Mối quan hệ giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính – những vấn đề lý luận và thực tiễn

Khãa luËn tèt nghiÖp
LỜI NÓI ĐẦU
Pháp luật về khiếu nại, tố cáo của nước ta đã có bề dày nhiều thập kỷ hình
thành và phát triển. Pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam tuy ra đời muộn hơn
nhưng cũng đã trả qua trên 12 năm thực tiễn. Luật Khiếu nại, tố cáo cũng như
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính là những văn bản pháp luật có
ý nghĩa thiết thực, có vị trí quan trọng trong hệ thống pháp luật quốc gia. Hai
văn bản này ghi nhận quyền phản kháng và tạo khả năng để người dân được
khôi phục những quyền, lợi ích chính đáng trong trường hợp bị xâm hại bởi
những quyết định hành chính, hành vi hành chính có dấu hiệu trái pháp luật. Tuy
có thời điểm ra đời không giống nhau nhưng trong lần sửa đổi gần đây nhất, cả
Luật Khiếu nại, tố cáo lẫn Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính
đều có những sự điều chỉnh đối ứng. Điều đó chứng tỏ khiếu nại hành chính và
khởi kiện hành có khả năng chi phối lẫn nhau và giữa chúng có một mối quan hệ
tồn tại khách quan. Quy định của pháp luật quyết định những biểu hiện của mối
quan hệ đó còn mức độ biểu hiện lại do thực tiễn áp dụng pháp luật quyết định.
Vấn đề này bởi vậy khá phức tạp và mang tính trừu tượng cao. Nói đến mối
quan hệ khiếu nại – khởi kiện trong lĩnh vực hành chính chúng ta không chỉ đề
cập đến mối quan hệ giữa quyền khiếu nại hành chính và quyền khởi kiện hành
chính mà còn phải làm rõ sự tương hỗ cũng như cản trở lẫn nhau giữa phương
thức khiếu nại và phương thức khởi kiện trong việc giải quyết các tranh chấp
hành chính. Nghiên cứu về sự tương hỗ và cản trở nói trên, nhiều công trình
khoa học đã được ra đời. Tuy nhiên những công trình này hoặc tiếp cận từ góc
độ tài phán, hoặc tiếp cận từ góc độ cơ chế giải quyết, hoặc đứng dưới góc nhìn
so sánh. Trong bối cảnh như vậy, việc đi sâu phân tích bản chất mối quan hệ
khiếu nại – khởi kiện hành chính với tư cách trọng tâm nghiên cứu gặp phải
không ít khó khăn. Song những khó khăn này càng khẳng định tính cấp thiết của
việc nghiên cứu, đặc biệt là khi pháp luật Việt Nam chưa có quy định trực tiếp
ghi nhận tương quan vị trí giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính.
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
1

Khãa luËn tèt nghiÖp
Với nhận thức đó, người viết mạnh dạn chọn đề tài “Mối quan hệ giữa
khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính – những vấn đề lý luận và
thực tiễn” làm đề tài khóa luận tốt nghiệp của mình. Như phạm vi đã được xác
định ngay trong chính tên đề tài, khóa luận này không chỉ giải quyết những khía
cạnh lý luận của mối quan hệ đang xem xét mà còn lý giải những biểu hiện của
mối quan hệ ấy trong thực tế ở Việt Nam đồng thời bình luận, đánh giá pháp luật
hiện hành của Việt Nam về những nội dung liên quan. Mục đích mà khóa luận
muốn hướng tới là xác định được “chuẩn mực lý tưởng” của mối quan hệ khiếu
nại – khởi kiện hành chính, chỉ ra khoảng cách của Việt Nam so với chuẩn mực
đó, cuối cùng là đưa ra được những giải pháp có tính khả thi nhằm hoàn thiện
mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính ở Việt Nam.
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác -
Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật. Những phương pháp
chủ đạo được sử dụng là phân tích, tổng hợp, thống kê. Mặc dù không viết dưới
góc độ so sánh nhưng khóa luận cũng sử dụng phương pháp so sánh với liều
lượng thích hợp như một công cụ bổ trợ giúp việc nghiên cứu thêm sinh động.
Bố cục của khóa luận gồm lời nói đầu, kết luận và 2 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về khiếu nại hành chính và khởi kiện hành
chính.
Chương 2: Thực trạng mối quan hệ khiếu nại và khởi kiện hành chính ở Việt
Nam – Giải pháp hoàn thiện
Với kiến thức còn hạn chế và kinh nghiệm ít ỏi của một sinh viên, khóa
luận không tránh khỏi còn nhiều thiếu sót. Song người viết hy vọng những kiến
giải mới mẻ mà khóa luận mang lại có thể góp phần thiết thực trong công tác
học tập cũng như nghiên cứu. Kính mong sự chỉ bảo, đóng góp ý kiến của thầy
cô giáo và bạn bè quan tâm để khóa luận hoàn thiện hơn.
Em xin chân thành cảm ơn!
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
2

Khãa luËn tèt nghiÖp
Chương 1:
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ
KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ KHỞI KIỆN HÀNH CHÍNH
1.1 Khái niệm khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính
1.1.1 Khái niệm khiếu nại hành chính
Hiểu theo một cách đơn giản nhất, “khiếu nại hành chính” là những khiếu
nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Như vậy để tìm hiểu
khái niệm này trước tiên ta cần đi từ khái niệm gốc – khái niệm về khiếu nại.
Trong nhiều công trình nghiên cứu các tác giả đã sử dụng cách định nghĩa khiếu
nại theo khoản 1 Điều 2 Luật KNTC:
Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ,
công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi
có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật,
xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Như vậy khái niệm khiếu nại đã bị đồng nhất với khiếu nại hành chính,
hay nói cách khác khiếu nại chỉ phát sinh trong lĩnh vực hành chính và mọi
khiếu nại đều được giải quyết theo Luật KNTC. Sai lầm ở đây là việc nhiều
người đã nhầm lẫn về tác dụng của điều khoản này, nhầm lẫn giữa giải nghĩa và
định nghĩa, đồng thời bỏ qua một mệnh đề quan trọng: Trong Luật này, các từ
ngữ dưới đây được hiểu như sau. Cách định nghĩa trên phần nào có tính quy
ước, chỉ giới hạn trong phạm vi xác định chứ không mang tính phổ quát. Quyết
định pháp luật hay hành vi công vụ có thể nảy sinh trong cả ba lĩnh vực lập
pháp, hành pháp và tư pháp, do đó hiện tượng khiếu nại – sự bất đồng và phản
ứng mang tính xã hội đối với những quyết định, hành vi ấy cũng có thể phát sinh
trong cả ba lĩnh vực trên. Thật vậy, trong thực tế chúng ta còn bắt gặp các khiếu
nại trong lĩnh vực hình sự hay dân sự, nói chính xác hơn là khiếu nại trong tố
tụng hình sự và khiếu nại trong tố tụng dân sự. Các dạng khiếu nại này không

Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
3
Khãa luËn tèt nghiÖp
được đề cập trong Luật KNTC hiện hành nhưng được ghi nhận trực tiếp trong
các văn bản pháp luật khác. Từ đó có thể khẳng định, khái niệm khiếu nại rộng
hơn và bao hàm khái niệm khiếu nại hành chính, tuy nhiên pháp luật Việt Nam
lại đang thiếu đi một định nghĩa chính thức về khái niệm gốc ấy. Trong hoàn
cảnh như vậy, cách định nghĩa trong Từ điển Luật học - Đại học Luật Hà Nội có
thể được xem là định nghĩa chuẩn: “Khiếu nại là đề nghị của công dân, cơ quan,
tổ chức với cơ quan nhà nước hoặc người có chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là
vi phạm quyền và lợi ích chính đáng của họ” [19, tr.67]. Từ điển tiếng Việt
thông dụng của tác giả Vũ Như Ý cũng đưa ra một cách định nghĩa về khiếu nại
nhưng không phản ánh đươc đầy đủ tính chất của hoạt động này. Thực tế cho
thấy, một khiếu nại luôn bao hàm ít nhất hai nội dung, thứ nhất là những dữ liệu
phản ánh sự sai phạm (hoặc cho là sai phạm) và hai là yêu cầu, đề nghị của
người bị xâm hại mà trong phần nhiều trường hợp những yêu cầu này được nêu
rất cụ thể dưới dạng đề xuất hướng giải quyết. Khiếu nại do vậy vừa mang khả
năng thông tin vừa có khả năng bảo vệ tích cực chứ không chỉ dừng lại ở việc
“thắc mắc về những kết luận, quyết định do cơ quan có thẩm quyền đã làm”.
Dựa vào những phân tích ở trên, ta thấy rằng định nghĩa đầu tiên được đề
cập đến thực chất là định nghĩa về khiếu nại hành chính. Đối tượng của nó
không phải là mọi dạng thức chứa đựng sự vi phạm mà chỉ có thể là một trong
ba dạng thức: hành vi hành chính, quyết định hành chính hoặc quyết định kỷ luật
cán bộ, công chức mà thôi. Nói cách khác, nếu khiếu nại có đối tượng là quyết
định hành chính cá biệt hoặc hành vi hành chính thì đó là khiếu nại hành
chính (quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là một loại quyết định hành
chính nhưng được tách ra với những quy định riêng). Như vậy, khiếu nại đối với
những quyết định pháp luật hoặc hành vi công vụ tuy mang tính chất hành chính
nhưng không phải do cơ quan hành chính ban hành thì cũng không được gọi là
khiếu nại hành chính. Chương XXXIII Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2005,

chương XXXV Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2004 có quy định về nhiều loại
khiếu nại như: khiếu nại đối với quyết định áp dụng biện pháp thu thập chứng
cứ, khiếu nại đối với quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, khiếu nại
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
4
Khãa luËn tèt nghiÖp
đối với việc tạm giữ người, khiếu nại đối với quyết định áp dụng biện pháp bảo
đảm trật tự phiên tòa (buộc rời khỏi phòng xử án)... Việc giải quyết những loại
khiếu nại này cũng theo tầng bậc và có thời hiệu tương ứng với từng loại, quyền
và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại cũng như thủ tục giải quyết
về cơ bản tương đồng với quy định của Luật KNTC. Tuy nhiên cũng có những
khiếu nại đặc biệt mà tính chất hoàn toàn khác so với hai dạng khiếu nại trên. Ví
dụ: khiếu nại đối với quyết định của Viện kiểm sát về việc áp dụng biện pháp
bắt buộc chữa bệnh. Theo quy định tại Điều 316 Bộ luật Tố tụng hình sự năm
2004, nếu quyết định áp dụng biện pháp bắt buộc chữa bệnh của Viện kiểm sát
bị khiếu nại thì mặc nhiên dẫn đến hậu quả pháp lý là vụ án phải được đưa ra xét
xử sơ thẩm tại Tòa án cùng cấp. Trường hợp này không đòi hỏi tiến hành giải
quyết khiếu nại theo thủ tục chung.
Khiếu nại (trong đó có khiếu nại hành chính) là quyền hiến định của công
dân. Trong hệ thống quyền cơ bản được Hiến pháp ghi nhận và bảo hộ, quyền
khiếu nại thuộc vào nhóm quyền chính trị. Công dân sử dụng quyền này không
những để bảo vệ các quyền cơ bản khác mà còn như một biện pháp để thực hiện
quyền làm chủ của mình [12, tr.25].
1.1.2 Khái niệm khởi kiện hành chính
Khởi kiện là một thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong đời sống lẫn trong
khoa học pháp lý. Mặc dù cũng không có định nghĩa pháp lý chính thức nhưng
khác với khiếu nại ở trên, nội hàm và ngoại diên của khái niệm khởi kiện có thể
được xác định một cách dễ dàng và thống nhất. Về bản chất, khởi kiện là việc
một hoặc nhiều chủ thể (mang đầy đủ tư cách chủ thể theo quy định của pháp
luật) đưa môt vụ việc tranh chấp ra trước cơ quan tài phán như tòa án, trọng

tài… và yêu cầu cơ quan này giải quyết theo đúng quy định của pháp luật. Gắn
với chủ thể là một công dân, từ “khởi kiện” được dùng để chỉ quyền hoặc hành
vi pháp lý của người đó. Gắn với trình tự xét xử trong một vụ án, khởi kiện là
tên gọi của một giai đoạn tố tụng.
Khởi kiện vụ án hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu tòa
án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khỏi sự xâm hại bởi những quyết
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
5
Khãa luËn tèt nghiÖp
định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước theo thủ tục do pháp
luật quy định. Về thuật ngữ “khởi kiện hành chính”, đây là cách gọi tắt của
“khởi kiện vụ án hành chính” nhưng nhấn mạnh vào góc độ hành vi pháp lý của
chủ thể khởi kiện.
Không có một hệ thống các đặc điểm chung của các loại khởi kiện. Khởi
kiện hành chính, khởi kiện dân sự và khởi tố hình sự đều mang những điểm đặc
thù của mình. Nét tương đồng nổi bật nhất thể hiện ở chỗ chúng đều là những
căn cứ pháp lý khởi đầu cho những quá trình tố tụng tương ứng. Do sự khác biệt
về tính chất mà pháp luật có sự chuyên biệt hóa về luật hình thức đối với mỗi
loại hình tố tụng. Khởi kiện hành chính hiện nay được giải quyết bởi thủ tục tố
tụng hành chính.
1.1.3 Một số khái niệm liên quan
Khái niệm đầu tiên cần nhắc tới đó là tố cáo – thuật ngữ thường xuyên đi
đôi với khiếu nại. Đề cập đến khái niệm này thực chất không phải để so sánh
hay phân biệt nó với khiếu nại và khởi kiện hành chính mà mục đích chính ở đây
là làm rõ mối liên quan giữa ba quyền này. Trong thực tiễn chúng ta thường hay
sử dụng cách gọi gộp “khiếu tố” để chỉ khiếu nại-tố cáo và “khiếu kiện” để chỉ
khiếu nại-kiện tụng nhưng không bao giờ bắt gặp tổ hợp từ “khiếu tố kiện” hoặc
một cách cấu tạo từ tương tự. Sở dĩ như vậy vì khiếu nại có thể được tiếp cận từ
hai góc độ khác nhau. Khiếu nại trong “khiếu tố” là một phương thức để người

dân phản ánh, thông báo về vi phạm pháp luật đến chủ thể có thẩm quyền. Khiếu
nại trong “khiếu kiện” là một phương thức được người dân sử dụng để thực hiện
quyền khiếu nại hành chính. Khóa luận này chỉ tiếp cận khiếu nại từ góc độ thứ
hai, trong cùng mạch nghĩa với khởi kiện. Bởi vậy mối quan hệ giữa khiếu nại
và khởi kiện hành chính mà chúng ta sẽ xem xét hoàn toàn không bị ảnh hưởng
bởi quyền tố cáo.
Tuy không chú trọng vào việc phân biệt tố cáo với khiếu nại nhưng việc
chỉ ra những điểm khác nhau giữa hai hoạt động này vẫn là cần thiết, bởi trong
thực tế không phải lúc nào giữa tố cáo và khiếu nại cũng có sự phân định rạch
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
6
Khãa luËn tèt nghiÖp
ròi. Điểm khác nhau thứ nhất là ở chủ thể thực hiện: Chủ thể khiếu nại có thể là
cá nhân, cơ quan hoặc tổ chức còn chủ thể tố cáo chỉ có thể là cá nhân. Mọi
công dân đều có quyền tố cáo tuy nhiên phải tự mình thực hiện quyền này chứ
không được sử dụng danh nghĩa tổ chức, cơ quan hoặc liên danh với cá nhân
khác. Thứ hai, về tính chất: Khiếu nại đòi hỏi một mối quan hệ nhân quả giữa
những quyền, lợi ích bị xâm hại với chủ thể thực hiện quyền khiếu nại. Trong
khi đó, chủ thể tố cáo bao gồm cả những người mà quyền, lợi ích hợp pháp của
họ không bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định, hành vi sai phạm. Động cơ thực
hiện quyền của chủ thể khiếu nại là nhằm bảo vệ chính mình trong khi động cơ
của chủ thể tố cáo là nhằm bảo vệ lợi ích của người khác hoặc lợi ích công cộng.
Tóm lại, tố cáo là việc báo cho cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền biết về
những hành vi trái pháp luật gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của
Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
Khái niệm thứ hai, phức tạp và trừu tượng hơn, đó là tài phán hành chính.
Thuật ngữ tài phán hành chính xuất hiện rất nhiều trong khoa học luật hành
chính và tố tụng hành chính nhưng cho đến nay việc sử dụng thuật ngữ này vẫn
chưa đồng nhất. Các quốc gia trên thế giới có những cách quan niệm khác nhau
ngay từ việc xác định thế nào là tài phán. Ở góc độ chung nhất (mặt ngữ nghĩa)

tài phán được hiểu một cách tương đối thống nhất là việc “phân xử phải trái,
đúng sai”. Tuy nhiên hiểu như vậy quá rộng nên tùy thuộc ngữ cảnh người ta cụ
thể hóa khái niệm này. Cách định nghĩa sau đây tiếp cận từ góc độ hoạt động tài
phán có thể xem là định nghĩa phù hợp với đa số ngữ cảnh:
Tài phán là sự phán quyết của Nhà nước về tính hợp pháp,
đúng đắn trong cách hành xử của các chủ thể trong xã hội, cũng
như các biện pháp xử lý thích hợp áp dụng đối với các chủ thể này
nhằm bảo đảm cho pháp luật được tôn trọng thực hiện.
Khi nhà nước xuất hiện và sử dụng pháp luật là phương tiện chủ yếu để
quản lý xã hội thì thiết chế này đồng thời cũng thực hiện các hoạt động tài phán,
trong đó tài phán hành chính là hoạt động gắn liền với quản lý hành chính nhà
nước. Theo nghĩa rộng nhất, tài phán hành chính trong khoa học pháp lý được
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
7
Khãa luËn tèt nghiÖp
hiểu là: “Sự phán quyết của Nhà nước về các tranh chấp, vụ việc có yếu tố hành
chính bao gồm hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính và xử lý các vi phạm
pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước”. Với cách quan niệm như vậy, nội
dung của tài phán hành chính bao gồm cả hoạt động xem xét và giải quyết khiếu
nại hành chính của các cơ quan nhà nước, hoạt động xét xử các tranh chấp hành
chính của Tòa án nhân dân và hoạt động xử phạt vi phạm hành chính của các cơ
quan, cán bộ có thẩm quyền. Quan điểm khác xác định đối tượng của tài phán
hành chính là các quyết định hành chính cá biệt hoặc các hành vi hành chính
xâm hại hoặc đe dọa xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý,
theo đó nội dung của tài phán hành chính không bao gồm nhóm hoạt động thứ
ba.
Mặc dù vậy, trong thực tiễn pháp lý thuật ngữ tài phán hành chính
(thường) được giới hạn trong một nội dung hẹp hơn. Quan niệm phổ biến hiện
nay nhìn nhận:
“Tài phán hành chính là hoạt động xét xử các tranh chấp hành

chính phát sinh giữa Nhà nước (mà đại diện là các cơ quan, nhân viên nhà
nước) và các tổ chức, cá nhân trong xã hội do cơ quan tài phán của nhà
nước thực hiện theo trình tự tố tụng được pháp luật quy định…”
[19, tr.104].
Theo quan điểm này thì: chỉ có thể coi là tài phán hành chính khi những
hoạt động giải quyết tranh chấp được đảm trách bởi một cơ quan nằm ngoài cơ
quan bị khiếu nại hoặc thủ trưởng cấp trên trực tiếp của những cơ quan đó; chỉ
có Tòa án hoặc các cơ quan chuyên trách tồn tại độc lập tương đối với hệ thống
cơ quan hành chính mới được gọi là cơ quan tài phán. Ở Việt Nam, thiết chế duy
nhất có tư cách của cơ quan tài phán là Tòa án nhân dân và thuật ngữ “tài phán
hành chính” đôi khi có thể được sử dụng thay thế bởi “xét xử hành chính”.
1.2 Ý nghĩa của khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính
1.2.1 Ý nghĩa của khiếu nại hành chính
Như trên đã phân tích, khiếu nại vừa mang khả năng thông tin vừa có khả
năng bảo vệ tích cực cho công dân. Bằng việc thực hiện khiếu nại, chủ thể khiếu
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
8
Khãa luËn tèt nghiÖp
nại một mặt có thể phản ánh chính xác, kịp thời những biểu hiện mà họ cho là
trái pháp luật để cơ quan có thẩm quyền biết và có biện pháp xử lý thích hợp.
Mặt khác họ có thể nêu ra những yêu cầu của mình góp phần “định hướng” cho
quá trình giải quyết của cơ quan thẩm quyền với hy vọng những biện pháp được
đưa ra sẽ thực sự là những biện pháp thích hợp. Cá nhân, cơ quan, tổ chức bị
xâm hại bởi những quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật
luôn tìm đến với khiếu nại như là biện pháp đầu tiên để bảo vệ quyền, lợi ích
hợp pháp của mình, không chỉ bởi quy định của pháp luật hiện hành về nguyên
tắc “tiền tố tụng” mà còn xuất phát từ tâm lý chưa tin tưởng vào năng lực và
quyền uy của Tòa Hành chính. Về phía Nhà nước, xác lập và duy trì một cơ chế
khiếu nại hợp lý giúp Nhà nước có được một mạng lưới liên lạc rộng lớn, đa
dạng và linh hoạt từ đó việc tiếp nhận, thu thập thông tin về những biểu hiện trái

pháp luật diễn ra trong đời sống sẽ trở nên chủ động và nhạy bén hơn. Khiếu nại
còn là cơ sở cho giải quyết khiếu nại, hai hoạt động này hợp với nhau tạo nên
một cơ chế bảo đảm hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Trong quá trình
quản lý hành chính nhà nước, việc có một số lượng nhất định những văn bản,
hành vi hành chính không đáp ứng được yêu cầu về tính hợp lý, hợp pháp gây ra
thiệt hại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức là điều không tránh khỏi. Nếu như không
có quy định về việc xử lý chúng hoặc có nhưng hiệu quả không cao dẫn đến hiện
tượng tồn đọng quá nhiều khiếu nại không được giải quyết thì cũng sẽ làm cản
trở hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước. Một ý nghĩa quan trọng nữa
của khiếu nại đó là đảm bảo và tăng cường quyền dân chủ nhân dân. Khiếu nại
cho phép công dân, cơ quan, tổ chức tham gia vào quá trình giám sát trực tiếp
đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến mình nói
riêng và hoạt động của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước nói
chung. Tính mệnh lệnh phục tùng trong quản lý hành chính nhà nước không có
nghĩa người dân phải chấp hành mọi yêu cầu từ phía nhà nước một cách thụ
động và vô điều kiện. Phản kháng lại những quyết định hành chính, hành vi
hành chính có biểu hiện trái pháp luật không chỉ là biện pháp tự vệ của người
dân mà còn là biện pháp thực hiện dân chủ hữu hiệu. Sự phản kháng thông qua
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
9
Khãa luËn tèt nghiÖp
khiếu nại không nhằm chống đối nhà nước mà mục đích của nó là phản hồi,
đóng góp ý kiến cho nhà nước về những khiếm khuyết trong quá trình quản lý
mà hậu quả của chúng cần được ngăn chặn hoặc khắc phục. Sự tồn tại của khiếu
nại không phải là vì mục đích mị dân mà xuất phát từ tính tất yếu của thực tế:
bản thân nhà nước bắt buộc cần đến khiếu nại để tự hoàn thiện và phát triển. Ý
nghĩa bao trùm hơn hết của khiếu nại chính là ở khả năng giải quyết hiệu quả
một bộ phận không nhỏ các tranh chấp hành chính trong xã hội. Xã hội có giai
cấp làm phát sinh rất nhiều loại tranh chấp khác nhau giữa cá nhân với cá nhân,
cá nhân với tổ chức, tổ chức với tổ chức…và thông thường những tranh chấp

này có rất nhiều cách thức khác nhau để giải quyết. Tuy nhiên tranh chấp hành
chính (tranh chấp giữa một bên là chủ thể mang quyền lực nhà nước và bên kia
là chủ thể không mang quyền lực nhà nước) không thể được giải quyết bởi bất
cứ phương thức nào khác ngoài khiếu nại và tòa án mà giữa hai phương thức
này, ưu điểm của khiếu nại có phần vượt trội hơn. Trên thực tế, giải quyết khiếu
nại cũng đóng góp vai trò quan trọng hơn trong việc hóa giải các tranh chấp
hành chính so với giải quyết vụ án hành chính tại tòa.
1.2.2 Ý nghĩa của khởi kiện hành chính
Khởi kiện được thực hiện khi mâu thuẫn giữa hai bên tranh chấp đã ở vào
tình trạng xung đột nghiêm trọng, không thể điều hòa bằng các hình thức đàm
phán trực tiếp hoặc gián tiếp (thương lượng, hòa giải, khiếu nại, tham vấn…) mà
cần đến vai trò phân xử của một cơ quan tài phán như tòa án hoặc trọng tài. Đối
với tranh chấp hành chính, phán quyền này chỉ thuộc về tòa án nhân dân (nói
riêng trong bối cảnh Việt Nam). Theo pháp luật Việt Nam, chỉ khi đã trải qua
giai đoạn tiền tố tụng thì người không được giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc
không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mới được đưa vụ tranh
chấp ra tòa, do đó khả năng thông tin của khởi kiện hành chính không còn rõ nét
như ở khiếu nại. Ngược lại, ý nghĩa phê phán trong khởi kiện hành chính lại
được thể hiện một cách sâu sắc. (Khiếu nại hành chính cũng hàm chứa ý nghĩa
phê phán nhất định nhưng ở mức độ thấp hơn). Nói như vậy không có nghĩa
người khởi kiện đưa vụ tranh chấp ra tòa chỉ để thể hiện thái độ bất bình, bức
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
10
Khãa luËn tèt nghiÖp
xúc hay lên án quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm hại đến quyền,
lợi ích của mình. Khởi kiện là một biện pháp quyết liệt và tập trung để người
khởi kiện bảo vệ mình, là cứu cánh để đòi lại công lý khi mà kết quả của việc
giải quyết khiếu nại không thể làm họ thõa mãn. Trước đây, cùng với quan niệm
mang nặng ý thức hệ tư tưởng Mác-Lênin: “Nhà nước XHCN là nhà nước của
đại diện tất cả các tầng lớp nhân dân lao động”; “các quyền và lợi ích chính

đáng của họ đều được nhà nước tôn trọng và bảo vệ”, các thuật ngữ như “kiện
nhà nước”, kiện cơ quan công quyền” cũng xa lạ và không được sử dụng phổ
biến. Tuy nhiên phủ nhận sự tồn tại của những xung đột giữa lợi ích Nhà nước
với lợi ích của tổ chức, cá nhân trong xã hội là việc làm duy ý chí và phản khoa
học. Chính từ tính tất yếu của sự tồn tại tranh chấp hành chính và sự cần thiết
phải giải quyết chúng, tố tụng hành chính ở Việt Nam cuối cùng cũng ra đời, dù
muộn hơn các nước khác trên thế giới một khoảng thời gian khá lớn. Tiếp thu và
học tập những thành tựu tích cực từ thực tiễn pháp lý của các quốc gia khác, tố
tụng hành chính Việt Nam ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của mình và
khởi kiện hành chính cũng dần trở thành một biện pháp giải quyết tranh chấp
hiệu quả và gần gũi hơn với người dân. Khởi kiện hành chính vừa khắc phục
những nhược điểm của khiếu nại vừa là đối trọng ngăn ngừa sự tùy tiện, cẩu thả
trong giải quyết khiếu nại, góp phần đưa quá trình giải quyết khiếu nại vào nề
nếp. Vì lẽ đó, việc ghi nhận quyền khởi kiện hành chính cũng là biện pháp bảo
đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa. Cơ quan hành chính có nhiệm vụ điều phối, tổ
chức, triển khai việc thực hiện pháp luật trong các lĩnh vực của đời sống xã hội
nhưng đồng thời mang tư cách của một cơ quan chấp hành. Các cơ quan này hơn
ai hết phải tuyệt đối tuân thủ pháp luật, không được sử dụng quyền lực mà Nhà
nước trao cho vào những mục đích không vì lợi ích Nhà nước, lợi ích công cộng.
1.3 Mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính
1.3.1 Quan niệm của Việt Nam về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi
kiện hành chính
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
11
Khãa luËn tèt nghiÖp
Theo pháp luật Việt Nam hiện hành, chế định khiếu nại và chế định khởi
kiện hành chính được quy định trong hai văn bản độc lập (Luật KNTC và Pháp
lệnh TTGQVAHC) với thời điểm ra đời không giống nhau. Mặt khác cũng
không có văn bản pháp lý nào, kể cả Hiến pháp, xác định mối quan hệ giữa hai
hoạt động này một cách trực tiếp. Trong thực tiễn nghiên cứu, các công trình đề

cập đến vấn đề này như là nội dung trọng tâm cũng còn rất hạn chế. Do đó
“quan niệm của Việt Nam về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành
chính” chỉ có thể xem xét một cách gián tiếp thông qua việc phân tích tinh thần
các quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính cũng như việc
thực hiện các quy định đó trong thực tế đời sống. Như đã trình bày ở phần 1.1.3,
“khiếu nại” trong khóa luận được đề cập trong cùng mạch nghĩa với khởi kiện,
đều là những phương thức để thực hiện quyền khiếu nại hành chính. Điều đầu
tiên có thể khẳng định là giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính có mối liên hệ
gần gũi và mật thiết, được quy định ngay từ chính tư cách tồn tại của chúng.
Nếu như khiếu nại hành chính có thể đáp ứng đầy đủ và nhanh chóng mọi yêu
cầu của việc giải quyết các tranh chấp hành chính thì chắc hẳn sẽ không có sự ra
đời của khởi kiện hành chính, bởi vậy sự hiện diện của khởi kiện hành chính
cũng đồng nghĩa với việc khiếu nại hành chính là một phương thức chưa hoàn
hảo. Điều cần làm rõ là tác dụng của sự hiện diện đó được thể hiện như thế nào?
Ở đây có thể đưa ra ba giả thiết:
(1)Khởi kiện hành chính ra đời để khắc phục những nhược điểm của khiếu nại
hành chính, là công cụ “chữa lỗi” cho quá trình giải quyết khiếu nại.
(2)Khởi kiện hành chính ra đời dần dần tiến tới việc thay thế khiếu nại hành
chính với tư cách là cách thức chủ yếu để giải quyết tranh chấp hành chính.
(3)Khởi kiện hành chính ra đời nhằm hỗ trợ cho khiếu nại hành chính, san sẻ
bớt khối lượng các tranh chấp hành chính cần giải quyết.
Pháp luật hiện hành quy định nguyên tắc tiền tố tụng: Bằng chứng về việc đã
trải qua thủ tục khiếu nại lần đầu là điều kiện tiên quyết để có thể đưa vụ tranh
chấp ra trước tòa - xuất phát điểm của quá trình giải quyết một tranh chấp hành
chính bao giờ cũng là việc khiếu nại đến cơ quan hành chính có thẩm quyền giải
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
12
Khãa luËn tèt nghiÖp
quyết lần đầu. Qua đó có thể thấy khi xây dựng chế định khởi kiện hành chính,
nhà làm luật Việt Nam đã chủ yếu khai thác vào tác dụng thứ nhất của phương

thức này. Xét xử hành chính ra đời trước hết để khắc phục những hạn chế của
giải quyết khiếu nại hành chính. Nhìn nhận khởi kiện hành chính như là cơ
chế bổ khuyết cho khiếu nại hành chính đồng thời là đối trọng ngăn chặn
sự lạm quyền, thiếu khách quan của chủ thể có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại có thể xem là quan niệm chủ đạo của Việt Nam về mối quan hệ
này. Tuy nhiên xét xử hành chính không có chức năng giám đốc công tác giải
quyết khiếu nại nên khởi kiện hành chính cũng không thể được đặt “cao” hơn
khiếu nại hành chính. Tính khắc phục hay bổ khuyết do đó không thể làm thay
đổi sự bình đẳng về vị trí của khiếu nại và khởi kiện. Điều này được thể hiện rõ
nét ở đối tượng xét xử trong các vụ án hành chính: đối tượng bị khởi kiện là các
quyết định hành chính, hành vi hành chính lần đầu, tức nguyên nhân gây ra xung
đột chứ không phải là các quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Việc pháp
luật Việt Nam ngay từ đầu đã có nhận thức đúng đắn về sự bình đẳng ấy là một
điều rất đáng hoan nghênh. Cùng với sự định hình và phát triển của nền tố tụng
hành chính, mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính cũng được thừa
nhận ở tác dụng thứ ba, tuy nhiên lại ở chiều ngược lại. Do bị ràng buộc bởi trật
tự tiền tố tụng mà chính khiếu nại lại là công cụ thanh lọc các tranh chấp cho
công tác xét xử hành chính. Theo quan điểm của cá nhân người viết, pháp luật
Việt Nam hiện nay chưa thấy hết được ý nghĩa của tác dụng giảm tải giữa hai
phương thức - bằng chứng là việc quy định “tiền tố tụng tuyệt đối”. Trong bối
cảnh Tòa hành chính vừa ra đời còn rất mới mẻ và nhiều bỡ ngỡ, việc xây dựng
nguyên tắc tiền tố tụng là cần thiết tuy nhiên quy định như hiện nay là có phần
cứng nhắc. Việc mọi tranh chấp đều phải trải qua tiền tố tụng làm hạn chế rất
nhiều khả năng san sẻ giữa khiếu nại và khởi kiện. Thực tế lượng án hành chính
mà tòa phải thụ lý giải quyết là chưa nhiều so với số tranh chấp hành chính phát
sinh trong xã hội nên sự san sẻ cho cơ chế giải quyết bằng con đường khiếu nại
có lẽ chưa thực sự quan trọng. Trong khi đó hệ thống cơ quan hành chính hàng
năm phải tiếp nhận và xử lý một lượng khiếu nại đến mức quá tải thì lại không
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
13

Khãa luËn tèt nghiÖp
cách nào san sẻ được cho phía tòa án do trật tự cứng nhắc trên. Cũng theo quan
điểm cá nhân người viết, việc ghi nhận quyền khởi kiện hành chính ở Việt Nam
không đồng nghĩa với việc đặt dấu chấm hết cho cơ chế “Bộ trưởng - Quan tòa”.
Đảng, Nhà nước ta một mặt nhấn mạnh việc từng bước kiện toàn tổ chức và hoạt
động của Tòa hành chính cũng như công tác xét xử hành chính nhưng mặt khác
cũng luôn khẳng định giải quyết khiếu nại là hoạt động cơ bản, quan trọng của
các cơ quan hành chính. Do đó ở đây không có sự thay thế nhau mà khiếu nại và
khởi kiện hành chính sẽ là hai phương thức song song tồn tại. Để hai phương
thức này cùng tồn tại và cùng phát triển điều tất yếu là pháp luật phải xác lập
cho chúng một mối quan hệ phù hợp. Việc có nhiều sửa đổi đồng thời của Luật
KNTC và Pháp lệnh TTGQVAHC trong thời gian gần đây thể hiện nỗ lực của
Việt Nam trong việc hoàn thiện mối quan hệ ấy. Những thay đổi này đã mang
lại nhiều chuyển biến tích cực trong công tác giải quyết tranh chấp hành chính
tuy nhiên nếu nhìn nhận một cách khắt khe, dường như việc sửa đổi pháp luật
mới chỉ đi từ ngọn chứ chưa xuất phát từ gốc gác vấn đề. Trước khi pháp luật về
khiếu nại tố cáo và tố tụng hành chính được sửa đổi đã có rất nhiều các bài viết
nêu lên những điểm bất cập từ mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện. Các bài
viết này chủ yếu phân tích những cản trở của tiền tố tụng đối với tố tụng. Điều
đáng tiếc là những điều chỉnh của pháp luật cũng chủ yếu nhằm tháo gỡ những
cản trở đó chứ chưa tìm ra được những tác động tích cực giữa khiếu nại và khởi
kiện để từ đó có những biện pháp khai thác và phát huy. Quan niệm của Việt
Nam về mối quan hệ khiếu nại - khởi kiện hành chính dường như quá chú trọng
vào mặt tiêu cực và những hiện tượng bề nổi. Khóa luận này tiếp cận vấn đề
bằng một thái độ khách quan hơn với quan điểm xuyên suốt: “Mối quan hệ
giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính được quy định trước hết bởi tư cách
tồn tại của chúng”.
1.3.2 Quan niệm của một số quốc gia trên thế giới về mối quan hệ giữa
khiếu nại và khởi kiện
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D

14
Khãa luËn tèt nghiÖp
Như phần trên đã phân tích, yếu tố có những ảnh hưởng mang tính quyết
định đến sự tương tác giữa khiếu nại và khởi kiện đó chính là vấn đề tiền tố
tụng.
Cơ chế tài phán hành chính ra đời không có nghĩa là bản thân
các cơ quan hành chính không còn thẩm quyền và trách nhiệm đối
với các khiếu kiện về hoạt động của mình mà ngược lại nó có ý
nghĩa tích cực đối với việc giải quyết nhanh chóng và hiệu quả các
tranh chấp hành chính đã phát sinh. Với nhiều nước, việc giải quyết
khiếu kiện hành chính bằng con đường hành chính như đã nêu trên
trở thành một thủ tục bắt buộc trước khi vụ kiện được đưa ra cơ
quan tài phán hành chính để xét xử. [13, tr.73].
Điều đó có nghĩa là, nhằm đạt đến hiệu quả cao nhất của quá trình giải
quyết tranh chấp hành chính, pháp luật đa số các nước đều có những cách thích
hợp để ràng buộc khiếu nại và khởi kiện vào với nhau. Căn cứ vào mức độ của
sự ràng buộc này phần nào ta thấy được quan niệm của các quốc gia về mối
quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính:
Ở Đức là sự ràng buộc toàn phần với quy định tiền tố tụng là bắt buộc.
Tương tự như vậy là pháp luật của Pháp, Hy Lạp, Đan Mạch… Cách quy định
của các nước này cho thấy họ quan niệm rằng giai đoạn khiếu nại có ý nghĩa rất
quan trọng đối với việc giải quyết một tranh chấp hành chính và tiền tố tụng là
một khâu không thể thiếu. Nói cách khác, giải quyết khiếu nại mang những ý
nghĩa nhất định mà nếu bỏ qua nó, quá trình giải quyết không thể đạt đến được
mục đích cuối cùng. Xin chia sẻ quan điểm sau của tác giả Nguyễn Văn Quang:
“Ở Tây Ban Nha, trước khi kiện ra tòa án hành chính công dân phải khiếu kiện
theo thủ tục hành chính. Quy định này tạo thuận lợi cho cơ quan hành chính biết
được nội dung họ sẽ bị kiện ra tòa án và tạo cho cơ quan hành chính có cơ hội
sửa chữa sai lầm của mình…” [13, tr.74]. Theo người viết, đây mới là điểm cốt
yếu của việc quy định tiền tố tụng chứ không phải là tác dụng giảm tải mà chúng

ta đã có dịp phân tích. Tác dụng giảm tải chỉ biểu hiện rõ nét khi cơ quan tài
phán là cơ quan phải ôm đồm nhiều loại thẩm quyền, điển hình là tòa án tư
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
15
Khãa luËn tèt nghiÖp
pháp. Trong khi đó ở những nước theo mô hình Pháp - Đức quyền xét xử hành
chính được trao cho hệ thống tòa án hành chính độc lập và giải quyết tranh chấp
hành chính cũng là chức năng chủ đạo của cơ quan này. Những quốc gia kể trên
có sự phân định rõ ràng giữa luật công, luật tư và thiết kế ra “lưỡng hệ tài phán”
để giải quyết tranh chấp xảy ra trong hai mảng này. Tòa án thường (tòa tư pháp)
thuộc về nhánh tư pháp và có thẩm quyền xử lý các tranh chấp phát sinh trong
các lĩnh vực luật tư. Tòa án hành chính là loại cơ quan thuộc về hành pháp
nhưng độc lập với hệ thống cơ quan hành chính, có thẩm quyền xử lý các tranh
chấp phát sinh trong các lĩnh vực luật công. Cách thiết kế này phản ánh nhận
thức sâu sắc của các nước về sự khác biệt giữa tranh chấp hành chính và tranh
chấp dân sự.
Tuy nhiên cũng có những nước quan niệm giữa khiếu nại và khởi kiện
không cần phải có sự ràng buộc tuyệt đối, tiền tố tụng không phải là một trình tự
bắt buộc. Cộng hòa nhân dân Trung Hoa là một nước như vậy. Theo pháp luật
của nước này, người có nguyện vọng khởi kiện vụ án hành chính không phải
khiếu nại tới cơ quan hành chính trước khi khởi kiện ra tòa án, trừ trường hợp
luật hoặc văn bản pháp quy có quy định. Điểm đáng lưu ý trong cách quy định
này là đối với các trường hợp bắt buộc phải khiếu nại trước, nếu không đồng ý
với kết quả giải quyết khiếu nại thì người khiếu kiện có thể kiện ra tòa án trong
thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được thông báo trả lời của cơ quan hành
chính. Điều đó chứng tỏ rằng tuy không hình thành một nguyên tắc chung
nhưng vấn đề tiền tố tụng vẫn được đặt ra: kết quả của giải quyết khiếu nại được
lấy làm mốc tính cho thời hiệu khởi kiện.
Lại có những quốc gia khác quy định theo hướng mở rộng tuyệt đối
quyền lựa chọn của công dân. Điển hình là Thụy Điển với quy định các cơ quan

hành chính và tòa án hành chính có thẩm quyền như nhau trong việc giải quyết
tranh chấp hành chính. Tác giả Nguyễn Văn Quang xếp pháp luật Thụy Điển
vào nhóm “không bắt buộc về tiền tố tụng” nhưng theo chúng tôi, nếu hiểu máy
móc theo quy định trên thì thậm chí tiền tố tụng dường như không được đặt ra.
Bởi một khi cả cơ quan tài phán lẫn cơ quan hành chính đều có thẩm quyền
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
16
Khãa luËn tèt nghiÖp
ngang nhau thì thời hiệu khiếu nại cũng như thời hiệu khởi kiện sẽ cùng phải
tính từ thời điểm nhận được quyết định (hành vi) hành chính lần đầu thay vì gối
vào nhau. Mặt khác, nếu thẩm quyền của hai loại cơ quan này là như nhau thì
người dân cũng hoàn toàn có thể chọn khởi kiện trước rồi sau đó nếu không thỏa
mãn lại quay sang khiếu nại. Như vậy nếu ta nói đến “tiền tố tụng” thì theo logic
cũng sẽ phải có cái gọi là “hậu tố tụng”. Điều này không mẫu thuẫn với kết luận
“không thể có một quá trình giải quyết tranh chấp hành chính nào đi từ
khâu khởi kiện đến khâu khiếu nại” bởi khiếu nại và khởi kiện lúc này không
còn là hai khâu của một quá trình mà là hai quá trình riêng biệt.
Pháp luật của Anh, Mỹ, Australia cũng có quy định về tiền tố tụng như là
nguyên tắc bắt buộc nhưng đặc biệt ở chỗ tùy trường hợp mà có thể là tiền tố
tụng đơn hoặc tiền tố tụng kép. Những quốc gia này thành lập hệ thống cơ quan
tài phán hành chính (administrative tribunals) độc lập với hệ thống cơ quan hành
chính nhưng cũng không phải là tòa án thường và hoạt động với tư cách là cơ
quan nửa hành chính, nửa tư pháp (thực hiện quyền “tương tự tư pháp”). Bên
cạnh đó theo quan điểm “nhất hệ tài phán” tòa án tư pháp ở những nước trên
cũng đồng thời là cơ quan có thẩm quyền xét xử các tranh chấp hành chính.
Trong nhiều trường hợp pháp luật quy định trước khi khởi kiện ra tòa án tư pháp
người dân phải kiện đến cơ quan tài phán hành chính mà để có được quyền khởi
kiện này người dân lại phải trải qua quá trình giải quyết theo hệ thống thứ bậc
trong cơ quan hành chính trước đó. Như vậy có thể hiểu thủ tục khiếu nại không
những đóng vai trò tiền tố tụng cho “khởi kiện tư pháp” mà nó cũng là tiền đề

của “khởi kiện tương tự tư pháp”. Cách thiết kế này cho thấy những nước theo
truyền thống pháp luật Common law đã ý thức được tầm quan trọng của giai
đoạn khiếu nại. Các thống kê chỉ ra rằng đa số các tranh chấp hành chính ở Anh,
Mỹ, Australia được giải quyết ngay từ giai đoạn đầu mà không cần đến các tòa
án tư pháp. Bởi vậy, nói đến mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính ở
những nước này là chủ yếu nói đến mối quan hệ giữa cơ chế tự thân xem xét của
cơ quan hành chính và cơ chế giải quyết bằng cơ quan tài phán chuyên trách mà
thôi.
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
17
Khãa luËn tèt nghiÖp
Các nước thuộc hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa trước đây hầu như
còn không có khái niệm về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính
bởi suốt một thời gian dài, “Bộ trưởng - Quan tòa” là cơ chế duy nhất để giải
quyết các tranh chấp hành chính. Pháp luật của Liên Xô, Tiệp Khắc giai đoạn
trước cũng đã có những quy định ghi nhận quyền khởi kiện ra tòa các tranh chấp
về thuế hay nhà ở. Nhưng những quyền này khó có thể được coi là quyền khởi
kiện hành chính vì Tòa án nhìn nhận chúng là các việc dân sự và giải quyết theo
thủ tục tố tụng dân sự. Việc trao thẩm quyền xét xử hành chính cho tòa án tư
pháp dĩ nhiên còn nhiều bất cập, nhưng sẽ là bất cập gấp nhiều lần nếu thẩm
quyền này không được trao cho bất cứ cơ quan nào. Tài phán hành chính có thể
không được thừa nhận là một ngành tài phán độc lập nhưng tố tụng hành chính
thì vẫn phải được xây dựng độc lập với tố tụng dân sự. Chính từ tính tất yếu này
mà sau một thời gian không thừa nhận tòa án có thẩm quyền giải quyết các
khiếu kiện hành chính, các nước thuộc hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa đã
nhận thức được tầm quan trọng của việc tổ chức hoạt động tài phàn hành chính
để xét xử các tranh chấp hành chính giữa nhà nước với các tổ chức, cá nhân
trong xã hội. Đến nay nền tài phán hành chính ở các nước này đều đã được xây
dựng và đi vào ổn định, trong số đó Việt Nam cùng với Trung Quốc lựa chọn
“giải pháp trung gian”.

Giải pháp trung gian là sản phẩm kết hợp giữa những ưu điểm của mô
hình Pháp - Đức và mô hình Anh - Mỹ theo đó cơ quan tài phán hành chính
được lập ra với tính chất là một bộ phận chuyên trách trong hệ thống tòa án
thường (gọi là các phân tòa). Tuy nhiên các nước theo giải pháp trung gian cũng
có quan niệm không đồng nhất về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện. Việt
Nam nhìn nhận khởi kiện phải gắn bó chặt chẽ với khiếu nại, ít nhất là trong thời
kỳ đầu khi mà nền tài phán hành chính còn non trẻ. Trung Quốc thì như đã nói ở
trên, không đặt ra yêu cầu bắt buộc về tiền tố tụng. Nhìn chung, các nước này
không “cố chấp” trong việc phủ nhận lưỡng hệ tài phán như các nước theo
Common law nhưng cũng chưa thực sự “muốn” xây dựng tài phán hành chính
tách hẳn khỏi tài phán tư pháp như Đức hay Pháp. Ra đời sau và tiếp thu nhiều
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
18
Khãa luËn tèt nghiÖp
kinh nghiệm từ hai mô hình đi trước, quan niệm về mối quan hệ khiếu nại – khởi
kiện của các nước theo giải pháp trung gian về lý thuyết sẽ toàn diện hơn.
Nhưng trên thực tế, cách quan niệm này chưa thực sự lý tưởng bởi việc vận hành
mô hình phân tòa hành chính để giải quyết các tranh chấp hành chính vẫn còn
khá nhiều hạn chế. (Điều này sẽ được làm rõ khi chúng ta tìm hiểu kỹ hơn
những biểu hiện về mặt thực tiễn của mối quan hệ khiếu nại - khởi kiện hành
chính trong chương 2).
1.3.3 Đặc điểm mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính
Như đã trình bày ở trên, quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính là
một mối quan hệ hai chiều với sự tương tác thể hiện ở nhiều góc độ. Khiếu nại
và khởi kiện đều mang những nhiệm vụ riêng nhưng chúng gắn bó khăng khít
với nhau để cùng thực hiện một chức năng chung là giải quyết có hiệu quả các
tranh chấp hành chính phát sinh trong xã hội. Tuy nhiên, ở những nhà nước khác
nhau, trong những nền pháp luật khác nhau, mối quan hệ đó không hoàn toàn
tương đồng. Những nguyên nhân chủ yếu dẫn tới thực tế này bao gồm:
• Nhiệm vụ cụ thể của giải quyết khiếu nại và xét xử hành chính do pháp

luật quy định là khác nhau: Không phải với mọi tranh chấp hành chính
người dân đều có thể khởi kiện ra cơ quan tài phán. Pháp luật nhiều nước trên
thể giới quy định thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án theo phương pháp
liệt kê do đó những tranh chấp tuy là tranh chấp hành chính nhưng không
được kể tên sẽ không thuộc thẩm quyền thụ lý, giải quyết của tòa. Các tranh
chấp thuộc diện này là đối tượng độc quyền của giải quyết khiếu nại và có
thể gọi là các ngoại lệ về miễn trừ xét xử hành chính. Việc pháp luật xác định
diện ngoại lệ này rộng hay hẹp cũng ít nhiều làm di dịch mức độ tương hỗ,
phối hợp giữa hai quy trình là giải quyết khiếu nại và giải quyết kiện tụng.
• Hệ thống thủ tục được quy định khác nhau: Nếu như pháp luật Việt Nam
quy định thủ tục khiếu nại và thủ tục khởi kiện hành chính riêng rẽ (quan
điểm giải quyết khiếu nại không nằm trong tài phán hành chính) thì pháp luật
nhiều nước lại xây dựng chế định khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành
chính nằm luôn trong Luật tố tụng hành chính. Việc có thể tìm thấy những
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
19
Khãa luËn tèt nghiÖp
quy định về khiếu nại cũng như khởi kiện trong cùng một văn bản thống nhất
làm cho mối quan hệ giữa hai phạm trù này trở nên mật thiết, trực tiếp và
cũng trực quan hơn.
• Năng lực giải quyết công việc thực tế của bộ máy cơ quan và công chức
Nhà nước ở các nước là khác nhau: Cùng quy định về nguyên tắc tiền tố
tụng nhưng có những nước mà ở đó các tranh chấp hành chính phần lớn được
giải quyết ngay từ khâu khiếu nại trong khi ở nước khác quá trình giải quyết
của đa số tranh chấp lại không dừng ở khâu này. Trong trường hợp thứ nhất,
khởi kiện phát huy tác dụng tinh thần nhiều hơn là tác dụng thực tế - quyền
khởi kiện hành chính đem lại cho người dân niềm tin vào một cơ chế giải
quyết tranh chấp với nhiều lựa chọn, vào khả năng chiến thắng trong các
xung đột với Nhà nước nhưng thường thì họ được giải quyết thỏa đáng về
quyền lợi mà không phải dùng đến quyền này. Ngược lại, trong trường hợp

thứ hai, khởi kiện thể hiện rõ tính chất là công cụ bổ khuyết cho khiếu nại –
phát huy mạnh mẽ tác dụng thực tế trong việc giải quyết thực chất các tranh
chấp hành chính. Điều đó cho thấy, sự xác lập mối quan hệ giữa khiếu nại và
khởi kiện hành chính hoàn toàn như nhau về mặt pháp lý không mặc nhiên và
tất yếu dẫn đến hệ quả là biểu hiện của mối quan hệ đó trong thực tiễn đời
sống cũng giống nhau.
• Sự khác biệt về tâm lý và ý thức pháp luật của người dân: Giả sử một
quốc gia ở Tây Âu và một quốc gia ở Đông Á đều quy định có thể lựa chọn
khiếu nại hoặc khởi kiện làm xuất phát điểm để giải quyết tranh chấp hành
chính và năng lực của bộ máy hành chính cũng như công chức của những
nước này là như nhau, có thể suy luận một cách chắc chắn rằng tỷ lệ tranh
chấp được giải quyết bởi mỗi phương thức ở mỗi nước sẽ khác nhau. Người
dân Đông Á thường mang tâm lý “dĩ hòa vi quí”, “đóng cửa bảo nhau” và có
truyền thống ngại kiện tụng, ngại ra tòa cho nên khi xảy ra tranh chấp họ
thường không chọn phương pháp đối đầu trực tiếp làm xuất phát điểm, thay
vào đó là những phương pháp mềm dẻo, trung tính hơn. Ngược lại, người
dân Tây Âu lại có tác phong công nghiệp cùng ý thức cao về tố quyền nên
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
20
Khãa luËn tèt nghiÖp
thường họ “ưa” phương pháp có tính chất dứt điểm và quyết liệt hơn. Lẽ
đương nhiên, lập luận như vậy là đứng trên góc độ khái quát mà tổng đoán,
trên thực tế thường người ta vẫn phải căn cứ vào tất cả các tình tiết cụ thể của
vụ tranh chấp mà lựa chọn biện pháp giải quyết phù hợp nhất, song tâm lý
vẫn luôn là yếu tố có vai trò không thể phủ nhận trong sự lựa chọn ấy.
Dù những nguyên nhân nêu trên làm cho mối quan hệ giữa khiếu nại và
khởi kiện hành chính ở các nước khác nhau không thể giống hệt như nhau về
biểu hiện và mức độ biểu hiện, nhưng tựu chung lại mối quan hệ đó luôn bao
hàm bốn đặc điểm cơ bản: tính độc lập, tính bổ trợ, tính đối trọng và tính
nhượng bộ - loại trừ. Bốn đặc điểm này bao hàm trong đó cả yếu tố tích cực lẫn

tiêu cực, tồn tại độc lập tương đối với sự thực hiện - áp dụng pháp luật trong
thực tế và hợp thành bản chất của mối quan hệ giữa khiếu nại - khởi kiện hành
chính.
• Tính độc lập giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính:
Không phụ thuộc vào việc các chế định khiếu nại và khởi kiện hành chính
được quy định trong cùng một văn bản hay trong nhiều văn bản khác nhau,
chúng vẫn luôn là hai thủ tục độc lập: riêng biệt về vị trí và phân biệt về tính
chất. Khiếu nại khởi động cho một quy trình giải quyết tranh chấp thực hiện bởi
hoạt động “tự thân xem xét” trong nội bộ hệ thống hành chính. Chủ thể giải
quyết khiếu nại cũng chính là chủ thể chịu trách nhiệm về quyết định, hành vi
hành chính bị khiếu nại (cơ chế Bộ trưởng - Quan tòa). Còn khởi kiện là bước
đánh dấu cho việc bắt đầu một quy trình giải quyết tranh chấp theo cơ chế tài
phán (phân xử hoặc xét xử) trong đó cơ quan tài phán có địa vị độc lập với hai
bên tranh chấp. Chính từ sự khác biệt cơ bản về tính chất này mà giữa khiếu nại
và khởi kiện hành chính rất khó có sự nhầm lẫn về vị trí, vai trò. Các luật gia
danh tiếng đôi lúc cũng phải phân vân giữa đâu là tài phán hành chính, đâu là tài
phán tư pháp, giữa “quyền tư pháp” và “quyền tương tự tư pháp” nhưng một
người dân với trình độ hiểu biết pháp luật ở mức trung bình cũng dễ dàng phân
biệt thế nào là khiếu nại, thế nào là khởi kiện. Đại đa số những người đi khiếu
kiện khi viết một lá đơn đều biết đơn mình đang viết là đơn khiếu nại hay đơn
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
21
Khãa luËn tèt nghiÖp
khởi kiện. Tuy nhiên tính độc lập mà chúng tôi muốn nói tới không phải thể hiện
ở đó. Khiếu nại và khởi kiện là hai phương thức làm phát sinh hai quy trình
tương ứng là giải quyết khiếu nại và xét xử hành chính. Trong quá trình giải
quyết một tranh chấp hành chính cụ thể, hai quy trình này dù có phối hợp với
nhau hay không thì cuối mỗi quy trình đều có những kết luận độc lập được đưa
ra. Nói cách khác, khiếu nại và khởi kiện khi được thụ lý đều đem lại cho người
khiếu kiện cái gọi là “kết quả giải quyết tranh chấp”. Thật vậy, quyết định giải

quyết khiếu nại hành chính hay bản án hành chính đều là những kết luận của cơ
quan có thẩm quyền về nội dung vụ tranh chấp, đều hàm chứa những mệnh lệnh
hoặc yêu cầu cần thực hiện và đều có những biện pháp bảo đảm thực hiện của
riêng mình. Việc quy định nguyên tắc tiền tố tụng không làm ảnh hưởng đến
tính độc lập này. Cần lưu ý rằng, tiền đề của quyền khởi kiện hành chính không
phải là “quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu” mà là “việc vụ tranh chấp đã
được giải quyết bởi thủ tục khiếu nại”. Đối tượng bị xét xử vẫn chính là quyết
định, hành vi hành chính ban đầu gây ra xung đột chứ không phải là quyết định
giải quyết khiếu nại. Mặt khác, nếu như người khiếu nại đã thỏa mãn với quyết
định giải quyết khiếu nại mà không tiến hành khởi kiện thì quá trình giải quyết
tranh chấp hành chính hoàn thành tại đây, trong trường hợp này không có bất cứ
nghi ngờ gì về tính độc lập của khiếu nại đối với khởi kiện. Nhưng như tiêu đề
của phân mục này đã nêu, tính chất độc lập ở đây không chỉ là “độc lập của
khiếu nại đối với khởi kiện” mà là “độc lập giữa khiếu nại và khởi kiện”. Sẽ là
thiếu sót nếu chỉ cố gắng lý giải cho tính độc lập theo chiều thuận mà không chỉ
ra rằng khởi kiện cũng độc lập với khiếu nại. Điều này là hiển nhiên nếu pháp
luật không quy định về vấn đề tiền tố tụng – người khiếu kiện có thể khởi kiện
ngay ra tòa mà không cần phải thông qua thủ tục khiếu nại trước đó. Tuy nhiên
nếu phải trải qua tiền tố tụng, tính chất ấy vẫn được đảm bảo. Bởi tài phán hành
chính bao giờ cũng bắt đầu từ khâu xử sơ thẩm, tức là xem xét, đánh giá lại toàn
bộ nội dung vụ việc. Nói khác đi, xét xử hành chính không có chức năng giám
đốc hoạt động giải quyết khiếu nại và cũng không có quyền phúc thẩm các quyết
định giải quyết khiếu nại. Việc cơ quan tài phán phải tổ chức thực hiện lại việc
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
22
Khãa luËn tèt nghiÖp
thu thập chứng cứ, làm rõ những tình tiết trong vụ việc mà không mặc nhiên sử
dụng lại “thành quả” của quá trình giải quyết khiếu nại cũng là một minh chứng
cho tính độc lập. Tùy thuộc vào cấp xét xử và loại hình cơ quan tài phán mà việc
xử lý của cơ quan đó tập trung vào phán xét tính hợp pháp hay là cả tính hợp lý

của quyết định, hành vi hành chính trái pháp luật nhưng nhìn chung nội dung
của vụ tranh chấp sẽ được phân tích tổng thể. Như vậy đây là quá trình xét xử
thực chất, khác với xét xử hình thức – chủ yếu nhằm bắt lỗi các sai phạm mang
tính nghiêm trọng trong thực hiện tố tụng.
Tóm lại, tính độc lập giữa khiếu nại - khởi kiện hành chính và vấn đề tiền tố
tụng hoàn toàn có thể tồn tại song hành với nhau trong trạng thái cân bằng. Nếu
tuyệt đối hóa tiền tố tụng thì tính độc lập sẽ bị mất đi. Đó là khi pháp luật quy
định trong mọi trường hợp, giải quyết tranh chấp hành chính phải được kết thúc
bởi bản án của tòa, bất kể người khiếu kiện có thỏa mãn với quyết định giải
quyết khiếu nại hay không (buộc khởi kiện sau khi khiếu nại). Ngược lại, tuyệt
đối hóa tính độc lập thì vấn đề tiền tố tụng sẽ không đặt ra. Đó là khi pháp luật
quy định người dân có thể chọn một trong hai con đường khiếu nại và khởi kiện
để giải quyết tranh chấp hành chính nhưng khi đã chọn thì buộc phải đi hết con
đường đó mà không được chuyển qua con đường còn lại.
• Tính bổ trợ của khiếu nại hành chính đối với khởi kiện hành chính:
Bổ trợ là đặc điểm dễ nhận thấy nhất trong mối quan hệ giữa khiếu nại và
khởi kiện hành chính với những biểu hiện khá trực quan. Để phân tích rõ hơn
đặc điểm này, vấn đề tiền tố tụng lại một lần nữa được đặt ra như là một công cụ
giúp phân chia trường hợp. Trường hợp thứ nhất, với thủ tục tiền tố tụng, khiếu
nại phát huy mạnh mẽ vai trò giảm tải cho hệ thống cơ quan tài phán. Điều này
đặc biệt có ý nghĩa đối với những quốc gia không thành lập cơ quan tài phán
hành chính độc lập mà sử dụng tòa án tư pháp hoặc bộ phận chuyên trách của
tòa tư pháp để xét xử hành chính. Việc một số lượng đáng kể các tranh chấp
hành chính được giải quyết dứt điểm từ thủ tục khiếu nại sẽ giúp làm giảm gánh
nặng công việc của tòa án tư pháp vốn đã ôm đồm quá nhiều loại thẩm quyền.
Biểu hiện của tính bổ trợ trong trường hợp thứ hai lại thể hiện ở việc khiếu nại
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
23
Khãa luËn tèt nghiÖp
và tố tụng san sẻ cho nhau lượng tranh chấp hành chính cần giải quyết. Không bị

ràng buộc bởi tiền tố tụng, người khiếu kiện hoàn toàn có thể căn nhắc những ưu
nhược điểm của khiếu nại cũng như khởi kiện để chọn cho mình biện pháp giải
quyết phù hợp hơn. Sự khác nhau về tâm lý và nhu cầu giữa những người đi
khiếu kiện đảm bảo cho phía cơ quan giải quyết khiếu nại cũng như phía cơ
quan tài phán hành chính đều có những “khách hàng” của mình. Có thể nhận
thấy trong cơ chế này vị thế của khiếu nại và khởi kiện hành chính là cân xứng
với nhau, nhưng chúng tôi có những lý do để nhận định tính bổ trợ đang xem xét
là bổ trợ một chiều, tức chỉ có khởi kiện tiếp nhận sự hỗ trợ tích cực từ khiếu nại
mà thôi. Thứ nhất, khởi kiện ra đời không nhằm và cũng không có tác dụng
giảm tải cho khiếu nại hành chính. Bởi tự kiểm tra là một chức năng vốn có của
bộ máy cơ quan hành chính do đó dù không có khiếu nại cụ thể từ người dân, bộ
máy này vẫn luôn phải có ý thức rà soát và xử lý kịp thời những sai sót trong
hoạt động quản lý nhà nước của mình. Nhìn vào hiện tượng, việc phải tiếp nhận
giải quyết nhiều khiếu nại làm cho cơ quan hành chính bận rộn hơn nhưng xét
về bản chất, nguyên nhân làm tăng khối lượng công việc của những cơ quan này
chính là việc để xảy ra nhiều sai sót trong quá trình ban hành các quyết định,
hành vi hành chính (không phụ thuộc vào số lượng khiếu nại thực tế). Giả sử
như tất cả những người khiếu kiện đều chọn con đường khởi kiện mà không
khiếu nại thì về nguyên tắc, nếu tự mình phát hiện ra những sai sót trên, cơ quan
hành chính vẫn phải có trách nhiệm xử lý. Sự khác nhau chỉ ở chỗ thay vì tiến
hành giải quyết tranh chấp họ sẽ tiến hành các biện pháp khắc phục hậu quả.
Như vậy trong mọi trường hợp, không thể nói khởi kiện giảm tải cho khiếu nại
hành chính được. Thứ hai, chúng tôi căn cứ vào trật tự của nguyên tắc tiền tố
tụng để minh chứng cho tính một chiều. Các quốc gia khác nhau tuy có thể quy
định khác nhau về vấn đề tiền tố tụng nhưng đều thống nhất ở chỗ, bao giờ cũng
lấy khiếu nại làm tiền đề cho quyền khởi kiện chứ không có khả năng ngược lại.
Điều này dẫn tới thực tế là sẽ không thể có một quá trình giải quyết tranh chấp
hành chính nào đi từ khâu khởi kiện đến khâu khiếu nại. Do đó cơ quan giải
quyết khiếu nại cũng không thể nào sử dụng các kết quả mà cơ quan tài phán tạo
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D

24
Khãa luËn tèt nghiÖp
lập nên. Ngược lại, dù cơ quan tài phán không được mặc nhiên lấy những kết
luận, chứng cứ từ quá trình giải quyết khiếu nại làm nguyên liệu xử án nhưng
đây vẫn luôn là một nguồn tài liệu có giá trị tham khảo hữu ích. Biểu hiện này
của tính bổ trợ không thể tìm thấy ở chiều từ khởi kiện tới khiếu nại. Tính bổ trợ
còn có một biểu hiện ít được chú ý đó là khả năng tư vấn của cán bộ giải quyết
khiếu nại cho cán bộ xét xử. Ở những nước không có cơ quan tài phán hành
chính độc lập, tranh chấp hành chính có thể được giải quyết bởi những thẩm
phán không có chuyên môn sâu về quản lý hành chính. Những thẩm phán này do
vậy không thể hiểu rõ bản chất vụ tranh chấp bằng cán bộ giải quyết khiếu nại –
những công chức nhà nước quen thuộc với hoạt động quản lý hành chính hàng
ngày. Trong quá trình giao lưu phối hợp hoạt động để thực hiện chức năng của
mình, thường thì phía cơ quan tài phán tham khảo kiến thức, kinh nghiệm từ
phía cơ quan hành chính là chủ yếu bởi xét xử hành chính (đặc biệt là xét xử sơ
thẩm) như đã trình bày ở trên là xử thực chất, đòi hỏi phải hiểu cặn kẽ từng tình
tiết. Trong khi đó công việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính lại hầu
như không liên quan đến nghiệp vụ xét xử do đó hiếm khi cần đến sự tư vấn, hỗ
trợ của cán bộ xét xử, nên đây cũng là một luận cứ để kết luận về tính bổ trợ một
chiều – tính bổ trợ của khiếu nại đối với khởi kiện.
• Tính đối trọng của khởi kiện đối với khiếu nại:
Đối với đặc điểm này thì việc có hay không vấn đề tiền tố tụng không có
nhiều ý nghĩa. Bởi như quan điểm của tác giả Vũ Thư và nhiều nhà nghiên cứu
khác, trật tự Tòa án là trật tự bảo đảm pháp chế cao hơn so với trật tự hành
chính. Như vậy việc đi từ trật tự hành chính sang trật tự Tòa án là một con
đường tự nhiên, giả sử pháp luật không có bất cứ ràng buộc gì về việc thực hiện
thủ tục nào trước, thủ tục nào sau thì cũng rất khó có khả năng người dân lựa
chọn khởi kiện trước rồi lại quay sang khiếu nại. Điều này cho thấy phán quyết
của cơ quan tài phán dường như có giá trị pháp lý và tính đảm bảo cao hơn so
với quyết định giải quyết khiếu nại và trong mắt người đi khiếu kiện, cơ quan tài

phán dường như cũng mạnh mẽ, quyền lực hơn cơ quan hành chính. Tuy nhiên
chúng tôi nhấn mạnh lại rằng, về bản chất khởi kiện hành chính độc lập và bình
Ph¹m VÜnh Hµ - HC31D
25