Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước ở Việt Nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VÃN
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HA NỘI
PHẠM TUÂN KHẢI
Cơ s ơ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIẺN
CỦA VIỆC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC
VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA
NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP QUYỂN
MẢ SỐ : 5.05.01
LUẬN ÁN PHÓ TIẾN sĩ KHOA HỌC LUẬT
• • •
Người hướng dẫn khoa học :
l.NGUYỀN NIÊN,
Phó Giáo sư, Phó Tiến sĩ
Vụ trưỏng Vụ Pháp cbế VPCP
2. LÊ BÌNH VỌNG,
Phó Tiến sĩ luật học,
Vự-kr-ừềng Vụ Pháp chế
Thanh tra Nhà nựớc.
„ J > _
Hà Nội 1996
MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU
Chương I : THANH TRA - CHỨC NĂNG THIẾT YÊU
CỦA QUẢ LÝ NHÀ NƯỚC.
I. Khái niệm, đặc điểm và phạm vi hoạt động của
thanh tra
1.1. Khái niệm thanh tra
1.2. Đặc điểm của thanh tra
1.2.1. Thanh tra gắn liền với quản lý Nhà nước
1.2.2. Thực hiện quyền lực Nhà nước trong quá trình thanh

tra
1.2.3. Độc lập trong quá trình thanh tra
I.3 Phạm vi hoạt động của thanh tra
II. Các nguyên tắc, hình thức và phương pháp thanh tra
IL1. Các ngnyẻn tắc thanh tra .
II. 1.1. Nguyên tắc thanh tra chỉ tuân theo pháp luật
II. 1.2. Nguyên tắc khách quan, dân chủ và công khai
II. 1.3. Nguyên tàc chính xác, kịp thời
II.2. Hình thức và phương pháp thanh tra
n.2.1. Các hình thức thanh tra
n.2.1.1 Thanh tra mặt chấp hành của quản lý Nhà nước
IL2.1.2 Thanh tra thường xuyên, toàn diện, từ trên xuống, từ
dưới lên
H.2.1.3 Thanh tra bên trong và thanh tra chức năng
11.2.2 Các phương pháp thanh tra
n.2.2.1 Phương pháp thanh tra mang tính giáo dục, thu37ết
phục
11.2.2.2 Tác động trực tiếp bằng mệnh lệnh vào đối tượng quản
lý
11.2.2.3 Thanh tra theo đoàn, thanh tra bộ phận theo vụ việc,
thanh tra đột xuất
Trang
1
9
9
9
32
35
39
42

48
48
48
51
53
55
55
56
58
61
63
64
67
70
74
74
81
92
92
93
97
102
107
107
110
110
116
124
127
127

128
131
139
139
141
Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý
Nhà nước
Thanh tra là công cụ để nâng cao hiệu quả của hoạt
động quản lý Nhà nước
Vai trò của thanh tra Nhà nước trong nên kinh tê hàng
hóa nhiều thanh phần theo cơ chê thị trường ỏ nước ta
hiện nay.
ChươngII: TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH
TRA NHÀ NƯỐC - LỊCH sử VÀ THỰC TRẠNG
Lạch sù hình thành, phát triển của thanh tra Nhà
nước Việt Nam
Tổ chức và hoạt động của thanh tra phục vụ công cuộc
kháng chiến, kiến quốc (1945 đến 1954)
Tổ chức và hoạt động của thanh tra phục vụ công cuộc
xây dựng CNXH ô miền Bắc, góp phần vào thắng lợi
của cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước.
Thanh tra Việt Nam trong thời kỳ đất nước thông nhất
đi lên CNXH (1976 đến nay)
Tổ chức và hoạt động của các co' quan thanh tra Nhà
nước theo pháp luật hiện hành
Cách thức phân loại các cớ quan thanh tra trong quản
lý Nhà nước
Tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước theo
pháp luật hiện hành
Tổ chức hệ thống thanh tra Nhà nước

Hoạt động của thanh tra Nhà nước
Nhận xét vê mặt pháp luật hiện hành tổ chức và hoạt
động của thanh tra Nhà nước
Thực trạng tổ chức và hoạt động cùa thanh tra Nhà
nước
Kết quả đạt được của tổ chức và hoạt động của thanh
tra Nhà nước
Về tổ chức của thanh tra Nhà nước
Về hoạt động của thanh tra Nhà nước
Những tồn tại trong tổ chức và hoạt động của thanh
tra Nhà nước
Những tồn tại về mặt tổ chức
Những tồn tại về mặt hoạt động
PHẦN MỞ ĐẨU
I. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỂ TÀI
Công cuộc đổi mới toàn diện ỏ nước ta hiện nay đòi hỏi Đảng và
Nhà nước phải "tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt nam, trọng tâm cải cách một bước nền hành chính0
[52].
Mục tiêu của cải cách nền hành chính Nhà nước là xây dựng một
nến hành chính trong sạch, vững mạnh và hiện đại, thực hiện tốt
đường lối, chinh sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, quản lý có
hiệu lực và hiệu quả mọi mặt đời sống xã hội, thực hiện dán giàu nước
mạnh, xã hội công bằng văn minh. Mục tiêu ấy đặt ra nhiều vấn đề
cần quan tâm giải quyết, trong đó rất quan trọng là việc củng cố, hoàn
thiện các chức năng quản lý Nhà nước, các chu trình của quản lý điều
hành, các phương thức đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý
Nhà nước nhằm nâng cao năng lực của bộ máy Nhà nước và hạn chế
đến mức thấp nhất những vi phạm pháp luật trong quản lý Nhà nước.
Là một trong những phương thức đảm bảo pháp chế và kỷ luật

trong quản lý Nhà nước, thanh tra Nhà nước có vai trò quan trọng đối
với quản lý Nhà nước, là chức năng thiết yếu của quản lý Nhà nước,
thanh tra Nhà nước góp phần quản lý, hoàn thiện bộ máy Nhà nước,
nâng cao hiệu quả của nền hành chính quốc gia phát triển. Vai trò đó
của thanh tra Nhà nước ngày càng phát triển trong tiến trình cải cách
2
hành chính theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam Xã
hội chủ nghĩa.
0 nước ta tô chức, hoạt động của thanh tra đã có một lịch sử phát
triển tương đối lâu dài (từ tháng 11/1945 đến nay); hệ thống pháp luật
vê thanh tra cũng tổn tại song song với sự phát triển của tô chức và
hoạt động thanh tra. Từ nàm 1990 trở lại đây, với sự ban hành Pháp
lệnh thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành, cụ thể hóa Pháp
lệnh, tô chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước đã được củng cố và
hoàn thiện thêm một bước.
Tuy nhiên^do yêu cầu phát triển nển kinh tế nhiều thành phần
theo co chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã
hội chủ nghĩa, sự biến đổi nhanh chóng của các quan hệ xã hội trong
lình vực quản lý Nhà nước, và do yêu cầu phát triển của hoạt động
thanh tra những năm qua, nhiều quy định của pháp luật hiện hành về
tổ chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước (kể cả một sô điều khoản
của Pháp lệnh thanh tra 1990) đã không còn phù hợp, cần nghiên cứu
sửa đổi bô sung. Mặt khác , trong quản lý Nhà nước ta thời gian gẩn
đây đã xuất hiện nhiều co' quan có chức năng thanh tra, kiểm tra,
giám sát, kiểm sát, tài phán về kinh tế - xã hôi như : Tòa án kinh tế,
Trọng tài kinh tế Quốc tế; Trọng tài phi Chính phủ, Tòa án hành
chính v.v Điếu này dẫn đến cách nhìn nhận khác nhau về vị trí, vai
trò, tô chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước. Do đó, hoàn thiện
các chê định về tổ chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước 't/Tong
điều kiện mới hiện nay là yêu cầu rất quan trọng và bức xúc để đấu

tranh chống các biểu hiện sai trái, vi phạm kỷ luật trong quản lý Nhà
nước và "đóng góp một cách tích cực nhất để tham gia vào cải cách bộ
máy hành chính của Nhà nước ta" [75].
3
Vì vậy, nghiên cứu toàn diện vấn để lý luận và thực tiễn của hoạt
động thanh tra dưới các khía cạnh vị trí, vai trò, chức nàng của thanh
tra trong quản lý Nhà nước, bản chất, đặc điểm, các hình thức, phương
pháp của thanh tra Nhà nước cũng như những bất cập về mặt pháp lý
đối với tô chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước Việt Nam, từ đó
đề xuất những giải pháp thực tiễn cần thiết nhằm đổi mới tô chức và
hoạt động thanh tra trong tình hình hiện nay là vấn để rất bức xúc.
II. TÌNH HÌNH NGHIÊN c ứ u VẤN ĐỂ T ổ CHỨC
VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NHÀ NƯỎC.
Cho đến nay, đã có một số công trình trong nước và nước ngoài
nghiên cứu về vấn để này. Đó là các công trình khoa học của các tác
giả như : Evschorina Turoxep (Liên xô cũ), Schwacke, Christoph
Reichard, Stainov, Bretzinger, Jaworsky v.v
Trong sách báo pháp lý ồ Việt Nam: vấn để đổi mới tô chức và
hoạt động của thanh tra Nhà nước còn ít được nghiên cứu một cách có
hệ thống. Công trình khoa học cấp Bộ vê "đổi mới tô chức và hoạt động
Thanh tra trong điều kiện nền kinh tế nhiêu thành phần theo co' chế
thị trường của tập thê tác giả; các chuyên khảo "Hỏi và đáp vê Pháp
lệnh thanh tra", "Tìm hiểu Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân",
"Một số vấn đề vê tài phán hành chính ỏ Việt Nam" của Phó tiến sĩ Lê
Bình Vọng; Thanh tra Nhà nước - phương thức riêng đảm bảo pháp
chẽ và kỷ luật trong quản lv Nhà nước của Phó tiến sĩ Nguyễn cửu
Việt (trong giáo trình Luật hành chính Việt Nam) là sự tìm hiểu bước
đầu có hệ thống dưới khía cạnh pháp lý đối với tổ chức và hoạt động
thanh tra. Ngoài ra còn hàng loạt các bài báo được đăng trên các tạp
chí Thanh tra, tạp chí Nhà nước và Pháp luật, các báo ở Trung ương

và địa phương cũng tập trung nghiên cứu về ý nghĩa, vai trò, nhiệm
vụ, tô chức và quyển hạn của thanh tra nói chung và thanh tra Nhà
4
nước nói riêng. Tuy nhiên, vấn đế đổi mới tỏ chức và hoạt động thanh
tra theo hướng toàn diện, phù hợp với co chê quản lý Nhà nước hiện
n ay cả về mặt lý luận và thực tiễn chưa đáp ứng yêu cầu mới của quản
lý Nhà nước.
Thực tiễn cho thấy có một sô vấn đề rất co' bản vê công tác thanh
tra đang đặt ra và đang có nhiều quan điểm, ý kiến rất khác nhau:
- Thanh tra Nhà nuớc theo cấp với thanh tra Nhà nước chuyên
ngành.
- Đặt thanh tra Nhà nước trực thuộc Quốc hội độc lập và không
thuộc hành pháp hay đặt trong co quan hành pháp.
- Phân định chức nàng 'Kiểm sát việc tuân theo pháp luật (kiểm
sát chung) của Viện Kiểm sát các cấp với chức năng thanh tra của các
tô chức thanh tra Nhà nước.
- Phân định rõ chức năng nhiệm vụ của các cơ quan có chức năng
thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát
Do đó việc nghiên cứu một cách C0‘ bản, toàn diện đê đi đến một
nhận thức thông nhất và sáu sắc vấn đề trên là việc lam có ý nghĩa
quan trọng về lý luận và thực tiễn.
Đây cũng chính là cán cứ để lựa chọn vấn đề cơ sở lý lu ận và
th ự c tiễn của việc đổi m ới tổ chức và hoạ t độn g của T hanh tra N h à
nước V iệt N a m làm đề tài luận án Phó tiến sĩ luật học.
III. MỤC ĐÍCH KHOA HỌC VÀ NHIỆM v ụ CỦA LUẬN ÁN
Mục đích của luận án là nghiên cứu một cách tương đối toàn diện
những vấn đê lý luận và thực tiễn liên quan đến tô chức và hoạt động
của thanh tra Nhà nước dưới giác độ pháp lý về ý nghĩa vị trí, vai trò,
mối liên hệ biện chứng giữa thanh tra với quản lý, lịch sử và thực
trạng tổ chức, hoạt động của thanh tra trong quản lý Nhà nước, từ đó

5
rút ra nhùng kiến nghị nhằm đôi mới tô chức, hoạt động của thanh tra
Nhà nước, nâng cao địa vị pháp lý của thanh tra Nhà nước trong điều
kiện cải cách nền hành chinh Nhà nước hiện nay.
Đối tượng nghiên cứu của đê tài rất rộng lớn, tác giả luận án
không có tham vọng đi sáu vào tất cả các khía cạnh của nó mà chi tập
trung nghiên cứu, lý giải những vấn đề quan trọng nhất.
Để đạt được mục đích đó, luận án có nhũng nhiệm vụ sau :
- Nghiên cứu khái niệm bản chất, đặc điểm của thanh tra Nhà
nước, phân biệt thanh tra Nhà nước với hoạt động giám sát của Quốc
hội, kiểm sát của Viện Kiểm sát nhân dán, giám sát của Tòa án nhân
dân và giám sát của nhân dân lao động thông qua các tô chức xã hội.
- Phán tích về phương diện lý luận và thực tiễn vấn đề vị trí, vai
trò của thanh tra trong quan lý Nhà nước, mối quan hệ khảng khít với
tư cách là một chức nàng thiết yếu của thanh tra đối với quản lý Nhà
nước.
- Nghiên cứu các hình thức, phương pháp và phạm vi tác động của
thanh tra Nhà nước; lịch sử hình thành và phát triển của thanh tra
Nhà nước qua từng giai đoạn.
- Phân tích tô chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước theo
pháp luật hiện hành, những bất cập của pháp luật hiện hành về thanh
tra và những kiến nghị nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh
tra Nhà nước trong thời gian tới.
IV. NHỮNG ĐIỂM MÔI CỦA LUẬN ÁN
Đây là công trình chuyên khảo đầu tiên trong khoa học pháp lý
Việt Nam nghiên cứu tương đối toàn diện và hệ thống vấn để tổ chức
và hoạt động của thanh tra Nhà nước cả trên bình diện lý luận cũng
6
như thực tiền của quá trình xáv dựng và hoàn thiện những vấn để
pháp lý đối với đế tài trên. Luân án có những điểm mới sau :

1. Sự phán tích kỳ lường khái niệm thanh tra Nhà nước thông
qua các quy định pháp luật; vai trò, vị trí của thanh tra, mối quan hệ
giữa thanh tra với quản lý Nhà nước từ khi có tổ chức thanh tra Nhà
nước đầu tiên đến nay. Trong giới hạn của việc nghiên cứu, luận án đã
làm sáng tỏ bản chất, đặc điểm, mối tương quan của thanh tra Nhà
nước với các hoạt động giám sát, kiểm sát, kiểm soát và các hình thức
kiểm tra khác, chi ra một cách tổng quan lịch sử phát triển của tô
chức và hoạt động của thanh tra Nhà nước ở Việt Nam.
2. Một đóng góp vào sự giải thích tiếp theo các vấn để lý luận,
thực tiễn pháp lý các quy định về thẩm quyển của thanh tra Nhà nước
trong quản lý Nhà nước, có sở khoa học của những quyển hạn và
nhiệm vụ cua thanh tra Nhà nước trong hệ thống các quan niệm, quan
điểm tổn tại trong khoa học pháp lý hiện nay;
3. Chỉ ra những khiếm khuyết về mặt pháp lý vấn để vê tổ chức
bộ máy Nhà nước, tô chức, quyền hạn và nhiệm vụ của hệ thống thanh
tra Nhà nước; lý giải một cách khoa học và có hệ thống co' cấu tô chức,
thẩm quyền của thanh tra Nhà nước trong điều kiện nền kinh tế
nhiều thành phần theo co chế thị tníòng và công cuộc cải cách nền
hành chính quốc gia trên cơ sở đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn
thiện sự điều chỉnh pháp luật đối với chúng;
4. Một đóng góp vào việc tô chức các cơ quan thanh tra Nhà nước
ỏ Việt Nam một cách khoa học song song với việc tàng thêm thẩm
quyền của chúng thỏng qua việc hoàn thiện và phát triển tiếp theo
những quy định pháp lý và kinh nghiệm có chọn lọc của việc tổ chức,
ằoạt động thanh tra ở nước ngoài.
7
V. PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP
NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN
Phương pháp luận của luận án là chủ nghĩa duy vật biện chứng,
chủ nghĩa duy vật lịch sử và phép biện chứng duy vật. Trong quá

trình nghiên cứu, trình bày, tác giả luận án cô gắng lý giải vấn để co
sỏ' lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tô chức và hoạt động của thanh
tra Nhà nước theo các quan điểm : hệ thống, lịch sử, thực tiễn và trong
mối liên hệ với các hiện tượng pháp lý cũng như các yếu tô cơ bản
trong đòi sống thực tiễn sự tồn tại phát triển của thanh tra Nhà nước.
Tác giả cũng cố gắng nghiên cứu và phân tích những quan điểm khác
nhau trong sách báo pháp lý ở nước ngoài vào Việt Nam có liên quan
đến đê tài nghiên cứu. Những ý tưởng được thể hiện thông qua các
luận điểm trong luận án được phát triển dựa trên các công trình
nghiên cứu co bản của các nhà khoa học pháp lý trong và ngoài nước.
Phương pháp nghiên cứu của luận án được sử dụng trong quá
trình nghiên cứu là : trừu tượng khoa học, đi từ cái chung đến cái
riêng, phương pháp phân tích tổng hợp, thống kê so sánh pháp luật,
phương pháp phân tích thuần tuý quy phạm và phương pháp xã hội
học cụ thể.
VI. Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ THựC TIẺN c ủ a l u ậ n á n
Những kết luận và kiến nghị của luận án có ý nghĩa quan trọng
về mặt thực tiễn và pháp lý đối với yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt
động của thanh tra Nhà nước. Việc tìm kiếm một mô hình thanh tra
Nhà nước và trao cho tổ chức này thẩm quyển tương ứng sẽ có tác
dụng to lớn trong việc cải cách bộ máy thanh tra phù hợp với yêu cầu
tinh giản và nâng cao hiệu quả hoạt động của chúng. Đồng thời, những
kiến nghị về việc hoàn thiện pháp luật về thanh tra cũng là những yêu
8
cầu cần phải khẩn trương sửa đổi Pháp lệnh thanh tra và các vàn bản
pháp luật có liên quan đến tô chức, quyển hạn, nhiệm vụ của thanh
tra Nhà nước, góp phần hoàn thiện pháp luật vê thanh tra, đặc biệt là
đối với việc sửa đổi Pháp lệnh thanh tra và Pháp lệnh khiếu nại tố cáo
của công dân.
Bên cạnh đó, luận án có thể được sử dụng như một tài liệu tham

khảo trong công tác nghiên cứu, giảng dạy, đào tạo về khoa học thanh
tra và khoa học luật hành chính.
VII. Cơ CẤU CỦA LUẬN ÁN
Cơ cấu của luận án bao gồm lời nói đầu, ba chương. 8 tiết, phần
kết luận và cuối cùng là danh mục tài liệu tham khảo.
%
9
Chương I.
THANH TRA - CHỨC NÀNG THIẾT YẾU
CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
I. Khái niệm, đặc điểm và phạm vi
hoạt động của Thanh tra
1.1. Khái niệm Thanh tra
Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc từ La tinh (Inspectare) có
nghĩa là ' nhìn vào bên trong", chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên
ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định; "là sự kiểm soát,
kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra" [162].
Thanh tra "là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang
thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định -
Sự tác động đó có tính trực thuộc [161]; theo từ điển Tiếng Việt
"Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ
quan, xí nghiệp" [163], Với khái niệm này, thanh tra bao hàm nghĩa
kiểm soát nhằm "xem xét đê phát hiện ngăn chặn những gì trái với
quy định" [164]. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định :
’’người làm nhiệm vụ thanh tra, Đoàn thanh tra của Bộ" [166] và "đặt
trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định" [165]. Trong
hoạt động quản lý Nhà nước, trong sách báo chính trị và các vàn bản
của cơ quan quản lý thường sử dụng các cụm từ "thanh tra, kiểm tra"
đê chỉ một hoạt động vốn có của quá trình quản lý, một chức nảng của
quản lý Nhà nước nhằm hướng hoạt động của chủ thể quản lý vào một

10
mục đích nhất định. Kiểm tra là "xem xét tình hình thực tê để đánh
giá, nhận xét” [168] để chỉ hoạt động của một chủ thể tác động vào đối
tượng (có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc) ỏ đây, kiểm tra được
hiểu theo 2 nghĩa : Theo nghĩa rộng, kiểm tra chỉ các hoạt động của
các tô chức xã hội, các đoàn thể, Đảng cộng sản và của công dân như :
kiểm tra của Đảng, kiểm tra của các tỏ chức xã hội khác (trong đó có
kiểm tra nhân dân), kiểm tra của công dân đối với hoạt động của bộ
máy Nhà nước. Theo nghĩa này, tính quyển lực trong kiểm tra bị hạn
chế vì các chủ thể thực hiện kiểm tra không có quyền áp dụng trực
tiếp những biện pháp cưỡng chế Nhà nước. Kết quả của kiểm tra chỉ
dừng lại ở mức "kiến nghị, đề nghị" và tác động có tính dư luận vào
hoạt động mà đối tượng bị kiểm tra (sự lên án, phê bình từ phía xã
hội) từ đó cần phải có sự chân chỉnh, rút kinh nghiệm trong quá trình
hoạt động của đối tượng kiểm tra. Ví dụ Đảng cộng sản Việt Nam
kiểm tra hoạt động của bộ máy Nhà nước thông qua các thành viên
của Đảng trong bộ má}7 Nhà nước, qua việc báo cáo hoạt động của các
co quan trong bộ máy Nhà nước trước các cấp ủy Đảng từ Trung ương
đến địa phương. Qua đó, Đảng đưa ra những nhận xét, đánh giá ưu
khuyết điểm và đề ra những phương hướng khắc phục. (Đôi khi có sự
kỷ luật Đảng đối với cán bộ giữ các cương vị trong bộ máy Nhà nước)
nhưng đây không phải là trách nhiệm kỷ luật trong quản lý mà là kỷ
luật theo Điều lệ Đảng (một tổ chức chính trị - xã hội đặc biệt).
Kiểm tra theo nghĩa hẹp là ầoạt động của chủ thê nhàm tiến
hành để xem xét, xác minh một việc gì đó của đối tượng bị quản lý
xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định trước (kiểm tra
phương tiện giao thông, kiểm tra hành lý ), theo nghĩa này, kiểm tra
với tư cách là một chức nàng của quản lý, thực hiện một số biện pháp
cưỡng chế Nhà nước nhất định. Ví dụ khi nói vê nhiệm vụ và quyền
hạn của Bộ Nội vụ trong việc bảo đảm trật tự an toàn giao thông

11
dường bộ và trật tự an toàn đô thị, Nghị định 36/CP của Chính phu
ngàv 29/5/1995 có quv định : "Tỏ chức kiểm tra, giám sát và xử lý các
vi phạm trật tự an toàn giao thông đường bộ và trật tự an toàn đô thị".
(khoản 2 Điều 6). ở nghĩa này, kiểm tra gần với khái niệm thanh tra.
Hay nói cách khác "quvền thanh tra bao hàm kiểm tra" [97], được thực
hiện thông qua quyền hạn và nhiệm vụ của các co quan quản lý Nhà
nước có chức năng thanh tra. Khi đê cập đến vai trò của công tác
thanh tra trong bộ máy Nhà nước, chỉ thị 38 ngày 20 tháng 2 năm
1984 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tảng cường sự lãnh đạo của
Đảng đối với công tác thanh tra cũng khẳng định với ý nghĩa thanh
tra bao hàm cả kiểm tra : " tô chức thanh tra là công cụ đắc lực của
Đảng, của chính quyền trong việc kiểm tra sự chấp hành đường lối,
chính sách của Đảng, pháp luật, kế hoạch của Nhà nước" [54] Pháp
lềnh thanh tra 1990 cua nước ta cũng ghi : Thanh tra Bộ, ủ y ban Nhà
nước, cơ quan thuộc Hội đổng Bộ trưỏng (nay là Chính phủ) có nhiệm
vụ, quvền hạn sau đáv : Hướng dẫn, kiểm tra thủ trưỏng các co'
quan, đơn vị thuộc quyển quản lý " (khoản 3 Điều 14); tương tự, các
diều 17 (khoản 2), điểu 20 (khoản 2) cũng nhấn mạnh quyền thanh
tra bao hàm cả sự kiểm tra [144], nếu kiểm tra hiểu theo nghĩa hẹp
như đã phân tích ở trên.
Sách báo pháp lý nước ngoài cũng đề cập đến khái niệm kiểm tra
hết sức đa dạng, thể hiện như một mặt, một phương diện của hoạt
dộng thanh tra : "Thanh tra (inspection) chỉ có thể thực hiện được có
liiệu quả thông qua các hoạt động vốn có của nó là xem xét kiểm tra
(Kontrolle) kết quả của các đối tượng quản lý" [210]. Luật kiểm tra
ahân dân của Liên Xô 1979, Luật thanh tra của nước cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Bungari 1981, Luật thanh tra công nông (ABĨ) Cộng hòa
dân chủ Đức 1980 trước đáy cũng ghi nhận hoạt động kiểm tra như
ĩiột bộ phận "hạt nhản" của các hoạt động thanh tra " .Thanh tra công

12
nông ỏ Cộng hòa dán chu Đức bao gổm các hoạt động kiểm tra của
viên chức, công nhân, nóng dán trong các xí nghiệp, hợp tác xã và các
nông trường quốc doanh' [207]. "Trong quản lý Nhà nước, thanh tra
và kiểm tra là chức nàng chung của. quản lý Nhà nước, tức là mối
quan hệ ngiiỢc chiểu trong chu trình quản lý nhằm phân tích, đánh
giá, theo dõi nhùng phương pháp quản lý đã đề xuất từ đầu” [178].
Với tư cách là chức nàng, là giai đoạn của quản lý nhà nước, khái
niệm thanh tra và kiểm tra có những nét tương đông như đã nêu trên
và bởi lẽ "phạm vi kiểm tra, thanh tra bao hàm mọi vấn đề thuộc mọi
ngành và lĩnh vực quản lý" [99] cho nên trong hoạt động thực tiễn và
sách báo chính trị pháp lý người ta có thê hiểu kiểm tra và thanh tra
là cùng một loại hoạt động giống nhau vể bản chất - kiểm tra và thanh
tra đều có một mục đích, yêu cầu chung là xem xét, đánh giá một sự
vật, hiện tượng (là đối tượng của kiểm tra và thanh tra) từ đó rút ra
kết luận đúng, sai để có biện pháp phát huy, uốn nắn, chấn chỉnh.
Song, chúng có những điểm không trùng hợp nhau :
- Thanh tra là hoạt động kiểm tra của cơ quan Nhà nước cấp trên
đôi với co' quan Nhà nước cấp dưới (mang tính trực thuộc) và là một bộ
phận của cơ quan hành pháp).
- Kiểm tra là hoạt động của cơ quan Nhà nước, nói chung (bao
gồm kiểm tra nội bộ, tự kiểm tra) của các tổ chức quần chúng, đoàn
thể, đối với hoạt động của các cơ quan Nhà nước. Tổ chức quần chúng
có thể kiểm tra hoạt động của co' quan Nhà nước, nhưng sự kiểm tra
của các tổ chức quần chúng không thê mang tính trực thuộc phục
tùng, mang tính thú' bậc trong quá trình kiểm tra các co' quan quản lý
Nhà nước.
- Kiểm tra là co sở, là hoạt động thường xuyên phục vụ cho các
cuộc thanh tra. Trong khi đó, hoạt động thanh tra rất rộng, vừa có
tính chất Nhà nước, vừa có tính quần chúng. Nhưng khi đã có quyết

13
định thanh tra thì rõ ràng đó chủ yếu là hoạt động của các co quan
thanh tra Nhà nùớc kết hợp với công tác kiểm tra của Thủ trưởng và
mạng lưới giám sát, kiểm tra của quán chúng.
Tuy nhiên, xét hai khái niệm về mặt lịch sử và lý luận chúng ta
cũng cần có cách nhìn thống nhất, tiếp cận chúng từ mục đích, bản
chất của chúng trong môi quan hệ với quản lý Nhà nước :
Chúng ta đều biết, không phải ngẫu nhiên sau khi Cách mạng
tháng 10 thành công, V.I. Lê nin đã ra lệnh cải tô Ban kiểm tra Nhà
nước thành Bộ dân ủy thanh tra công nông [24]. Một mặt, người coi
trọng đến vai trò của quần chúng tham gia vào hoạt động thanh tra
các cơ quan Nhà nước; đổng thời cũng nhấn mạnh đến tính chất Nhà
nước của hoạt động thanh tra, đặt hoạt động thanh tra với tính cách là
một phạm trù rộng, bao quát cả hoạt động kiểm tra. Đây là sáng kiến
phù hợp với tình hình chính trị và tô chức bộ máy Nhà nước Xô Viết
lúc bấy giò. Trong hàng loạt các tác phẩm khác, khi đê cập đến chúc
nàng, chu trình của quản ỉ ý nhằm xây dựng 'khả nàng biết làm, biết
thành thạo trong quản lý" [21], V.I. Lê nin ít sử dụng đến khái niệm
có tính chất chính trị của thanh tra và kiểm tra mà Người thường
nhấn mạnh đến tác động có mục đích của thanh tra và kiểm tra của
chủ thể quản lý đối với hoạt động của đối tượng bị quản lý, xem như
không có sự phân biệt "hai khái niệm '. Tại đại hội XI đảng cộng sản
(b) Nga tháng 3/1922 trong báo cáo chính trị đọc trước Đại hội, Lênin
n ó i: "Chúng ta phải tổ chức kiểm tra nghiêm ngặt công tác của chúng
ta phải kiểm tra thật sự, đứng trên quan điểm nền kinh tế quốc dân
mà kiểm tra" [21], "phải kiểm tra lại những chủ trương mà chúng ta
đã tuyên bố từng giờ, quyết định từng phút, từng giây và "Ban
thanh tra công nông không chỉ có nhiệm vụ, thâm chí cũng không phải
nhiệm vụ chủ yếu "tóm bắt" và "vạch mặt " [22] và "phải cải tô bộ
dân ủy thanh tra công nông để tàng cường sự kiểm tra từ phía quần

14
chúng nhàm tiêu diệt cái thú co dại chu nghía quan liêu " [33]. ở
nước ta, trong các Nghị quyết của Đảng, các Hiến pháp 1980, 1992
cũng xem thanh tra và kiểm tra như là những mặt, phương diện của
quản lý Nhà nước, có chung mục đích, thực hiện cùng một chức nảng
của co quan quản lý Nhà nước : Hiến pháp 1980 để cập đến quyền
hạn và nhiệm vụ của Chính phu, khoản 15, Điều 107 quy định :
"Chính phủ tổ chức và lảnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của
nhà nước"; tương tự, khoản 7, Điểu 112 Hiên pháp 1992 cũng quy
định : "Chính phủ tô chức và lãnh đạo công tác kiểm kê công tác
thanh tra và kiểm tra Nhà nước, chống quan liêu tham nhũng trong
bộ máy Nhà nước, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân";
thông báo Hội nghị lần thú 8 chi rò : "tàng cường công tác thanh tra,
kiểm tra để mọi thành phần kinh tế kinh doanh đúng pháp luật. "v.v
như vậy, xét theo tính chất, mục đích của quản lý Nhà nước, với tư
cách là chức năng không thể hiểu được của quản lý Nhà nước, thanh
tra và kiểm tra có thể được hiểu trong mối quan hệ giữa "cái chung"
và "cái riêng". Xét theo thuật ngữ kiểm tra (Kontrolle), thanh tra
(Inspection) thì 2 thuật ngữ này có thê phản biệt theo nguồn gốc về
mặt lịch sử : Quá trình phát triển của xã hội từ khi chưa có Nhà nước
đến khi xuất hiện Nhà nước thì tác động của chúng đối với xã hội và
Nhà nước có khác nhau về mức độ thực hiện quyên năng : "Thanh tra
và kiểm tra là những chức nảng, những mặt của quản lý nói chung,
chúng liên hệ, tác động lẫn nhau và trong mối tương quan với quản lý
Nhà nước thì thanh tra giữ vai trò trực tiếp, bởi chính trong quá trình
thanh tra, ưu thế vê tính quyền lực Nhà nước được thể hiện hơn so với
kiểm tra" [195].
Theo chúng tôi, thuật ngữ kiểm tra tồn tại trước thanh tra. Từ
khi xuất hiện loài người (con người có ý thức), quan hệ giữa con người
với nhau tồn tại trong quá trình sản xuất, phân phối của cải vật chất

15
đòi hỏi họ phải xem xét, đánh giá kết quả hoạt động của minh, và
chính hoạt động của con người trong quá trình sản xuất, phân phối
của cải vật chất xã hội quyết định sự cần thiết phải có sự kiểm tra.
Mặt khác, "mỗi hoạt động có V thức, có tô chức của con người đều chứa
đựng trong nó những yếu tố của kiểm tra " [204] và " đối với mỗi một
con ngiìòi tự nhiên, mỗi cộng đổng nguyên thủy, kiểm tra (đơn so theo
nghĩa của từ) được xem như là phương thức hành động để thực hiện
mục đích " [189].
Sự ra đời của Nhà nước - tô chức chính trị đặc biệt của giai cấp
này đối với giai cấp khác đòi hỏi phải có những thiết chế cần thiết đê
bảo vệ quyền lợi của giai cấp thống trị. Từ đó, quản lý Nhà nước mang
tính quyển lực xuất hiện và là một trong những đặc trưng phân biệt rõ
Nhà nước với các tô chức thị tộc, bộ lạc và các tô chức xã hội khác. Đê
thực hiện được việc quản lý Nhà nước, giai cấp thông trị đặt ra các tô
chức, sử dụng các chức năng khác nhau để quản lý. Chức nàng giữ vị
trí quan trọng trong quản lý đó là việc thanh tra, kiểm tra thông qua
bộ máy, pháp luật nhằm xem xét, đánh giá những kết quả hoạt động
quản lý của các đối tượng quản lý. Như vậy chỉ từ khi Nhà nước ra đời
(có quản lý Nhà nước), kiểm tra trong quản lý được Nhà nước hóa
(mang tính quyền lực) và được xem như một bộ phận của thanh tra.
Hay nói cách khác, hiểu theo nghĩa hẹp của kiểm tra (như đã phân
tích ở trên), "quyền thanh tra bao hàm quyền kiểm tra".
Kiểm tra tồn tại khi chưa có Nhà nước. Khi con người làm chủ
được tư liệu sản xuất, làm chủ được các điều kiện ' sinh tồn thật sự của
minh" thì lúc này, "các điêu kiện sinh hoạt bao quanh con ngiíời, vẫn
thống trị con người sẽ nằm dưới sự kiểm tra, giám sát của con người"
[2], Khi Nhà nước xuất hiện, kiểm tra mang tính Nhà nước (thanh trạP
(Jai cấp thống trị trong các Nhà nước khác nhau đã sử dụng thanh tra
16

như một công cụ hữu hiệu để bao vệ quyền lợi và thực hiện chuyên
chính của giai cáp thông trị đối với giai Cấp bị trị.
Là một bộ phận của quản lý Nhà nước, cho nên bản chất của
thanh tra cũng bị chi phối bởi bản chất giai cấp của Nhà nước. Hay
nói cách khác, trong các Nhà nước có giai cấp đối kháng, thanh tra
phục vụ quyền lợi của giai cấp thông trị. Trong các xã hội bóc lột,
thanh tra Nhà nước do giai cấp bóc lột thực hiện. Bởi lẽ, tư liệu sản
xuất trong các xã hội đó do thiểu sô người bóc lột chiếm hữu, vì vậy
quyển thanh tra chi thuộc một nhóm người chuvên trách thực hiện.
Dưới chủ nghĩa tư bản, nơi mà nền dán chủ cao hơn bất kỳ nển dản
chủ nào trước đó thì cũng không phải là để phục vụ cho lợi ích chung
của toàn thê xã hội mà chỉ là phục vụ lợi ích của các nhà tư bản: "Bất
cứ sụ kiểm tra mang tính nhận thức xã hội nào vào các quá trình sản
xuất xã hội đều là đụng chạm đến quyền tư hữu thiêng liêng, của
quyền kinh doanh tư nhán và quyền tự do của cá nhân các nhà tư
bản" [4].
Những "ông quan thanh tra" trong các xã hội bóc lột đểu xa lạ với
quần chúng và có "uy quyền đặc biệt" đối với xã hội, và chỉ nhằm phục
vụ lợi ích ích kỷ của số ít người chiếm hữu tư liệu sản xuất.
Ngày nay, chủ nghĩa tư bản đã bước sang giai đoạn phát triển
mới, lợi ích cá nhân của các nhà tư sản vẫn cần được bảo vệ như một
"báu vật" thiêng liêng, chi phối toàn bộ các hoạt động dân chủ trong
đồi sống chính trị của họ. Nhà triết học Jacques Derrida - người Pháp
có viết : "Trên thực tế, quyền lực quốc tế vẫn chịu sự giám sát của
những Nhà nước - dân tộc hùng mạnh của những tập đoàn tư bản
khoa học kỹ thuật, tư bản tựơng trưng và tư bản tài chính, tư bản Nhà
nước và tư bản tư nhân" [71].
17
Dưới chủ nghĩa xã hội, khi tư liệu sản xuất đã thuộc về nhân dân
lao động - những ngiíòi chủ của đất nước, nhản dân lao động bầu ra bộ

máy Nhà nước của mình và thông qua bộ máy đó thực hiện việc giám
sát thanh tra các hoạt động quản lý Nhà nước của các cơ quan quản lý
Nhà nước do mình bầu ra. Quyên thanh tra đó là một trong những
điểu kiện co' bản để mở rộng dân chủ và nâng cao hiệu quả của quản lý
Nhà nước. Nhấn mạnh bản chất của thanh tra, V.I Lênin viết : "Bản
chất của thanh tra là ồ chỗ : ai kiểm tra ai, tức là giai cấp nào bị thanh
tra và giai cấp nào thực hiện việc thanh tra " [17].
Hiện nay, mặc dù có Nhà nước, xã hội vẫn tồn tại các hình thức
quản lý và kiểm tra phi Nhà nước (kiểm tra của các tô chức xã hội,
kiểm tra của cá nhân ) và đến khi "Nhà nước tiêu vong" thì quản lý
Nhà nước, trong đó có thanh tra cũng sẽ tiêu vong. Nhưng chức năng
kiểm tra xã hội vẫn tồn tại dưới dạng các qui tắc của sự tự quản xã
hội, của chính bản thân con người với tư cách là một thực thê của tự
nhiên và xã hội. Nghĩa là, nói như Àng ghen : "Những chức năng xã
hội sẽ mất tính chất chính trị và sẽ biến thành những chức năng quản
lý đơn thuần chăm lo đến lợi ích của xã h ộ i" [8],
Việc xem xét thanh tra và kiểm tra theo quá trình lịch sử của sự
tồn tại và phát triển của xã hội, Nhà nước không có nghĩa là thanh tra
và kiểm tra thành hai khái niệm riêng, tách biệt nhau [69]. Như trên
đã trình bày, giữa thanh tra và kiểm tra có những cái chung vốn có, đó
là sự tác động vào đối tượng quản lý để xem xét đánh giá hoạt động
của một chu trình quản lý từ khâu dự báo; chuẩn bị quyết định; thông
qua quyết định; ban hành quyết định quản lý; tô chức thực hiện quyết
định đến kiểm tra sự thực hiện đó. Nhưng nếu hiểu thanh tra với tư
cách là một chức năng, một bộ phận của quản lý Nhà nước, nhân danh
quyền lực Nhà nước trong hoạt động của minh thì thanh tra là tô chức
chi xuất hiện, tồn tại, phát triển cùng với. Nhà nước, gắn liền với quản
18
lý Nhà nước, 0 đáu có quan lý Nhà nước, ỏ đó có thanh tra. Và trong
hoạt động thanh tra bao hàm ca nghía kiểm tra.

Do sự lựa chọn hệ tư tưỏng khac nhau, mỗi Quốc gia có quan điểm
khác nhau vê quản lý Nhà nước, đặt ra mục đích quản lý khác nhau
qua từng giai đoạn lịch sử. từ đó định ra có chế quản lý, tiêu chuẩn,
phương thức đánh giá hiệu quả quan lý phù hợp với hoạt động quản lý
của quốc gia mình. Vì vậv, mỗi một quốc gia có cách tiếp cận khác
nhau vê thanh tra : 0 Cộng hòa Pháp, người ta quan niệm rằng quản
lý là "cai trị", "trông coi" trong đó có chức nàng thanh tra. Thanh tra
là xem xét sự việc diễn ra đúng với các vàn bản pháp luật đã ban hành
hay không ? Sự thanh tra này được tiến hành bằng việc các cơ quan
hành chính thực hiện "kiểm tra nội bộ" theo thứ bậc hành chính (kiểm
tra của Thủ trương đối với nội bộ co quan, nhân viên cấp dưới). Nhưng
khi công việc phải kiểm tra tro nên quá nhiều, phức tạp, phạm vi lớn
thi phải sử dụng những nhán viên chuyên môn gọi là "thanh tra viên''.
Đó là hoạt động kiểm tra từ bén ngoài đối với đối tượng bị thanh tra,
xem xét các sự việc theo cơ chế "cứng", áp dụng nhiều biện pháp
nghiệp vụ chuyên môn. Thanh tra viên ở Pháp (chủ yếu là thanh tra
Bộ) không thực thuộc đơn vị mình thanh tra, không tham dự vào việc
chỉ đạo điểu hành của ban lãnh đạo Bộ. Đây là nguyên tắc cơ bản của
hệ thống thanh tra ở Pháp. Trên co sở nguyên tắc này, xuất hiện khái
niệm "Tổng thanh tra" là co' quan nằm ngoài, độc lập với các cơ quan
chức năng của bộ, chỉ trực thuộc Bộ trưởng, chịu trách nhiệm thanh
tra toàn bộ các vấn đế thuộc quyền quản lý của Bộ trưởng trong phạm
vi cả nước.
Theo cách thức tô chức thực hiện quyển lực của nhà nước Hoa
Kỳ, trước đây có khái niệm "Tổng giám sát" (General Accouting
office ). Cơ quan này trực thuộc Quốc hội do 1 Tổng Thanh tra phụ
trách bao gồm hàng ngàn nhán viên và có các Vản phòng ỏ các địa
19
phương và nước ngoài, có quan Tổng giám sát thực hiện các chức năng
giám sát - cao nhất và phạm vi thanh tra rộng lớn nhằm đánh giá hoạt

động trên tất cả các linh vực của Liên bang đê đưa ra các dự án và các
đề nghị trình lên Tổng thống và Nghị viện.
Ngày nay, sự mở rộng tô chức một sô cơ quan ở cấp liên bang đã
làm xuất hiện 0 Mỹ thuật ngữ "Tổng thanh tra (General inspection) ở
các Bộ. Tuy nhiên, hoạt động của cơ quan này chủ yếu là nghiên cứu,
đóng vai trò giám sát từ bên ngoài, chi tiến hành điều tra khi có sự
gian lận, tham nhũng trong bộ máy của Bộ và được coi như các công
tác viên của cơ quan Tổng giám sát.
Trong bộ máy Nhà nước của Cộng hòa liên bang Đức có hệ thống
giám sát Nhà nước thuộc Quốc hội. Co' quan này độc lập và có quyền
kiểm tra vể mặt pháp luật, chuyên môn và giám sát ủy quyền đối với
toàn bộ hoạt động quản lý của Chính phủ liên bang và hệ thống các co'
quan quản lý từ Trung ương đến địa phương. Thanh tra của Chính
phủ chỉ là bộ phận nhỏ bên cạnh Thủ tướng, nghiêng về thanh tra
chuyên môn và thanh tra ủy quyền. Chính phủ Cộng hòa liên bang
Đức tập trung lực lượng thanh tra chủ yếu vào thanh tra ngành, lĩnh
vực.
Ổ một số nước Châu Á, hoạt động thanh tra Nhà nước được hiểu
như sự cần thiết căn bản đối với các lĩnh vực kinh tế - vàn hóa, đặc
biệt là lình vực ngân sách (Đài Loan, Hàn Quốc, Malaisia ) do đó họ
tập trung các lực lượng thanh tra theo khu vực kinh tế. Điển hình là ở
Đài Loan : Thanh tra Nhà nước gắn liền với hoạt động kiểm toán Nhà
nước. Tên gọi của cơ quan này là "Viện thanh tra - kiểm toán”; ỏ Hàn
quốc, hoạt động kiểm toán và thanh tra được quy định trong một tổ
chức thống nhất, theo Hiến pháp Hàn Quốc 1962, co quan này được
20
thành lập và ghi nhận trong Hiến pháp - gọi là Ban Thanh tra và
Kiểm toán (BAI).
Ổ nước ta, trong sách báo pháp lý và ngành thanh tra có đề cập
đến thanh tra dưới các giác độ khác nhau. Trên co' sở xem xét, kiểm

soát, kiểm tra thường xuvên, định kỳ nhằm rút ra nhũng nhận xét,
kết luận cần thiết để kiến nghị với các co quan Nhà nước khắc phục
những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả
quản lý Nhà nước [77], Thanh tra được dùng để chi một bộ phận hoạt
động gắn liền với quản lý Nhà nước của Nhà nước Việt Nam qua từng
thòi kỳ lịch sử :
Thời kỳ phong kiến : Trong các triều đại từ đời Lý, Trần, Lê, với
tên gọi "Ngự Sử đài" (chức quan tương tự như Tổng thanh tra ngày
nay) đã xuất hiện và có tác dụng giúp nhà Vua trong việc xem xét các
việc hệ trọng của Triều đình. Đòi nhà Lý (năm 1029) Vua Lý Thái Tôn
đã phong các chức Tả, Hữu gián nghị đại phu với tư cách là những
viên quan có quyền can gián Vua khi Vua mắc phải sai lầm, và "đã đặt
hai bên Tả hữu thềm rồng (tức Long Trì) hai lầu chuông đối nhau để
nhân dân ai có việc kiện tụng, oan uổng thì đánh chuông lên". Đến
thời nhà Trẩn đã đặt ra chức quan "Ngự sử" có quyển tiền trảm hậu
tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián nhà Vua. Thời Lê có
hàm "gián nghị đại phu" cho bất cú một bể tôi nào dám nói thẳng, nói
đúng sự thật [55], Thòi nhà Trịnh (Trịnh Doanh 1747) cũng "đặt
chuông mõ ở cửa phủ đường để ngiíời tài tự tiến cử và người bị ức hiếp
đến khiếu nại" [60]
Hiến pháp 1946 - Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ
cộng hoà ra đời chưa áp dụng thuật ngữ "thanh tra". Bộ máy nhà nước
được xây dựng mang nặng màu sắc của Hiến pháp Tư sản”. Mặc dù có
sự phân chia 3 quvền Lập pháp, Hành pháp và Tư pháp nhưng không
21
phải là phán chia độc lập các quyền trên mà là phản công, phán nhiệm
trên co sở "tất câ quyền bính trong nước là của toàn thê nhân dân Việt
Nam' (Điểu thứ 1), float động thanh tra, kiểm tra chưa được giao hản
cho một cò quan cụ thê nào, mà chỉ giành quyền "kiểm soát" duy nhất
cho Ban Thường vụ của Nghị Viện đối với Chính phủ : " Khi Nghị viện

không họp, Ban Thường vụ có quyển kiểm soát và phê bình Chính
phủ" (khoản c điểu thứ 36) [112].
Vê mặt lý luận, thanh tra và kiểm tra là chức năng của quản lý
Nhà nước, nhưng quản lý Nhà nước không phải chỉ là hoạt động của
"riêng" của các cơ quan hành chính [83]jCũng không phải chỉ giành cho
các co quan hành chính là Chính phủ và ủy ban hành chính mà còn
bao gồm cả Nghị viện, Hội đổng nhân dân. Bởi lẽ, theo Điều 22 và 23
"Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyển cao nhất của nước Việt Nam
dán chủ cộng hòa” và có quyền " giải quyết một vấn đề chung cho toàn
quốc". Do đó không loại trừ khả nàng Nghị viện có quyển thành lập
các tô chức thanh tra và thực hiện sự thanh tra hoặc giao thẩm quyến
thanh tra cho cơ quan Chính phủ
Chỉ sau 3 tháng từ khi Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa ra
đời ngày 23/1Ư1946, Hồ Chủ tịch đã ký sắc lệnh 64/SL thành lập
"Ban thanh tra đặc biệt" [150], giao nhiệm vụ cho "Chính phủ sẽ
thành lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám
sát tất cả các việc và các nhân viên của các ủy ban nhân dân và các cơ
quan của Chính phủ". (Điểu thứ nhất)„Từ đây thuật ngữ thanh tra và
quyển thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. Như
vậy, ngoài việc Hiến pháp 1946 quy định Nghị viện nhân dân giải
quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc” Hồ Chủ Tịch - người đứng đẩu
Chính phủ đã giao một trong những nhiệm vụ hết sức quan trọng cho
Chính phủ là được quyển thanh tra các hoạt động của hệ thống các cơ
22
quan và nhán viên hành chính (khái niệm thanh tra cũng được thể
hiện bắt đầu từ Sắc lệnh 64 ).
Ngày 31/12/1959 Quốc hội nước Việt Nam dán chủ cộng hòa khóa
thứ nhất, kỳ họp thứ II, thông qua Hiến pháp 1959 cũng đã đề cập đến
một sô nội dung vê kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà
nước. "Hội đồng Chính phủ ra những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc

thi hành các thông tư và chỉ thị ấy" (Điều 76) và " ủ y ban hành chính
các cấp quản lý công tác hành chính ra quyết định chỉ thị và kiểm
tra việc thi hành quvết định, chi thị ấy". Việc xem xét khái niệm
thanh tra, kiểm tra ở đây đã được mỏ' rộng, không phải chi là thanh
tra, điều tra xem xét các vụ vi phạm pháp luật của các co quan, nhán
viên ủ y ban nhân dân hoặc của Chính phủ mà còn được mở rộng trong
việc giám sát, thanh tra các hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiện
vãn bản pháp quy. Đây là một tiến bộ mới trong việc xem xét, mở rộng
phạm vi của khái niệm thanh tra theo Hiến pháp 1959 [117].
Hiến pháp do Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam
khóa VI, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 18/12/1980 đã áp dụng rộng rãi
thuật ngữ "thanh tra" ; hoạt động thanh tra đã được Hiến pháp quy
định cho các cơ quan "chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất"-
Hội đồng Bộ trưởng. Khoản 15 Điều 10 quy định Hội đồng Bộ tníỏng
có quyền hạn và nhiệm vụ : " tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra
và kiểm tra của Nhà nước"; và "Chủ tịch Hội đổng Bộ trưởng có quyền
hạn và nhiệm vụ : " tô chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm
tra của nhà nước"; và "Chủ tịch Hội đổng Bộ trưởng -lãnh đạo công tác
của Hội đổng Bộ trưỏng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết
định của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đổng Bộ trưởng (Điểu
110); vê ủ y ban nhản dân, Điều 124 quy định " ủ y ban nhân dân các
cấp, chiểu theo quyển hạn do luật định, ra những quyết định, chỉ thị