo đối với quyền
khiếu nại của công dân. "Những đảm bảo đối với quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân là những điều kiện khách quan của sự phát triển xã hội và những phương
tiện do nhà nước và xã hội tạo ra, nhằm đảm bảo cho công dân thực hiện
quyền khiếu nại, tố cáo, bảo vệ họ khi thực hiện các quyền đó" [29]. Theo đó, hệ
thống những đảm bảo đối với quyền khiếu nại của công dân bao gồm: Những
đảm bảo về kinh tế, những đảm bảo về chính trị - tư tưởng, những đảm bảo về
pháp lý và những đảm bảo về xã hội, trong đó những đảm bảo pháp lý là vấn
đề mấu chốt để công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình trên thực tế.
Theo tinh thần của Hiệp định thương mại Việt Nam- Hoa kỳ (BTA) và
các văn kiện của WTO thì các bên phải thiết lập một cơ chế giải quyết khiếu
nại hành chính nhanh chóng, khách quan, công bằng và không thiên vị; các
khiếu nại hành chính phải được giải quyết cuối cùng bởi Tòa án; trong hoàn
cảnh và điều kiện cho phép thiết lập cơ quan tài phán hành chính để giải quyết
các khiếu nại hành chính.


15
Năm 1991, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh khiếu

nại, tố cáo của công dân. Pháp lệnh này được thay thế bằng Luật khiếu nại tố
cáo năm 1998. Năm 2004 Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số
điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và tiếp đó, năm 2005 Quốc hội ban hành Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo.
Để triển khai thi hành Luật khiếu nại, tố cáo, Chính phủ đã ban hành
Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999 quy định chi tiết và
hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo; Nghị định số 62/2002/NĐ-CP
ngày 14 tháng 6 năm 2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số
67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999; Nghị định số 53/2005/NĐ-CP
ngày 19 tháng 4 năm 2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật
Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố
cáo năm 2004; Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006
quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố
cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo.
Ngày 15/6/2004, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số
điều của Luật Khiếu nại, tố cáo - Luật số 26/2004/QH11, có hiệu lực kể từ
ngày 01/10/2004 (sau đây gọi là Luật năm 2004). Ngày 29/11/2005, Quốc hội
đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo -
Luật số 58/2005/QH11 (sau đây gọi là Luật năm 2005). Ngày 11 tháng 11
năm 2011, Quốc hội đã thông qua Luật Khiếu nại - Luật số 02/2011/QH13
(sau đây gọi là Luật năm 2011). Theo đó, trong quá trình giải quyết khiếu nại
lần hai, nếu xét thấy việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại, quyết
định giải quyết khiếu nại lần đầu sẽ gây hậu quả khó khắc phục thì người giải
quyết khiếu nại lần hai phải ra quyết định hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền
ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó.
Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu
nại có thể gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại
để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải

16
quyết khiếu nại. Trong trường hợp người khiếu nại nhờ luật sư giúp đỡ về
pháp luật thì luật sư có quyền tham gia trong quá trình giải quyết khiếu nại
Để thể chế hóa quyền khiếu nại của công dân, Luật Khiếu nại năm
2011 đã thay thế Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, được sửa đổi, bổ sung năm
2004 và 2005 ghi nhận quyền khiếu nại ngay tại Điều 2:
Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định
hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước,
của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có
căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của mình [26].
Theo Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định, người khiếu nại có
các quyền sau đây:
a) Tự mình khiếu nại.
Trường hợp người khiếu nại là người chưa thành niên,
người mất năng lực hành vi dân sự thì người đại diện theo pháp luật
của họ thực hiện việc khiếu nại;
Trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược
điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự
mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị,
em ruột, con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi
dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại;
b) Nhờ luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật
sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Trường hợp người khiếu nại là người được trợ giúp pháp lý
theo quy định của pháp luật thì được nhờ trợ giúp viên pháp lý tư
vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại
để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình;

17
c) Tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp
pháp tham gia đối thoại;
d) Được biết, đọc, sao chụp, sao chép, tài liệu, chứng cứ do
người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ
thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước;
đ) Yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu
giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại cung
cấp thông tin, tài liệu đó cho mình trong thời hạn 07 ngày, kể từ
ngày có yêu cầu để giao nộp cho người giải quyết khiếu nại, trừ
thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước;
e) Được yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các
biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi
hành quyết định hành chính bị khiếu nại;
g) Đưa ra chứng cứ về việc khiếu nại và giải trình ý kiến của
mình về chứng cứ đó;
h) Nhận văn bản trả lời về việc thụ lý giải quyết khiếu nại,
nhận quyết định giải quyết khiếu nại;
i) Được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm;
được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật;
k) Khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa
án theo quy định của Luật tố tụng hành chính;
l) Rút khiếu nại [26].
Trong nhiều năm qua, tình hình khiếu nại diễn ra ngày càng phức tạp,
số vụ việc khiếu nại tăng nhanh và ngày càng gay gắt; khiếu nại đông người,
vượt cấp ngày càng gia tăng. Các khiếu nại thường tập trung vào các quyết định
hành chính trên lĩnh vực giải phóng mặt bằng, tái định cư; đất đai, nhà cửa, hải
quan, thuế vụ, cấp phép kinh doanh, đầu tư Đối tượng bị kiện là tất cả các

18
cơ quan công quyền từ cấp xã, huyện đến tỉnh, kể cả các bộ, ngành, nhưng chủ
yếu là cấp xã và huyện. Đặc biệt, có những trường hợp khiếu nại rồi sau đó là
khiếu kiện (kiện ra tòa án hành chính) với sự tham gia của hàng trăm người
dân là nguyên đơn kiện ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố liên quan đến quyết
định cấp đất và có những vụ kiện kéo dài nhiều năm, qua nhiều cấp xét xử.
1.1.1.2. Khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, kể từ khi thành lập (ngày 02
tháng 9 năm 1945) đến nay luôn quan tâm đến việc tiếp nhận và giải quyết các
việc phàn nàn, thắc mắc, khiếu kiện của người dân về những việc làm sai trái của
chính quyền các cấp cũng như các viên chức trong bộ máy nhà nước. Quan điểm
này được thể hiện rõ qua câu nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh: "Đồng bào có oan
ức, có thắc mắc mới khiếu nại, ta phải giải quyết tốt các khiếu nại, đồng bào
thấy Đảng và Chính phủ quan tâm, lo lắng đến họ, do đó mối quan hệ giữa
quần chúng nhân dân với Đảng và Chính phủ được củng cố tốt hơn" [18].
Từ nhận thức như vậy, ngay sau khi lập nước Chủ tịch Hồ Chí Minh
đã ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 lập ra Ban thanh tra đặc
biệt với nhiều nhiệm vụ quan trọng, trong đó có việc tiếp nhận và giải quyết
các khiếu nại của người dân đối với các cơ quan của Chính phủ và nhân viên
các cơ quan này.
Nhìn chung, công tác giải quyết khiếu nại được Nhà nước quan tâm
ngay từ khâu xây dựng thể chế, chính sách. Trên thực tế, ngoài các văn bản
pháp luật chuyên về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính, hầu hết các
luật, pháp lệnh điều chỉnh các quan hệ khác nhau trong các lĩnh vực của đời
sống xã hội đều có quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh
vực đó. Có thể nêu lên một loạt các văn bản quy phạm pháp luật có chứa
đựng các quy định về giải quyết khiếu nại tố cáo, như: Luật Đất đai, Luật Môi
trường, Luật Sở hữu trí tuệ, Luật về thị trường chứng khoán, Luật Lao động,
Luật thi hành án dân sự, v.v

19
Có thể nhận biết những bước đổi mới trong công tác giải quyết khiếu
nại qua việc xây dựng và hoàn thiện các văn bản pháp luật về khiếu nại, cụ
thể như sau:
Năm 1981, Hội đồng Nhà nước Việt Nam ban hành Pháp lệnh qui
định về việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Năm 1991, Ủy ban
Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân thay
thế cho Pháp lệnh năm 1981. Pháp lệnh này được thay thế bằng một văn bản
có giá trị pháp lý cao hơn là Luật khiếu nại tố cáo năm 1998. Năm 2004 Quốc
hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và
tiếp đó, năm 2005, Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Khiếu nại, tố cáo. Ngày 11 tháng 11 năm 2011, Quốc hội khóa 13 ban
hành Luật Khiếu nại, thay thế Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998.
Tại khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2005 định nghĩa về khiếu nại:
Khiếu nại là việc cơ quan, công dân, tổ chức hoặc cán bộ
công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi có
căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm
phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình [25].
Khái niệm này cũng được quy định tại khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại
năm 2011.
Trên cơ sở quy định của pháp luật, các nhà khoa học pháp lý đã đưa ra
một số khái niệm về khiếu nại hành chính để phân biệt với khiếu nại tư pháp
và các khiếu nại khác. Tác giả Trần Văn Sơn cho rằng:
Khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu
cầu cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xem xét lại các quyết
định, hành vi của cơ quan nhà nước, cán bộ công chức phát sinh

trong quản lý hành chính nhà nước, mà người khiếu nại cho rằng


20
quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm hại quyền, lợi ích hợp
pháp của mình [27].
để phân biệt với:
Khiếu nại tư pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tư pháp
(cơ quan Điều tra, Tòa án, Viện Kiểm sát, cơ quan thi hành án….),
cán bộ, công chức có thẩm quyền trong cơ quan tư pháp xem xét lại
những quyết định, hành vi phát sinh trong hoạt động tư pháp mà
người khiếu nại cho rằng quyết định, hành vi đó xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của mình [27].
Tác giả Hoàng Ngọc Giao và nhóm nghiên cứu thuộc Viện nghiên cứu
chính sách pháp luật và phát triển cho rằng:
Khiếu nại hành chính được hiểu là việc tranh chấp giữa một
bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính nhà nước hoặc
công chức hành chính nhà nước về một quyết định hành chính hoặc
hành vi hành chính, được đệ trình đến cơ quan hành chính nhà nước
xem xét, giải quyết theo thủ tục hành chính [49].
Và khái niệm này được đưa ra nhằm phân biệt giữa khiếu nại hành
chính với khởi kiện hành chính theo thủ tục giải quyết tại Tòa án:
Khởi kiện hành chính được hiểu là một vụ tranh chấp giữa
một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính hoặc công
chức hành chính nhà nước về một quyết định hành chính hoặc hành
vi hành chính, được đệ trình ra Tòa hành chính để xem xét giải
quyết theo thủ tục tố tụng [49].
Xét về bản chất, khiếu nại hành chính là khiếu nại phát sinh trong lĩnh
vực quản lý nhà nước, nhưng chủ yếu và phổ biến là trong hoạt động chấp
hành và điều hành của cơ quan quản lý nhà nước. Tuy nhiên, khiếu nại hành

chính không chỉ phát sinh trong quá trình cơ quan hành chính thực hiện chức
năng quản lý nhà nước mà còn có thể phát sinh trong quá trình các cơ quan


21
nhà nước khác thực hiện quản lý hành chính trong nội bộ cơ quan hoặc trong
hệ thống cơ quan. Như vậy, về nguyên tắc, khiếu nại hành chính có thể xảy ra
ở bất kỳ cơ quan nào có ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi
hành chính.
Từ những phân tích trên, tác giả thống nhất với quan điểm cho rằng:
Khiếu nại hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo
thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính, đề nghị chủ
thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính xem xét lại các
quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật
cán bộ, công chức khi họ có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó
trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [31].
Trên cơ sở khái niệm khiếu nại hành chính nói chung, có thể hiểu khái
niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như sau:
Luật Đất đai năm 2003 quy định 12 trường hợp Nhà nước thu hồi đất,
trong đó Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế thì sẽ bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư cho người có đất bị thu hồi. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất là việc Nhà nước trả lại giá trị sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi
cho người bị thu hồi đất. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước
giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới,
cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới. Đồng thời Nhà nước cũng quy định
cụ thể việc lập và thực hiện các dự án tái định cư trước khi thu hồi đất để bồi
thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở.
Việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được thực hiện theo nguyên tắc do Luật
Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định.

Việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế là một chủ trương đúng đắn,
phù hợp với quy luật phát triển và là việc làm tất yếu của mỗi quốc gia nhằm


22
thực hiện mục tiêu bảo vệ và phát triển đất nước. Người có đất bị thu hồi để
sử dụng vào các mục đích nêu trên được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, việc thu hồi đất có tác động
trực tiếp và mạnh mẽ đến đời sống và sinh hoạt của một bộ phận người dân có
đất bị thu hồi. Vì vậy, để đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp và chính đáng của
người sử dụng đất, pháp luật đã quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu
nại liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 quy định: "Người sử dụng đất có quyền
khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai" [24].
Khoản 1 Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10
năm 2004 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 (sau đây
gọi chung là Nghị định 181/2004/NĐ-CP) quy định: Quyết định hành chính bị
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai bao gồm: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu
hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định
bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời gian sử dụng đất. Hành
vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công
chức nhà nước khi giải quyết công việc liên quan đến các lĩnh vực giao đất,
cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng
đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời gian sử dụng đất.
Điều 49 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP của Chính phủ về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi chung là Nghị
định số 197/2004/NĐ-CP) quy định:

Người bị thu hồi đất nếu chưa đồng ý với quyết định về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư thì được khiếu nại theo quy định của
pháp luật. Trách nhiệm giải quyết khiếu nại, thời hiệu giải quyết
khiếu nại và trình tự giải quyết khiếu nại thực hiện theo quy định tại
Điều 138 của Luật Đất đai 2003 và Điều 162, 163, 164 Nghị định


23
số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về
thi hành Luật đất đai [4].
Tại Điều 63, 64 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm
2007 của Chính phủ Quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về
đất đai (sau đây gọi chung là Nghị định 84/2007/NĐ-CP) quy định: Chủ tịch
Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với quyết định
hành chính, hành vi hành chính trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
do mình ban hành hoặc thực hiện. Điều 65 của Nghị định này quy định Chủ
tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy
ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành
chính của mình hoặc cán bộ thuộc quyền quản lý của mình.
Tại Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính
phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư (sau đây gọi chung là Nghị định số 69/2009/NĐ-CP) quy
định bổ sung như sau:
Việc giải quyết khiếu nại thực hiện theo Điều 138 của Luật
Đất đai, Điều 63 và 64 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP và quy định
giải quyết khiếu nại tại Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14
tháng 11 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn
thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ

sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo [10].
Như vậy, pháp luật đã ghi nhận người bị thu hồi đất có quyền khiếu
nại đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính về bồi thường, hỗ
trợ, giải phóng mặt bằng và tái định cư của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm
phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Cơ quan hành chính nhà nước có
thẩm quyền chịu trách nhiệm giải quyết khiếu nại đó.


24
Từ những phân tích trên, có thể hiểu khiếu nại hành chính về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư như sau: Khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là việc người có đất bị thu hồi
theo quy định của pháp luật, đề nghị chủ thể có thẩm quyền xem xét lại quyết
định hành của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền hoặc hành vi hành
chính của cán bộ công chức trong quá trình giải quyết công việc trên lĩnh vực
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi họ có căn cứ cho rằng quyết định, hành
vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Từ khái niệm trên có thể thấy các yếu tố của khiếu nại hành chính về
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như sau:
(i) Chủ thể khiếu nại là người có đất bị thu hồi. Người có đất bị thu
hồi là tổ chức, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, gia đình, cá nhân trong
nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đang sử dụng đất bị Nhà nước
thu hồi.
(ii) Đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền hoặc hành vi
hành chính của cán bộ công chức trong quá trình giải quyết công việc trên
lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
Quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là quyết
định bằng văn bản của Ủy ban nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp

huyện, cấp tỉnh áp dụng cho từng cá nhân, cơ quan, tổ chức có đất bị thu hồi.
Hành vi hành chính là hành vi của cán bộ, công chức Nhà nước khi
giải quyết công việc liên quan đến lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt
bằng, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
(iii) Chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư là Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp và thủ
trưởng cơ quan hành chính nhà nước, nơi cán bộ công chức có hành vi hành
chính bị khiếu nại đang công tác.


25
(iv) Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư phải hướng đến đạt hai mục đích sau:
Thứ nhất: Bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân; bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi; chống lại hành vi vi phạm, sai trái
của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền, sự lạm quyền của công chức
Nhà nước khi thực thi công vụ trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
Thứ hai: Qua việc tiếp nhận, giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư, Nhà nước có điều kiện tiếp nhận thông tin, phát hiện những
điểm bất cập hạn chế trong chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư để sửa đổi, bổ sung hoàn thiện; đồng thời qua kênh thông tin này, cơ
quan quản lý nhà nước kịp thời phát hiện, xử lý, chấn chỉnh đối với hành vi vi
phạm pháp luật của cán bộ công chức nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp
của người bị thu hồi đất và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên
lĩnh vực đất đai.
1.1.1.3. Phân định khiếu nại hành chính và tố cáo
Quyền khiếu nại, quyền tố cáo được quy định tại Điều 74 Hiến pháp
năm 1992 và từ trước đến nay, những vấn đề về khiếu nại, tố cáo luôn được
điều chỉnh trong cùng một văn bản pháp luật. Trong quá trình giải quyết khiếu
kiện, nếu không hiểu đúng các vấn đề mang tính nguyên tắc pháp luật thì

không thể đánh giá đúng bản chất sự việc và như vậy không thể vận dụng
những quy định pháp luật phù hợp với vấn đề cần giải quyết.
Trong những năm gần đây, các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố
cáo thường xuyên được sửa đổi, bổ sung. Điều đó thể hiện việc cố gắng hoàn
thiện cơ chế luật pháp để tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện
quyền khiếu nại, tố cáo của mình. Tuy nhiên, sự thay đổi thường xuyên các
quy định của pháp luật chưa phát huy hiệu quả của nó trên thực tế và nhất là,
nó thể hiện sự lúng túng của Nhà nước trong việc định ra những cơ chế và
phương thức có hiệu quả để giải quyết vấn đề khiếu nại, tố cáo. Nếu như


26
những quy định liên quan đến khiếu nại được sửa đổi liên tục và ngày càng tỏ
ra rối rắm, khó thực hiện thì các quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo lại tỏ
ra mờ nhạt trong các văn bản pháp luật và rất ít khi được "đụng" đến trong
những lần sửa đổi pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Theo chương trình xây dựng
Luật, pháp lệnh năm 2010 thì Quốc hội đã xem xét cho ý kiến hai đạo luật này
vào kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XII. Đến nay, văn bản pháp luật về khiếu nại
và tố cáo đã được tách thành hai đạo luật riêng: "Luật Khiếu nại và giải quyết
khiếu nại" và "Luật tố cáo và giải quyết tố cáo" sẽ bắt đầu có hiệu lực thi hành
kể từ ngày 01/7/2012. Ngay hiện nay, khi Nhà nước đã quyết định ban hành
đạo luật riêng về tố cáo và giải quyết tố cáo thì không ít người băn khoăn vì
chưa hình dung đạo luật đó sẽ nhằm giải quyết vấn đề gì và sẽ phải bao gồm
những nội dung chủ yếu nào, khi mà các quy định về những vấn đề này đã
nằm rải rác trong không ít các văn bản có liên quan. Với mục đích góp phần
luận giải những khó khăn đang đặt ra trong quá trình nghiên cứu nhằm đổi
mới cơ chế giải quyết tố cáo hiện nay, chúng tôi xin đưa ra một cái nhìn tổng
thể về sự hình thành và phát triển của các quy định pháp luật về tố cáo và giải
quyết tố cáo, từ đó nhận định về bản chất hay nguyên nhân của những vướng
mắc đặt ra trong cơ chế giải quyết tố cáo hiện nay và những suy nghĩ về giải

pháp khắc phục trong thời gian tới.
Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về tố cáo và sự phân biệt
giữa khiếu nại và tố cáo đã hình thành và phát triển qua các giai đoạn lịch sử của
đất nước. Văn bản pháp lý đầu tiên quy định về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo
là Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về thành lập Ban Thanh tra đặc biệt.
Bản Sắc lệnh gồm 8 điều:
Điều thứ nhất: Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc
biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân
viên của ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ cần thiết
cho việc giám sát. Điều thứ hai: Ban thanh tra đặc biệt có toàn
quyền: - Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…[2].


27
Như vậy, ngay trong văn bản này chỉ có khái niệm khiếu nại, chưa hề
xuất hiện khái niệm tố cáo hoặc khái niệm tương tự (tố giác, phản ánh, tin báo
tội phạm…). Nhưng vì sao chúng tôi vẫn khẳng định quy định này liên quan
đến việc giải quyết tố cáo?. Đó là vì xuất phát từ sự phân tích bối cảnh và mục
tiêu của việc ra đời Ban thanh tra đặc biệt lúc đó cũng như các quyền hạn trao
cho nó trong Sắc lệnh số 64 là "điều tra, hỏi chứng… đình chức, bắt giam bất
cứ nhân viên nào… Tịch biên hoặc niêm phong những tang vật và dùng mọi
cách điều tra… Truy tố tất cả các việc…" thì có thể thấy rằng, Ban thanh tra
được trao những quyền hạn hết sức rộng lớn với mục đích là giám sát hoạt
động của bộ máy nhà nước lúc bấy giờ và đương nhiên là có quyền tiếp nhận
và giải quyết các phát hiện tố giác của người dân đối với việc làm vi phạm
pháp luật của những người trong bộ máy chính quyền. Điều này càng được
khẳng định khi chúng ta xem xét hoạt động của Ban thanh tra đặc biệt. Nhiệm
vụ của Ban Thanh tra đặc biệt là thường xuyên nghiên cứu và giải quyết các
đơn thư khiếu nại, phản ánh của các tầng lớp nhân dân từ khắp các địa
phương gửi lên Chính phủ và Chủ tịch Hồ Chí Minh…

Đầu tháng 2 năm 1946, Ban Thanh tra đặc biệt tiến hành thanh tra vụ
tham ô của ông Chủ tịch tỉnh X. Sau khi nghiên cứu kỹ đơn, thư phản ảnh, tố
giác của nhân dân và một số nhân sĩ về hành vi tham ô công quỹ của ông Chủ
tịch nói trên, Ban Thanh tra đã trực tiếp đi điều tra vụ việc tại tỉnh X…
Cuối tháng 5 năm 1946, Ban thanh tra đặc biệt nhận được nhiều đơn,
thư của cán bộ, nhân viên và một số quần chúng nhân dân ở tỉnh Y. phản ảnh
về việc cán bộ lãnh đạo tỉnh này có những hành động cửa quyền, lợi dụng
quyền lực để ức hiếp quần chúng, trù dập những người dưới quyền… Ban
Thanh tra đặc biệt đã về điều tra trực tiếp tại chỗ và chỉ rõ những hành động
sai trái của một số lãnh đạo trong bộ máy chính quyền tỉnh Y…
Những hoạt động trên đây chính là việc giải quyết các vụ việc tố cáo
hiện nay mà chúng ta đang tiến hành. Tuy nhiên vào thời điểm đó, và cả thời
gian rất lâu sau đó, chúng ta chưa có sự phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo, mà


28
với nhiều cách gọi khác nhau, hoạt động này được nhìn nhận chung như là
việc tiếp nhận những thông tin, phản ánh, thắc mắc của người dân về việc làm
sai trái của chính quyền hay của cán bộ, nhân viên nhà nước và yêu cầu cơ
quan có thẩm quyền giải quyết, hoặc là để đòi lại lợi ích cho mình (khiếu nại),
hoặc là vì phát giác để xử lý người vi phạm (tố cáo).
Ngày 13/9/1958, Thủ tướng Chính phủ có Thông tư số 436/TT-CP
Quy định trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của các cơ quan chính quyền
trong việc giải quyết loại thư khiếu nại, tố giác (gọi tắt là thư khiếu tố) của
nhân dân. Thông tư này bắt đầu thể hiện sự phân biệt về khái niệm giữa khiếu
nại và tố cáo (tố giác) nhưng trong văn bản này chưa tìm thấy chỗ nào thể
hiện có sự khác nhau giữa khiếu nại và tố cáo (thẩm quyền, trình tự, thủ tục
giải quyết), và được gọi chung là đơn thư khiếu tố.
Hiến pháp năm 1959 lần đầu tiên quy định quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân tại Điều 29:

Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền khiếu
nại, tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những hành vi
vi phạm của nhân viên cơ quan nhà nước. Những việc khiếu nại và
tố cáo phải được xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại
vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền
được bồi thường [19].
Như vậy, bắt đầu từ đây, khái niệm tố cáo đã được chính thức sử dụng
trong các văn bản của Nhà nước. Tuy nhiên, cũng chưa có sự phân định giữa
khiếu nại và tố cáo.
Hiến pháp năm 1980 mở rộng đối tượng của khiếu nại, tố cáo hơn một
chút, không chỉ cơ quan nhà nước mà cả "tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân
dân", nhưng vào thời kỳ này, các đối tượng này cũng không khác mấy so với
cơ quan nhà nước, nên về cơ bản, không có sự thay đổi nhiều.
Ngày 22/5/1971, Ủy ban Thanh tra ban hành Thông tư số 60-UBTTr
về hướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp trong việc xét và giải quyết