vấn đề bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất

1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài.
Thời gian qua, một trong những tranh chấp, khiếu kiện đất đai phức tạp, nóng bóng và phổ
biến nhất là tranh chấp liên quan đến việc bồi thường thiệt hại (BTTH) khi Nhà nước thu hồi
đất (NNTHĐ) để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng, phát triển kinh tế (sau đây gọi chung là BTTH khi NNTHĐ). Đây là loại tranh chấp
xoay quanh việc giải quyết mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước (NN), người bị thu
hồi đất (NBTHĐ) và người đầu tư. Cùng với việc chuyển đổi nền kinh tế sang cơ chế thị
trường và sự đổi mới cơ chế, chính sách quản lý đất đai của NN, đất đai đã được trả lại giá
trị vốn có và trở thành tài sản vô cùng quý giá của xã hội. Bên cạnh đó, tốc độ phát triển
mạnh mẽ của nền kinh tế nhằm thực hiện thành công sự nghiệp CNH – HĐH đất nước, đặt
ra nhu cầu phải cung cấp một quỹ đất lớn cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng, các khu công
nghiệp, khu kinh tế và khu công nghệ cao…Để giải quyết "bài toán » này, một trong những
biện pháp mà NN thực hiện là thu hồi đất (THĐ) của người đang sử dụng. Tuy nhiên, khó
khăn, vướng mắc nổi lên khi NNTHĐ là việc xử lý, giải quyết mối quan hệ lợi ích của NN,
của NBTHĐ và người đầu tư. Không phải ở đâu, bất kể lúc nào, lợi ích của NN,
củaNBTHĐ và của nhà đầu tư cũng gặp nhau, thống nhất với nhau. Trong rất nhiều trường
hợp THĐ, các lợi ích này không thống nhất với nhau, thậm chí đối lapạ nhau dẫn đến phát
sinh các tranh chấp, khiếu kiện kéo dài và rất phức tạp.
Ở một mức độ nhất định, có thể nói tranh chấp, khiếu kiện về BTTH khi NNTHĐ đã gây
nên sự mất ổn định trật tự xã hội, ảnh hưởng lớn đến tiến độ thực hiện của nhiều dự aná.
Việc đi tìm ra nguyên nhân và đề ra các giảipháp nhằm giải quyết những khó khăn, bất cập
trong BTTH khi NNTHĐ có ý nghĩa quan trọng trên các phương diện chính trị, kinh tế và xã
hội, góp phần vào việc duy trì sự ổn định trật tự an tòan xã hội, tạo điều kiện thúc đẩy sự
tăng trưởng kinh tế.
Ở một góc độ khác, NN ngày càng quan tâm đến việc rà soát, sửa đổi, bổ sung và hòan thiện
hệ thống pháp luật đất đai nói chung và các quy định về BTTH khi NNTHĐ nói riêng cho
phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn. Minh chứng sinh động nhấtlà việc Quốc hội khóa XI, tại
kì họp thứ 4, ngày 26/11/2003, đã thông qua Luật đất đai mới – LĐĐ năm 2003. Một trong
những nội dung quan trọng của LĐĐ năm 2003 là sửa đổi, bổ sung các quy định về BTTH
khi NNTHĐ. mặc dù LĐ Đ năm 2003 đã triển khai thi hành khá lâu nhưng các quy định về
BTTH khi NNTHĐ lại chậm đi vào cuộc sống. Các khiếu kiện, tranh chấp về BTTH khi

NNTHĐ không những không giảm mà còn có xu hướng gia tăng với tính chất ngày càng
phức tạp. Vậy đâu là nguyên nhân sâu xa nảy sinh các tranh chấp, khiếu kiện về BTTH khi
NNTHĐ.
2. Phạm vi nghiên cứu đề tài
3. Phương pháp nghiên cứu
4. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
5. Kết cấu của luận văn
II. Một số vấn đề lý luận chung về bồi thường thiệt hại khi NN THĐ
1. Khái niệm và đặc điểm của việc BTTH khi NNTHĐ
1.1. Khái niệm
BTTH khi NNTHĐ là việc NN hoặc tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức cá nhân nước
ngòai được giao đất, cho thuê đất (gọi chung là người SD Đ) để sử dụng vào mục đích quốc
phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế phải bù đắp cho người
có đất BTH những thiệt hại vật chất do việc THĐ gây ra.
1.2. Đặc điểm
Dựa trên lý luận chung về BTTH trong lĩnh vực pháp luật dân sự, BTTH khi NNTHĐ có
một số đặc trưng chủ yếu sau :
- Cơ sở phát sinh việcBTTH khi NNTHĐ là việc NNTHĐ của người đang sử dụng đatá
vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh
tế. Điều này có nghĩa là việc BTTH cho NBTHĐ chỉ được thực hiện khi đất để sử dụng
vào các mục đích chung của xã hội
- Về đối tượng được BTTH là những người sử dụng đất có GCNQSDĐ hoặc có một trong
các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất được pháp luật quy định.
- Về giá đất bồi thường, việc BTTH phụ thuộc vào ý chí của NN. Điều này có nghĩalà ng
sử dụng đất không có quyền thỏa thuận với NN hoặc đưa ra đòi hỏi về giá đất bồi
thường mà họ phải chấp nhận việc BTTH theo giá đất do NN quy định tại thời điểm
THĐ. Bởi vì, đất đai không thuộc sở hữu của người sử dụng đất mà thuộc sở hữu tòan
dân do NN đại diện chủ sở hữu.
- Về phạm vi BTTH khi NNTHĐ sử dụng vào mục đích chung của xã hội, người sử dụng
đất không những được bồi thường các thiệt hại vật chất về đất và tài sản trên đất mà còn

được NN giải quyết các vấn đề mang tính xã hội như giải quyết chỗ ở, đào tạo chuyển
đổi nghề nghiệp, bố trí sắp xếp công ăn việc làm… để ổn định đời sống và sản xuất.
- Trong nền kinh tế thị trường dưới tác động của các quy luật khách quan, việc BTTH khi
NNTHĐ không thể giải quyết dựa trên biện pháp hành chính thuần túy mà phải sựdụng
các biện pháp kinh tế. Hơn nữa, đất đai là một vấn đề phức tạp, nhạy cảm có ý nghĩa
trên các khía cạnh chính trị, kinh tế, xã hội. Vì vậy cần giải quyết hài hòa mối quan hệ
về lợi ích kinh tế giữa NN, người bị THĐ và người được hưởng lợi từ việc THĐ thông
qua việc sử dụng tổng hợp các biện pháp từ vận động, giáo dục, thuyết phục đến các
biện pháp hành chính,kinh tế, cưỡng chế…
2. Mục đích và ý nghĩa của việc BTTH khi NNTHĐ
2.1. Mục đích
2.2. Ý nghĩa.
- Việc BTTH khi NNTHĐ nhằm bồi hoàn cho người SDĐ những thành quả lao động,
kết quả đầu tư mà họ bị thiệt hại do việc THĐ gây ra. Điều này góp phần thực hiện các
quyền của người SDĐ được pháp luật ghi nhận và bảo hộ, qua đó tăng cường tính pháp
chế trong hoạt động của NN ;
- Việc BTTH khi NNTHĐ không chỉ bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người SDĐ
mà còn góp phần vào việc duy trì ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hôi. Bởi lẽ, giải
quyết tốt việc BTTH khi NNTHĐ sẽ không làm phát sinh các tranh chấp, khiếu kiện đất
đai kéo dài, duy trì sự ổn định của các quan hệ xã hội đã được xác lập ;
- Thông qua việc BTTH khi NNTHĐ, giúp cho đội ngũ cán bộ, công chức NN có thẩm
quyền giải quyết việc BT nâng cao được ý thức phục vụ nhân dân, tôn trọng và lắng
nghe ý kiến, tâm tư, nguyện vọng của nhân dân. Trên cơ sở đó giải quyết tốt mọi quyền
lợi cho người dân. Mặt khác, thông qua việc BTTH khi NNTHĐ góp phần tăng thêm
niềm tin của người dân vào Đảng, vào chế độ ;
- Giải quyết tố việc BTTH khi NNTHĐ góp phần vào việc thực hiện các chính sách lớn
của đảng và NN : chính sách phát triển kinh tế, chính sách xã hội… thông qua việc giải
quyết hài hòa các lợi ích của NN, của người sử dụng đất, các doanh nghiệp và nhà đầu
tư ;
- Giải quyết tốt việc BTTH khi NNTHĐ sẽ tạo ra sự nhất trí cao của người dân, sự đồng

thuận của xã hội đối với các chủ trương phát ttiển kinh tế xã hội của Đảng và NN. Qua
đó, góp phần làm tăng tính hấp dẫn của môi trường đầu tư nước ngoài. Ở một khía cạnh
khác, BTTH khi NNTHĐ sẽ giúp cho NN có được một quỹ đất cần thiết để xây dựng
các cơ sở hạ tầng kỹ thuật đồng bộ, hiện đại, khu công nghiệp, cơ sở sản xuất kinh
doanh… phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đấgt nước theo mục tiêu
dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh ;
- Ở một mức độ nhất định có thể thấy rằng, BTTH khi NNTHĐ còn góp phần vào việc
chuyển dịch cơ cấu kinh tế, chuyển đổi nghề nghiệp của người nông dân. Bởi lẽ, trong
trường hợp không có đất sản xuất để BT, người nông dân được NN hỗ trợ đào tao
chuyển đổi nghề nghiệp hoặc họ tự tiềm kiếm việc làm, chuyển đổi cơ cấu sản xuất cho
phù hợp nhằm đảm bảo cuộc sống bản thân và của gia đình mình ;
3.
Nghiên cứu lịch sử phát triển chế địnhpháp luật về BTTH khi NNTHĐ qua các thời kì cho
thấy rằng các quy định này luôn được sửa đổi bổ sung cho phù hợp với yêu cầu của mỗi giai
đoạn phát triển, đồng thời góp phần tạo lập cơ sở pháp lý hòan chỉnh, đồng bộ cho việc
THĐ, BTTH và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể có liên quan.
III. Pháp luật về BTTH về đất và tài sản khi NNTHĐ
1. Nguyên tắc chi trảbồi thường, hỗ trợ và tái định cư
BTTH khi NNTHĐ là vấn đề rất nhạy cảm và dễ phát sinh khiếu kiện vì đụng chạm trực
tiếp đến lợi ích của người sử dụng đất. Xét về mặt đạo lý, người nhận được đất phải có trách
nhiệm BTTH cho người sử dụng đất bị THĐvà được ghi nhận trong cácquy định của
phápluật hiện hành. Theo đó, NN tổ chức thực hiện việc BT, hỗ trợ, tái định cư và GPMB
theo nguyên tắc sau :
- Tổ chức được NN giao đất không thu tiền sử dụng đất thì tiền BT, hỗ trợ, tái định cư và
kinh phí tổ chức thực hiện BT, hỗ trợ, tái định cư được tính vào vốn đầu tư của dự án
- Tổ chức, cá nhân được NN giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất có trách
nhiemẹ chi trả trước tiền BT, hỗ trợ, tái định cư theo quy định NĐ 197/2004/ NĐ – CP
và được trừ vào tiền sử dụng đất,tiền thuê đất phải nộp, mức hỗ trợ không được vượt
quá tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phải nộp.
- Tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngòai đầu tư vào VN thì

không phải trả tiền BT, hỗ trợ, tái định cư, trường hợp đã chi trả thì được trừ số tiền đã
trả vào tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất phải nộp. (Quy định này nhằm tăng cường
tính hấp dẫn của môi trường đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình đầu tư sản xuất
– kinh doanh của các chủ thể này)
- Chi phí BT, hỗ trợ, tái định cư được xác định thành một mục riêng trong tổng vốn đầu tư
của dự án
2. Nguyên tắc bồi thường
Pháp luật hiện hành quy định việc BT đất dựa trên các nguyên tắc sau:
- NHTHĐ đất có đủ điều kiện quy định tại Điều 8 của NĐ số 197/2004/NĐ – CP được
BT thì UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là NBND cấp tỉnh)
xem xét để hỗ trợ ;
Quy định việc xem xét hỗ trợ trong trường hơp NBTHĐ không có đủ điều kiện để
được BT xuất phát từ tính ưu việt của chế độ xã hội chủ nghĩa. Việc NN nước hỗ trợ cho
NBTHĐ nhămg giúp đỡ một phần những rủi ro mà họ phải gánh chịu ; đồng thời, giúp họ
nhanh chóng ổn định cuộc sống và sản xuất;
- NBTHĐ đang sử dụng đất vào mục đích nào thì được BT bằng việc giao đất mới có
cùng mục đích sử dụng ; nếu không có đất để BT thì được BT bằng giá trị quyền SDĐ
tại thời điểm có quyết định TH ; trường hợp BT bằng việc giao đất mới hoặc bằng nhà
ở, nếu có chênh lệch về giá trị thì phần chênh lệch đó được thực hiện thanh toán bằng
tiền;
Trên thực tế, việc thực hiện nguyên tắc này còn gặp nhiều khó khăn, bởi pháp luật chưa xác
lập một cơ chế rõ ràng để bảo vệ quyền lợi cho người có đất bị TH. Việc BT bằng đất còn
bộc lộ nhiều bất cập như thửa đất mới được BT có giá trị tương xứng với diện tích đất bị
TH; hoặc xác định giá của thửa đất bị TH thấp trong khi đó lại áp giá đối với đất được BT
quá cao. Chẳng hạn như ở Nam Trường, Nam Định, những NBTHĐ không được ưu tiên trả
bằng đất, trong khi đó quỹ đất vẫn còn. Ngược lại, đất này lại đựoc bán cho những người
không bị THĐ.
Theo LĐĐ NĂM 1998 và NĐ số 22/1998/NĐ-CP, thì NNTHĐ khi dự án đầu tư đã được cơ
quan NN có thẩm quyền xét duyệt. Trên thực tế, trong rất nhiều trường hợp, NBTHĐ không
chấp nhận giá BT theo mục đích SDĐ hiện tại mà đòi được BT với giá của khu đất sau khi

TH được chuyển mục đích SDĐ. Điều này dẫn đến việc nhiều dự án không triển khai thực
hiện được do ách tắc ở khâu BT, giải tỏa. Khắc phục tồn tại này, LĐĐ năm 2003 đã quy
định rõ việc NBTHĐ và BTTH sau khi quy hoạch, kế hoạch SDĐ được công bố hoặc dự án
có nhu cầu về đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch SDĐ đã được duyệt. Quy định này sẽ
hạn chế được việc đòi hỏi giá BTTH về đất quá cao của người SDĐ; Hơn nữa, một nguyên
nhân làm nảy sinh yêu cầu đòi BTTH về đất quá cao của người SDĐ là pháp luật chưa có
quy định cụ thể về iệc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người
SDĐ tạo ra. Trong rất nhiều trường hợp, người đầu tư BT cho người SD Đ theo giá đất nông
nghiệpm sau đó người đầu tư được giao lại đất sau khi NN đã đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng
và chuyển nhượng lại quyền SD Đ cho người có nhu cầu với giá cao gấp nhiều lần giá BT
cho NBTHĐ. Sẽ chảng có gì đáng nói nếu lợi nhuận của người đầu tư thu được điều tiết một
phần vào ngân sách NN ; song trên thực tế, phần lợi nhuận của họ chưa hoặc không bị điều
tiết. Chẳng hạn như trong các dự án phát triển khu đô thị ở Nghệ An, nông dân chỉ được BT
với giá 26.000đ/m
2
nhưng chủ đầu tư bán trao tay hoặc phân lô bán nền với giá 3-4-5-6 triệu
đồng/1m
2
. Điều này đã dẫn đến việc khi bị THĐ nông nghiệp, nông dân yêu cầu được BT
theo giá đất phi nông nghiệp nhưng không được NN chấp nhận, dẫn đến khiếu kiện kéo dài,
việc THĐ gặp nhiều khó khăn và ngân sách NN vị thất thu một nguồn tiền không nhỏ;
- trường hợp người SD Đ được BTTH khi NNTHĐ mà chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính về
đất đai đối với NN theo quy định của pháp luật thì phải trừ đi khoản tiền phải thựchiện
nghĩa vụ tài chính vào số tiền đươc BT, hỗ trợ để hoàng trả ngân sách NN.
3. Điều kiện để được bồi thường
Thưc tế cho thấy rất nhiều khiếu kiện phát sinh từ vấn đề yêu cầu BTTH. Tuy nhiên, để
được BTTH, thì NBTHĐ phải có một trong các điều kiện sau đây:
- Có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) theo quy định của pháp luật về đất
đai ;
- Có quyết định giao đất của cơ quan NN có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về

đất đai ;
- HGĐ, cá nhân đang SD Đ ổn định, được NBND xã, phường, thị trấn xác nhận không có
tranh chấp mà có một trong các loại giấy tờ sau đây:
• Những giấu tờ về quyền được SD Đ đai trước ngày 15/10/1992 do cơ quan có
thẩm quyền cấp trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của NN Việt Nam
dân chủ công hòa, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt
Nam và NN cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;
• GCNQSDĐ tạm thời được cơ quan NN có thẩm quyền cấp hoặc có tên trong sổ
đăng ký ruộng đất, sổ địa chính;
• Giấy tờ hợp pháp về thừa kế, tặng, cho quyền SD Đ hoặc tài sản gắn liền với
đất ; giấy tờ giao nhà tình nghĩa gắn liền với đất ;
• Giấy tờ chuyển nhượng quyền SD Đ, mua bán nhà ở gắn liền với đất ở trước
ngày 15/10/1993, nay được UBND cấp xã xác nhận là đất sử dụng trước ngày
15/10/1993 ;
• Giấy tờ về thanh lý, hóa giá nhà ở, mua nhà ở gắn liền với đất theo quy định của
pháp luật ;
• Giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền thuộc chế độ cũ cấp cho người SD Đ.
- HGĐ, cá nhân đang SD Đ có một trong các loại giấy tờ quy định tại điểm 3 trên đâu mà
trên giấy tờ ghi tên người khác, kèm theo giấy tờ về việc chuyển nhượng quyền SD Đ có
chữ ký của các bên có liên quan, nhưng đến thời điểm có quyết định THĐ chưa thực
hiện thủ tục chuyển quyền SD Đ theo quy định của pháp luật, nay được UBND cấp xã
xác nhận là đất không có tranh chấp.
- HGĐ, cá nhân đang SD Đ có hộ khẩu thường trú tại địa phương và trực tiếp sản xuất
nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối tại vùng có điều kiện kinh tế -
xã hội khó khăn ở miền núi, hải đảo, nay được NBND cấp xã nơi có đất xác nhận là
người đã SD Đ ổn định, không có tranh chấp.
- HGĐ, cá nhân đang SD Đ không có các loại giấy tờ quy định tại điểm 1,2,3 trên đây,
nhưng đã được sử dụng ổn định từ trước ngày 15/10/1993, nay được UBND cấp xã xác
nhận là đất đó không có tranh chấp.
- HGĐ, cá nhân đang SD Đ theo bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân, quyết định

thi hành án của cơ quan thi hành án hoặc quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của cơ
quan NN có thẩm quyền đã được thi hành.
- HGĐ, cá nhân đang SD Đ không có các loại giấy tờ quy định tại điểm 1,2,3 trên đây
nhưng đất đã được sử dụng từ ngày 15/10/1993 đến thời điểm có quyết định THĐ, mà
tại thời điểm sử dụng không vi phạm quy hoạch ; không vi phạm hành lang bảo vệ các
công trình, được cấp có thẩm quyền phê duyệt đã công bố công khai, cắm mốc ; không