Các tiêu chuẩn cơ bản của việc định giá trị văn bản

Đánh giá và tổ chức sử dụng các hệ thống văn bản Quản lý nhà nước TS Nguyễn Văn Hậu
LỜI NÓI ĐẦU
Trong thời đại ngày nay khi xã hội ngày càng phát triển trên xu thế hiện đại
hóa công nghiệp hóa, việc tổ chức sắp xếp một cách khoa học các hoạt động giao
tiếp, các công việc hành chính văn phòng trong công sở, cơ quan, đơn vị và các tổ
chức doanh nghiệp là nhu cầu bức thiết hiện nay. Trong đó công việc soạn thảo văn
bản là một mảng quan trọng không thể tách rời cùng sự phát triển lớn mạnh của cơ
quan đơn vị mà đặc biệt là các doanh nghiệp. Việc soạn thảo văn bản tốt sẽ giúp cho
các họat động điều hành quản lý của cơ quan đơn vị thông suốt, nâng cao hiệu quả
công việc.
Là sản phẩm và phương tiện của họat động giao tiếp, văn bản ngày càng
đóng vai trò quan trọng không thể tách rời với mọi họat động giao tiếp của xã hội
con người. Đặc biệt trong hoạt động quản lý nhà nước, trong giao dịch giữa các cơ
quan tổ chức, đơn vị với nhau, giữa các cơ quan tổ chức với cá nhân, giữa cá nhân
với cá nhân…. và với các mối quan hệ ngoài nước. Vì văn bản là phương tiện thông
tin cơ bản, là sợi dây liên lạc chính. Đối với chính quyền nhà nước văn bản là yếu tố
quan trọng để kiến tạo thể chế của nền hành chính nhà nước. Thực tiễn cho thấy, tất
cả các cơ quan, tổ chức đơn vị, cá nhân… không thể không sử dụng văn bản trong
các họat động giao dịch, điều hành tổ chức với một khối lượng lớn. Trong công tác
quản lý nhà nước văn bản là phương tiện quan trọng để ghi lại và truyền đạt các các
quyết định qủan lý, là hình thức để cụ thể hóa pháp luật, là phương tiện để điều
chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý nhà nước .
Thực tế trong những năm qua công tác soạn thảo văn bản đã góp phần tích
cực đáp ứng được các yêu cầu quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã
hội . Đặc biệt năm 1996 Quốc hội khóa IX đã thông qua và ban hành “Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật” và “Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002”, công tác sọan thảo văn bản ngày
càng được đưa vào nề nếp, khắc phục được nhiều nhược điểm và những hạn chế
trước đây. Tuy nhiên hiện nay vẫn còn nhiều văn bản quản lý nhà nước, ở các cơ
1
Đánh giá và tổ chức sử dụng các hệ thống văn bản Quản lý nhà nước TS Nguyễn Văn Hậu

quan đơn vị và các doanh nghiệp vẫn còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết như: văn bản
trái thẩm quyền, nội dung văn bản trái pháp luật, văn bản trình bày sai thể thức, thủ
tục ban hành … nghiêm trọng hơn nữa là người soạn thảo văn bản thiếu vốn kiến
thức ngôn ngữ phổ thông. Không sử dụng đúng tiếng Việt, không nắm vững các yêu
cầu về dùng từ, ngữ pháp và hành văn khi soạn thảo văn bản bằng tiếng Việt dẫn
đến tình trạng văn bản soạn cẩu thả qua quýt, tối nghĩa và thiếu mạch lạc … gây
nên nhiều hậu quả nghiêm trọng khôn lường đối với muôn mặt của đời sống xã hội.
Làm giảm uy tín và hiệu quả tác động của các cơ quan tổ chức đơn vị trong các hoạt
động giao tiếp, điều hành và quản lý hành chính. Thực trạng đó do nhiều nguyên
nhân khách quan và chủ quan, nhưng không thể không nói đến năng lực và trình độ
yếu kém về kỹ thuật soạn thảo văn bản, nghiệp vụ hành chính văn thư của một số
cán bộ trong các cơ quan tổ chức, đơn vị và doanh nghiệp.
Chính vì vậy, việc nghiên cứu, bổ sung và hoàn thiện những quan điểm, biện
pháp để đánh giá và tổ chức sử dụng các hệ thống văn bản quản lý Nhà nước đó là
công việc vô cùng thiết thực và cần thiết, có ý nghĩa to lớn đối với mỗi nhà nghiên
cứu và trong việc quản lý Nhà nước. Xuất phát từ tầm quan trọng đó nên tôi quyết
định chọn đề tài nghiên cứu: “Các tiêu chuẩn cơ bản của việc định giá trị văn
bản”.
Vì thời gian hoàn thành có hạn cũng như vốn hiểu biết còn nông cạn và ít ỏi
của mình, bài tiểu luận của tôi khó tránh khỏi những sai sót và khuyết điểm còn phải
sửa đổi và bổ sung. Vì vậy tôi rất mong và trân trọng mọi ý kiến đóng góp của thầy
để từ đó tôi có thể củng cố được vốn hiểu biết của mình. Tôi xin chân thành cảm
ơn.
1. Khái niệm chung
2
Đánh giá và tổ chức sử dụng các hệ thống văn bản Quản lý nhà nước TS Nguyễn Văn Hậu
1.1 Văn bản
Văn bản là sản phẩm của hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ, được tạo lập
bởi sự liên kết các câu, các đoạn văn… tạo thành một đơn vị hoàn chỉnh về nội
dung và hình thức và hướng tới một mục đích giao tiếp nhất định.

Văn bản quản lý Nhà nước thực chất là các quyết định quản lý Nhà nước do
các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thể thức, thủ tục, thẩm quyền
do luật định mang tính quyền lực đơn phương. Văn bản quản lý Nhà nước còn là
phương tiện để xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào qua trình quản lý
Nhà nước.
1.2 Tiêu chuẩn
Tiêu chuẩn là thước đo giá trị được công nhận chung để so sánh một đối
tượng này với một đối tượng khác.
Tiêu chuẩn đánh giá văn bản là thước đo chung để xem xét ý nghĩa của các
văn bản trong quá trình bảo quản và sử dụng chúng.
1.3 Những mục tiêu chung
Để xem xét khả năng sử dụng văn bản;
Để tổ chức bảo quản văn bản hợp lý;
Để phát hiện các bất hợp lý trong các hệ thống văn bản;
Góp phần xác định kết quả và hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước.
2. Các tiêu chuẩn đánh giá văn bản
3
Đánh giá và tổ chức sử dụng các hệ thống văn bản Quản lý nhà nước TS Nguyễn Văn Hậu
2.1 Các tiêu chuẩn về tác giả
- Về cơ quan:
Việc xác định được đúng chức năng, nhiệm vụ là cơ sở quyết định để thiết
lập tổ chức của các cơ quan hành chính. Vì vậy, đây là vấn đề rất cơ bản cấp thiết,
nên cần phải tiến hành một cách khoa học, kiên quyết, chặt chẽ trong toàn bộ hệ
thống hành chính. Nguyên tắc cơ bản là mỗi cơ quan, mỗi tổ chức, mỗi bộ phận hợp
thành đều phải có chức năng, nhiệm vụ một cách đích thực, rõ ràng và bảo đảm có
đủ thẩm quyền đối với trách nhiệm để thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ đó.
Chỉ có trên cơ sở xác định đúng và rõ ràng, rành mạch cụ thể chức năng, nhiệm vụ,
thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan quản lý hành chính thì mới có thể khắc
phục được sự chồng chéo, trùng lặp về nội dung, phạm vi, đối tượng quản lý trong
hệ thống bộ máy hành chính. Có như vậy mới tiến hành phân cấp và xác định được

mối quan hệ, phân công, phối hợp giữa các bộ, ngành với chính quyền địa phương
để ban hành văn bản hợp lý và chính xác để đem lại hiệu quả cao nhất khi ban hành.
Từ đó, việc xem xét đánh giá hiệu lực và hiệu quả của văn bản trong hoạt động của
mỗi cơ quan và của toàn bộ hệ thống hành chính phải căn cứ vào kết quả thực hiện
các chức năng nhiệm vụ nhất định. Chẳng hạn: Nghị định hướng dẫn thi hành Luật
Bình đẳng giới hiện nay do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo, nhưng trách nhiệm quản
lý nhà nước về bình đẳng giới thuộc về Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, Chỉ
thị về thi hành Luật Bình đẳng giới lại do Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam soạn
thảo, vì vậy có tình trạng không thống nhất về chỉ đạo xây dựng văn bản hướng dẫn
thực hiện Luật.
- Về tác giả:
Trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không thể phủ nhận vai
trò của người soạn thảo, với tư cách là người “chắp bút”, người đặt những “viên
gạch” đầu tiên để xây dựng “nền móng” cho những dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật. Tại sao cần thiết phải nhấn mạnh đến trách nhiệm của người soạn thảo văn
4
Đánh giá và tổ chức sử dụng các hệ thống văn bản Quản lý nhà nước TS Nguyễn Văn Hậu
bản? Vì nếu các quyết định được ban hành một cách vội vã, thiếu cơ sở thực tế thì
tính khả thi của văn bản sẽ rất thấp. Người soạn thảo có trách nhiệm là người biết
đầu tư thời gian, công sức cho việc chuẩn bị một dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật. Trước hết, họ phải biết các nguồn để tiến hành nghiên cứu mới cho từng dự
thảo văn bản. Nếu việc xây dựng văn bản chỉ căn cứ vào các yêu cầu, nguyện vọng
của nhà quản lý mà không tính đến nguyện vọng của đối tượng bị quản lý (người
dân và các đối tượng sẽ chịu sự tác động trực tiếp của văn bản) thì dù văn bản có
được soạn thảo kỹ lưỡng hay được chuẩn bị đầy đủ, văn bản đó vẫn luôn luôn thiếu
căn cứ thực tiễn và văn bản được ban hành sẽ thiếu tính khả thi hoặc không có hiệu
quả cao trên thực tế. Để khắc phục những hạn chế này, trước khi soạn thảo, người
soạn thảo phải có những đánh giá, tổng kết thực tiễn hoạt động quản lý, tình hình thi
hành pháp luật, đồng thời căn cứ vào nhu cầu quản lý cũng như tính đồng bộ, thống
nhất của hệ thống pháp luật; thậm chí phải tham khảo, lấy ý kiến của nhân dân trước

khi soạn thảo, ban hành văn bản. Thứ hai là dù quan điểm của người soạn thảo văn
bản là rất quý báu và xuất phát từ kinh nghiệm quản lý nhà nước nhưng kinh
nghiệm ấy vẫn chủ yếu mang tính chất cá nhân mà chưa phải là một cách nhìn có hệ
thống và bài bản nhằm giải quyết một cách căn bản những vấn đề kinh tế, xã hội do
thực tiễn đặt ra. Điều này đặc biệt đúng khi kinh nghiệm đó chưa được kiểm
nghiệm qua thực tế, thông qua việc đánh giá kết quả thu được, lắng nghe ý kiến
phản hồi từ người dân.
2.2 Các tiêu chuẩn về nội dung
- Nội dung:
Một là vấn đề điều chỉnh:
Xác định phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật là
việc người soạn thảo giới hạn sự tác động của văn bản lên các quan hệ xã hội và đối
tượng tác động cụ thể. Ngay từ trước khi soạn thảo văn bản, người soạn thảo đã
5
Đánh giá và tổ chức sử dụng các hệ thống văn bản Quản lý nhà nước TS Nguyễn Văn Hậu
phải xác định rõ: văn bản được ban hành để điều chỉnh những loại quan hệ xã hội
nào, tác động tới những đối tượng nào.
Trên cơ sở đó việc xác định phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản quy
phạm pháp luật gồm những nội dung cơ bản sau đây:
Thứ nhất, xác định tính chất quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Các quan hệ xã
hội có thể được phân chia thành nhiều nhóm khác nhau, dựa vào mức độ quan trọng
và sự ổn định của chúng, từ đó xác định thẩm quyền ban hành văn bản để điều
chỉnh sao cho hợp lý. Thông thường, các cơ quan có địa vị pháp lý cao trong bộ
máy nhà nước chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh những quan
hệ xã hội quan trọng; những quan hệ xã hội ít quan trọng hơn thường được điều
chỉnh bởi văn bản của cơ quan có địa vị pháp lý thấp hơn trong bộ máy nhà nước.
Thứ hai, xác định chủ thể tham gia quan hệ xã hội. Các bên tham gia quan hệ
xã hội được điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật là các cá nhân, tổ chức có
quyền và nghĩa vụ được xác định trong văn bản. Do vậy, có thể coi đối tượng áp
dụng của dự thảo là các cơ quan, tổ chức, cá nhân, thường bao gồm các nhóm đối

tượng sau: Nhóm đối tượng có trách nhiệm tổ chức thi hành văn bản, nhóm đối
tượng có trách nhiệm thực hiện văn bản, nhóm đối tượng có liên quan (phối hợp,
kiểm tra, giám sát ...). Do vậy, cần xác định rõ các quan hệ xã hội có thể hình thành
giữa những cá nhân hay tổ chức nào để xác định đối tượng áp dụng văn bản quy
phạm pháp luật sao cho hợp lý, tránh tình trạng bỏ lọt các đối tượng có liên quan
cần áp dụng văn bản. Ví dụ: có rất nhiều chủ thể khác nhau tham gia vào các quan
hệ xã hội phát sinh từ việc giải quyết khiếu nại, tố cáo (công dân, người nước ngoài,
người không quốc tịch, cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan quyền lực nhà
nước...) Nếu chỉ xác định đối tượng áp dụng văn bản là công dân thì bỏ lọt các cá
nhân khác không phải công dân; nếu chỉ là cơ quan hành chính nhà nước thì bỏ lọt
các cơ quan khác của Nhà nước. Bên cạnh đó, cũng cần tránh tình trạng xác định
đối tượng áp dụng văn bản quy phạm pháp luật theo hướng quá rộng, bao gồm cả
6
Đánh giá và tổ chức sử dụng các hệ thống văn bản Quản lý nhà nước TS Nguyễn Văn Hậu
những chủ thể không thể tham gia vào các quan hệ xã hội đang dự kiến được điều
chỉnh.
Thứ ba, xác định phạm vi lĩnh vực chuyên môn được áp dụng văn bản quy
phạm pháp luật. Việc xác định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản còn có
thể được xác định trên cơ sở phạm vi lĩnh vực chuyên môn được áp dụng văn bản
quy phạm pháp luật. Thông thường, mỗi văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng
giới hạn trong những phạm vi chuyên môn nhất định. Cần xác định rõ giới hạn đó,
trên cơ sở xem xét tính chất và nội dung các quy định trong văn bản quy phạm pháp
luật. Có những quy định về lĩnh vực chuyên môn như: về tuyển dụng cán bộ, công
chức, về tiền lương... liên quan đến tất cả các ngành, nên văn bản quy phạm pháp
luật quy định về những vấn đề này cần được áp dụng trong tất cả các ngành để bảo
đảm sự thống nhất. Tuy nhiên, cũng có những quy định về các vấn đề mang tính đặc
thù của một số lĩnh vực chuyên môn nhất định, nên chỉ áp dụng trong những lĩnh
vực chuyên môn đó mà không thể áp dụng sang những lĩnh vực chuyên môn khác.
Do đó, khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, người soạn thảo cần xác định rõ
giới hạn lĩnh vực áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đó.

Trên cơ sở các vấn đề nói trên, người soạn thảo cần xác định rõ dự thảo văn
bản điều chỉnh những vấn đề gì, áp dụng đối với những đối tượng nào, đã đầy đủ
chưa trên cơ sở thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của từng chủ thể;
dự thảo không được quy định mở rộng thêm hoặc bỏ lọt đối tượng, phạm vi điều
chỉnh để văn bản sau khi được ban hành phải đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính
thống nhất và tính khả thi trên thực tế.
Hai là về thể loại văn bản
Thể loại văn bản là tên gọi của từng loại văn bản, phù hợp với tính chất, nội
dung và mục đích ban hành của văn bản.
Văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý, tức là việc ban hành văn bản
có căn cứ pháp lý và những căn cứ pháp lý đó đang có hiệu lực pháp luật vào thời
7
Đánh giá và tổ chức sử dụng các hệ thống văn bản Quản lý nhà nước TS Nguyễn Văn Hậu
điểm ban hành; cơ quan, thủ trưởng đơn vị trình dự thảo văn bản có thẩm quyền
trình theo quy định của pháp luật; những đề nghị để ban hành văn bản là hợp pháp;
Văn bản được ban hành đúng thẩm quyền, bao gồm thẩm quyền về hình thức
và thẩm quyền về nội dung. Thẩm quyền về hình thức là cơ quan, người có thẩm
quyền chỉ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng thể loại văn bản
đã được Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cho cơ quan, người có
thẩm quyền đó.
Ba là độ bao quát vấn đề
Hiện nay việc lập chương trình xây dựng văn bản luật nhìn chung chưa thực
sự khoa học, chưa hoàn toàn dựa trên nhu cầu của thực tiễn, chưa thể hiện được
định hướng chính sách pháp luật nhất quán.Việc xem xét các đề nghị xây dựng văn
bản luật chưa chặt chẽ, chưa nghiên cứu kỹ sự cần thiết ban hành và tính khả thi của
dự án văn bản luật. Trên thực tế, một số luật, pháp lệnh đã được ban hành thiếu tính
khả thi hoặc chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước và phát triển
kinh tế xã hội, gây lãng phí các nguồn lực, ví dụ như Luật Thanh niên, Luật Bình
đẳng giới đến nay vẫn chưa thực thi hiệu lực một cách thực sự vì thiếu các quy định
cụ thể. Nhiều quy định pháp luật chồng chéo, trùng lắp, mâu thuẫn với các quy định

pháp luật hiện hành. Ví dụ Luật Đăng ký bất động sản chồng chéo với quy định của
Luật Đất đai, Luật Bất động sản, thậm chí hạn chế quyền kinh doanh của doanh
nghiệp đã được quy định trong Luật Doanh nghịêp.
Bốn là mối quan hệ với cấp dưới
Trong các văn bản quy phạm pháp luật, những nội dung khó thường bị gác
lại hoặc giao cho các văn bản có vị trí pháp lý thấp hơn quy định. Chẳng hạn: Có
những văn bản luật được ban hành trong đó có nhiều điều giao cho Chính phủ quy
định (Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Pháp lệnh Cựu chiến binh, Luật Thanh
niên...). Tình hình này dẫn đến các quy định pháp luật trong các văn bản luật hoặc
nghị định rất ngắn, nhưng các văn bản triển khai hướng dẫn lại rất nhiều và vì thế
8