Hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh quảng nam (ngô thị bích ngọc)

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài:
Với điều kiện của từng địa phương mà việc phân cấp quản lý
ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương cũng rất khác nhau.
Hiệu quả của việc phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương có ảnh
hưởng rất lớn đến sự phát triển chung của cả nước, nếu việc phân cấp
quản lý các cấp chính quyền địa phương tốt nó khơng những đảm
bảo việc thực hiện tốt được các nhiệm vụ đề ra mà còn thể hiện sự tự
chủ, sáng tạo của địa phương trong việc sử dụng ngân sách. Tuy
nhiên, phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương ngoài những thành
tựu đạt được vẫn còn tồn tại những bất cập cần phải được hoàn thiện,
để đảm bảo việc phân cấp quản lý ngân sách hiệu quả hơn góp phần
phát triển kinh tế xã hội ở địa phương. Với lý do đó tơi chọn đề tài
“Hồn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam”
làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình.
2. Mục đích nghiên cứu:
Khảo sát đánh giá phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh
Quảng Nam. Từ đó, đề xuất các quan điểm, các phương hướng và
giải pháp tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh
Quảng Nam trong thời gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:
- Đối tượng nghiên cứu: là ngân sách địa phương tỉnh Quảng
Nam, hệ thống phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh, huyện, xã.
- Phạm vi nghiên cứu: nghiên cứu tình hình phân cấp quản lý
chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007 – 2010.
4. Phương pháp nghiên cứu:
Luận văn đã sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và
duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mac – Lênin, đồng thời sử dụng

2
phương pháp phân tích tổng hợp, thống kê, so sánh dựa trên lý thuyết
tài chính và số liệu thực tiễn về ngân sách tỉnh Quảng Nam
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài:
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và các quan điểm của
Đảng ta về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trong công cuộc đổi
mới đất nước.
- Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh
Quảng Nam giai đoạn 2007 – 2010.
- Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm phát huy tính
tích cực và hạn chế phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam
giai đoạn 2011 – 2015.
6. Kết cấu của luận văn:
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục tài liệu
tham khảo phần nội dung của luận văn có 3 chương.
Chương 1: Lý luận chung về ngân sách nhà nước và phân
cấp ngân sách nhà nước
Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh
Quảng Nam giai đoạn 2007 – 2010.
Chương 3: Quan điểm, phương hướng và biện pháp nhằm
tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam
giai đoạn 2011 – 2015.
Chương 1 - LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1 Ngân sách nhà nước
1.1.1 Khái niệm ngân sách Nhà nước
1.1.2 Bản chất của Ngân sách nhà nước
1.1.3 Chức năng của Ngân sách nhà nước
1.1.4 Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế

3
1.1.4.1 Huy động các nguồn lực tài chính
1.1.4.2 Điều tiết vĩ mô nền kinh tế
1.1.5 Hệ thống ngân sách nhà nước
- Ngân sách Trung ương
- Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi
chung là ngân sách tỉnh)
- Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi
chung là ngân sách huyện)
- Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách
cấp xã).
1.1.6 Quản lý ngân sách nhà nước
1.1.6.1 Nguyên tắc quản lý ngân sách
1.1.6.2 Quản lý thu ngân sách nhà nước
Được thể hiện qua các khâu:
- Lập dự toán từng khoản thu
- Khâu tổ chức thực hiện
- Kết quả thực hiện so với số dư dự toán được lập đầu năm
1.1.6.3 Quản lý chi ngân sách nhà nước
- Chi thường xuyên đòi hỏi phải thực hiện nghiêm nguyên
tắc chi theo dự toán được duyệt, đúng nội dung, đối tượng, định mức
chi; đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả.
- Chi đầu tư phát triển có tính đến cơ cấu chi thỏa đáng cho
xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật và cơ sở hạ tầng xã hội, tránh phân
tán, dàn trãi và đảm bảo phát triển cân đối giữa các ngành và vùng
kinh tế.
- Trong chi ngân sách phải đảm bảo tỷ lệ hợp lý giữa chi
thường xuyên và chi đầu tư phát triển; trong chi thường xuyên quan
tâm đến tỷ lệ chi cho giáo dục, đào tạo và khoa học công nghệ.

4
1.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước
1.2.1 Bản chất của phân cấp quản lý ngân sách
1.2.2 Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách
1.2.3 Các nguyên tắc phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước
1.2.3.1 Các nguyên tắc chung về phân cấp ngân sách
1.2.3.2 Các nguyên tắc về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách
[5,tr.288-291]
Việc phân cấp nhiệm vụ chi tiêu được thực hiện theo định lý
phân cấp của Oates: một nguyên tắc chỉ đạo là giao cho chính quyền
mỗi cấp loại nhiệm vụ chi tiêu nào chỉ đem lại lợi ích cho những
cơng dân mà cấp đó đại diện.
1.2.4 Nội dung phân cấp quản lý chi ngân sách Nhà nước
1.2.4.1 Thẩm quyền quyết định định mức phân bổ và chế độ, tiêu
chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách
Thủ tướng chính phủ quyết định định mức phân bổ ngân
sách làm căn cứ xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách cho các bộ,
các địa phương. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào định mức
phân bổ ngân sách, khả năng tài chính – ngân sách và đặc điểm tình
hình tại địa phương, quyết định định mức phân bổ ngân sách làm căn
cứ xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách ở địa phương.
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân
sách đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương
để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, phù hợp với đặc
điểm thực tế ở địa phương trên cơ sở nguồn ngân sách địa phương
đảm bảo.
1.2.4.2 Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước
Theo Luật NSNN, phân cấp nhiệm vụ chi và quan hệ giữa

các cấp ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc: NSTW và ngân


5
sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nhiệm vụ chi
cụ thể; Ngân sách Trumg ương giữ vai trò chủ đạo và hỗ trợ những
địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; HĐND tỉnh quyết
định việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền
địa phương; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm
tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù
hợp.
Các cấp Ngân sách nhà nước đều thực hiện các nhiệm vụ
chi: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên
Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó
bảo đảm.
1.2.4.3 Phân cấp về quy trình ngân sách
* Phân cấp trong lập và phân bổ dự toán ngân sách:
Trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân mỗi cấp trong quá trình
giao và phân bổ ngân sách tỉnh như sau:
Đối với Uỷ ban nhân tỉnh: căn cứ vào Quyết định của Thủ
tướng Chính phủ, Uỷ ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng Nhân dân
tỉnh quyết định dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ
cấp tỉnh và mức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho ngân sách câp
dưới trước ngày 10 tháng 12.
Đối với Uỷ ban nhân dân huyện: uỷ ban nhân dân huyện
trình hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định dự toán ngân sách và
phương án phân bổ ngân sách cấp mình. Uỷ ban nhân dân huyện
thực hiện: giao nhiệm vụ thu chi cho từng cơ quan đơn vị trực thuộc,
giao nhiệm vụ thu chi, mức bổ sung cho ngân sách cấp xã, tỷ lệ phần
trăm phân chia các khoản thu giữa huyện và xã.

6
Đối với UBND xã: trình Hội đồng nhân dân xã quyết định
dự toán ngân sách xã và phương án phân bổ ngân sách cấp mình. Dự
tốn ngân sách xã phải được quyết định trước ngày 31 tháng 12.
* Phân cấp trong chấp hành ngân sách địa phương:
Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm trước Chính phủ
và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh về việc cấp hành ngân sách địa
phương. Các Sở chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân và Hội
đồng nhân dân tỉnh về chấp hành ngân sách thuộc phạm vi của mình.
Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã chịu trách nhiệm trước Hội đồng
nhân dân cấp mình và Ủy ban nhân dân cấp trên về việc chấp hành
ngân sách cấp mình.
Trong quá trình chấp hành ngân sách, Sở tài chính chịu trách
nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc chấp hành dự toán ngân sách địa
phương. Kho bạc nhà nước quản lý thu, chi quỹ ngân sách địa
phương; Thủ trưởng các đơn vị dự toán cấp I chịu trách nhiệm chấp
hành nhiệm vụ chi của đơn vị dự tốn.
Hội đồng nhân dân các cấp có trách nhiệm giám sát Uỷ ban
nhân dân và các cơ quan trong việc chấp hành ngân sách địa phương.
* Phân cấp trong quyết toán ngân sách địa phương:
- Các đơn vị sử dụng ngân sách (đơn vị dự toán cấp III) lập
quyết toán gởi lên đơn vị dự toán cấp I. Các đơn vị dự toán cấp I xét
duyệt quyết toán của các đơn vị trực thuộc và lập quyết tốn của cấp
mình gởi cơ quan tài chính và uỷ ban nhân dân cùng cấp.
- Các cấp ngân sách bên dưới xét duyệt quyết toán các đơn vị
dự toán và lập quyết toán của cấp mình gởi lên cơ quan tài chính cấp
trên.
- UBND tỉnh xem xét quyết toán ngân sách địa phương và

trình Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định phê chuẩn. HĐND tỉnh phê


7
chuẩn quyết toán chậm nhất 12 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc
và quy định thời hạn phê chuẩn quyết tốn ngân sách của HĐND cấp
dưới chậm nhất khơng quá 6 tháng khi năm ngân sách kết thúc.
1.3 Kinh nghiệm phân cấp quản lý chi ngân sách ở một số nước
trên thế giới
1.3.1 Khái quát về tình hình phân cấp ngân sách ở các nước trên
thế giới
1.3.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách cụ thể ở một số nước
1.3.2.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách ở Pháp
1.3.2.3 Phân cấp quản lý chi ngân sách ở Nhật
1.3.2.4 Phân cấp quản lý chi ngân sách ở Malaysia
1.3.3 Một số vấn đề rút ra từ phân cấp quản lý chi ngân sách ở một
số nước
Ở các nước liên bang, hệ thống ngân sách ở các nước liên
bang bao gồm 3 cấp: ngân sách liên bang, ngân sách bang, và ngân
sách địa phương. Ở các nước phi liên bang (thống nhất), hệ thống
ngân sách gồm hai cấp: ngân sách chính phủ và ngân sách địa
phương.
Ngân sách địa phương của các nước tuỳ thuộc vào hệ thống
các đơn vị hành chính nhưng khơng nhất thiết cứ mỗi đơn vị hành
chính đều phải là một cấp ngân sách.
Việc phân cấp quản lý ngân sách ở các nước không thực hiện
theo nguyên tắc lồng ghép, ngân sách cấp trên không bao gồm ngân
sách cấp dưới, ngân sách chính phủ khơng bao gồm ngân sách địa
phương.
Mối quan hệ giữa ngân sách chính phủ (ngân sách trung

ương) và ngân sách địa phương, thì ngân sách chính phủ giữ vai trị
chủ đạo, ngân sách địa phương đóng vai trò phụ thuộc


8
Chương 2 - THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ CHI NGÂN
SÁCH TỈNH QUẢNG NAM GIAI ĐOẠN 2007 – 2010
2.1 Đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Nam
2.1.1 Vị trí địa lý của tỉnh
2.1.2 Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh
2.1.3 Đặc điểm tình hình thực hiện thu chi ngân sách của tỉnh
Quảng Nam (2007 - 2010)
Bảng 2.1 Tổng hợp số liệu thu chi ngân sách 2007-2010
Đơn vị tính: tỷ đồng
Tổng thu ngân sách
Năm

Thu nội
địa

Thu xuất
nhập
khẩu

Tổng chi ngân sách

Thu bổ
sung từ

Chi đầu

NS cấp

tư

trên

Chi
thường
xuyên

2007

2.225,7

331,4

2.348,1

1.236,7

3.221,8

2008

2.969,1

450,7

2.673,2

1.448,0

4.182,3

2009

4.172,6

555,3

3.210,4

1.738,9

5.465,8

2010

5.810,9

1.783,8

3.564,9

1.984,2

7.163,5

Nguồn: Sở Tài chính Quảng Nam

2.2 Thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam
giai đoạn 2007-2010
2.2.1 Phân cấp thẩm quyền quyết định định mức phân bổ, và chế
độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách
2.2.1.1 Định mức phân bổ ngân sách nhà nước
2.2.1.2 Chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu ngân sách
2.2.1.3 Nhận xét về phân cấp ban hành các chế độ, tiêu chuẩn định
mức chi tiêu


9
- Các định mức chi tiêu do tỉnh ban hành cịn ít và chỉ liên
quan đến các khoản nhỏ hoặc tạm thời.
- Giữa định mức chi tiêu và định mức phân bổ ngân sách
chưa có mối quan hệ chặt chẽ: định mức chi tiêu chưa trở thành căn
cứ để xác định định mức phân bổ ngân sách.
- Hệ thống định mức chi tiêu ngân sách chậm được sửa đổi
và khá cứng nhắc.
- Hệ thống định mức tiêu chuẩn chi tiêu thiếu và chưa đồng
bộ.
2.2.2 Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách địa phương
Mặc dù việc phân cấp nhiệm vụ chi đã có nhiều tiến bộ, đặc
biệt là đã tăng quyền tự chủ cho cấp huyện, xã tuy nhiên, vẫn có một
số hạn chế về phân cấp nhiệm vụ chi như sau:
- Nguồn thu của địa phương không bảo đảm nhu cầu chi của
địa phương.
- Nhiệm vụ chi của chính quyền các cấp hiện còn được quy
định rải rác trong nhiều loại văn bản, dẫn đến các cấp thực thi nhất là
cấp xã khó nắm bắt đầy đủ các nhiệm vụ của mình.
- Kinh phí cho duy tu bão dưỡng kết cấu hạ tầng không đáp

ứng yêu cầu thực tế.
- Mặc dù nhiệm vụ chi được quy định cho cấp huyện và cấp
xã khá nhiều, nhưng ngân sách xã luôn ở tình trạng eo hẹp, khơng
đáp ứng nhu cầu chi tiêu, phần lớn ngân sách xã là dành để chi
lương, sinh hoạt phí, phụ cấp, chỉ cịn lại một phần khơng lớn để chi
các hoạt động của xã.
2.2.3 Phân cấp về quy trình ngân sách
2.2.3.1 Lập, xét duyệt và phê chuẩn ngân sách địa phương
2.2.3.2 Chấp hành ngân sách địa phương


10
2.2.3.3 Quyết toán ngân sách địa phương
2.2.3.4 Nhận xét về phân cấp quy trình ngân sách
- Quá trình lập, xét duyệt, phê chuẩn NSĐP nêu trên là một
quá trình khá chặt chẽ được tính tốn và lập từ các đơn vị ngân sách
thấp nhất, các cấp ngân sách (xã, huyện, tỉnh) và được tổng hợp
thành ngân sách tỉnh. Quá trình lập dự tốn đảm bảo ngun tắc dân
chủ, cơng khai trong việc thảo luận về ngân sách địa phương; đảm
bảo nguyên tắc dân chủ, công khai trong việc thảo luận về NSĐP;
đảm bảo quy trình chi.
- Mối quan hệ giữa các cơ quan có liên quan tới quản lý quỹ
NSNN (KBNN, tài chính) đã được cải thiện nhiều nên đã có những
bước điều hành, sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn thu NSNN
- Việc duyệt quyết toán được thực hiện trình tự từ dưới lên
trên. Tổ chức hạch toán kế toán về NSNN cơ bản thực hiện theo yêu
cầu của hạch toán, hệ thống sổ sách, chế độ và báo biểu kế toán cũng
được sửa đổi phù hợp hơn.
- Tổ chức kiểm tra, kiểm soát các khoản thu, chi tài chính
dưới nhiều hình thức khác nhau .

2.2.4 Kết quả phân cấp quản lý chi ngân sách các cấp ở tỉnh
Quảng Nam giai đoạn 2007-2010
Giai đoạn 2007 – 2010 tổng chi ngân sách địa phương
26.441,1 tỷ đồng vượt 88% so với dự toán Hội đồng nhân dân tỉnh
giao.
Số chi ngân sách của các cấp giai đoạn 2007-2010 đều tăng
qua các năm, tốc độ tăng chi bình quân giai đoạn 2007-2010 là 26%.
Tóm lại, chi ngân sách giai đoạn 2007-2010 đã cơ bản đáp
ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của địa phương, trong xây dựng
cơ bản đã chú trọng, ưu tiên cho các cơng trình kết cấu hạ tầng, công


11
trình trọng điểm; chi thường xuyên được thực hiện theo hướng tiết
kiệm, hiệu quả, thắt chặt chi tiêu dùng, nâng cao tính tự chủ của đơn
vị sử dụng ngân sách, tập trung chi cho giáo dục đào tạo, cải thiện
đời sống giáo viên; tập trung đáp ứng nhu cầu chi cần thiết và từng
bước xã hội hóa các khoản chi.
2.3 Đánh giá chung thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách
nhà nước ở tỉnh Quảng Nam
2.3.1 Những kết quả đạt được
Việc phân cấp nguồn thực thu, nhiệm vụ chi được Tỉnh thực
hiện theo nguyên tắc: Phân cấp tối đa nguồn thu theo quy định của
Luật ngân sách nhà nước cho chính quyền cấp huyện và cấp xã để
đảm bảo nhiệm vụ chi được giao, hạn chế số bổ sung từ ngân sách
cấp trên.
Với nguyên tắc trên đã phân định rõ nguồn thu được hương
và nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách địa phương.
Với việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi của mỗi cấp
chính quyền, chính quyền mỗi cấp đã hoàn toàn chủ động trong việc

tự quyết định ngân sách của cấp mình
2.3.2 Những hạn chế, tồn tại của phân cấp quản lý chi ngân sách
tỉnh Quảng Nam hiện hành
- Công tác phân cấp quản lý ngân sách trùng lặp, thụ động về
thẩm quyền, trách nhiệm trong quyết định dự tốn, phân bổ ngân
sách giữa các cấp chính quyền.
UBND địa phương thường phải họp nhiều lần để xem xét sửa
đổi hồn chỉnh dự tốn ngân sách trình HĐND cùng cấp. Thời gian
họp HĐND để thảo luận và quyết định dự tốn NSĐP có hạn, các đại
biểu HĐND chưa được thơng báo trước dự tốn ngân sách để có đủ


12
thời gian nghiên cứu, tìm hiểu tham gia ý kiến; mặt khác, sự hiểu biết
về ngân sách của một số đại biểu lại có hạn và chưa đáp ứng yêu cầu.
Thực hiện nguyên tắc quản lý ngân sách chưa thực sự chủ
động và khuyến khích mỗi cấp, mỗi đơn vị tiết kiệm chi, tăng nguồn
thu đảm bảo nguồn lực phát triển kinh tế trên địa bàn. Tư tưởng
trông chờ tập trung vào ngân sách tỉnh còn khá phổ biến và chưa
thực sự được khắc phục trong quá trình thực hiện ngân sách.
- Các chỉ tiêu ngân sách (từ khâu lập dự tốn đến chấp hành và
quyết tốn) cịn rất cồng kềnh, phức tạp; quá trình lập, xét duyệt, phê
chuẩn ngân sách qua rất nhiều khâu, nhiều nấc, nhiều lần trong cùng
một cấp, trong khi đó yêu cầu về thời gian lập và xem xét quyết định
ngân sách lại rất ngắn. Một số chỉ tiêu ngân sách nhiều khi chỉ do
thói quen mà khơng tính đến sự biến đổi và sự cần thiết hữu hiệu
trong thực tế hoặc yêu cầu cấp dưới rất chi tiết và tính tốn cụ thể
cho từng loại chi, nhưng quá trình xét duyệt của cấp trên chưa được
tính tốn trên cơ sở khoa học và căn cứ vững chắc; một số chỉ tiêu
mang nặng tính áp đặt chủ quan.

- Chi ngân sách còn phân tán, dàn trải; hiệu quả chi ngân sách
(cả chi XDCB và chi thường xuyên) còn thấp và chưa chú trọng đến
kết quả đầu ra. Tiến trình xã hội hố, cải cách thủ tục hành chính,
tinh giản biên chế thực hiện chậm, dẫn đến gánh nặng chi thường
xuyên ngày càng lớn, tình trạng chi tiêu lãng phí, kém hiệu quả chưa
được khắc phục. Chế độ công khai NSNN đã được quy định, nhưng
ở nhiều nơi thực hiện cịn có tính chất hình thức.
- Ngân sách xã, phường chậm đổi mới. Các văn bản hướng
dẫn chi tiêu cho xã chậm được ban hành, sửa đổi, đã hạn chế bước
triển khai xây dựng và củng cố ngân sách xã còn yếu và kém.


13
- Phân cấp quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản cịn một số bất
cập, chưa có một định mức riêng để tính tốn nhu cầu đầu tư xây
dựng cơ bản, vốn đầu tư xây dựng cơ bản được tính tốn gộp chung
với kinh phí chi thường xun. Việc phân cấp về đầu tư xây dựng cơ
bản đối với cấp huyện và cấp xã được xác định theo mức vốn là chưa
hợp lý, mà cần phân cấp theo hạng mục cơng trình.
- Quy trình, thủ tục duyệt quyết tốn của cơ quan tài chính cịn
mang tính chất hình thức và chưa thực chất.
HĐND chỉ căn cứ vào báo cáo quyết tốn ngân sách do UBND
đệ trình mà xét duyệt, khơng nghiên cứu thẩm tra kỹ và lại thường
quyết tốn ngân sách. UBND lại cơ bản căn cứ vào các báo cáo
quyết toán của ngành chức năng mà thu thập khơng có ý kiến xử lý.
Quy định về kiểm tốn quyết tốn ngân sách cịn bất cập như:
thời điểm kiểm tốn chưa quy định rõ ràng, có nhiều trường hợp cơ
quan kiểm tốn thực hiện kiểm tốn và có ý kiến sau khi quyết toán đã
được HĐND phê chuẩn.
2.3.3 Nguyên nhân hạn chế trong phân cấp quản lý chi ngân sách

tỉnh Quảng Nam
Việc tổ chức quản lý ngân sách theo mơ hình lồng ghép nên
việc quyết định dự tốn và phê chuẩn quyết tốn của địa phương chỉ
mang tính hình thức, khơng phát huy được vai trị của Hội đồng nhân
dân.
- Dự toán ngân sách nhà nước của tỉnh chỉ là kế hoạch năm,
chưa có dài hạn làm cho kế hoạch tài chính khơng đồng bộ với kế
hoạch phát triển kinh tế xã hội, các dự án, cơng trình thường kéo dài
nhiều năm nhưng kế hoạch tài chính thường là một năm, do đó các
quyết định thiếu tầm chiến lược.


14
- Một số quy định về chế độ, định mức, phân bổ ngân sách
chưa thật sự hợp lý, ảnh hưởng tới chất lượng phân cấp quản lý ở
tỉnh, dẫn tới tình trạng phát triển khơng đồng đều giữa các địa bàn
trong tỉnh.
- Cán bộ chuyên trách của Hội đồng nhân dân các cấp còn
thiếu về số lượng và yếu về chất lượng nhất là cán bộ chuyên trách
về tài chính, ngân sách.
Chương 3 – GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP
QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH TỈNH QUẢNG NAM
GIAI ĐOẠN 2011 – 2015
3.1 Phương hướng chung
3.1.1 Phương hướng phát triển kinh tế xã hội tỉnh Quảng Nam
giai đoạn 2011-2015
3.1.2 Phương hướng hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách
tỉnh Quảng Nam
3.1.2.1 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải dựa vào mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội

3.1.2.2 Phân cấp quản lý chi NSNN phải tuân thủ quy trình và hồn
thiện nội dung từng khâu trong quy trình ngân sách
3.1.2.3 Phân cấp quản lý chi NSNN theo những nguyên tắc phân cấp
quản lý trong khuôn khổ pháp lý thống nhất, phát huy hiệu quả chức
năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của các cấp, các ngành
3.2 Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách ở tỉnh
Quảng Nam
3.2.1. Hoàn thiện nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN
Các nguyên tắc cần tôn trọng khi tiến hành phân cấp quản lý
chi NSNN, phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa Trung ương và
địa phương là:


15
+ Thực hiện nguyên tắc quản lý NSNN tập trung, thống nhất
đồng thời với việc nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
các cấp, các ngành.
+ Tính hiệu quả, đồng bộ, phát huy tối đa trách nhiệm, năng
lực và quyền hành của các ngành, các địa phương.
+ Đảm bảo bộ máy quản lý hành chính các cấp, các địa
phương hoạt động bình thường, có trợ cấp và điều hòa nguồn thu đến
các địa phương nghèo.
+ Phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của từng cấp chính
quyền trong quá trình quản lý NSNN.
3.2.2 Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn các cấp quản
lý ngân sách
Thứ nhất, tăng cường quyền hạn, trách nhiệm của HĐND địa
phương:
Về phía Trung ương cần quy định rõ các chỉ tiêu Quốc hội
quyết định về dự tốn NSNN, song khơng q chi tiết phần NSĐP để

tăng cường quyền hạn và tính chủ động cho HĐND trong quyết định
và phân bổ dự toán NSĐP;
HĐND quyết định dự toán thu ngân sách theo Luật Ngân
sách và phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong mỗi cấp
quản lý ngân sách. Ngồi ra cịn quyết định tổng số chi ngân sách
trên địa bàn và phê chuẩn quyết toán NSĐP, ban hành một số chế độ
thu, chi ngân sách và các khoản đóng góp của nội dung theo quy
định của pháp luật.
Phân định rõ phạm vi, nhiệm vụ, trách nhiệm giữa KBNN và
cơ quan tài chính trong kiểm sốt chi ngân sách, đó là khơng những
kiểm soát trước, trong và kể cả sau khi cấp phát để đánh giá hiệu quả


16
việc sử dụng kinh phí, khắc phục tình trạng ùn đẩy trách nhiệm trong
kiểm tra, kiểm soát.
UBND tỉnh cần ban hành quy định phân cấp quản lý giữa
các ngành, huyện, xã nhiệm vụ quản lý duy trì, sửa chữa, nâng cấp
các tuyến đường liên huyện, xã, thôn, hệ thống thủy lợi, trường học,
cơ sở y tế để phân định rõ nhiệm vụ, trách nhiệm trong quản lý cấp
phát vốn đầu tư.
- Từng bước hồn thiện các chế độ, chính sách và định mức
phân bổ dự toán chi ngân sách của địa phương
3.2.3 Hoàn thiện phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước
- Cần xác định rõ trách nhiệm trong chi tiêu ngân sách
- Phân cấp nhiệm vụ chi phải gắn với nguồn thu
- Đơn giản tiêu chí trong việc tính tốn để phân bổ vốn đầu
tư xây dựng cơ bản và phân cấp không cân xứng ở từng cấp ngân
sách.
Phân cấp đầu tư XDCB phải gắn liền với phân cấp chi về

duy tu bảo dưỡng kết cấu hạ tầng. Điều này khơng những địi hỏi
việc chi cho duy tu bảo dưỡng phải tính tốn lại phù hợp với u cầu
thực tế và đảm bảo hiệu quả của cơng trình xây dựng.
3.2.4 Hồn thiện phân cấp quy trình ngân sách
3.2.4.1 Đổi mới lập dự toán ngân sách địa phương
- Quy định lại thẩm quyền quyết định dự toán, phê chuẩn,
quyết toán ngân sách NSNN theo hướng Quốc hội chỉ quyết định dự
toán, phê chuẩn quyết toán NSTW và phần trợ cấp cho ngân sách cấp
dưới, HĐND các cấp địa phương quyết định dự toán và phê chuẩn
quyết toán của ngân sách cấp mình.
- Quy định rõ hơn và đơn giản quy trình lập dự tốn
NSNN, về việc thảo luận dự toán NSĐP; giữa cấp trên, cấp dưới. Cải


17
tiến quy trình lập dự NSNN chỉ gồm hai cấp là NSTW và NSĐP;
việc lập dự toán các cấp NSĐP do UBND tỉnh tổ chức thực hiện.
- Tài liệu thuyết minh dự tốn trình HĐND và các cơ quan
liên quan nên quy định rõ hệ thống mẫu biểu lập và gửi trước để các
đại biểu có đủ thời gian xem xét tìm hiểu ngân sách (trường hợp cần
thiết có thể khảo sát nghiên cứu) và có ý kiến thảo luận, bỏ phiếu thông
qua ngân sách tại kỳ họp.
- Đổi mới cơng tác kế hoạch hố kết hợp với phát huy hiệu
quả quản lý chi ngân sách nhà nước thông qua kết hợp lập dự toán
ngân sách giữa phương pháp lập ngân sách theo khoản mục, theo
chương trình và theo kết quả đầu ra
- Quy trình lập dự tốn từ khâu tổng hợp, lập dự toán các
cấp, thảo luận, phân bổ dự tốn phải có quy định cụ thể về nội dung
cơng việc, trình tự các bước cơng việc và thời gian làm việc, khâu
sau kế thừa khâu trước, tránh sự vận dụng khơng thống nhất trong

q trình lập dự tốn.
3.2.4.2. Hồn thiện khâu chấp hành NSĐP
Trong q trình chấp hành ngân sách, cần tạo điều kiện cho
chính quyền mỗi cấp chủ động trong điều hành ngân sách, tránh tình
trạng cấp dưới lệ thuộc vào cấp trên.
Những khoản bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu phải
đảm bảo cấp phát kịp thời, tránh tình trạng cấp phát tùy tiện, để ngân
sách cấp dưới bị động và lệ thuộc quá nhiều vào ngân sách cấp trên.
Cần hoàn thiện hệ thống thơng tin báo cáo trong lĩnh vực
tài chính - ngân sách, đảm bảo cung cấp kịp thời các thông tin về
chấp hành ngân sách của mỗi cấp chính quyền địa phương
3.2.4.3 Đổi mới quyết toán NSĐP


18
Cần kéo dài thời gian lập, gửi và phê chuẩn báo cáo quyết
tốn, để khắc phục tình trạng do quy định thời gian quá chặt chẽ, hạn
hẹp nhiều đơn vị quyết tốn theo số thực cấp mà khơng quyết tốn
theo số thực chi, dẫn đến số liệu tổng hợp quyết tốn chung của tỉnh
khơng đảm bảo chính xác.
- Thực hiện chế độ kiểm soát trước, trong và sau khi chi
ngân sách thông qua cơ chế phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của
cơ quan tài chính, KBNN và cơ quan hưởng thụ ngân sách.
Kỹ thuật tổ chức hệ thống kiểm sốt thu, kiểm sốt chi
NSNN và thanh tra tài chính phải được tổ chức thống nhất đồng bộ,
tránh tình trạng chống chéo trong kiểm tra, kiểm soát. Mọi kết luận
của thanh tra về sai phạm trong quá trình chấp hành ngân sách phải
được xử lý nghiêm túc.
- Ủy ban nhân dân các cấp cần phải có giải pháp nâng cao
chất lượng báo cáo quyết toán và rút ngắn thời gian nộp báo cáo

quyết toán cho Hội đồng nhân dân và cấp trên để các cơ quan này có
đủ thời gian và điều kiện xem xét để phê chuẩn quyết toán một cách
chính xác.
- Thực hiện chế độ kiểm tốn đối với báo cáo quyết tốn
ngân sách trước khi trình HĐND phê duyệt.
3.2.5 Điều kiện để thực hiện giải pháp
3.2.5.1 Hoàn thiện cơ sở pháp lý
- Bổ sung Luật NSNN và Nghị định quy định về nhiệm vụ,
quyền hạn của các Bộ, địa phương xây dựng và tổ chức thực hiện kế
hoạch chi tiêu trung hạn và kế hoạch tài chính dài hạn (trước mắt là 3
năm, sau đó mở rộng ra 5 năm, 10 năm) phù hợp với kế hoạch phát
triển kinh tế - xã hội của từng ngành, lĩnh vực, của từng Bộ, địa
phương. Quan trọng là quy định rõ nguyên tắc bố trí vốn đầu tư xây


19
dựng cơ bản: bố trí theo cơng trình và tiến độ thực hiện, trình cấp có
thẩm quyền một lần, bỏ cơ chế bố trí cắt khúc, tùy tiện theo dự tốn
hàng năm khơng theo nhu cầu vốn, theo tiến độ của những dự án đã
được phê duyệt trong kế hoạch, quy hoạch đã được duyệt như hiện
nay.
- Về quy định tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân
sách: Điều chỉnh lại các nguồn thu và tăng tỷ lệ để lại cho địa
phương theo hướng để các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đạt
mức phát triển trung bình của cả nước tự cân đối được chi thường
xuyên theo định mức của Chính phủ, nghiên cứu sửa những nội dung
hiện nay chưa phù hợp xu hướng phát triển của thị trường nhất là đối
với thuế giá trị gia tăng; thuế tiêu thụ đặc biệt; thuế tài nguyên…
Nghiên cứu thực hiện ổn định NSĐP lâu dài theo Luật, thay
cho ổn định từ 3-5 năm như hiện nay; phân cấp nguồn thu ổn định

trên cơ sở quy định rõ trong Luật tỷ lệ phân chia một số nguồn thu
giữa các cấp ngân sách thay cho việc quy định Ủy ban thường vụ
Quốc hội quyết định từng thời kỳ như hiện nay.
- Về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi:
Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ở địa phương cho
HĐND cấp tỉnh quyết định cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo
hướng Quốc hội cần quy định cụ thể hoặc quy định nguyên tắc việc
phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi đối với từng cấp ngân sách địa
phương.
Về quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho các tỉnh,
thành phố và quyết toán NSNN:
Nghiên cứu sửa đổi Điều 84 của Hiến pháp và bổ sung Luật
NSNN quyền của HĐND địa phương các cấp trong việc quyết định
dự toán ngân sách cấp mình và quyết tốn ngân sách cấp mình theo


20
quy định của pháp luật; bỏ cơ chế Thủ Tướng Chính Phủ giao,
UBND cấp trên giao dự tốn thu,chi ngân sách cho chính quyền địa
phương cấp dưới; Quốc hội thực hiện quyết định NSTW và phân bổ
NSTW; quyết toán NSTW; HĐND cấp nào quyết định dự toán và
phê chuẩn quyết tốn của cấp đó; bỏ lồng ghép về ngân sách giữa các
cấp chính quyền.
- Thẩm định quyết tốn ngân sách:
Thực hiện chế độ kiểm toán nhà nước bắt buộc đối với tất cả
ngân sách các cấp và phần lớn các đơn vị sử dụng ngân sách, trên cơ
sở đó nghiên cứu thực hiện nguyến tắc các cấp ngân sách (Trung
Ương, Tỉnh, Huyện) có cơ quan kiểm tốn trực thuộc HĐND của cấp
mình để thực hiện.
- Về thẩm quyền ban hành chính sách, chế độ :

Để đảm bảo tính thống nhất của quốc gia, phù hợp với tính
đa dạng của các địa phương, về nguyên tắc, mọi chính sách, chế độ,
định mức, tiêu chuẩn phải do trung ương ban hành và thống nhất
thực hiện trong cả nước. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, ở một
số lĩnh vực nhất định có thể phân cấp, phân quyền cho địa phương
ban hành, vận dụng thực hiện theo hướng :
+ Loại chỉ có Trung ương mới có quyền ban hành như các
nguyên tắc về cân đối ngân sách, chế độ tiền lương, tiêu chuẩn sử
dụng tài sản công (ô tô con, điện thoại…)
+ Loại Trung ương ban hành khung, địa phương có thể thực
hiện trong khung trung ương ban hành (mức thu phí, lệ phí, một số
loại thuế như mơn bài, tiền cơng tác phí …).
+ Loại cho phép địa phương ban hành nhưng trước khi ban
hành phải được sự nhất trí của trung ương (như phụ cấp thu hút cán
bộ đến các vùng khó khăn,….).


21
-Phân định lại một số nhiệm vụ chi cho phù hợp :
Đề nghị phải phân cấp quản lý kinh tế- xã hội rõ ràng để làm
cơ sở phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách. Trên cơ sở đó sẽ thực hiện
việc sửa đổi chế độ phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách giữa ngân sách
trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương theo
hướng:
Các nhiệm vụ chi Trung ương chi phối và đảm nhận 100%
như ngoại giao, quốc phòng, an ninh quốc gia, xây dựng cơ bản trọng
điểm... là những nhiệm vụ có tính chiến lược phải gắn với vai trò chủ
đạo của ngân sách trung ương.
Các nhiệm vụ chi địa phương chi phối và đảm nhận 100%
gắn trực tiếp với sự chỉ đạo của chính quyền địa phương như chi đảm

bảo an tồn giao thơng, sửa chữa các đường giao thông địa phương,
các tổ chức thuộc địa phương
Các nhiệm vụ chi liên đới giữa Trung ương và địa phương
nên phân cấp theo hướng sau:
Đối với chi giáo dục và đào tạo: Ngân sách trung ương chi
cho toàn bộ các trường đại học, cao đẳng, trung học chuyên nghiệp
và dạy nghề; ngân sách tỉnh chi cho các trường trung học phổ thông
và trung học cơ sở; ngân sách xã chi về nhà trẻ, mẫu giáo và bổ túc
văn hoá...
Đối với chi y tế: Ngân sách trung ương chi cho các bệnh viện
đầu ngành, các viện nghiên cứu, các bệnh viện vùng, khu vực (liên
tỉnh); ngân sách tỉnh chi cho các bệnh viện thị xã, thành phố thuộc
tỉnh, bệnh viện các cụm dân cư, các phòng khám đa khoa khu vực;
ngân sách xã chi cho các trạm y tế xã, nhà hộ sinh.
Đối với chi văn hoá: Ngân sách trung ương chi cho các nhà
bảo tàng, thư viện quốc gia, các di tích lịch sử lớn; ngân sách tỉnh chi


22
bảo tàng, thư viện tỉnh; cịn tồn bộ nhà văn hố, rạp hát, rạp chiếu
bóng, các cơng trình thể thao giao cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh và
xã quản lý.
Đối với chi bảo đảm xã hội: Ngân sách trung ương quản lý
toàn bộ các khoản chi về bảo hiểm xã hội, chi cho các đối tượng
chính sách của Nhà nước; ngân sách tỉnh quản lý các trung tâm bảo
trợ xã hội và hỗ trợ thực hiện các chính sách xã hội trên địa bàn.
Đối với chi giao thông: Ngân sách trung ương chi về xây
dựng và quản lý toàn bộ hệ thống cầu, đường liên tỉnh và các cụm
dân cư lớn, đường sắt, đường sông, cảng biển, sân bay; ngân sách
tỉnh quản lý các đường liên huyện; ngân sách xã quản lý các đường

liên xã, bến đò...
Đối với chi thuỷ lợi: Ngân sách trung ương chi toàn bộ các
tuyến đê chống lũ, đê quai lấn biển, chắn sóng, các đầu mối thuỷ lợi
lớn; ngân sách tỉnh quản lý các kênh mương nội đồng, liên huyện,
liên xã...
Chuyển giao về địa phương những nhiệm vụ phòng cháy,
chữa cháy, bảo quản tu bổ đê điều, chi giữ gìn an ninh trật tự, chi
lương hưu … để gắn liền vai trò trách nhiệm của địa phương đối với
nhân dân về những vấn để thiết thực trên.
3.2.5.2 Kiện toàn tổ chức và nâng cao vai trị của HĐND, nâng cao
trình độ cán bộ quản lý ngân sách các cấp
- Kiện toàn tổ chức và nâng cao vai trò của HĐND để các
quyết định của HĐND đảm bảo đúng đắn, độc lập thì các báo cáo
thẩm tra của HĐND và ý kiến thảo luận của đại biểu phải đánh giá,
phân tích được tính xác thực của số liệu, thông tin trong báo cáo;
đồng thời phải đánh giá được sự cần thiết, khả năng và mức độ hiệu


23
quả của các chủ trương, giải pháp hoặc bổ sung được các giải pháp
thiết thực khác khi thông qua quyết định.
- Nâng cao trình độ quản lý ngân sách các cấp:
3.2.5.3 Từng bước củng cố và xây dựng ngân sách xã trở thành một
cấp ngân sách hoàn chỉnh
- Đào tạo lại đội ngũ cán bộ quản lý tài chính ngân sách xã
đủ năng lực chun mơn, có chính sách thu hút, điều động cán bộ về
xã; quan tâm đúng mức chế độ cải cách tiền lương cho đội ngũ cán
bộ, công chức xã đảm bảo cuộc sống và an tâm công tác.
- Xây dựng những giải pháp cụ thể để ngân sách cấp xã thực
hiện triệt để Luật NSNN , tức tìm những biện pháp tháo gỡ những

khó khăn, vướng mắc nảy sinh khi tổ chức Ngân sách cấp xã theo
Luật NSNN. Nghiên cứu hoàn thiện chế độ, định mức chi ngân sách
xã, phường và thị trấn; ban hành thống nhất định mức vốn đầu tư,
quy mơ, tính chất cơng trình.
3.2.5.4 Phối hợp thống nhất giữa các cấp chính quyền và các cơ
quan ban, ngành trong tỉnh về quản lý NSNN
KẾT LUẬN
Với mục tiêu đặt ra, đề tài đã phân tích những vấn đề chung
về phân cấp quản lý NSNN, tham khảo kinh nghiệm phân cấp quản
lý chi ngân sách cụ thể của một số nước và đặc biệt là căn cứ vào
điều kiện thực tiễn của tỉnh Quảng Nam chỉ ra mặt còn tồn tại trong
phân cấp quản lý NSNN, để từ đó đưa ra những nội dung cần sửa
đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý chi NSNN nói chung
và tỉnh Quảng Nam nói riêng trong giai đoạn tới.
Luận văn đã thành công trên các điểm chủ yếu sau:
- Hệ thống hoá những lý luận cơ bản về phân cấp quản lý chi
NSNN trong nền kinh tế thị trường.


24
- Nêu lên bài học kinh nghiệm của một số nước trên thế giới
về phân cấp quản lý NSNN có thể vận dụng vào điều kiện Việt Nam
như Cộng Hoà Liên Bang Đức, Cộng Hoà Pháp, Nhật, Malaysia.
- Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách ở tỉnh
Quảng Nam giai đoạn 2007-2010. Qua đó rút ra được những thành
tựu và tồn tại cần hồn thiện trong thưịi gian tới.
- Đề xuất quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp
quản lý chi ngân sách ở tỉnh Quảng Nam trong thời gian tới
Tuy nhiên, do chưa có điều kiện đánh giá, khái quát đầy đủ
các vấn đề liên quan đến phân cấp quản lý chi ngân sách nên đề tài

chưa có điều kiện đi sâu vào phân cấp cụ thể trong nội bộ địa phương
và cũng không thể tránh khỏi những thiếu sót, hạn chế. Phân cấp
quản lý NSNN là một vấn đề phức tạp, vừa là chủ đề luôn gây tranh
luận và thu hút sự chú ý của giới nghiên cứu lẫn giới quản lý hoạch
định chính sách. Vì vậy việc thực hiện các giải pháp này cấn tiến
hành từng bước, bảo đảm tính hiệu quả, góp phần cho q trình cải
cách tài chính ở nước ta.