Kinh nghiệm quốc tế- chính sách công nghiệp của Nhật Bản và Trung Quốc

Website: Email : Tel (: 0918.775.368

Mở đầu

Lịch sử phát triển của kinh tế thế giới đà cho thấy sự phát triển thần kỳ
của Đông á. Mô hình phát triển của Đông á đà khiến các Chính phủ, các học
giả, các chuyên gia nghiên cứu kinh tế phải suy ngẫm và học hỏi. Trong câu
chuyện thần kỳ đó, chính sách công nghiệp là một vấn đề rất đợc quan tâm.
Và mặc dù vai trò của nó đối với thành công của Đông á còn phải đợc xem
xét, khảo cứu, nhng đến nay, chính sách công nghiệp đà trở thành mét bé
phËn quan träng trong hƯ thèng c¸c chÝnh s¸ch ph¸t triĨn kinh tÕ - x· héi cđa
c¸c qc gia trên thế giới.
Dới sự lÃnh đạo của Đảng Cộng Sản Việt Nam, hiện nay Đảng, Nhà nớc
và nhân dân ta đang tiến hành công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nớc với mục tiêu đa nớc ta về cơ bản thành một nớc công nghiệp vào năm 2020.
Trong quá trình này, chúng ta cần xây dựng và thực hiện đợc các chính sách
công nghiệp vừa phù hợp với ®iỊu kiƯn cơ thĨ cđa ®Êt níc võa ®¸p øng đợc
những đòi hỏi của quá trình hội nhập vào nền kinh tế thế giới nhằm tạo cơ sở
cho sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế. Để thực hiện đợc nhiệm vụ to lớn
này, cùng với việc nghiên cứu, phân tích, nắm bắt các qui luật khách quan và
thực tiễn để đề ra các chính sách công nghiệp có cơ sở khoa học, việc tham
khảo, học tập kinh nghiệm của những nớc đi trớc, đặc biệt là những nớc trong
khu vực có các điều kiện về chính trị, văn hoá, xà hội tơng đồng với chúng ta,
là việc làm hết sức cần thiết và bổ ích. Xuất phát từ bối cảnh đó, em chọn đề
tài Chính sách công nghiƯp - Lý ln vµ kinh nghiƯm qc tÕ ” làm khoá
luận tốt nghiệp của mình nhằm: góp phần hệ thống hoá một số vấn đề lý luận
và thực tiễn của CSCN, phân tích các CSCN của Nhật Bản, Trung Quốc và rút
ra những bài học kinh nghiệm cho quá trình hoạch định và thực thi CSCN, và
trên cơ sở đó trình bày một số kiến nghị góp phần xây dựng và hoàn thiện
chính sách công nghiệp của Việt Nam trong thêi gian tíi. Víi mơc tiªu nh

1

Website: Email : Tel (: 0918.775.368

vậy, ngoài các phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo
kết cấu của khoá luận đợc trình bày thành ba chơng.
Chơng 1: Những vấn đề lý luận của chính sách công nghiệp.
Chơng 2: Kinh nghiệm quốc tế - Chính sách công nghiệp của Nhật Bản
và Trung Quốc.
Chơng 3: Một số kiến nghị nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện chính
sách công nghiệp Việt Nam trong giai đoạn từ nay đến năm 2020.

2


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

Chơng 1
Những vấn đề lý luận của Chính sách công nghiệp

Chính sách công nghiệp là một phần đặc biệt trong câu chuyện thần kỳ
Đông á. Sự đánh giá về vai trò của nó đối với thành công của Đông á đà gây
rất nhiều tranh cÃi. Đó là bởi vì chính sách công nghiệp (CSCN) bên cạnh
những mặt tích cực còn có những mặt trái rõ rệt. Nó thờng bị coi là hành vi
trục lợi của một số nhóm đặc quyền và là nguồn gèc cđa sù tham nhịng, tiªu
cùc trong giíi quan chøc chính phủ... Nhiệm vụ của chơng này là hệ thống
hoá mét sè vÊn ®Ị vỊ lý ln cđa CSCN, bao gồm: khái niệm, nội dung, mục
tiêu và công cụ của CSCNNgoài ra, những điều kiện để có một chính sách
công nghiệp hữu hiệu cũng đợc đa vào và xem xét trên cơ sở lý thuyết kinh tế.
Đây là những căn cứ quan trọng để tác giả phân tích CSCN trong các phần tiếp

theo.
1.1. Tổng quan về chính sách công nghiệp.
1.1.1. Khái niệm về chính sách công nghiệp.
Việc thảo luận về chính sách công nghiệp nhiều khi gặp khó khăn. Vì
cho ®Õn nay, vÉn cha cã mét kh¸i niƯm chn thèng nhất về CSCN. Có nhiều
ngời quan niệm CSCN là những chính sách đợc nhằm vào ngành công nghiệp.
Một số khác định nghĩa CSCN theo cách hẹp hơn, họ cho rằng CSCN chỉ là
những chính sách liên quan tới việc khuyến khích và tổ chức lại các ngành
công nghiệp riêng biệt nào đó. Trong khi đó, một số nhà nghiên cứu thì định
nghĩa CSCN hết sức chung chung, coi CSCN là công cụ, biện pháp để Nhà nớc
can thiệp vào nền kinh tế nhằm đạt đợc các mục tiêu nhất định. Tuy nhiên,
theo tác giả đề tài này, mặc dù các quan niệm trên không hoàn toàn sai nhng
những quan niệm này là cha đầy đủ hoặc không rõ ràng. Vì những quan niệm
này đà xác định không chính xác mục tiêu, đối tợng, nội dung cũng nh cơ chế
thực hiện cña CSCN.

3


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

Ph©n tÝch vỊ mặt thuật ngữ, cụm từ chính sách công nghiệp đợc xuất
hiện vào đầu những năm 1970, đầu tiên là ở Nhật Bản. Theo tiếng Nhật, chính
sách công nghiệp là Sangyo Seisaku. Còn trong tiếng Anh, CSCN đợc gọi là
Industrial Policy. Tõ “Industry” cã hai nghÜa, bao gåm: (i) ngµnh chÕ tạo
hay sản xuất; (ii) công nghiệp, kinh doanh. Nh vậy, thuật ngữ chính sách
công nghiệp có thể dẫn đến hai cách hiểu khác nhau là chính sách điều
chỉnh ngành công nghiệp hoặc chính sách ngành và nó gây ra những sự lầm
lẫn trong việc tìm hiểu và phân tích về CSCN.
Xét về nội dung, chính sách công nghiệp đợc nhìn nhận rất khác nhau:

- Theo Ryutaro Komiya, căn cứ vào các chính sách phát triển công
nghiệp của Nhật Bản, ông coi CSCN là các chính sách của chính phủ thuộc
loại mà nếu không đợc vận dụng, sẽ có một sự phân bổ nguồn lực theo cách
khác giữa các ngành hoặc mức khác biệt về khía cạnh nào đó của hoạt động
kinh tế của các hÃng cấu thành một ngành công nghiệp . Tuy nhiên sau đó
ông đà sửa đổi và mở rộng định nghĩa này, ông cho rằng CSCN bao gồm các
chính sách ảnh hởng tới sự phân bổ nguồn lực cho các ngành công nghiệp và
các chính sách ảnh hởng tới tổ chức ngành. [5, 15].
- Cũng có quan điểm khá tơng đồng với quan niệm trên, Motoshige Ito,
trong cuốn sách Phân tích kinh tế về chính sách công nghiệp, đà cho rằng
chính sách công nghiệp là chính sách nhằm tác động tới phúc lợi kinh tÕ cđa
mét qc qua th«ng qua viƯc ChÝnh phđ can thiệp vào lĩnh vực phân bổ các
nguồn lực giữa các ngành, các khu vực của một quốc gia và can thiệp vào tổ
chức sản xuất của các ngành/khu vực nào đó. Theo quan niệm này, đối tợng
của CSCN không chỉ là các ngành công nghiệp mà còn là các ngành khác
đồng thời CSCN vừa bao gồm chính sách có tác động liên ngành, vừa bao gồm
chính sách có tác động tới nội bộ một ngành. [60, 23].
- Nhấn mạnh đến khía cạnh phân bổ nguồn lực, Paul Krugman coi CSCN
là sự nỗ lực của Chính phủ nhằm huy động các nguồn lực cho các khu vực
riêng biệt đợc xem là quan trọng đối với tăng trởng kinh tế trong tơng lai và do

4


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

đó CSCN luôn thóc ®Èy mét sè bé phËn cđa nỊn kinh tÕ thông qua việc gây bất
lợi cho các bộ phận khác . [460, 11].
Những quan điểm trên cho thấy việc cho rằng CSCN nhằm điều chỉnh
ngành công nghiệp là không thật chính xác. Tất nhiên, lĩnh vực công nghiệp là

lĩnh vực sản xuất chủ yếu của nền kinh tế, phát triển công nghiệp là nền tảng
quan trọng để thúc đẩy kinh tế phát triển, thế nhng bên cạnh lĩnh vực công
nghiệp còn có các lĩnh vực khác và thực tế cho thấy rằng có một số quốc gia
đà sử dụng những chính sách, mà bản chất của nó giống nh các CSCN đợc đề
cập ở trên, để thúc đẩy sự phát triển của các lĩnh vực đó nh Mỹ chẳng hạn.
Chính phủ Mỹ đà có vai trò chính trong việc phát triển các ngành nông nghiệp
thông qua các biện pháp trợ cấp, hỗ trợ nghiên cứu và triển khai... [485, 11].
Nh vËy, cã thĨ thÊy r»ng, trong khu«n khỉ lý thut kinh tế, khái niệm chính
sách công nghiệp cần đợc hiểu là chính sách ngành. Đó là các chính sách ảnh
hởng đến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng nh các doanh nghiệp
trong những ngành đó và các chính sách ảnh hởng tới tổ chức ngành. [230, 3].
Tóm lại, trên cơ sở các phân tích nêu trên, đề tài này đặt trọng tâm của
CSCN vào các chính sách, biện pháp đợc Nhà nớc sử dụng để tác động đến
sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng nh giữa các doanh nghiệp trong các
ngành đó nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển. Đối tợng CSCN là các doanh
nghiệp, các ngành hoạt động sản xuất. Do đó, CSCN khác với các chính sách
kinh tế vĩ mô. Các chính sách kinh tế vĩ mô đợc xây dựng trên quan điểm vĩ
mô còn CSCN đợc hoạch định trên quan điểm vi mô để can thiệp vào hành vi
của các doanh nghiệp, các ngành.Ví dụ nh với chính sách tài chính, đối tợng
của chính sách là tổng thể nền kinh tế, Nhà nớc can thiệp theo hớng tăng chi
tiêu sẽ mở rộng tổng cầu từ đó nó làm thay đổi sản lợng, thu nhập, việc làm...
những biến số kinh tế vĩ mô; còn trong một CSCN, nhìn ở giác độ ngành kinh
tế, việc Chính phủ trợ cấp cho một ngành phát triển sản xuất sẽ khiến Chính
phủ phải chuyển nguồn lực từ các ngành khác sang ngành này và do đó nó
không trực tiếp ảnh hởng đến các biến số kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên về dài hạn,
CSCN cũng ảnh hởng đến các biến số kinh tế vĩ mô vì nó điều chØnh c¬ cÊu
5


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

ngành, cơ cấu thơng mại, ảnh hởng tới việc làm, sản lợng, chu kỳ kinh doanh,
tác động đến cơ sở hạ tầng, công nghệ và năng suất tạo ra lợi thế cạnh tranh
mới ảnh hởng đến giá cả... Mặt khác, các mục tiêu vĩ mô cũng sẽ điều chỉnh
CSCN cho nên quan điểm phân chia vi mô, vĩ mô chỉ mang tính chất tơng đối.
1.1.2. Mục tiêu và công cụ của chính sách công nghiệp
1.1.2.1. Mục tiêu của chính sách công nghiệp
Các chính sách công nghiệp hiện thời nhằm vào vô số mục tiêu, trong số
đó có nhiều mục tiêu phi kinh tế. Tuy nhiên, đề tài này chỉ hớng trọng tâm vào
các chính sách đợc thực thi vì những lý do kinh tế. Về cơ bản, các chính sách
kinh tế phải hớng tới các mục tiêu kinh tế chung nh tăng trởng kinh tế nhanh
và bền vững, ổn định giá cả, đảm bảo đầy đủ công ăn việc làm ở mức độ cao
và cân bằng cán cân thanh toán đồng thời góp phần thúc đẩy quá trình chuyển
dịch cơ cấu kinh tế theo hớng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Chính sách công
nghiệp không phải là một trờng hợp ngoại lệ. Song song với mục tiêu chung
này, mục tiêu trực tiếp của CSCN là tạo ra đợc một cơ cấu ngành hợp lý trên
cơ sở thúc đẩy một số ngành phát triển, có sức cạnh tranh quốc tế và có khả
năng hỗ trợ nền kinh tế thị trờng. Với các mục tiêu nh vËy, néi dung chđ u
cđa CSCN lµ lùa chän những ngành cần u tiên và các biện pháp thúc đẩy
những ngành này phát triển hoặc ở một khía cạnh khác, đó là xác định những
ngành suy thoái hay phải hạn chế và phơng thức giải thoát các nguồn lực
khan hiếm ra khỏi những ngành đó một cách hợp lý.
Khi xem xÐt mơc tiªu cđa CSCN, rÊt dƠ cã sù lầm lẫn với chính sách cơ
cấu ngành kinh tế. Vấn đề cần lu ý ở đây là chính sách cơ cấu ngành kinh tế
thờng có phạm vi và nhiệm vụ rộng lớn hơn nhiều so với CSCN. Chính sách cơ
cấu ngành kinh tế đợc thực hiện nhằm điều chỉnh hoạt động sản xuất giữa các
ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế quốc dân theo định hớng chiến lợc
phát triển ngành trong từng giai đoạn nhất định, nội dung của nó phản ánh sự
thay đổi tỷ trọng của các ngµnh vµ néi bé ngµnh trong nỊn kinh tÕ. [279, 7].
Còn CSCN chỉ can thiệp vào sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng nh

6


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

c¸c doanh nghiƯp trong những ngành đó do có sự tồn tại của các thất bại thị trờng với nội dung chủ yếu là lựa chọn và thúc đẩy những ngành cần u tiên hay
hợp lý hoá những ngành cần hạn chế . Mặt khác, cần phải nói thêm rằng, mục
tiêu cũng nh các giải pháp chính sách của CSCN đợc xem xét là tạm thời hay
chiến lợc, dài hạn hay ngắn hạn sẽ tuỳ thuộc vào từng Chính phủ, từng giai
đoạn phát triĨn kinh tÕ cịng nh bèi c¶nh kinh tÕ trong và ngoài nớc của mỗi
quốc gia. Ví dụ nh Nhật Bản trong những năm 50, mục tiêu trọng tâm của
CSCN là phục hồi sản xuất cho nên CSCN là chính sách tái thiết với việc thiết
kế hệ thống sản xuất u tiên; còn Mỹ trong những năm 90 khi mà nền kinh tế
thị trờng đà hoàn thiện thì mục tiêu và nội dung của CSCN đợc gắn với việc
điều chỉnh cơ cấu ngành, chủ yếu là cơ cấu công nghiệp.
Xét một cách tiếp cận khác đối với mục tiêu của CSCN, CSCN bao gồm
các chính sách mà dựa vào đó Chính phủ của một nớc quyết tâm tạo ra một cơ
cấu ngành, đặc biệt là cơ cấu công nghiệp đợc cho là lý tởng đối với sự phát
triển kinh tế nh: các chính sách bảo vệ những ngành công nghiệp non trẻ,
xúc tiến sự phát triển các ngành công nghiệp mũi nhọn, hỗ trợ hay hợp lý hoá
các ngành suy thoái, và điều này đặc biệt có ý nghĩa đối với một nền kinh tế
mở. Theo mô hình lý thuyết lợi thế so sánh của D.Ricardo, với giả định cơ cấu
công nghiệp có sẵn các quốc gia sẽ đợc lợi nếu xuất khẩu những hàng hoá có
lợi thế so sánh và nhập khẩu các hàng hoá có ít lợi thế so sánh hơn.Vì vậy, khi
cơ cấu công nghiệp thay đổi theo hớng tạo ra sự thay đổi về lợi thế so sánh thì
thông qua cơ cấu thơng mại sự tái phân phối thu nhập giữa các quốc gia xảy
ra, những nớc phát huy đợc lợi thế mới này sẽ đợc lợi. Nh vậy, theo cách tiếp
cận này, có thể coi CSCN là một chính sách đợc thực hiện nhằm tăng cờng
phúc lợi kinh tế của một quốc gia bằng cách làm giảm phúc lợi của nớc khác.

Đây cũng là một trong những nguốn gốc dẫn đến các xung đột thơng mại
quốc tế.
1.1.2.2. Công cụ của chính sách công nghiệp
Chính sách công nghiệp thực hiện các mục tiêu và nội dung của mình
thông qua một hệ thống các công cụ. Đó là hệ thống những phơng tiện truyền
7


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

dẫn các phơng thức tác động lên đối tợng của CSCN. Hệ thống này bao gồm
những nhóm công cụ cơ bản sau:
- Những công cụ kinh tế là ngân sách, các quỹ, hệ thống đòn bảy khuyến
khích kinh tế nh thuế, trợ cấp, lÃi suất....
- Những công cụ hành chính, tổ chức gồm có: các công cụ hành chính là
các kế hoạch, quy hoạch của Nhà nớc và hệ thống các văn bản quy phạm pháp
luật, các công cụ tổ chức nh mô hình tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ công
chức tham gia vào quá trình hoạch định và triển khai.
- Những công cụ tuyên truyền, giáo dục là hệ thống thông tin đại chúng
liên ngành, các hiệp hội...
- Những công cụ mang tính kỹ thuật và nghiệp vụ nh công tác kiểm tra,
thu thập thông tin, các tiêu chuẩn kỹ thuật...
Kinh nghiệm từ hoạt động thực thi CSCN trên thế giới và đặc biệt là của
Nhật Bản cho thấy rằng, có thể chia công cụ CSCN thành ba loại chủ yếu: các
công cụ điều chỉnh trực tiếp, các công cụ khuyến khích gián tiếp và các công
cụ liên quan tới thông tin.
- Nhóm công cụ điều chỉnh trực tiếp bao gồm việc cấp giấy phép hoặc
bản quyền, phân phối hàng hoá, kiểm soát sự gia nhập ngành mới, việc hình
thành những cácten...Những công cụ nh vậy thờng có hiệu ứng phụ vì chúng
có khuynh hớng tạo nên sự khác biệt tuyệt đối giữa các đối tợng chịu sự điều

chỉnh của luật với các đối tợng khác. Hơn nữa, với những công cụ mang tính
kế hoạch, chúng có thể gây ra trở ngại đối với quyền tự trị và sự phát triển của
ngành bị can thiệp, đặc biệt khi các ngành này trởng thành.
- Nhóm công cụ khuyến khích gián tiếp bao gồm các khuyến khích về
tài chính nh thuế, trợ cấp, thuế quan và vốn cho vay của Chính phủ và các
công cụ ảnh hởng đến môi trờng mà ở đó doanh nghiệp, ngành hoạt động nh
các hạn chế thơng mại và quy chế đầu t. ở đây, tác giả chỉ phân tích một số
công cụ chủ yếu:

8


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

+ HÖ thèng thuế: Thuế là một khoản chi phí mà Nhà nớc yêu cầu các cá
nhân, tổ chức phải nộp trong một điều kiện nhất định. Thuế thờng có ba loại:
thuế thu nhập (thuế trực thu), thuế tiêu dùng (thuế gián thu) và thuế tài sản. Vì
thuế đợc tính vào chi phí nên nó có thể ảnh hởng tới giá cả làm lệch lạc tín
hiệu giá cả, thực hiện sự phân bổ nguồn lực theo ý đồ của Nhà nớc. Trong
phạm vi CSCN, để thúc đẩy một ngành phát triển, Nhà nớc cã thĨ thùc hiƯn
gi¶m th hay thËm chÝ miƠn th đối với ngành đó. Một biện pháp quan
trọng trong việc giảm thuế là Nhà nớc đa ra hệ thống khấu hao. Đó là một hệ
thống đợc thiết kế để phân bổ các chi phí phải chịu về máy móc thiết bị trong
khoảng thời gian tồn tại đợc quy định của tài sản đó mà không tính tới chi phí
về lÃi suất và lạm phát trong thời kỳ có liên quan. Nếu thời gian tồn tại đợc
quy định của tài sản càng ngắn tức là tài sản đợc khấu hao nhanh thì mức tiết
kiệm thuế thu nhập càng lớn và lợi nhuận của doanh nghiệp sẽ tăng lên. Do
đó, ngoài biện pháp giảm thuế, để tạo u thế cho một số ngành, đặc biệt đối với
các ngành phục vụ xuất khẩu hoặc những ngành quan trọng có thời gian thu
hồi vốn dài, Nhà nớc có thể cho phép những ngành đó khấu hao nhanh những

thiết bị, máy móc quan trọng, đắt tiền. Nói chung, biện pháp này ít tạo ra
những méo mó về giá cả nên nó hay đợc sử dụng.
- Thuế quan bảo hộ là loại thuế đánh vào các hàng hoá xuất nhập khẩu,
thuế quan nhập khẩu thờng là một trờng hợp điển hình hơn. Đây là công cụ
hữu hiệu của CSCN xét trên phơng diện nó thực hiện mục tiêu phát triển một
số ngành nào đó nhất là những ngành công nghiệp non trẻ. Tuy nhiên, kết
quả là mặc dù tạo ra công ăn việc làm, tạo đà phát triển cho ngành công
nghiệp non trẻ, nhng nó lại tạo ra gánh nặng thuế quan cho ngời tiêu dùng và
hạn chế nhập khẩu. Ngoài ra thời gian bảo hộ bằng thuế quan mà quá dài thì
sẽ ảnh hởng đến tình trạng cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nớc khiến
họ không thể lớn mạnh lên đợc.
- Trợ cấp: Về mặt phân bổ nguồn lực thì tác động của trợ cấp cũng tơng
tự nh thuế. Ngoài ra, do trợ cấp thực tế sẽ làm giảm lợng vốn và phụ phí cho
đầu t nên nó có hiệu quả đáng kể định hớng hành vi của các doanh nghiệp nh9


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

ng mặt trái của điều này là chúng cũng hạn chế cách ứng xử của doanh
nghiệp. Mặt khác, trợ cấp thờng đợc phân bổ thông qua quá trình chính trị nên
chúng thờng thiên vị các ngành công nghiệp hiện có và gây ra tình trạng tham
nhũng và không linh hoạt về tài chính. Nói chung, trợ cấp thờng đợc áp dụng
chủ yếu cho các trờng hợp R&D, tạo lập và phát triển các ngành mới, khuyến
khích xuất khẩu...
+ Tín dụng theo chính sách: Nhà nớc đa ra các tiêu chuẩn nhằm cung cấp
tài chính thông qua các ngân hàng, các quỹ với lÃi suất u đÃi đối với các đối tợng thoả mÃn với các tiêu chuẩn đó. Nói chung, so với những công cụ tài
chính ở trên, công cụ này có một số đặc tính đợc coi là u việt hơn, cụ thể là: có
tính linh hoạt và khả năng điều chỉnh cao, có khả năng định hớng hành vi đầu
t t nhân và đặc biệt đợc thực hiện thông qua thị trờng dựa trên các tiêu chuẩn
rõ ràng, cho trớc.

+ Các biện pháp cung cấp cơ sở hạ tầng: Khi Nhà nớc thực hiện các biện
pháp cung cấp cơ sở hạ tầng cứng hoặc mềm cho một số ngành nhằm thúc đẩy
những ngành này phát triển thì đây là công cụ của CSCN. Công cụ này có ý
nghĩa hết sức tích cực vì ngoài việc tăng cờng hiệu quả hoạt động của những
ngành đợc lựa chọn nó còn góp phần phát triển tổng thể cơ sở hạ tầng tạo ra
nền móng cho sự phát triển kinh tế lâu dài và bền vững của một quốc gia.
- Cuối cùng là các công cụ liên quan tới thông tin: đó là những công cụ
giúp cho việc trao đổi thông tin giữa các doanh nghiệp các ngành, hoặc tạo ra
một cơ chế dựa vào ®ã th«ng tin cã thĨ trao ®ỉi. Nhãm c«ng cơ này góp phần
khắc phục tình trạng thông tin không hoàn hảo của thị trờng và tạo điều kiện
để các doanh nghiệp đa ra những quyết định chính xác hơn, hiệu quả hơn.
Nh vậy, có thể thấy rằng, hệ thống công cụ của CSCN rất đa dạng, phong
phú và mỗi công cụ chính sách có những u và nhợc điểm khác nhau. Bên cạnh
đó, các công cụ CSCN có tính đan xen khó tách biệt không chỉ trong bản thân
CSCN mà còn giữa nó với các chính sách khác nh chính sách thơng mại, chính
sách tài khoá, chính sách tiền tệ, chính sách đầu t...Do đó, rất dễ dẫn đến sự
xung đột trong bản thân CSCN hay giữa chính sách công nghiƯp víi c¸c chÝnh
10


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

s¸ch kinh tÕ khác. Vì vậy, bên cạnh những tiêu chuẩn nh khả thi, thích hợp thì
cần phải phối hợp khôn khéo các công cụ để đạt hiệu quả cao nhất.
1.2. Cơ sở và giới hạn của chính sách công nghiệp.
1.2.1. Cơ sở của chính sách công nghiệp
Bản chất của CSCN là sự can thiệp của Nhà nớc vào quá trình phân bổ
nguồn lực giữa các ngành và hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp
trong các ngành đó. Điều này gợi cho chúng ta một vấn đề là tại sao Nhà nớc
lại phải can thiệp ?. Mục này sẽ trình bày và phân tích các luận điểm về cơ sở

của CSCN, đó là cơ sở trục trặc thị trờng, cơ sở tiêu chuẩn lựa chọn.
1.2.1.1. Cơ sở "trục trặc thị trờng".
Các nguồn lùc cđa nỊn kinh tÕ cã tÝnh khan hiÕm. V× vậy, để đáp ứng đợc
các yêu cầu cạnh tranh trong việc sử dụng các nguồn lực thì cần phải có cách
thức phân bổ nguồn lực hợp lý. Chúng ta đà tõng biÕt trong kinh tÕ häc, thÞ trêng tù do là một phơng thức phân bổ nguồn lực và sự phân bổ này đợc thực
hiện thông qua cơ chế thị trờng, hay còn gọi là bàn tay vô hình. Khi thị trờng càng phát triển, càng hoàn thiện thì sự phân bổ này ngày càng đáp ứng đợc tính hiệu quả. Mặt khác, kinh tế học cũng chỉ ra rằng, trong điều kiện thị trờng là cạnh tranh hoàn hảo thì cơ chế giá cả sẽ đảm bảo điểm cân bằng là
điểm mà tại đó sự phân bố nguồn lực khả thi và nằm trên đờng giới hạn khả
năng sản xuất. Đồng thời, thông qua dẫn dắt các hành vi tuân theo lợi ích cá
nhân mà cơ chế giá cả đà khiến sự phân bổ nguồn lực này tối u hay có tính
hiệu quả Pareto.
Nh vậy, về phơng diện hiệu quả kinh tế, Nhà nớc có thể yên tâm với một
thị trờng cạnh tranh tự do trong việc phân bổ các nguồn lực khan hiếm có hiệu
quả. Tuy nhiên, trên thực tế ngay cả những thị trờng rất phát triển vẫn xuất
hiện những trục trặc. Thuật ngữ trục trặc thị trờng ở đây đợc sử dụng để chỉ
các tình huống mà tồn tại các bóp méo trên thị trờng ngăn cản bàn tay vô
hình phân bố nguồn lực một cách có hiệu quả. Sự tồn tại những bóp méo này

11


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

chính là cơ sở cho sự can thiệp của Nhà nớc. Trong phạm vi CSCN, ngời ta
thấy có các nguồn gốc gây ra trục trặc thị trờng sau:
- Thứ nhất là ngoại ứng, đây là một dạng thất bại thị trờng mà nó xảy ra
khi các chi phí hay lợi ích của cá nhân không phản ánh đúng chi phí, lợi ích
của xà hội. Vì vậy, thị trờng sẽ không có khả năng phân bổ nguồn lực tối u.
Trong phạm vi CSCN, việc thúc đẩy một ngành, một lĩnh vực phát triển có thể
tạo ra ngoại ứng tích cực đối với sự phát triển của những ngành, lĩnh vực khác
đồng thời có thể đem lại hiệu quả cao hơn so với việc trực tiếp đầu t vào

chúng. Ví dụ nh trong lĩnh vực công nghệ, mặc dù các hÃng đà chi một khoản
nhất định đầu t để cải tiến công nghệ và luôn sẵn sàng chấp nhận thua lỗ để có
đợc kinh nghiệm nhng khi thành công thì các hÃng này không thể chiếm đợc
toàn bộ lợi ích từ R&D, một phần lợi ích sẽ chảy đến các công ty khác theo
cách sao chép các ý tởng và kỹ thuật một cách tế nhị. Vì vậy, các hÃng sẽ ít có
động cơ để thực hiện R&D và mức đầu t vào R&D sẽ thấp hơn so với mức
hiệu quả. Khi đó, Nhà nớc phải can thiệp bằng cách trực tiếp thực hiện R&D
hoặc giao cho các hÃng đồng thời với việc tăng cờng trợ cấp cho chúng. Điều
này sẽ tạo ra một hiệu ứng lan toả về công nghệ khiến nền kinh tế tăng trởng
nhanh chóng.
- Thứ hai là cạnh tranh không hoàn hảo: Trên thực tế, đa số các ngành
rong nền kinh tế là cạnh tranh không hoàn hảo bởi tính quy mô, sự khác biệt
về sản phẩm Do có sức mạnh đối với thị tr ờng mà các hÃng kinh doanh
trong những ngành đó có khả năng kiếm đợc lợi nhuận siêu ngạch. Nh vậy,
trong những ngành cạnh tranh không hoàn hảo sẽ có sự cạnh tranh gia nhập
ngành để chia sẻ khoản lợi nhuận này. Để bảo tồn lợi nhuận và tăng cờng sức
mạnh đối với thị trờng, các hÃng cũ sẽ dựng lên các hàng rào ngăn cản sự nhập
ngành của các hÃng mới. Đây là một dạng thất bại của thị trờng mà CSCN cần
phải khắc phục. Hai nhà kinh tế học Barbara Spencer và J.Brander đà ứng
dụng luận điểm trên để biện minh cho sự can thiệp của Nhà nớc vào một số
ngành công nghiệp. Các học giả đà chỉ ra rằng tại những ngành công nghiệp
này chỉ có một số ít công ty cạnh tranh có hiệu quả, do đó tồn tại tình trạng
12


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

®éc qun ®a phơng. Cụ thể là có một khoản lợi nhuận siêu ngạch tại những
ngành này và có sự cạnh tranh quốc tế để giành khoản lợi nhuận đó. Trong trờng hợp này, Nhà nớc có thể thay đổi luật chơi để chuyển các khoản lợi nhuận
đó từ các công ty nớc ngoài sang các công ty trong nớc. Và thông qua các

chính sách này, phúc lợi của nền kinh tế trong nớc sẽ tăng trong điều kiện các
chi phí bảo hộ nhỏ hơn so với lợi ích đạt đợc. Luận chứng này đà cổ vũ cho sự
cần thiết phải có CSCN để bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ hay phát
triển các ngành công nghiệp mới, đặc biệt trong trờng hợp đối với các nớc
đang phát triển. Đây đợc coi là sự tự vệ nội địa chính đáng.
- Thứ ba là thông tin không hoàn hảo: Nền kinh tế thị trờng luôn tồn tại
một thất bại đó là thông tin không cân xứng hay không hoàn hảo. Điều đó có
nghĩa là các bên tham gia thị trờng luôn không có đầy đủ thông tin hoặc có
một bên có nhiều thông tin hơn bên kia vì việc thu thập các thông tin chính
xác hay xác định giá cả cho thông tin là hết sức khó khăn, luôn có rủi ro. Do
đó, nói chung các doanh nghiệp có thể có những quyết định sai. Trong trờng
hợp này, vai trò của chính phủ là hỗ trợ sự chuyển giao thông tin chính xác
cho các đơn vị kinh tế thông qua các công cụ thông tin để loại trừ sự không
chắc chắn của thị trờng.
Những cơ sở trên đà biện minh cho sự cần thiết của CSCN tại các nớc có
thị trờng phát triển. Vậy đối với các nớc có nền kinh tế thị trờng cha phát
triển, nơi mà thị trờng còn nhiều khiếm khuyết, những lập luận này càng đợc
củng cố chắc chắn. Ngoài ra, khi giả định thị trờng cha phát triển thì sự thiếu
thốn của các thể chế thị trờng cũng nh khả năng phản ứng chậm chạp của các
cơ chế thị trờng có thể khiến Nhà nớc có thêm những lý do để triển khai các
CSCN. Ví dụ trờng hợp những ngành mới mọc có những hàng rào ngẫu nhiên
ngăn cản gia nhập ngành nh: khả năng không tiếp cận đợc nguồn tài chính, sự
chậm chạp trong việc đào tạo nguồn nhân lực và những vấn đề của kinh tế quy
mô, do đó, Nhà nớc phải u đÃi nhằm giúp các hÃng nhập ngành thành công.
Trái lại, đối với những ngành đang suy thoái, một chính sách hợp lý hoá
nhanh chóng sẽ tạo điều kiện nguồn lực đợc phân bổ tèt h¬n. Nh vËy, nỊn kinh
13


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

tÕ thÞ trêng cha phát triển sẽ tạo ra nhiều cơ hội cho sự can thiệp của Nhà nớc?.
Tuy nhiên, vấn đề ở đây là còn có những cạm bẫy mà ta sẽ xem xét cẩn thận
trong các phần tiếp theo.
1.2.1.2. Cơ sở tiêu chuẩn lựa chọn.
Bên cạnh những luận chứng về cơ sở của CSCN dựa vào thất bại thị trờng
còn xuất hiện một số quan điểm khác, ít dựa vào sự thất bại của thị trờng.
Những luận chứng này cho rằng chính phủ cần hoạt động CSCN trên cơ sở xác
định những ngành chiến lợc, những ngành mũi nhọn trong lĩnh vực công
nghiệp để thực hiện mục tiêu đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế của mình. Nó
đa ra các tiêu chuẩn thực tế cho việc xác định những ngành này, bao gồm:
+ Sự tăng trởng của các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng cao tính
theo đầu công nhân.
+ Sự tăng trởng của các ngành công nghiệp có vai trò liên kết với các
ngành khác.
+ Sự tăng trởng của các ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trởng
trong tơng lai.
+ Sự tăng trởng của các ngành công nghiệp đợc các chính phủ nớc ngoài
hớng tới.
Những tiêu chuẩn trên bề ngoài có vẻ hợp lý, tuy nhiên theo P.Krugman,
trong t¸c phÈm : “Kinh tÕ häc quèc tÕ - Lý thuyết và chính sách, một sự phân
tích sâu sắc cho thấy chúng có khiếm khuyết rất nhiều. Sau đây ta sẽ khảo sát
các tiêu chuẩn này dựa trên sự phê phán của P. Krugman:
- Khuyến khích các ngành có giá trị gia tăng cao tính theo đầu công
nhân: giá trị gia tăng của một ngành công nghiệp là sự khác nhau giữa giá trị
đầu ra của ngành đó và giá trị đầu vào mà nó có đợc từ các ngành khác. Tổng
giá trị gia tăng của tất cả các ngành là thu nhập quốc dân của một nớc. Giá trị
gia tăng tính theo đầu công nhân của các ngành khác nhau thì rất khác nhau.
Điều này khiến nhiều nhà kinh tế lập luận rằng một nớc có thể tăng thu nhập
quốc dân của mình bằng cách chuyển cả khối công nghiƯp theo híng c¸c

14


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

ngành công nghiệp có giá trị gia tăng tính theo đầu công nhân cao. Tuy nhiên,
theo P.Grucman, luận chứng này không giải thích đợc tại sao một số khu vực
lại có giá trị gia tăng tính theo đầu ngời cao hơn so với khu vực khác. Ông cho
rằng giả định khu vực này phải trả một mức lơng cao hơn hoặc có một tỷ suất
lợi nhuận cao hơn so với các khu vực có giá trị gia tăng thấp là không hợp lý.
Vì nếu nh vậy, lao động và vốn sẽ nhận đợc sự kích thích thị trờng để di
chuyển đến các ngành có giá trị gia tăng cao mà không cần đến sự khuyến
khích đặc biệt nào của Chính phủ. Ngoài ra, ông lập luận rằng nếu giả sử các
khu vực có giá trị gia tăng cao là những nơi có vốn tính theo đầu ngời lớn thì
trong trờng hợp đó, các lực lợng thị trờng một cách tự nhiên sẽ dẫn dắt nguồn
lực của nền kinh tế hớng đến các khu vực sử dụng nhiều vốn và tách khỏi các
khu vực sư dơng nhiỊu lao ®éng. ChÝnh phđ cã thĨ khun khích tiết kiệm và
đầu t tức những cái sẽ dẫn ®Õn viƯc tÝch l vèn vµ thêng tù ®éng dÉn đến việc
chuyển dịch trong cơ cấu công nghiệp hớng tới các hàng hoá có hàm lợng vốn
cao. Tuy nhiên, khuyến khích tiết kiệm không phải là một CSCN. Và ông kÕt
ln trõ phi CSCN gióp cho viƯc hiƯu chØnh mét số thất bại thị trờng, còn nếu
thị trờng không thất bại thì sự phân bổ khởi đầu các nguồn lực sẽ luôn là tối u
và sự phân bổ lại đợc Chính phủ bảo trợ không giúp gì cho việc cải thiện tình
hình cả.
- Khuyến khích các ngành công nghiệp có tính liên kết: Một số nhà kinh
tế cho rằng Chính phủ nên khuyến khích đặc biệt cho những khu vực cung cấp
đầu vào cho các bộ phận còn lại của nền kinh tế. Điều đó có nghĩa là việc mở
rộng các ngành sản xuất hàng hoá trung gian sẽ làm tăng lên nhiều lần hiệu
ứng (mong muốn) đối với sự phát triển của những ngành sử dụng các sản

phẩm mà chóng s¶n xt. Sù phỉ cËp cđa ln chøng vỊ sự liên kết bắt nguồn
từ nhận định rằng việc sản xuất các sản phẩm trung gian có thể đợc sử dụng
trong nhiều khu vực khác nhau và đó là một hoạt động kinh tế mang tính chất
cơ bản hơn là việc sản xuất các hàng tiêu dùng chỉ nhằm thoả mÃn nhu cầu
của các hộ gia đình. Tuy nhiên, P.Grucman cho rằng nếu không có thất bại thị

15


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

trêng, sÏ kh«ng có lý do để dự kiến là thị trờng sẽ dành quá ít nguồn lực cho
việc sản xuất các sản phẩm trung gian. Một luận đề cơ sở của kinh tế học là
trong điều kiện thị trờng cạnh tranh, thu nhập của bất cứ đầu t nào cũng bằng
giá trị sản phẩm biên của nó. Do đó, giá trị mỗi đôla thêm vào cuối cùng của
dịch vụ vốn sẽ tăng thêm một đôla cho giá trị của sản phẩm tại khu vực mà nó
đợc sử dụng, bất kể khu vực đó là ngành luyện thép, chế tạo ôtô, đóng tàu hay
bất cứ một ngành gì khác.
- Thúc đẩy các ngành công nghiệp có tiềm năng phát triển trong tơng
lai: Có một luận chứng phổ biến khác là CSCN nên tìm cách hớng các nguồn
lực vào những ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trởng cao trong tơng lai.
Rõ ràng, sự thay đổi trong công nghệ, trong mô thức tiêu dùng cũng nh trong
lợi thế so sánh sẽ dẫn đến tốc độ phát triển của các ngành là rất khác nhau.
Tuy không phải là luôn luôn, song đôi khi cũng có thể dự đoán đợc là ngành
nào sẽ tăng trởng nhanh nhất. Chính phủ có nên tìm cách chọn ra kẻ thắng
cuộc và u tiên các nguồn lực cho các ngành có triển vọng tăng trởng cao nhất
hay không?. Một lần nữa, câu trả lời vẫn là: các thị trờng hoạt động tốt sẽ làm
đợc điều đó và vai trò của Chính phủ là không cần thiết. P.Grucman tin rằng
cơ cấu thị trờng sẽ phản ứng nhanh và chính xác hơn so với cơ cấu chính trị.
Vì khi một ngành công nghiệp tăng trởng nhanh, do tính hiệu quả hay động cơ

lợi nhuận, vốn và lao động sẽ đợc di chuyển sang ngành đó ngay cả khi không
có một sự khuyến khích đặc biệt nào của Chính phủ. Trừ phi tồn tại các thất
bại thị trờng, thêm một sự kích thích bỉ sung ®èi víi viƯc di chun ngn lùc
tíi khu vực đó sẽ làm cho sự di chuyển này trở nên quá mức mà hậu quả trực
tiếp của nó là sự không hiệu quả và lÃng phí.
- Việc chống lại ảnh hởng của các chính sách công nghiệp của các nớc
khác: Tiêu chuẩn cuối cùng đang dợc sử dụng một cách rộng rÃi tại các cuộc
tranh luận ở Mỹ về vai trò của CSCN, đó là ý tởng xem CSCN nh là một biện
pháp phòng vệ. Lập luận này giả dụ các nớc khác đang hỗ trợ một ngành công
nghiệp nào đó và làm cho ngành này tại Mỹ bị thu hĐp. Nh vËy, Mü cã nªn

16


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

đáp lại bằng cách hỗ trợ ngành này không?. Nếu không, theo lập luận này,
trên thực tế, nớc Mỹ sẽ để cho cơ cấu công nghiệp của mình bị quyết định bởi
CSCN của các nớc khác. Theo quan điểm của P.Grucman, nếu một nớc có lợi
thế trong việc sản xuất ra một mặt hµng bëi sù can thiƯp cđa chÝnh phđ hay do
tiÕn bộ công nghệ thì kết quả đối với Mỹ đều tơng tự. Để tăng phúc lợi của
nền kinh tế, Mỹ sẽ di chuyển nguồn lực ra khỏi ngành đó. Đây cũng là kết quả
thu đợc từ phía thị trờng.
Tóm lại, lập luận của Paul Kgrucman cho thấy những tiêu chuẩn đợc đa
ra ở trên để ủng hộ CSCN đà không dựa trên những phân tích sâu sắc về kinh
tế. ông cho rằng các tiêu chuẩn trên chỉ hợp lý khi tồn tại các thất bại thị trờng song ông cũng thừa nhận giá trị của những tiêu chuẩn này. Mặt khác, xét
một khía cạnh khác của phân tích trên, ta thấy lập luận phê phán của Paul
Kgrucman mặc dù rất có giá trị nhng nó không phù hợp với các nớc đang phát
triển, nơi mà thị trờng còn cha phát triển, sự thiếu thốn về mặt thể chế và thất
bại thị trờng phổ biến trong hoạt động công nghiệp. Vì những tiêu chuẩn đa ra

mang tính thực tế cho nên nó cần đợc xem xét từ góc độ thực tế liên quan đến
những bối cảnh và điều kiện nhất định.
1.2.2. Giới hạn của chính sách công nghiệp.
Cùng với sự phân tích mà Paul Kgrucman đa ra, phần trình bày trục trặc
của thị trờng đà nhấn mạnh đến khả năng thất bại của thị trờng trong việc
phân bổ nguồn lực tối u và điều này đà mở ra con đờng để các nhà hoạch
định chính sách tin rằng : cần phải có sự can thiệp của nhà nớc để đạt sự
phân bổ nguồn lực tối u . Nói một cách khác, Nhà nớc cần phải thực hiện các
CSCN để tăng cờng hiệu suất cũng nh tốc độ tăng trởng kinh tế. Thế nhng, vấn
đề chính cha đợc bàn đến ở đây là khi thị trờng thất bại thì quá trình phân bổ
nguồn lực sẽ phải đợc diễn ra nh thế nào? Và nó đợc xét trên hai khía cạnh
sau:
- Thứ nhất, ngoài phơng thức phân bổ nguồn lực của thị trờng còn có
những phơng thức phân bổ nào khác không ?

17


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

- Thø hai, trong trờng hợp có phơng án thay thế thì các nguyên tắc, cơ
chế thực hiện cũng nh các điều kiện của phơng án đó là nh thế nào?
Nói chung, khi thị trờng thất bại trong việc phân bổ nguồn lực, Nhà nớc
có lý do chính đáng để can thiệp và trong phạm vi CSCN đó là can thiệp vào
sự phát triển các ngành. Sự can thiệp của Nhà nớc có thể đợc thực hiện trực
tiếp thông qua các DNNN hoặc một cách gián tiếp khi Nhà nớc phối hợp cùng
thị trờng và các tổ chức khác. Tuy nhiên, có thể thấy rằng dù có thực hiện theo
cơ chế nào thì sự can thiệp của Nhà nớc cũng có khả năng thất bại. Xét trên
quan điểm phân bổ nguồn lực, sự thất bại của Nhà nớc xảy ra khi việc can
thiệp của Nhà nớc đà không dẫn đến sự phân bổ nguồn lực tối u hoặc thậm chí

còn làm cho tình trạng tồi đi. Theo quan điểm này, một CSCN bị coi là thất
bại khi sự phân bổ nguồn lực vào các ngành đợc lựa chọn đà không đạt hiệu
quả nh mong muốn, gây lÃng phí nguồn lực và có thể kìm hÃm sự phát triển
của ngành và của nền kinh tế. Sự thất bại của Nhà nớc thờng đợc bắt nguồn
gốc bởi những nguyên nhân sau:
- Năng lực của Nhà nớc trong việc ra quyết định chính sách: Vì cơ chế ra
quyết định dựa trên cơ cấu chính trị chứ không phải là cơ cấu thị trờng nên nó
phụ thuộc vào những nhóm lợi ích. Quyết định sẽ thuộc về nhóm lợi ích nào
có khả năng chi phối hơn. ở đây, sự can thiệp của Nhà nớc có thể đứng trớc sự
ích kỷ của một số nhóm lợi ích và nó rất có thể có những quyết định sai lầm.
- Chính sách công nghiệp thiếu suy tính: Ngay cả khi có đợc sự đồng
thuận từ phía các nhóm lợi ích về mục tiêu chung, sự nhất trí trong hành động,
CSCN vẫn có thể là một chính sách thiếu suy tính với khả năng thất bại
cao. Một chính sách công nghiệp thiếu suy tính có thể đợc đặc trng với ít
nhất một số đặc điểm sau đây:
+ Không dựa trên sự phân tích kỹ lỡng về thất bại thị trờng mà nó dự
định sẽ khắc phục.

18


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

+ Không xác định đợc những mục tiêu cụ thể nh khắc phục thất bại thị trờng hay tối đa hoá các ngoại øng tÝch cùc vµ thêi gian cho viƯc thùc
hiƯn mơc tiêu.
+ Bỏ qua những tín hiệu thị trờng khi cố đạt đợc tính hiệu quả.
+ Coi nhẹ những hạn chế về khả năng, năng lực và trình độ của chính
phủ.
+ Đánh giá không chính xác hoặc không xác định đợc các nguồn lực sẵn
có và sẽ có trong tơng lai.

+ Không phân tích hiệu ứng phụ của CSCN và các phơng án dự phòng.
+ Thiếu tính điều chỉnh và những phơng án thay thế.
+ Không xét đến tính hiệu quả, quy mô và những vấn đề cân nhắc khác.

19


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

* Những nhân tố có thể dẫn đến CSCN thiếu suy tính là:
+ Thông tin: rất khó có thể có đầy đủ thông tin để định dạng một thất bại
thị trờng mà CSCN định khắc phục hay khuyến khích. Vấn đề cũng tơng tự
đối với các nhà hoạch định trong việc xác định kẻ thắng cuộc. Một khía
cạnh khác, những thông tin cần phải biết ở góc độ lý thuyết cha chắc đà phù
hợp với các thông tin thực tế từ phía các doanh nghiệp, các ngành hay thị trờng Vì vậy, các nhà hoạch định chính sách luôn ở trong tình trạng thiếu
thông tin để phân tích kỹ lỡng các vấn đề chính sách hay để ra một quyết định
đúng.
+ Tính giới hạn và khả năng làm méo mó các kết quả kinh tế của công
cụ chính sách có sẵn: việc xác định những chính sách phù hợp để đối phó với
thất bại thị trờng đà khó thì việc lựa chọn những công cụ thích hợp cũng khó
khăn tơng tự. Điều này xuất phát bởi bản chất có giới hạn và có u, nhợc điểm
của các công cụ chính sách có sẵn. Mặt khác, do việc sử dụng CSCN thờng
kèm theo các hiệu ứng phụ nên các nhà hoạch định nhiều khi phải đánh đổi
các mục tiêu mà việc lựa chọn này là rất khó khăn và rất dễ có sai lầm.
+ Năng lực và phẩm chất của các nhà hoạch định chính sách: nếu các
nhà hoạch định không đủ khả năng chuyên môn và kinh nghiệm cũng nh
không có đủ bản lĩnh, phẩm chất hay không có một môi trờng để giúp họ cách
ly khỏi các áp lực chính trị và các tệ nạn nh tham nhũng thì các quyết định
chính sách của họ sẽ hứa hẹn những kết quả tồi tệ.
+ Mục tiêu: Nhà nớc thờng tập trung vào rất nhiều mục tiêu khác nhau,

thậm chí có những mục tiêu đối lập nhau, ví dụ nh thất nghiệp và lạm phát,
hiệu quả và công bằng, u thế của độc quyền và hạn chế của nó... Những mục
tiêu này có thể dẫn dắt CSCN tới các hớng khác nhau làm CSCN bị phân tán,
mất trọng tâm.
- Chi phí của sự can thiệp: sự can thiệp của Nhà nớc có thể đem đến
một lợi ích nhất định cho nền kinh tế. Tuy nhiên, sự can thiệp này luôn có giá
đó là chi phí cơ hội của việc phân bổ nguồn lực cho khu vực này chứ không

20


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

ph¶i khu vùc khác. Chi phí này có thể đợc chia thành: chi phí quản lý, chi phí
tuân thủ và chi phí hiệu quả. Sự can thiệp sẽ thất bại khi các chi phí vợt quá lợi
ích đạt đợc. Tuy nhiên, việc định lợng lợi ích và chi phí là rất khó khăn và
không thực tế. Vì vậy ở đây, ta sẽ chỉ ra các trờng hợp khiến chi phí này tăng,
điều đó khiến khả năng thất bại của CSCN sẽ tăng. Các trờng hợp này có thể
là:
+ Đối tợng điều chỉnh của CSCN quá lớn, nó tạo ra một khối lợng công
việc lớn cũng nh sự gia tăng các chi phí thực tế kèm theo.
+ Khả năng thích nghi của đối tợng đối với chính sách gặp khó khăn. Nó
xảy ra khi tín hiệu thị trờng bị lệch lạc, các điều kiện cạnh tranh không công
bằng, chính phủ bị mất niềm tin, hệ thống pháp luật không đảm bảo, tệ nạn
tham nhũng, cã qu¸ nhiỊu sù can thiƯp cịng nh sù thay đổi một cách không
minh bạch của nó.
+ Sự tăng lên của các chi phí hiệu quả: chi phí hiệu quả là chi phí tiềm
năng của những thay đổi trong hoạt ®éng s¶n xt do ¶nh hëng cđa CSCN.
NÕu mét chÝnh sách công nghiệp tồi thì hậu quả của nó không phải nghi ngờ,
các kết quả kinh tế sẽ xấu đi vµ chi phÝ cho sù tỉn thÊt nµy cã thĨ lớn hơn cả

chi phí quản lý và tuân thủ. Còn ngay cả khi sự can thiệp là tối u thì vẫn tồn tại
loại chi phí này. Cùng với thời gian, các điều kiện và môi trờng cũ biến đổi, sự
can thiệp với bản chất của nó không thể phản ứng nhanh hơn cơ chế thị trờng.
Vì vậy, những can thiệp tích cực trớc kia trở nên lỗi thời và phi kinh tế. Tồi tệ
hơn nữa, sự can thiệp này lại tạo ra những méo mó, những rào cản cho sự tiến
bộ công nghệ, sự phát triển của thị trờng và quá trình tăng trởng kinh tế... Đây
cũng là lý do quan trọng giải thích tại sao một số ngành đợc khuyến khích lại
có thể hoạt động với năng suất kém hơn mong muốn.
Tóm lại, qua những phân tích nêu trên, ta có thể rút ra nhận xét là sự thất
bại của thị trờng không phải là điều kiện cần và đủ cho sự can thiệp của Nhà
nớc. Điều này cũng có nghĩa là CSCN sẽ là một giải pháp đáng đợc mong
muốn chỉ khi mà nó thoả mÃn một số điều kiện. Những điều kiện này bao gồm
các điều kiện dẫn đến thất bại thị trờng trong một số lĩnh vùc nh c«ng nghƯ,
21


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

những vấn đề liên quan đến nền kinh tế quy mô và các phản điều kiện của
phân tích về thất bại của Nhà nớc trong việc sử dụng CSCN nh: năng lực của
Nhà nớc, sự đồng thuận các nhóm lợi ích, sự dễ dàng trong việc sử dụng các
công cụ thích hợp và các trờng hợp mà chi phí cơ hội của CSCN có xu hớng
giảm Những giả định đó càng nhiều và càng thuyết phục thì sự biện minh
cho CSCN càng chính đáng. Đây chính là giới hạn đặt ra cho CSCN.

22


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

Ch¬ng 2
Kinh nghiƯm quốc tế Chính sách công nghiệp của
Nhật Bản và Trung Quốc.

Lý thuyết về chính sách công nghiệp đợc coi là một phần trong lý thuyết
về tổ chức ngành. Theo quan điểm này, các quốc gia sẽ phát triển các ngành
hoạt động trong nền kinh tế trên cơ sở lựa chọn một số ngành để u tiên. Trong
Chơng 1, chúng ta ®· chØ ra r»ng, mét CSCN cã lÏ sÏ kh¶ thi và có hiệu quả
nếu nó đợc thực hiện trong giới hạn. Tuy nhiên, khái niệm giới hạn chính
sách công nghiệp cần phải đợc làm rõ hơn trong những bối cảnh thực tiễn
nhất định. Vì vậy, trong chơng này, tác giả sẽ phân tích hoạt động CSCN của
một số quốc gia trên thế giới và đánh giá vai trò của các chính sách đó đối với
sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia trong các thời kỳ tơng ứng. Các CSCN
sẽ đợc coi là thành công khi chúng góp phần thúc đẩy các ngành đợc lựa chọn
phát triển và bản thân những ngành này lại góp phần cải tiến hiệu suất và tăng
trởng của toàn bộ nền kinh tế. Hai nớc đợc chọn ở đây là Nhật Bản và Trung
Quốc. Nhật Bản là một quốc gia có tốc độ tăng trởng thần kỳ trong những năm
60 và 70 và là một nớc phát triển có hệ thống CSCN rõ nét nhất. Vì vậy,
những kinh nghiệm của Nhật Bản đà đợc những nớc đi sau nh Hàn Quốc, Đài
Loan vận dụng khá thành công... Còn Trung Quốc mặc dù cha hoàn thành quá
trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá, cha thực sự trở thành một nớc phát triển,
nhng với tiềm năng của mình cũng nh những gì Trung Quốc đà thể hiện sau
cải cách thì việc nghiên cứu, học tập các CSCN của Trung Quốc là hết sức cần
thiết trong bối cảnh hiện nay, nhất là khi Trung Quốc có nhiều điểm tơng
đồng về kinh tế, chính trị, xà hội với Việt Nam.
2.1. Chính sách công nghiệp Nhật Bản.
Từ sau chiến tranh thế giới thứ 2, CSCN luôn giữ vị trÝ quan träng trong hƯ
thèng c¸c chÝnh s¸ch ph¸t triĨn kinh tế của Nhật Bản. Dới sự chỉ đạo của Bé
23

Website: Email : Tel (: 0918.775.368

Công nghiệp và Thơng mại Quốc tế (MITI), cánh tay phải của Chính phủ Nhật
Bản, CSCN đà đợc vận dụng một cách rất linh hoạt tùy thuộc vào mục tiêu của
Chính phủ cũng nh các điều kiện trong từng thời kỳ của nền kinh tế Nhật Bản.
Khi phân tích CSCN Nhật Bản, ngời ta thấy rằng trọng tâm của CSCN là các
chính sách thúc đẩy các ngành công nghiệp phát triển theo định hớng kế hoạch
trên cơ sở phân bố các nguồn lực một cách tơng đối hợp lý . [17, 8]. Đối tợng
chủ yếu của CSCN Nhật Bản là các ngành công nghiệp và các doanh nghiệp hoạt
động trong các ngành đó. Điều này đợc lý giải bởi quá trình thực hiện CSCN
Nhật Bản gắn liền với quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nớc. Nhà nớc
tập trung mọi nguồn lực cho phát triển công nghiệp, trong khi đó các ngành nông
nghiệp ít đợc quan tâm bởi Nhật Bản là một nớc không có điều kiện thuận lợi về
phát triĨn n«ng nghiƯp. Víi néi dung nh vËy, CSCN NhËt Bản đợc chia làm 3
giai đoạn: Giai đoạn tái thiết nền kinh tế (1945 - 1960); Giai đoạn tăng trởng
nhanh (1960 - 1972); và giai đoạn từ sau cuộc khủng hoảng dầu lửa năm 1973
cho đến 1990.
2.1.1. Thời kỳ tái thiết.
2.1.1.1. Hệ thống sản xuất u tiên (1945 - 1949).
Sau khi chiÕn tranh kÕt thóc, nỊn kinh tÕ NhËt B¶n rơi vào tình trạng suy
thoái, tổn thất nặng nề: mức sống của ngời dân bị giảm sút mạnh, các hÃng
suy yếu bởi các chính sách chống độc quyền và sự thiếu thốn các yếu tố đầu
vào nguyên liệu, vật t. Năm 1946, tổng sản phẩm quốc dân của cả nớc chỉ
bằng 61%, thu nhập quốc dân tính theo đầu ngời chỉ bằng 55% và sản lợng
của ngành công nghiệp khai khoáng chỉ đạt 29% so với thời kỳ trớc chiến
tranh. Trớc tình hình nh vậy, mục tiêu của các chính sách kinh tế nói chung
cũng nh chính sách công nghiệp nói riêng là phục hồi sản xuất. Nội dung của
CSCN là hệ thống sản xuất u tiên với các ngành đợc lựa chọn là các ngành
than, thép. Đây là hai ngành đợc cho là đặc biệt khó khăn trong việc phục hồi

nhng có khả năng ảnh hởng lớn đến sự phát triển của các ngành khác nh công
nghiệp khai khoáng và chế biến vì nó cung cấp năng lợng và nguyên liệu đầu

24


Website: Email : Tel (: 0918.775.368

vào cho các ngành này. Trong hệ thống sản xuất u tiên, sự gia tăng sản lợng
của hai ngành than và thép trớc tiên nhằm đáp ứng đầu vào cho bản thân
chúng sau đó mới đến các ngành công nghiệp khác. Với ý nghĩa nh vậy, hệ
thống sản xuất u tiên đà vận dụng tất cả các biện pháp kiểm soát trực tiếp hiện
có: phân phối vật t, cấp phát tài chính tái thiết, kiểm soát giá cả, trợ giá và
phân phối hàng nhập khẩu. Trong năm tài khoá 1947, vốn cho vay của Công
ty Tài chính Tái thiết (RFC) đạt 53,4 tỷ Yên xấp xỉ tổng vốn cho vay của tất
cả các ngân hàng t nhân (56,8 tỷ Yên), 30% vốn cho vay của RFC đợc dành
cho ngành than và chiếm tới 70% vốn vay của ngành này. Những hỗ trợ về giá
cả chiếm 17,9% tổng ngân sách trong năm và tăng tới 23,8% của ngân sách
vào năm 1948. Ngành thép là ngành nhận nhiều nhất số tiền vay đó. Với sự trợ
giúp nh vậy, năm 1947, sản lợng thép thông thờng tăng tới 740.000 tấn và sản
lợng than tăng 29,34 triệu tấn, sản lợng khai khoáng và chế biến nói chung
cũng tăng 22,7%. Ngoài nỗ lực của các nhà sản xuất trong nớc, việc cải thiện
khả năng cung ứng nguyên, nhiên vật liệu từ nớc ngoài thông qua các biện
pháp hỗ trợ vốn, cấp giấy phép nhập khẩu cũng có ảnh hởng lớn đến sự gia
tăng sản lợng. [55, 15].
Nhờ đạt đợc kết quả hết sức tích cực kể trên, hoạt động sản xuất của các
ngành đà đợc khởi động lại và dần đi vào quỹ đạo phát triển. Vì vậy, có thể
coi hệ thống sản xuất u tiên đà thành công trong việc thực hiện mục tiêu của
nó. Hơn nữa, hệ thống sản xuất u tiên còn đợc xem là đà dọn đờng cho sự tăng
trởng các ngành công nghiệp nặng và mở đầu cho quá trình công nghiệp hoá

của Nhật Bản. Tuy vậy, thành công của hệ thống sản xuất u tiên vẫn bị nghi
ngờ bởi:
- Thứ nhất, mục tiêu cuối cùng của hệ thống sản xuất u tiên là đảm bảo
đầu vào cho việc sản xuất hàng hoá tiêu dùng nên việc phục hồi sản xuất trong
công nghiệp nặng là không đáng kể nhất là khi so sánh với thành tựu đạt đợc
của nền kinh tế sau này.
- Thứ hai là sự cần thiết phải có một hệ thống sản xuất u tiên. Một số nhà
nghiên cứu cho rằng việc sản xuất bị tắc nghẽn bởi sự thiếu hụt đầu vào là do
25