Chính sách thí điểm chế định thừa phát lại tại TPHCM - Thực trạng và kiến nghị

B GIÁO DC VÀ ÀO TO
TRNG I HC KINH T TP. H CHÍ MINH
CHNG TRÌNH GING DY KINH T FULBRIGHT
- - - v(w - - -






NGUYN TH VÂN ANH



CHÍNH SÁCH THÍ IM CH NH THA PHÁT LI
TI TP. H CHÍ MINH – THC TRNG VÀ KIN NGH



LUN VN THC S KINH T

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã s: 603.114



HNG DN KHOA HC:
PGS. TS. PHM DUY NGHA

TP. H Chí Minh – Nm 2012
i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử
dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu
biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế
thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
Thành phố Hồ Chí Minh, ngày tháng năm 2012
Tác giả luận văn


Nguyễn Thị Vân Anh

ii

TÓM TẮT LUẬN VĂN
Tháng 5 năm 2010, sự ra đời của 5 văn phòng thừa phát lại quận 1, quận 5, quận 8, quận
Bình Thạnh và quận Tân Bình trong chương trình thí điểm chế định thừa phát lại tại thành
phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) đã đánh dấu giai đoạn mới của quá trình xã hội hóa dịch vụ tư
pháp tại Việt Nam.
Do tính chất thời sự của một chính sách xã hội hóa trong lĩnh vực tư pháp đã không áp dụng
kể từ sau năm 1975, việc thí điểm chế định thừa phát lại tại TP.HCM dành được sự quan
tâm của các cơ quan nhà nước, giới báo chí, giới học thuật và cộng đồng xã hội. Công cụ tìm
kiếm Google với từ khóa “thí điểm thừa phát lại” đã cho tới 7.320.000 kết quả (truy cập
ngày 27/4/2012).
Tuy nhiên, đánh giá sơ bộ cho thấy, phần lớn những bài viết về chính sách này mới ở mức
độ mô tả và bình luận. Đến nay, trong phạm vi hiểu biết của tác giả và ý kiến của một số
chuyên gia, vẫn chưa có đề tài nào đánh giá cụ thể và khách quan về chế định thừa phát lại
thí điểm tại TP.HCM. Sắp kết thúc thời gian thí điểm vào tháng 7 năm 2012, việc đánh giá
hoạt động và những ảnh hưởng của chế định thừa phát lại càng trở nên cần thiết đối với việc
phân tích và hoạch định chính sách.
Đề tài không chỉ khái quát về sự hình thành và phát triển của chế định thừa phát lại tại Việt
Nam mà còn đánh giá toàn diện quá trình thí điểm tại TP.HCM thông qua việc sử dụng Bộ
tiêu chí OECD kết hợp với khảo sát mức độ hài lòng của khách hàng, khảo sát tình hình tổ
chức – hoạt động của các văn phòng thừa phát lại và ý kiến của các chuyên gia.
Kết quả cho thấy, việc thí điểm thừa phát lại tại TP.HCM đã đạt được những thành công ban
đầu trong giảm áp lực đối với hoạt động của tòa án và cơ quan thi hành án dân sự cũng như
hình thành kênh xác minh thông tin, tạo lập chứng cứ, góp phần bảo vệ quyền lợi hợp pháp
cho người dân.
Nếu được sự hỗ trợ của các cơ quan nhà nước trong việc kéo dài thời gian thí điểm, mở rộng
địa bàn thí điểm, hoàn thiện hệ thống pháp lý, chú trọng đến công tác đào tạo và bổ nhiệm
cũng như tăng cường giới thiệu chế định thừa phát lại đến với người dân thì chính sách này
sẽ đạt kết quả cao hơn nữa. Bài học từ TP.HCM cũng là kinh nghiệm cho các tỉnh thành

khác trong việc áp dụng chính sách về thừa phát lại.

iii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN i
TÓM TẮT LUẬN VĂN ii
MỤC LỤC iii
DANH MỤC VIẾT TẮT vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU vii
DANH MỤC HÌNH VẼ viii
DANH MỤC HỘP ix
LỜI CẢM ƠN x
CHƯƠNG 1. DẪN NHẬP 1
1.1. Bối cảnh chính sách 1
1.2. Lý do chọn đề tài 2
1.3. Mục tiêu nghiên cứu 3
1.4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 3
1.5. Câu hỏi nghiên cứu 3
1.6. Kết cấu đề tài và khung phân tích 4
CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ NGUỒN THÔNG TIN . 5
2.1. Một số khái niệm 5
2.2. Lý thuyết nền tảng và những liên hệ 6
2.2.1. Khái niệm xã hội hóa 6
2.2.2. Lý do nhà nước cần sự tham gia của tư nhân trong sứ mạng công 7
2.2.3. Xã hội hóa tư pháp và chế định thừa phát lại 9
2.3. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin 10
2.4. Tổng quan các nghiên cứu trước 11
CHƯƠNG 3. SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA CHẾ ĐỊNH THỪA PHÁT LẠI
12

iv

3.1. Trước năm 1945 12
3.2. Từ năm 1945 – năm 1975 13
3.3. Từ năm 1975 – năm 2005 14
3.4. Từ năm 2005 – nay 15
CHƯƠNG 4. MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THỪA PHÁT LẠI THỰC HIỆN
THÍ ĐIỂM TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 16
4.1. Khái quát về hệ thống cơ quan giải quyết tranh chấp và nhu cầu sử dụng dịch vụ thừa
phát lại tại TP.HCM 16
4.1.1. Hệ thống cơ quan giải quyết tranh chấp 16
4.1.2. Nhu cầu sử dụng dịch vụ thừa phát lại 18
4.2. Mô hình thừa phát lại thí điểm tại TP.HCM 20
4.2.1. Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ 20
4.2.2. Bổ nhiệm 22
4.2.3. Cấp phép thành lập 23
4.2.4. Hoạt động 24
4.2.4.1. Tống đạt 24
4.2.4.2. Lập vi bằng 26
4.2.4.3. Xác minh điều kiện thi hành án 26
4.2.4.4. Trực tiếp thi hành án 27
4.2.5. Kiểm tra, giám sát 29
CHƯƠNG 5. ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH THÍ ĐIỂM THỪA PHÁT LẠI TẠI THÀNH
PHỐ HỒ CHÍ MINH 30
5.1. Tổng quan về tiêu chí đánh giá 30
5.2. Đánh giá thí điểm 31
5.2.1. Tiêu chí “Phục vụ các mục tiêu chính sách’’ 31
5.2.2. Tiêu chí “Nền tảng pháp lý và kinh nghiệm hợp lý” 33
5.2.3. Tiêu chí “Lợi ích - chi phí và phân bổ tác động” 35
v

5.2.4. Tiêu chí “Khuyến khích đổi mới” 36
5.2.5. Tiêu chí “Thống nhất với các quy định và chính sách khác” 38
5.2.6. Tiêu chí “Phù hợp với các nguyên lý cạnh tranh, thương mại và thúc đẩy đầu tư”
39
CHƯƠNG 6. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 41
6.1. Kết luận 41
6.2. Kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của thừa phát lại tại một số nước 41
6.2.1. Sự chuyển giao công việc và vai trò giám sát của nhà nước 41
6.2.2. Hoạt động tiêu biểu của thừa phát lại tại một số nước 42
6.2.3. Đào tạo và bổ nhiệm thừa phát lại 43
6.3. Kiến nghị chính sách 43
6.3.1. Kéo dài thời gian và mở rộng địa bàn thí điểm 43
6.3.2. Giúp người dân nhận biết và sử dụng dịch vụ của thừa phát lại 44
6.3.3. Rà soát pháp luật hiện hành liên quan đến thừa phát lại và có những quy định phù
hợp 45
6.3.4. Chú trọng đến công tác đào tạo và thủ tục bổ nhiệm 46
6.4. Tính khả thi của những kiến nghị chính sách 46
6.5. Hạn chế của nghiên cứu 47
TÀI LIỆU THAM KHẢO 48
PHỤ LỤC 53





vi

DANH MỤC VIẾT TẮT
KT: kinh tế

TP.HCM: thành phố Hồ Chí Minh
TPL: thừa phát lại
UBND: ủy ban nhân dân
XH: xã hội
XHH: xã hội hóa

















vii

DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Số lượng vụ việc thi hành án dân sự 10
Bảng 4.1. Số lượng văn bản cần tống đạt của hệ thống tòa án TP.HCM 19
Bảng 4.2. Số lượng văn bản cần tống đạt của các cơ quan thi hành án tại TP.HCM 19
Bảng 4.3. Kết quả đào tạo, bồi dưỡng về thừa phát lại 22
Bảng 4.4. Chi phí tống đạt văn bản 25

Bảng 5.1. Kết quả hoạt động của các văn phòng thừa phát lại 32
Bảng 5.2. Hệ thống văn bản của nhà nước về chế định thừa phát lại 34
Bảng 5.3. Những quy định chưa thống nhất về cùng lĩnh vực xác minh thi hành án 38















viii

DANH MỤC HÌNH VẼ
Hình 1.1. Mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và áp lực đối với tòa án 1
Hình 1.2. Kết cấu đề tài và khung phân tích 4
Hình 2.1. Phạm vi và sức mạnh của nhà nước 7
Hình 2.2. “Cây quyết định” cho sự can thiệp của chính quyền 8
Hình 3.1. Chức danh thừa phát lại qua các thời kỳ 12
Hình 4.1. Quy trình xét xử vụ án ở Việt Nam 16
Hình 4.2. Hệ thống tòa án tại TP.HCM 17
Hình 4.3. Số lượng việc phải thi hành của cơ quan thi hành án TP.HCM 18
Hình 4.4. Hệ thống đào tạo, bồi dưỡng thừa phát lại 21

Hình 4.5. Quy trình bổ nhiệm thừa phát lại 22
Hình 4.6. Tình hình bổ nhiệm thừa phát lại 23
Hình 4.7. Quy trình lập vi bằng 26
Hình 4.8. Các lĩnh vực xác minh điều kiện thi hành án 27
Hình 4.9. Quy trình thi hành án 28
Hình 5.1. Bộ tiêu chí OECD về đánh giá chính sách 30
Hình 5.2. Những lĩnh vực chủ yếu khách hàng sử dụng tại văn phòng thừa phát lại 32
Hình 5.3. Nhu cầu sử dụng và đánh giá của khách hàng về dịch vụ thừa phát lại 33
Hình 5.4. Mức độ thường xuyên trong việc sử dụng dịch vụ thừa phát lại 36
Hình 5.5. Trình độ học vấn của nhân viên văn phòng thừa phát lại 37
Hình 5.6. Kinh nghiệm công tác trong ngành pháp luật của nhân viên thừa phát lại 37
Hình 5.7. Mức độ hài lòng của khách hàng đối với dịch vụ thừa phát lại 39
Hình 5.8. Đánh giá của khách hàng về phí dịch vụ 40
Hình 6.1. Quy trình thi hành án của thừa phát lại tại Hồng Kông 42

ix

DANH MỤC HỘP
Hộp 4.1. Vụ cưỡng chế thi hành án đầu tiên của văn phòng Thừa phát lại Tân Bình 28
Hộp 5.1. Các tiêu chí của Bộ tiêu chí OECD để đánh giá chính sách 31

x

LỜI CẢM ƠN
Tôi xin chân thành cảm ơn quý thầy cô tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã tận
tình giảng dạy những kiến thức quý báu và truyền nhiều cảm hứng cho tôi trong quá trình
gần 2 năm học tập và nghiên cứu tại Trường.
Tôi cũng xin cảm ơn các cô chú, anh chị nhân viên của Trường đã hỗ trợ tôi những điều kiện
và môi trường học tập tốt nhất.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Phó Giáo sư - Tiến sỹ Phạm Duy Nghĩa – người
đã trực tiếp hướng dẫn, động viên và khích lệ tôi trong quá trình làm luận văn. Luận văn này
không thể hoàn thành nếu thiếu sự chỉ dẫn tận tình và những góp ý quý báu của Thầy.
Tôi xin cảm ơn các anh chị lớp MPP3, những người bạn thân thiết và gia đình tôi đã luôn
ủng hộ tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài này.

1

CHƯƠNG 1. DẪN NHẬP
1.1. Bối cảnh chính sách
Trong thời kỳ kinh tế (KT) kế hoạch hóa tập trung của Việt Nam, Nhà nước giữ vai trò
chủ đạo và chi phối mọi hoạt động kinh tế - xã hội (KT – XH). Từ khi đổi mới, nhất là
những năm 90 của thế kỷ 20, quan niệm nhà nước cung cấp mọi hàng hóa, dịch vụ dần
thay đổi. Ngay trong lĩnh vực KT, khu vực tư nhân cũng đã có những đóng góp lớn vào sự
phát triển của đất nước. Trước những đòi hỏi về cải cách thể chế và quản trị, đặc biệt là
yêu cầu về chất lượng cung ứng các dịch vụ công, nhà nước từng bước chuyển giao một
số lĩnh vực cho khu vực tư nhân. Từ đó, thuật ngữ “xã hội hóa” được sử dụng phổ biến và
các lĩnh vực xã hội hóa (XHH) nhiều nhất gồm văn hóa, giáo dục, y tế và đạt được những
thành tựu đáng kể
1
.
Cùng với sự phát triển của KT, gánh nặng của ngành tư pháp tăng lên mỗi năm
2
[Hình
1.1]. Một thẩm phán trung bình xét xử 47 vụ án/năm
3
, mỗi cán bộ thi hành bản án phụ
trách 200 việc/năm, kèm theo là hàng chục triệu văn bản cần gửi đến người liên quan
4
.
Riêng thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM), một thẩm phán xét xử 100 vụ án/năm, thi hành
600 vụ việc/năm. Lượng việc của TP.HCM luôn gấp 3 lần mức trung bình của cả nước, vụ
việc tồn đọng từ năm trước chuyển sang ước khoảng 50.000 vụ/năm
5
.

1
Nguyễn Thanh Bình (2001)
2
Báo cáo phát triển Việt Nam (2009, tr.93)
3
Phạm Duy Nghĩa (2011, tr.272)
4
Bộ Tư pháp (2008, tr.17)
5
Bộ Tư pháp (2008, tr.17)
Nguồn: Báo cáo phát triển Việt Nam 2010: Các thể chế hiện đại, Hình 5.4, tr.93
Hình 1.1. Mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và áp lực đối với tòa án

2

Bên cạnh đó, chất lượng công tác tư pháp mà cụ thể là xét xử và thi hành án vẫn còn
những bất cập. Người dân còn chưa tin tưởng ở hệ thống giải quyết tranh chấp và còn than
phiền về chất lượng xét xử. Đặc biệt, tình trạng án tuyên không rõ, khó thi hành vẫn tồn
tại như một căn bệnh kinh niên. Tính đến ngày 30/9/2011, tổng số việc do án tuyên không
rõ, khó thi hành là 1.978 vụ việc, trong đó, số việc do án tuyên không rõ, có sai sót là 911
việc. Không ít bản án, quyết định của tòa án đã có hiệu lực pháp luật phải xét xử lại nhiều
lần, kết quả các lần xét xử lại trái ngược nhau, đặc biệt, có một số vụ việc, cơ quan thi
hành án đã tổ chức thi hành xong, nhưng bản án bị kháng nghị hủy bỏ. Trong khi đó, năm

2011, tình trạng chấp hành viên, cán bộ vi phạm, bị xử lý tăng 24 trường hợp so với năm
2010 và đã có 4 trường hợp bị khởi tố hình sự
6
.
Từ đó, nhu cầu về cải cách việc cung cấp dịch vụ tư pháp trở nên cấp thiết. Năm 2005,
Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ Chính trị ra đời cho thấy Nhà nước công nhận vai trò cần
thiết của khu vực tư nhân trong quá trình cải cách tư pháp và thực hiện XHH các hoạt
động như: công chứng, thừa phát lại (TPL), bán đấu giá tài sản, giám định tư pháp, thi
hành án.
Nếu như các phòng công chứng tư nhân, các văn phòng luật sư đã quen thuộc với người
dân thì hoạt động của TPL vẫn còn khá mới. Nhưng thật ra, xét theo công việc (lập văn
bản làm chứng cứ trong giao dịch, hỗ trợ tòa án trong việc chuyển giao văn bản, giữ trật
tự tại tòa án và thi hành các bản án) thì những chức danh như TPL đã từng tồn tại ở Việt
Nam khá lâu. Nếu đề cập đến TPL vào thời kỳ trước năm 1975 thì những người dân ở Sài
Gòn (nay là TP.HCM) lại thấy quen thuộc. Kể từ năm 1975, do yếu tố lịch sử, TPL không
được triển khai tiếp mà các công việc của TPL được chuyển giao cho tòa án nhân dân và
cơ quan thi hành án dân sự (sau đây gọi tắt là tòa án và cơ quan thi hành án).
Theo quy định pháp luật, chế định TPL được thí điểm tại TP.HCM kể từ ngày 01/7/2009
đến ngày 01/7/2012. Thực tế là tháng 6/2010, các văn phòng TPL tại TP.HCM chính thức
được thành lập ở quận 1, quận 5, quận 8, quận Bình Thạnh và quận Tân Bình.
1.2. Lý do chọn đề tài
Qua gần 2 năm thí điểm, các chủ thể liên quan đến TPL đã có những nhận định khác nhau
về chính sách này.

6
Thu Hằng (2011)
3

Sở Tư pháp TP.HCM đánh giá “Các văn phòng TPL góp phần giả tải cho cơ quan nhà
nước cũng như giải quyết nhu cầu chính đáng của người dân’’

7
. Báo Pháp luật TP.HCM
nhận định: “TPL nhiều lợi thế nhưng chưa nhiều thực quyền”
8
. Đại diện Văn phòng TPL
quận Bình Thạnh cho biết: “Hiện nay các văn phòng vẫn chủ yếu là lập vi bằng, việc thi
hành án và các việc khác còn quá ít”
9
. Một người dân nhận xét: “Có những chuyện trước
đây khi gia đình cần người làm chứng không biết kêu ai, gọi công an, phường cũng khó
Nay có ông TPL giống như công an tư, khỏe hơn nhiều”
10
.
Đến ngày 01/7/2012, thời gian thí điểm sẽ kết thúc, việc đánh giá hoạt động và những ảnh
hưởng của chế định TPL, cũng như phân tích tính đúng đắn của việc XHH một số hoạt
động tư pháp thông qua thí điểm về TPL là rất cần thiết để đưa ra những chính sách phù
hợp không chỉ cho TP.HCM mà còn là bài học kinh nghiệm cho các tỉnh, thành phố khác
trong cả nước.
1.3. Mục tiêu nghiên cứu
Đề tài hướng đến đánh giá chính sách thí điểm chế định TPL tại TP.HCM trong bối cảnh
nhà nước từng bước XHH hoạt động tư pháp. Đồng thời, tác động của chế định TPL đối
với các chủ thể liên quan sẽ được phân tích, đặc biệt đối với người dân có nhu cầu hỗ trợ
pháp lý nhằm đảm bảo quyền lợi của họ. Ngoài ra, từ góc độ của công chức nhà nước
đang làm việc tại cơ quan có khả năng sẽ áp dụng TPL, đề tài này sẽ đánh giá những
thuận lợi và khó khăn khi thí điểm TPL tại địa phương.
1.4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Để thực hiện mục tiêu trên đây, đề tài tập trung nghiên cứu về chính sách thí điểm TPL tại
địa bàn TP.HCM từ ngày 01/7/2009 đến tháng 4/2012 thông qua phân tích các quy định
pháp luật về TPL, đánh giá hoạt động của TPL đối với đời sống pháp luật TP.HCM và cảm
nhận của khách hàng về dịch vụ TPL.

1.5. Câu hỏi nghiên cứu
Bài nghiên cứu chính sách được thực hiện để trả lời các câu hỏi sau:

7
Ban chỉ đạo Cải cách tư pháp Trung ương (2011)
8
Bộ Tư pháp (2011)
9
VP TPL quận Bình Thạnh (2011)
10
Lê Nga (2011)

4

- Thí điểm chế định TPL có phải là chủ trương XHH hoạt động tư pháp đúng đắn và cần
thiết không?
- Mô hình TPL thí điểm tại TP.HCM có tác động như thế nào đến các cơ quan tư pháp và
người dân?
- Thực tế, nhà nước cần và có thể làm gì để hỗ trợ cho chế định TPL hoạt động hiệu quả?
1.6. Kết cấu đề tài và khung phân tích
Nghiên cứu gồm có Phần dẫn nhập (chương 1) và 5 chương chính. Chương 2 nêu lên cơ sở
lý thuyết về XHH, phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin. Tiếp đó, chương 3 khái
quát về quá trình hình thành và phát triển của chế định TPL kể từ khi du nhập vào Việt
Nam. Chương 4 tập trung giới thiệu về mô hình thí điểm TPL tại TP.HCM thông qua việc
khái quát hệ thống cơ quan giải quyết tranh chấp, nhu cầu sử dụng dịch vụ TPL và các hoạt
động chính của TPL. Đến chương 5, Bộ tiêu chí OECD và kết quả khảo sát được sử dụng
để đánh giá tình hình thí điểm. Chương 6 nêu lên những kinh nghiệm quốc tế và đưa ra
những kiến nghị chính sách và đồng thời đánh giá tính khả thi cũng như những hạn chế của
nghiên cứu.

Nguồn: Tác giả tự vẽ
Dẫn nhập
-Bối cảnh chính sách
-Mục tiêu nghiên cứu
-Câu hỏi nghiên cứu
Cơ sở lý thuyết, phương
pháp nghiên cứu, nguồn
thông tin
-Khái niệm
-Lý thuyết “xã hội hóa”
-Phương pháp nghiên cứu
-Nguồn thông tin
-Tổng quan nghiên cứu trước
Sự hình thành và phát
triển của thừa phát lại
-Phương pháp lịch sử
-Các giai đoạn phát triển
Mô hình thí điểm thừa phát
lại tại TP.HCM
-Nhu cầu sử dụng DV TPL
-Mô hình TPL qua cách tiếp
c

ậ
n theo chu
ỗ
i quy trình

Đánh giá mô hình
thí điểm
- Bộ tiêu chí OECD
- Khảo sát khách hàng
Kinh nghiệm
quốc tế
Kiến nghị chính sách
-Kiến nghị
-Tính khả thi
-Hạn chế của nghiên cứu
Hình 1.2. Kết cấu đề tài và khung phân tích
5

CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ NGUỒN THÔNG
TIN
2.1. Một số khái niệm
Thừa phát lại, theo tiếng Hán là “承發吏”
11
; tiếng Anh là “bailiff”; tiếng Pháp là
“huissier”.
Thừa phát lại được giải nghĩa theo Hán – Việt: “thừa” là được ủy quyền (thừa lệnh);
“phát” là chuyển tải, đưa đến (phát ra); “lại” là viên chức nhỏ thực hiện các lệnh của
quan
12
.

Các quy định pháp luật hiện hành định nghĩa: TPL là người được nhà nước bổ nhiệm để
thực hiện một số công việc theo yêu cầu của khách hàng hoặc tòa án và cơ quan thi hành
án như tống đạt giấy tờ, lập vi bằng, xác minh điều kiện thi hành án và trực tiếp tổ chức thi
hành án theo quy định pháp luật. TPL không phải là công chức, không hưởng lương từ
ngân sách nhà nước
13
.
Theo quy định pháp luật
14
, TPL hành nghề theo văn phòng và thực hiện 4 công việc gồm:
tống đạt văn bản, lập vi bằng, xác minh điều kiện thi hành án, trực tiếp thi hành án. Trong
đó:
Tống đạt là đưa, chuyển giao giấy tờ theo hình thức nhận từ tòa án
15
và cơ quan thi hành
án
16
rồi chuyển đến người có liên quan.
Vi bằng là một dạng văn bản dùng làm bằng chứng
17
. Vi bằng là văn bản do TPL lập để
ghi nhận sự kiện, hành vi mà TPL trực tiếp chứng kiến và chịu trách nhiệm về sự ghi nhận
đó. Vi bằng được dùng làm chứng cứ trong xét xử, cũng như trong các quan hệ pháp lý

11

Phỏng vấn ông Lê Như Hoàng – Chuyên gia Hán – Nôm học , ngày 04/5/2012

12
Phỏng vấn ông Lê Như Hoàng – Chuyên gia Hán – Nôm học , ngày 04/5/2012

13
Chính phủ (2009)
14
Chính phủ (2009)
15
Tòa án xét xử các vụ án thuộc mọi lĩnh vực trong XH: hình sự (xử về tội phạm), dân sự, hôn nhân và gia đình, lao
động, KT và hành chính [Trần Hồng Phong]
16
Thi hành án dân sự là tiến hành theo thủ tục, trình tự nhất định để đưa các bản án, quyết định dân sự đã có hiệu lực thi
hành của tòa án ra thi hành [Quốc hội (2008)]
17
Phỏng vấn ông Lê Như Hoàng – Chuyên gia Hán – Nôm học , ngày 04/5/2012
6

khác. Nội dung của vi bằng chỉ là sự mô tả sự kiện thực tế, không có bình luận hoặc đánh
giá. Vi bằng gần giống với công chứng: công chứng là xác nhận tính hợp pháp của hợp
đồng và giao dịch, còn vi bằng là văn bản ghi nhận sự kiện, hành vi để làm chứng cứ
18
.
Xác minh điều kiện thi hành án là việc tìm hiểu thông tin và chứng minh người phải thi
hành án có tài sản để thi hành án
19
.
Trực tiếp thi hành án: hoạt động được tiến hành theo trình tự, thủ tục nhất định để đưa các
bản án, các quyết định dân sự đã có hiệu lực ra thi hành
20
.
Vai trò của TPL hiện nay đã được mở rộng hơn so với định nghĩa của Đại từ điển Tiếng
Việt, “TPL là viên chức chuyên việc chuyển đạt mệnh lệnh của tòa trong việc thi hành các
bản án

21
”
2.2. Lý thuyết nền tảng và những liên hệ
2.2.1. Khái niệm xã hội hóa
Hiện nay, khái niệm “xã hội hóa” ngày càng được sử dụng phổ biến, nhưng cách hiểu về
khái niệm này vẫn chưa thống nhất.
Theo Từ điển Tiếng Việt (Hoàng Phê chủ biên): “XHH là làm cho trở thành của chung của
XH
22
”. Tiến sĩ Nguyễn Quang A
23
lại đưa ra cách hiểu: XHH là đặt dưới sự kiểm soát của
chính phủ hay sở hữu tập thể, quốc hữu hóa.
Còn trong các văn bản của Đảng và Nhà nước
24
: “XHH là vận động và tổ chức sự tham gia
rộng rãi của nhân dân đối với việc tạo lập và cải thiện môi trường KT, XH lành mạnh.”
Hay “XHH là một giải pháp tăng cường trách nhiệm và tham gia của đông đảo nhân dân,
mà trọng tâm là chuyển cho các tổ chức ngoài nhà nước những công việc không nhất thiết
do nhà nước trực tiếp thực hiện.”

18
Hoàng Tạo (2010)
19
Chính phủ (2009)
20
Chính phủ (2009)
21
Nguyễn Như Ý (tr.1614)
22

Hoàng Phê và đ.t.g (1988, tr.1176)
23
Nguyễn Quang A (2008)
24
Ngô Kiến Dương và Đàm Kiến Lập (2006)
7

Như vậy, theo quan điểm của Đảng và Nhà nước, XHH là: (i) người sử dụng bỏ tiền ra
mua dịch vụ; và (ii) khuyến khích các thành phần KT và các tổ chức XH cung ứng dịch vụ.
Quan điểm này khác biệt với cách thế giới vẫn hiểu về XHH (quốc hữu hóa, biến thành của
chung, đặt dưới sự kiểm soát của chính phủ hay sở hữu tập thể).
Trong đề tài này, XHH được hiểu là sự tham gia của các tổ chức không phải nhà nước
trong cung ứng dịch vụ công và người sử dụng trả chi phí cho các dịch vụ đó.
2.2.2. Lý do nhà nước cần sự tham gia của tư nhân trong sứ mạng công
Mỗi quốc gia đều muốn xây dựng một nhà nước mạnh có thể thực hiện tốt các chức năng
cơ bản như khắc phục thất bại thị trường và giảm bất bình đẳng XH. Theo Fukuyama
25
,
nếu kết hợp cả phạm vi và sức mạnh của nhà nước rồi đặt vào một sơ đồ [Hình 2.1] thì góc
1 được đánh giá cao nhất. Khi đó, nhà nước không cần làm quá nhiều việc mà vẫn đảm bảo
sức mạnh. Phần lớn các quốc gia muốn tiến đến góc 1 nhưng trong quá trình giảm phạm vi,
họ lại làm giảm luôn sức mạnh (tiến về góc 3). Vậy làm thế nào để có thể tiến đến góc 1?






Việc tiến tới góc số 1 có thể thực hiện qua quá trình chuyển giao công việc của nhà nước
trong xu hướng quản lý công mới. Khi đó, nhà nước từ nhân vật trung tâm chuyển sang vai

trò đối tác, tạo điều kiện cho sự tham gia của khu vực tư và XH dân sự
26
. Đối với các nước
có quá trình chuyển sang nền KT thị trường dưới sự quản lý của nhà nước (như Việt Nam)
thì quá trình chuyển giao này được thực hiện qua phân quyền với biểu hiện cụ thể là XHH
và tạo khả năng tự chủ hơn cho các đơn vị cung ứng dịch vụ công
27
.

25
Francis Fukuyama (2004, tr.6)
26
Nguyễn Hữu Lam (2011)
27
Martin Painter (tr.2)
Hình 2.1. Phạm vi và sức mạnh của nhà nước

Ngu
ồ
n:
Francis Fukuyama

(2004, tr.7)

Sức mạnh

Góc 1 Góc 2
Góc 3 Góc 4
Ph
ạ

m vi

8

Việc XHH dịch vụ công là hành động gián tiếp của chính phủ thông qua sự tham gia của
khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân được khuyến khích do có những lợi thế so với chính phủ
trong một số bình diện. Đó là năng suất của khu vực tư thường cao hơn và chính phủ thiếu
những nguồn lực, hay khả năng huy động nguồn lực cần thiết để thực hiện sứ mạng công
28
.
Ở Việt Nam, sự tham gia của tư nhân được thực hiện qua cổ phần hóa (chuyển giao sở hữu
doanh nghiệp nhà nước) và XHH (chuyển giao công việc của nhà nước cho các cơ quan
ngoài nhà nước).
Việc xác định giới hạn những công việc thuộc chức năng của nhà nước hay khu vực ngoài
nhà nước có ý nghĩa quan trọng. Đó không chỉ là giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả của
cơ quan nhà nước, mà còn tạo sự chủ động và huy động mọi nguồn lực vào sự phát triển
KT - XH. “Cây quyết định” [Hình 2.2] dưới đây cho thấy quan điểm của nhà nước trong
việc can thiệp hoặc không can thiệp, ủy quyền hoặc duy trì thẩm quyền tùy theo điều kiện
cụ thể mỗi nước. Khi có chủ trương XHH nghĩa là nhà nước muốn ủy quyền cho khu vực
ngoài nhà nước nhằm phát huy tiềm năng của mọi thành phần trong XH và giảm sự cồng
kềnh cho cơ quan nhà nước.
29

28
John D. Donahue và Richard J. Zeckhauser (tr.10)
29
Salvatore Schiavo-Campo và Pachampet Sundaram (2003, tr.26)
Hình 2.2. “Cây quyết định” cho sự can thiệp của chính quyền

Nguồn: Salvatore Schiavo-Campo và Pachampet Sundaram (2003), tr.26

Hướng can thiệp của nhà nước thông qua xã hội hóa
LỰA CHỌN
CHÍNH SÁCH
Không
can thiệp
Can thiệp
Duy trì thẩm
quy
ền

Ủy quyền
Chính quyền cấp
dư
ới

Thực thể có mục
đích xác định

Quy định
Cung cấp trực tiếp
Tài chính
9

Như vậy, mỗi nhà nước đều có những lựa chọn chính sách khác nhau. Khi nhà nước chọn
XHH một số dịch vụ công thì phần nhiều là nhà nước đó muốn tăng sức mạnh và giảm
phạm vi, cũng như muốn huy động sự tham gia của khu vực ngoài nhà nước để phục vụ sự
phát triển chung của XH.
2.2.3. Xã hội hóa tư pháp và chế định thừa phát lại
Từ lâu, việc xuất hiện các trường đại học tư, các tòa soạn báo, các trung tâm cai nghiện,
các bệnh viện tư, hãng phim tư nhân là minh chứng cho việc tham gia của khu vực tư nhân
vào các hoạt động KT - XH ngày càng phổ biến
30
.
Tuy nhiên, trong lĩnh vực luật công, nhất là tư pháp, việc XHH diễn ra dè dặt hơn. Cải
cách thể chế và quản trị quốc gia tạo ra những sức ép đòi hỏi cải cách tư pháp, tăng tính
độc lập của tòa án. Cải cách tư pháp và các thiết chế bổ trợ cần thực hiện để giảm chi phí
giao dịch nhằm: (i) đáp ứng công việc tốt hơn với chi phí thấp hơn và (ii) chuyển giao cho
khu vực tư nhân những việc mà họ làm hiệu quả hơn nhà nước
31
. Các thiết chế bổ trợ tư
pháp quan trọng gồm: luật sư, công chứng, TPL, giám định viên. Luật sư, công chứng viên
hành nghề độc lập, tách khỏi nhà nước, tiến hành kinh doanh và cạnh tranh giống như các
thương nhân. Nhà nước kiểm soát hoạt động của họ thông qua việc đào tạo, cấp chứng chỉ,
giám sát đạo đức hành nghề, quy định biểu phí và định hướng chất lượng dịch vụ.
Cùng với quá trình tăng trưởng kinh tế, các yêu cầu về thực hiện hợp đồng và nghĩa vụ
trong giao dịch cũng nhiều hơn. Nếu xét riêng lĩnh vực thi hành các án dân sự thì các vụ
việc phải thi hành đều có xu hướng tăng [Bảng 2.1].
Và một khó khăn nữa trong thi hành án dân sự là tỷ lệ án tồn đọng cao (49,3% năm 2008).

Mà thi hành một vụ án cần tống đạt nhiều giấy tờ, phải xác minh tài sản, phải cưỡng chế
thi hành Số lượng vụ việc tăng đồng nghĩa với các giao dịch liên quan tăng. Vì vậy,
Đảng và Nhà nước ta có chủ trương giảm gánh nặng cho cơ quan thi hành án thông qua
XHH mà mục đích là tạo điều kiện để người dân lựa chọn phương thức thi hành án thích
hợp qua dịch vụ do cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước cung cấp. Đối với hoạt động tố tụng,

30
Phạm Duy Nghĩa (2007)
31
Phạm Duy Nghĩa (2007)
10

các loại hình dịch vụ sẽ được triển khai để tạo điều kiện cho đương sự chủ động thu thập
chứng cứ chứng minh, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp.



Tóm lại, về mặt lý luận, XHH hoạt động tư pháp thông qua hình thức TPL bước đầu là
chính sách phù hợp, và được kỳ vọng rằng sẽ có ý nghĩa đối với việc giảm tải hoạt động
cho các cơ quan nhà nước như tòa án và thi hành án.
2.3. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin
Đề tài sử dụng phương pháp định tính dựa trên thông tin thứ cấp do Bộ Tư pháp, UBND
TP.HCM, Sở Tư pháp TP.HCM cung cấp và thông tin phỏng vấn chuyên gia, khảo sát
khách hàng, khảo sát nhân viên tại các văn phòng TPL. Việc khảo sát được tiến hành trong
2 đợt: (i) Khảo sát thử để nhận biết mức độ phù hợp của thông tin thu thập và câu hỏi
nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu (đợt 1) và (ii) Khảo sát chính thức tại cả 5 văn phòng
TPL (đợt 2). 100 bảng hỏi đã được phát ra trong đợt khảo sát chính thức. Các bảng hỏi
được gửi trực tiếp tới các khách hàng tại văn phòng TPL và gián tiếp qua các thư ký TPL.
Phần lớn bảng hỏi dành cho nhân viên văn phòng TPL được gửi trực tiếp và phỏng vấn tại
chỗ. Sau khi chọn lọc, có 73 bảng hỏi được sử dụng làm kết quả cho đánh giá khảo sát.

Trong quá trình khảo sát, tác giả chú trọng việc phỏng vấn sâu, ghi nhận ý kiến và lưu trữ
các thông tin ngoài bảng hỏi.
Nghiên cứu dựa trên lý thuyết về XHH, quản lý công mới và xu hướng thu hút tư nhân
tham gia sứ mạng công. Việc đánh giá thí điểm được thực hiện thông qua phân tích một số
B
ả
ng 2.1. S
ố

lư
ợ
ng v
ụ

vi
ệ
c thi hành án dân s
ự

Nguồn: Báo cáo phát triển Việt Nam: Các thể chế hiện đại, tr.93
11

văn bản pháp luật và sử dụng Bộ tiêu chí đánh giá chính sách của OECD. Phương pháp liệt
kê sự kiện lịch sử cũng giúp khái quát quá trình hình thành và phát triển chế định TPL ở
Việt Nam. Ngoài ra, những kinh nghiệm quốc tế về chế định TPL cũng là cơ sở cho việc so
sánh mô hình ở Việt Nam, từ đó rút ra những kiến nghị chính sách.
2.4. Tổng quan các nghiên cứu trước
Đã có một số bài viết về XHH hoạt động tư pháp nhưng nghiên cứu chuyên sâu về TPL
còn rất ít, phần lớn là bình luận về hoạt động của TPL trong mối quan hệ với dịch vụ tư
pháp khác như luật sư, công chứng.

Trước hết, các nhà nghiên cứu quan tâm đến khả năng XHH một số dịch vụ tư pháp như
TPL nhằm giảm bớt các hoạt động “chui” và môi giới bất hợp pháp (Nguyễn Thanh Bình,
2001). Đồng thời, những lý do cần khu vực tư nhân tham gia (giảm chi phí giao dịch, tăng
tính cạnh tranh) và điều kiện thực hiện thành công việc XHH trong lĩnh vực này đã được
phân tích (Phạm Duy Nghĩa, 2008). Việc XHH tư pháp hoàn toàn có cơ sở để thực hiện
qua những dự báo khả năng và xác định lộ trình đối với từng thiết chế bổ trợ như luật sư,
công chứng, giám định và TPL (Phạm Duy Nghĩa, 2008). Và các tác giả đã khẳng định
thêm sự cần thiết của việc áp dụng mô hình TPL đối với tòa án, cơ quan thi hành án và
người dân, tiến đến hợp nhất cơ quan thi hành án và văn phòng TPL (Nguyễn Đức Chính,
1998, trích trong Mai Thị Thanh Phương và đ.t.g, 2011).










12

CHƯƠNG 3. SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA CHẾ ĐỊNH THỪA PHÁT
LẠI
Nếu xét về tính chất công việc thì chức danh như TPL xuất hiện ở Việt Nam từ thời phong
kiến nhưng TPL thực sự áp dụng chỉ từ khi người Pháp đem mô hình tòa án và các thủ tục
xét xử vào nước ta
32
. TPL đã trải qua thời kỳ thịnh hành, rồi không được duy trì và hiện
nay là tái áp dụng thông qua việc thí điểm tại TP.HCM [Hình 3.1].

3.1. Trước năm 1945
Người Pháp gọi TPL là “huissier”, còn người Việt gọi với những tên khác nhau: ở miền
Bắc là “chưởng tòa”
33
, miền Trung là “mõ tòa” và miền Nam là “TPL”. Chưởng tòa, mõ
tòa là người phụ trách việc thông báo giấy tờ và quyết định của tòa án
34
. Ngoài ra, họ còn
thông báo khai mạc, bế mạc, gọi tên đương sự, giữ trật tự trong phiên tòa. Các chức danh

32
Tổng cục Thi hành án dân sự - Học viện Tư pháp (2011, tr.1)
33
Chưởng tòa là từ Hán – Việt: khi hội đồng xử án đăng đường, chưởng tòa có nhiệm vụ loan báo “Thưa quý vị, tòa bắt
đầu!”. Nói xong, chưởng tòa đứng dậy giơ tay ra mở cánh cửa để hội đồng xét xử bước vào chỗ ngồi xử án.

34
Nguyễn Như Ý (1998, tr.1127)
Không duy trì thừa phát lại

Không duy trì thừa phát lại
Miền
Bắc
Miền
Trung



Miền

Nam*
Chưởng tòa
Mõ tòa
Thừa phát lại và
ban tư pháp x
ã

Thí điểm thừa
phát l
ạ
i

Thừa phát lại
Du nhập 1945 1960 1975 2005 2010 2012
Hình 3.1. Chức danh thừa phát lại qua các thời kỳ
(*) Miền Nam tức là Sài Gòn trước năm 1975 và hiện nay là TP.HCM
Nguồn: Tác giả tự vẽ từ kiến thức tổng hợp về sự hình thành và phát triển của TPL
13

này được quy định trong Bộ Dân sự tố tụng Bắc năm 1917; Bộ Dân luật Bắc năm 1931; Bộ
Dân luật Trung năm 1936 - 1939; Bộ Hộ sự, Thương sự tố tụng
35
.
Ở miền Nam, hoạt động của TPL được quy định trong Bộ Dân sự tố tụng Nam Việt 1910
(ban hành kèm theo Nghị định ngày 16/3/1910). Thời kỳ này, tòa án có ba loại “lại” là:
cảnh lại (cảnh sát dẫn giải phạm nhân, giữ trật tự tại phiên tòa), hộ lại (viên chức làng xã
phụ giúp cho tòa ghi chép sổ bộ hộ tịch) và TPL (giúp đỡ cho tòa và các đương sự một số
việc thuộc tố tụng)
36
.

3.2. Từ năm 1945 – năm 1975
Sau Cách mạng tháng Tám 1945, chính quyền Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Sắc
lệnh 10/10/1945 về việc cho giữ tạm thời các luật lệ hiện hành “không trái với các nguyên
tắc độc lập của nhà nước Việt Nam và chính thể dân chủ cộng hòa”
37
ở cả ba miền nên chế
định TPL vẫn được duy trì.
Đến năm 1946, tại Sắc lệnh số 130 ngày 19/7/1946, Chính phủ lâm thời quy định: “Trong
các xã, thị xã hoặc khu phố, chủ tịch, phó chủ tịch và thư ký đều chịu trách nhiệm thi hành
những lệnh hoặc án của tòa án. Ở những nơi đã có TPL riêng thì đương sự có quyền nhờ
TPL”
38
. Như vậy, việc thi hành án được trao cho ban tư pháp xã (chủ tịch, phó chủ tịch,
thư ký) và TPL. Hai lực lượng này đều thể hiện quyền lực nhà nước và đảm bảo sức mạnh
cưỡng chế của nhà nước.
Đến năm 1950, công việc của ban tư pháp xã và TPL được chuyển giao cho thẩm phán
huyện theo Sắc lệnh 85/SL ngày 22/5/1950 về cải cách bộ máy tư pháp “Thẩm phán huyện
đem chấp hành các bản án về khoản bồi thường hay bồi hoàn, phát mãi bất động sản và
phân phối tiền bán được” (Điều 19)
39
.
10 năm sau, Luật Tổ chức tòa án nhân dân 1960 ra đời và quy định rõ vai trò, nhiệm vụ của
chấp hành viên, tạo cơ sở pháp lý cho việc thi hành án “Nhân viên chấp hành án làm

35
Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh (2010, tr.13)
36
Nguyệt san pháp luật (2009)
37
Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh (2010, tr.16)

38
Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh (2010, tr.17)
39
Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh (2010, tr.17)
14

nhiệm vụ thi hành những bản án và quyết định dân sự, những khoản xử về bồi thường và
tài sản trong các bản án, quyết định hình sự”(Điều 24)
40
.
Ở miền Nam, dưới thời Việt Nam Cộng hòa, các quy định về TPL đã tương đối rõ ràng. Bộ
luật Dân sự và Thương sự tố tụng trung (Sắc lệnh 030-TT/SLU ngày 20/12/1972) quy định
“…TPL hoặc viên chức hành chánh tống đạt cho bị đơn”(Điều 31)
41
. Và tương tự trong
Bộ luật Hình sự tố tụng: “Trát đòi do TPL hay nhân viên cảnh sát tư pháp hay nhân viên
công lực tống đạt cho đương sự” (Điều 117); và “ TPL điểm danh các nhân chứng” (Điều
318)
42
.
Nhìn chung, trong giai đoạn này ở miền Nam, TPL do Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm và
công việc chính của họ là: (i) Thông báo tòa khai mạc, bế mạc, gọi các đương sự, nhân
chứng, giữ trật tự tại tòa; (ii) Tống đạt giấy tờ, lập vi bằng, phát mãi động sản hay bất động
sản và trực tiếp thi hành án. TPL được hưởng thù lao của khách hàng và không được từ
chối thi hành nhiệm vụ khi được khách hàng yêu cầu nếu không có lý do chính đáng
43
.
Sau ngày 30/4/1975, các quy định pháp luật về TPL ở miền Nam không còn hiệu lực, việc
thi hành án do chấp hành viên thực hiện theo Luật tòa án nhân dân 1960 như ở miền Bắc,
việc tống đạt giấy tờ văn bản do chính cơ quan thi hành án và tòa án thực hiện.

3.3. Từ năm 1975 – năm 2005
Từ năm 1975 - 2005, chế định TPL hầu như không được đề cập trong các văn kiện của
Đảng, văn bản pháp luật của Nhà nước cũng như trong thực tế thi hành án tại Việt Nam.
Chỉ đến đầu năm 2005, Nhà nước có chủ trương XHH một số chức danh mà trong giai
đoạn bao cấp chỉ dành cho các cán bộ nhà nước như: bào chữa viên (do cán bộ Mặt trận Tổ
quốc và các đoàn thể đảm trách), công chứng viên (do cán bộ phòng công chứng của nhà
nước phụ trách), chấp hành viên (do cán bộ cơ quan thi hành án của nhà nước phụ trách).
Theo đó, bào chữa viên đã trở thành luật sư, thành viên của các đoàn luật sư – một nghề tự

40
Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh (2010, tr.17)
41
Chính quyền Việt Nam Cộng hòa (1972, tr.19)
42
Chính quyền Việt Nam Cộng hòa (1971, tr. 48)
43
Tổng cục Thi hành án dân sự - Học viện Tư pháp (2011, tr.1)