Trọn bộ tài liệu ôn thi môn tổ chức bộ máy hành chính nhà nước (90 trang)

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH
KHOA TỔ CHỨC VÀ QUẢN LÝ NHÂN SỰ

----------

TẬP BÀI GIẢNG
TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Biên soạn: ThS. Nguyễn Xuân Tiến

TP. Hồ Chí Minh - 2011
CHƯƠNG 1:


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC (Organization)
I. Tổ chức và các cách tiếp cận nghiên cứu về tổ chức
1. Khái niệm về tổ chức
“Tổ chức là một hệ thống tập hợp của hai hay nhiều người, có sự phối hợp hoạt
động một cách có ý thức, nhằm đạt được một hoặc nhiều mục tiêu chung”.
 Thí dụ: Để bẩy được hòn đá nặng, một người không thể làm được, họ cần
liên kết nhiều người và khi đẩy xong hòn đá, những người đó có thể tự giải tán (giải
thể).
2 Đặc điểm chung của các tổ chức
Theo nhà tâm lý học tổ chức Edgar Schein có 4 đặc điểm chung đối với các
tổ chức:
 Có mục tiêu chung;
 Kết hợp các nỗ lực của các thành viên;

 Phân công lao động;
 Hệ thống thứ bậc quyền lực.
3. Một số cách tiếp cận nghiên cứu về tổ chức
 Tổ chức như một “Cỗ máy”.
 Tổ chức như một “Cơ thể sống”.
 Tổ chức như một “Bộ não”.
 Tổ chức như một nền “Văn hoá”.
II. Một số cách tiếp cận “Tổ chức (7)
 Tổ chức như một “Hệ thống có tính chính trị”.
 Tổ chức như một “Yếu tố tinh thần”.
 Tổ chức như “Dòng chảy” và sự biến hoá.
1 Tổ chức được xem như là một “Cỗ máy”
Vận hành theo một “cơ chế” được quy định.
Một tập hợp các vị trí công tác xác định rõ ràng và sắp xếp theo trình tự, thứ
bậc.
Quan tâm sự vận hành, hoạt động bên trong của tổ chức.
 Một chi tiết không hoạt động, cả tổ chức bị ảnh hưởng.
 Xem nhẹ tính “người”, tính nhân văn của tổ chức.
 Kết cấu chặt chẽ, cố định, khó thích nghi với môi trường.
2.Tổ chức được xem xét như một "cơ thể sống"
 Quan tâm yếu tố nhu cầu của tổ chức.
 Quan hệ thích nghi với môi trường bên ngoài.
 Các tổ chức có khả năng tự đổi mới và vận động (tự thân vận động).
 Các tổ chức ra đời, lớn lên, phát triển, suy tàn và tiêu vong.
 Là một hệ thống có tính chất mở.
3. Tổ chức là một “bộ não”
 Như một hệ thần kinh trung ương - não bộ => chỉ huy và phản hồi.
 Tầm quan trọng của xử lý thông tin và tri thức của một Tổ chức.
Trang 2

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

 Sự học hỏi và trí thông minh (khả năng tự tổ chức của tổ chức linh hoạt, bền
vững và có khả năng phát triển như bộ não).
4. Tổ chức là một nền “văn hoá”
 Là một hệ thống tổng hợp các mối quan hệ tập quán và xã hội.
 Thông qua các Giá trị, Tín ngưỡng, Niềm tin và những mâu thuẫn trong đời
sống tổ chức.
 Các dân tộc đều in các dấu ấn của mình lên tổ chức.
 Bản thân tổ chức là một hiện tượng văn hóa.
 Lấy văn hoá làm nền tảng tinh thần của tổ chức.
 Mang lại sức sống cho tổ chức: vượt qua khó khăn, tự điều chỉnh nội bộ một
cách tự giác.
 Cần tôn trọng, duy trì và phát triển văn hoá tổ chức.
5. Tổ chức là một “hệ thống có tính chính trị”
Quan niệm này đã đề cập đến một vấn đề khá quan trọng và nhạy cảm trong tổ
chức, đó là:
 Tập hợp các lợi ích, xung đột.
 Loại (trò chơi) quyền lực.
Những yếu tố này ảnh hưởng đến các hoạt động của tổ chức và tác động đến
hiệu quả của tổ chức.
FVì vậy nhà quản lý phải tìm ra được những giải pháp để cân bằng quyền lợi và
quyền lực trong tổ chức để:
 Giải quyết các mâu thuẫn
 Cùng thực hiện mục tiêu chung của tổ chức.
6. Tổ chức là một “yếu tố tinh thần” Cách tiếp cận này đề cập đến
 Những lo toan, suy nghĩ và niềm tin của các thành viên đối với tổ chức.

 Vì trong mỗi tổ chức, các thành viên có thể bị ức chế về mặt tinh thần bởi
ảnh hưởng của các ý tưởng, tư tưởng và quan điểm của người khác.
 Trong những trường hợp như vậy luôn luôn tồn tại những mâu thuẫn giữa
bầu không khí tâm lý chung của tổ chức và nội tâm của mỗi cá nhân.
 Đây là một cách nhìn vô cùng quan trọng và cần thiết cho các nhà quản lý
nếu họ muốn thúc đẩy mọi người trong tổ chức để đạt được mục tiêu chung.
7. Tổ chức như một dòng chảy và sự biến hoá
 Tổ chức là một hệ thống tự vận động nhằm thực hiện mục tiêu của tổ chức.
 Sự tồn tại của tổ chức là kết quả của các luồng phản hồi tích cực và tiêu cực.
 Tổ chức là sản phẩm của lôgíc biện chứng: sự vật luôn có khuynh hướng làm
nảy sinh những mặt đối lập. Từ quan điểm biện chứng giúp chúng ta hiểu được
những đối lập cơ bản của sự thay đổi và cách thức quản lý sự thay đổi trong tổ
chức.
Kết luận cho phần tiếp cận tổ chức
 Tổ chức là một hệ thống, do được hình thành it nhất từ hai yếu tố (hai con
người, hai tổ chức con,...).
 Tổ chức luôn có sự trao đổi với bên ngoài thông qua các hình thức khác nhau.
 Tổ chức luôn vận động.
Trang 3


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

 Tổ chức luôn hướng đến mục tiêu.
Câu hỏi cho phần kết luận
 Tổ chức được hình thành để làm gì?
 Điều gì liên kết hai hay nhiều người lại với nhau?
 Ai có quyền chỉ huy, ra lệnh? Hay chỉ là thỏa thuận?

 Cơ chế phối hợp như thế nào?
II. Phân loại tổ chức(HV tự nghiên cứu)
1. Phân loại theo mục tiêu của tổ chức
2. Phân loại theo lĩnh vực
3. Phân loại theo quy mô
4. Phân loại theo mối quan hệ với bên ngoài
III. Những yếu tố cơ bản của một tổ chức
1. Mục tiêu của tổ chức
1.1. Định nghĩa mục tiêu
 Mục tiêu (Objective, Goal, Target): Kết quả/giá trị trong tương lai mà tổ chức
cam kết thực hiện.
Mục tiêu ≠ mục đích, nhiệm vụ.
1.2. Xác định mục tiêu của tổ chức
 Mục tiêu ban đầu: là mục tiêu của tổ chức được xác định khi hình thành tổ
chức. Được gọi là mục tiêu ban đầu, mục tiêu khởi điểm.
 Do các nhà sáng lập ra tổ chức – những sáng lập viên là những người xác lập
mục tiêu ban đầu. (Gía trị/kết quả ban đầu đạt được trong tương lai gần).
 Mục tiêu phát triển: đó là những mục tiêu hình thành và phát triển theo sự
trưởng thành của tổ chức.
 Mục tiêu phát triển là những mục tiêu mà hướng đến đó để tổ chức có thế tồn
tại và tăng trưởng phát triển.
Ghi chú: (mục tiêu cần tương đối ổn định, nhưng không phải bất biến).

1.3. Các loại mục tiêu của tổ chức
 MT chiến lược
 MT chung, tổng quát (overall)
 MT cụ thể (specific)
 MT dài hạn
 MT trung hạn
 MT ngắn hạn

Cấp độ của mục tiêu
Trang 4


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

 Có thể được hình thành bằng cách cụ thể hoá (từ trên xuống – top down)
hoặc tổng hợp (từ dưới lên – bottom up)
 Có thể gắn với các cấp quản lý (trong cơ cấu tổ chức).
 Càng xuống dưới càng cụ thể, chi tiết, lượng hoá.
 Cấp độ cuối cùng: Đến tận người lao động.

1.4. Mâu thuẫn trong khi xác định mục tiêu và cách giải quyết
 Mục tiêu của tổ chức là một hệ thống gồm nhiều mục tiêu (MT chung – MT
cụ thể), ở nhiều cấp độ.
 Mỗi mục tiêu gắn với một bộ phận, một cá nhân trong tổ chức.
 Các bộ phận, cá nhân có thể có những mục tiêu riêng mâu thuẫn nhau, xung
đột nhau.
=> Không nên có quá nhiều mục tiêu.
Các tổ chức hành chính thường có quá nhiều mục tiêu và tiêu chuẩn
 Hiệu quả.
 Công bằng.
 Bình đẳng xã hội.
 Trách nhiệm công khai.
 Giải trình trước sự kiểm soát của công chúng.
 Các nhu cầu xung đột của các cử tri và các tổ chức chính trị khác nhau.
Cách giải quyết mâu thuẫn
 Một số cách để giải quyết xung đột, mâu thuẫn.

 Cây vấn đề – nguyên nhân – hậu quả (Problem – Cause - Effect tree)
 Mặc cả tập thể (collectively bargain)
 Liên hiệp, liên minh, sáp nhập.
 Tổ chức cấp trên, nhà quản lý phải cân bằng, điều hoà, phối hợp các mục tiêu
riêng của từng bộ phận, cá nhân sao cho thống nhất với nhau với mục tiêu chung
của tổ chức.
 Nếu có thể được, loại bỏ những mục tiêu phát hiện không có lợi – cần thiết.
1.5. Đo lường kết quả theo mục tiêu
 So sánh các kết quả thu được với mục tiêu đã đề ra, tìm nguyên nhân và điều
chỉnh hoạt động hoặc điều chỉnh mục tiêu của tổ chức.
Trang 5


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

2. Cơ cấu của tổ chức
2.1 Khái niệm cơ cấu tổ chức
 Cơ cấu tổ chức: Là hình thức cấu tạo bên trong của một hệ thống, bao gồm
sự sắp xếp trật tự của các phần tử của hệ thống và các quan hệ giữa chúng.
 Hay=> Cơ cấu tổ chức: Là Mô hình tương tác tương đối ổn định giữa các bộ
phận cấu thành tổ chức để cùng theo đuổi mục tiêu chung.
Mô hình cấu trúc ngang
 Cấu trúc ngang là sắp xếp các yếu tố, bộ phận theo đường nằm ngang.
 Cách bố trí nằm ngang thể hiện tương đương nhau về cấp bậc trong tổ chức.
 Chỉ ra sự khác nhau không có thể hợp nhất giữa các nhóm yếu tố, bộ phận.
 Vì các yếu tố đó đòi hỏi chuyên môn, kỹ năng khác nhau. (NĐ 13, NĐ 14)
 Nếu càng nhiều yếu tố sắp xếp nằm ngang, mức độ phức tạp của tổ chức càng
lớn.

Mô hình cấu trúc thứ bậc
• Cấu trúc thứ bậc: Là sắp xếp các yếu tố theo thứ bậc, nghĩa là sắp xếp theo
trục thẳng đứng.
• Số lượng bậc càng lớn thể hiện độ sâu, chuyên môn hóa của quan hệ thứ bậc.
• Cấp trên nắm bắt tình hình cấp dưới khó hơn vì có quá nhiều cấp. Và điều đó
càng dễ bị quan liêu.
• Sắp xếp theo mô hình thẳng đứng có thể hạn chế một số điểm của Cấu trúc
ngang, nhưng cũng có thể tạo cho tổ chức sức ỳ lớn hơn do tốc độ truyền thông tin
và độ sai lệch của thông tin khi đi từ dưới lên và phản hồi ngược lại từ trên xuống
khi gặp trở ngại.
2.2 Các yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến lựa chọn cơ cấu tổ chức
a. Chiến lược phát triển tổ chức
 Mục tiêu của tổ chức được hình thành từ chiến lược của tổ chức
(organisation’s strategy)
 => Cơ cấu tổ chức phụ thuộc vào chiến lược của tổ chức (structure-followsstrategy thesis)
 Nếu nhà quản lý thay đổi chiến lược của tổ chức => Cơ cấu tổ chức phải thay
đổi theo.
b. Quy mô tổ chức
 Quy mô tổ chức (organization size) thường được biểu thị bằng số lượng bộ
phận, nhân viên, phân tầng của tổ chức.
 Cũng có thể xác định qua số lượng sản phẩm, doanh số, thị phần, địa bàn, chi
nhánh, đại diện của tổ chức.
 Quy mô tổ chức càng lớn thì tính chuyên môn hoá, mức độ chuẩn hoá, mức
độ thứ bậc và mức độ phi tập trung hoá càng cao.
 Như vậy quy mô tổ chức là một trong những nhân tố quan trọng ảnh hưởng
đến cơ cấu tổ chức.
c. Công nghệ của tổ chức
Trang 6

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

 Công nghệ (technology) có thể xem như phương pháp (method), cách thức
mà tổ chức sử dụng trong hoạt động quản lý.

Các quy trình quản lý + Nguồn lực;

ISO … + Nguồn lực.
d. Môi trường của tổ chức
 Môi trường bên ngoài.
 Môi trường bên trong.
 Sự tác động của MT đến hệ thống các đơn vị, bộ phận, cơ cấu tổ chức.
1.3. Các bước cần thiết để xác định cơ cấu tổ chức
 Xác định mục tiêu của tổ chức.
 Xác định những hoạt động cần thiết để đạt đến mục tiêu.
 Phân các hoạt động thành các nhóm.
 Thiết lập mối quan hệ quyền hạn – trách nhiệm giữa các yếu tố cấu thành tổ
chức.
 Vẽ sơ đồ tổ chức biểu thị cơ cấu tổ chức.
2.4 .Các loại cơ cấu tổ chức
Cơ cấu trực tuyến
 Mối liên hệ giữa các thành viên trong tổ chức: theo đường thẳng.
 Chỉ có 1 cấp trên trực tiếp, chỉ thi hành mệnh lệnh của cấp trên đó.
 Chế độ “một thủ trưởng”.
=> Có lịch sử ra đời sớm nhất (quân đội)
Thủ trưởng trong cơ cấu tổ chức trực tuyến
 Phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về cấp dưới.
 Một mình thực hiện tất cả các chức năng của quản lý (POSDCoR), không

chuyên môn hoá.
 Không có tham mưu, không có các bộ phận chức năng giúp việc quản lý. Hạn
chế (không) sử dụng chuyên gia.
 Đòi hỏi phải có kiến thức, kỹ năng rộng, toàn diện.
 Khi cần có sự phối hợp, hợp tác giữa 2 đơn vị ngang quyền, thuộc các tuyến
khác nhau thì phải đi đường vòng theo kênh chỉ định.
Cơ cấu trực tuyến - tham mưu
 Trực tuyến: Là để trực tiếp chỉ huy hoàn thành các mục tiêu, nhiệm vụ của tổ
chức.
 Tham mưu: Là để giúp cho người quản lý trực tuyến làm việc có hiệu quả
hơn, khắc phục nhược điểm của cơ cấu trực tuyến.
Vai trò của người tham mưu
 Chỉ là cố vấn đóng vai trò thu thập thông tin (điều tra, khảo sát), nghiên cứu
và tư vấn cho người quản lý trực tuyến.
 Chỉ đưa ra lời khuyên (khuyến nghị), không ra mệnh lệnh.
Cơ cấu chức năng
 Những nhiệm vụ quản lý được phân chia cho các đơn vị riêng biệt theo các
chức năng QL (PODSCoRB), hình thành các phân hệ.
Trang 7


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

 Mỗi phân hệ được chuyên môn hoá chỉ đảm nhận thực hiện một chức năng
nhất định.
 Các phân hệ chức năng đều được giao quyền (các chuyên gia giờ đây có thêm
vai trò chỉ huy).
 Giúp giải quyết các vấn đề chuyên môn một cách thành thạo hơn, nhanh hơn

(vì không cần tham mưu cho người quản lý trực tuyến suy nghĩ).
 Giảm bớt gánh nặng về quản lý cho người lãnh đạo cao nhất.

Cơ cấu ma trận
 Có nhiều tên gọi: Tổ chức theo ma trận, theo bàn cờ, theo dự án, đề án, sản
phẩm.
 Là sự kết hợp giữa sự phân chia bộ phận theo chức năng và theo sản phẩm
trong cùng một cơ cấu TC.
2. Quyền lực trong tổ chức
QUYỀN LỰC
 Robert Dahl, nhà chính trị học Mỹ, coi quyền lực là cái mà nhờ nó ngời khác
phải phục tùng.
 Trong cuốn Bách khoa Triết học của Liên xô (M.1983) thì quyền lực là khả
năng thực hiện ý chí của mình, có tác động đến hành vi của ngời khác nhờ một phơng tiện nào đó nh uy tín, sức mạnh.
Phân quyền
 Là xu hướng phân công, phân cấp, chuyển giao phi tập trung các quyền ra
quyết định trong một cơ cấu tổ chức.
 Ngược lại quyền lực không được giao phó gọi là sự tập quyền.
 Tập quyền và phân quyền là những xu hướng phổ biến, tồn tại bên cạnh
nhau.
Phối hợp
 Phối hợp là một trong những yếu tố cơ bản trong cấu trúc của tổ chức.
 Do để đạt được mục tiêu của tổ chức thì phải có sự phối hợp giữa các bộ
phận của cơ cấu.
 Bản chất của phối hợp là quá trình liên kết các bộ phận thành một tổng thể
thống nhất.
4. Con người và các nguồn lực
Trang 8

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

 Nguồn lực vật chất của tổ chức: Trụ sở, phương tiện, thiết bị, nguồn tài chính
(kinh phí, ngân sách, ngân quỹ) của tổ chức.
 Gắn với công nghệ mà tổ chức sử dụng ngày nay phát triển với tốc độ nhanh.
 Nguồn lực về con người của tổ chức, còn gọi là nguồn nhân lực.
 Có tính chất quyết định.
 Quản lý nguồn nhân lực (Human resource management) thay vì Quản lý nhân
sự (Personnel management)
 Nguồn lực về thông tin.
5. Môi trường của tổ chức
5.1. Khái niệm về môi trường của tổ chức
5.2. Những yếu tố môi trường của tổ chức
– Chính trị - Kinh tế
– Văn hóa – xã hội
– Pháp luật
– Kỹ thuật – công nghệ
– Thị trường
– Nguồn nhân lực
6. Chu trình sống của tổ chức.Gồm 4 giai đoạn
 Giai đoạn hình thành tổ chức
 Giai đoạn trưởng thành và phát triển tổ chức
 Giai đoạn suy yếu của tổ chức
 Giai đoạn tàn lụi và biến mất (Quyết định giải thể).
Bộ máy thư lại pháp lý- hợp lý
4.1. Bộ máy thư lại (Bureaucracy)
• Th lại là sản phẩm của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ nhất, khi
loài ngời phát minh ra động cơ hơi nước và sự bùng nổ của các nhà máy đòi

hỏi nhiều nhân công.
• Th lại là một hệ thống thực hiện các chức năng (của nhà nước hoặc của t
nhân). Không nên quan niệm quan liêu, th lại chỉ dùng cho các tổ chức nhà nước.
Cơ cấu th lại có mặt trong hầu hết các tổ chức phức tạp, đòi hỏi nhiều ngời lao động
với các loại chuyên môn khác nhau (ví dụ nhà nước, nhà thờ, tập đoàn sản xuất,
kinh doanh, trờng học...). Quyền hạn để thực thi các nhiệm vụ hàng ngày được phân
chia giữa các bộ phận khác nhau.
• Trong các tổ chức th lại lớn, quyền lực được kiểm soát thông qua một nhóm
ngời mà không phải chỉ một ngời (tập quyền). Mỗi một nhà lãnh đạo chịu trách
nhiệm đối với các hoạt động của nhiều cán bộ và nhân viên bên dưới (thuộc cấp).
• Max Weber(1864-1920)11 đã có đóng góp quan trọng cho trờng phái lý
thuyết cổ điển khi đối chiếu giữa cơ khí hoá công nghiệp và sự tăng trưởng một
cách nhanh chóng các hình thức quan liêu của tổ chức. Ông cho rằng bệnh quan liêu
làm cho chính quyền bảo thủ cũng nh máy móc làm cho sản phẩm trở nên bảo thủ.
Ông là ngời đầu tiên đa ra định nghĩa rất tổng quát về quan liêu với t cách tổ chức,
nó coi trọng tính chính xác, tính nhanh chóng, tính sáng sủa, tính đều đặn, độ tin
Trang 9


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

cậy và hiệu quả đạt được do thường xuyên phân công nhiệm vụ, kiểm tra trên dưới
và các quy chế thật chi tiết
• Trong các tác phẩm của mình, khái niệm. loại hình lý tưởng được ông sử
dụng làm công cụ phơng pháp luận để hiểu nhiều khía cạnh của xã hội. Chính vì
vậy, ông ca tụng việc sử dụng khái niệm quan liêu nh là loại hình lý tưởng cho phép
chỉ rõ một hình thức tổ chức nhất định - hình thức tổ chức dựa trên ý niệm cái máy
để xác định xã hội đã quan liêu hoá đến chừng mực nào. Mặc dù ông cũng thừa

nhận rằng khó có loại hình lý tởng này.
4.2- Nguyên tắc tổ chức bộ máy th lại theo Max Weber
• Theo Max Weber, để có “mô hình lý tưởng” bộ máy thư lại pháp lý - hợp lý
phải tuân theo những nguyên tắc sau:
Phân công lao động;
• Phân công lao động hợp lý và có hệ thống, ngời lao động là ngời chuyên
sâu khi thực hiện công việc theo tiêu chuẩn và dựa trên tiêu chuẩn.
• Max Weber(1864-1920), nhà kinh tế học, xã hội học, nhà lịch sử học ngời
Đức.
• Ông là một trong những Ngời đã thiết lập cơ sở cho xã hội học hiện đại.
• Ông có công khai phá sự thành công mô hình quản lý áp dụng trong quân đội
Phổ và và đa ra t tởng về bộ máy quan liêu thư lại.Mỗi cá nhân, tổ chức đều có
thẩm quyền xác định được thể chế hoá thành trách nhiệm và quyền hạn.
Thứ bậc quyền hạn;
• Sắp xếp các cơ quan theo hệ thống thứ bậc, có một dãy chính thức mệnh lệnh
được thiết lập nhằm bảo đảm sự phối hợp và báo cáo. Cơ cấu hành chính của bộ
máy thư lại theo hình tháp, mỗi cơ quan cấp dưới chịu sự kiểm soát của cơ quan cấp
cao hơn.
Khung quy tắc, quy chế;
• Các quy tắc được viết chính thức thành văn bản và các thể thức được áp dụng
một cách nhất quán.
• Những quy tắc này được yêu cầu thực hiện và tuân thủ nghiêm ngặt theo các
quy định pháp luật. Nhà nước độc quyền nắm pháp luật và có đầy đủ các lực lợng cỡng chế trong tay.
Vô nhân xng (impersonality)
• Hoạt động của viên chức hoàn toàn lệ thuộc vào hệ thống các quy tắc, trình
tự, quy định trong các văn bản... Tính vô nhân xng thể hiện ở việc bất cứ ai được
đặt vào các vị trí của hệ thống cũng đều phải thực hiện vai trò, chức vụ và công việc
theo quy định trong các văn bản.
Tính trung lập
• Tính trung lập là biểu hiện đặc trng của ngời viên chức trong bộ máy thư lại.

• Các viên chức được tuyển chọn, đề bạt thông qua chức nghiệp cũng nh mọi
quyết định thuê, thăng thởng, kỷ luật đều dựa trên cơ sở năng lực, không xét tới các
mặt khác nh địa vị xã hội, lòng trung thành hay sự ủng hộ của họ...
4.3- Những đặc trng của mô hình bộ máy quan liêu thư lại
Trang 10


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

• Theo Weber, mô hình quan liêu (th lại) là một hình thức tổ chức đặc biệt dựa
trên các nguyên tắc luật pháp và mang tính hợp lý, có đặc trưng sau:
Chuyên môn hoá cao.
- Trong tổ chức theo cơ cấu của bộ máy th lại, mỗi một ngời (bộ phận) chịu trách
nhiệm chỉ với một số công việc cụ thể, hạn chế.
- Ví dụ nhà nghiên cứu thị trờng liên quan đến việc xử lý các số liệu thống kê về
thị trờng; nhà sản xuất chỉ quan tâm đến công việc trên dây chuyền sản xuất .
Công việc mang tính chất lặp lại.
- Mỗi hoạt động có thể lặp đi lặp lại ngày này qua ngày khác.
- Mức độ sáng tạo trong công việc không lớn. Một ngời lính trong quân đội đứng
gác là một cách thức tổ chức nh vậy.
Những công nghệ, kỹ thuật được thiết lập.
- Những cách thức tiến hành các công việc cụ thể trong tổ chức được quy định
trong văn bản. Những mối quan hệ và việc thực thi quyền lực không mang tính cá
nhân. Mỗi thành viên trong tổ chức hành động không gắn với t cách một cá nhân cụ
thể nào.
- Vì thế, bất kể ai trong tổ chức khi tham gia vào những hoạt động đó phải theo
một chuẩn mực công nghệ đã đề ra.
- Chẳng hạn, nhân viên văn th đóng dấu vào chữ ký trong văn bản ở bất cứ một

cơ quan nào cũng đều đóng trùm vào1/3 chữ ký và thao tác cũng giống nhau.
Có một hệ thống các quy tắc, quy chế hoạt động.
- Đây chính là những công cụ mang tính nguyên tắc để chỉ huy, phối hợp các
hoạt động của tổ chức và các thành viên tổ chức.
Việc thăng tiến trong tổ chức được quyết định theo các tiêu chí khách quan
dựa vào thành tích, thâm niên.
- Việc thăng tiến trong tổ chức dựa trên cơ sở của năng lực cá nhân và thành
tích, thâm niên phục vụ trong tổ chức mà không xem xét theo các tiêu chí khác nh
địa vị xuất thân, lòng trung thành...
Có nhiều ngời làm việc không nắm giữ các vị trí quản lý.
- Mỗi ngời chỉ làm việc được phân, không giám sát, quản lý ngời khác và chỉ có
trách nhiệm với hoạt động của chính mình.
Các hoạt động được sắp xếp theo nhóm chức năng (phòng, ban,...).
- Các hoạt động được tổ chức theo những nguyên tắc rõ ràng và được áp dụng
một cách thống nhất theo kế hoạch. Các bộ phận trong tổ chức được lập ra để thực
hiện các chức năng (do nhà quản lý quyết định) nhằm đạt mục tiêu của tổ chức.
Nhân sự được bố trí làm việc theo các nhóm chức năng đó.
Quyền hạn của tổ chức tập trung, cấp quản lý càng cao càng có nhiều quyền.
- Các nhà quản lý cấp cao nhất thường nắm giữ quyền quyết định các vấn đề
quan trọng.
- Các nhà quản lý cấp thấp hơn thường có quyền hạn chế.
Cơ cấu tổ chức phức tạp.
Trang 11


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

- Hệ thống tổ chức nhiều tầng bậc, nhiều bộ phận(phòng ban, đơn vị). Khi mô

tả trên biểu đồ sẽ thấy một sự chằng chịt các mối quan hệ ngang, dọc.
Hệ thống mệnh lệnh rõ ràng.
- Bộ máy quyền lực của tổ chức theo hình tháp, mỗi chức vụ được xác định rõ
ràng, rành mạch trách nhiệm và quyền hạn. Nghĩa là, tiêu chuẩn hoá các cách thức
thực hiện công việc, thống nhất chỉ đạo và tập trung hoá việc ra quyết định.
- Một ngời chỉ nghe lệnh của một người, không có mâu thuẫn khi chấp hành
mệnh lệnh.
Ngời lao động phải có năng lực để thực thi công việc.
- Việc tuyển chọn nhân viên được thực hiện dựa trên cơ sở chất lợng chuyên
môn.
- Ngời lao động làm việc tại các vị trí công việc do họ có đủ khả năng chuyên
môn không phải do địa vị xuất thân, quan hệ tình cảm hay tiền bạc.
Quy tắc, quy chế, quyết định, chính sách đều đ ược thể hiện thông qua văn
bản.
- Hoạt động của tổ chức phải tuân thủ những quy định đã chính thức hoá bằng
văn bản được định hớng cho một khoảng thời gian nhất định.
- Ví dụ để bố trí công việc mới, cần mô tả công việc và tuyển ngời đáp ứng các
tiêu chuẩn theo đúng quy định của văn bản, mọi người đều phải tuân theo.
- Max Weber đã dựa vào giả thuyết cho rằng, tồn tại một phơng thức tổ chức
lao động lý tởng và áp dụng phơng thức đó sẽ thu được hiệu quả tối đa.
4.4- Đánh giá, nhận xét về mô hình tổ chức bộ máy quan liêu thư lại
Đánh giá chung
Ư u Điểm
- Ap dụng một cách công bằng các luật lệ;
- Xác định một cách rõ ràng hệ thống quyền lực;
- Do tồn tại hệ thống các thủ tục trong tiến trình thực hiện công việc, về mặt ký
thuyết, có thể chuẩn hoá nhiều quy trình hoạt động và dễ kiểm soát;
- Phân công lao động dựa trên chuyên môn hoá chức năng.
Nhược điểm
- Sự rối loạn và xung đột của vai trò;

- Các luật lệ mang tính chất quyết định dẫn đến sự cứng nhắc, không linh hoạt
và khó đổi mới;
- Không có chỗ cho sự phát triển cá nhân;
- Truyền thông tin kém và có nguy cơ xuất hiện nhiều tổ chức, nhóm không
chính thức;
- Thích nghi chậm với công nghệ mới.
Một vài nhận xét khi vận dụng bộ máy quan liêu th lại vào hệ thống hành
chính nhà nước.
THE END
Trang 12


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

CHƯƠNG 2:
TỔ CHỨC THỰC THI QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
2.1. Quyền lực nhà nước
• Robert Dahl, nhà chính trị học Mỹ, coi quyền lực là cái mà nhờ nó ngời khác
phải phục tùng.
• Trong cuốn Bách khoa Triết học của Liên xô (M.1983) thì quyền lực là khả
năng thực hiện ý chí của mình, có tác động đến hành vi của ngời khác nhờ
một phơng tiện nào đó nh uy tín, sức mạnh.
• Theo nghĩa chung nhất: Quyền lực là sức mạnh mà nhờ nó một thực thể
(cá nhân, tổ chức, giai cấp) có thể buộc thực thể khác phải phục tùng ý chí
của mình.
• Quyền lực nhà nước: là sức mạnh của Nhà nước có thể buộc các tổ chức, cá
nhân, công dân trong quốc gia phải phục tùng ý chí của mình.
Khái quát về hệ thống tổ chức nhà nước

Tổ chức nhà nước của một Quốc gia là một hệ thống bao gồm:
 Nhiều cơ quan nhà nước có tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền
hạn khác nhau tạo thành một thể thống nhất.
 Tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc chung do hệ thống pháp luật,
Hiến pháp của quốc gia đó quy định.
Ba loại công việc lớn của nhà nước
 Làm luật,
 Thi hành luật
 Xét xử các vi phạm luật.
Ba loại công việc lớn của nhà nước
 Lập pháp;
 Hành pháp;
 Tư pháp.
 Một trong những vấn đề cơ bản ảnh hưởng đến việc hình thành bộ máy nhà
nước là sự phân quyền hay phân công, phân nhiệm quyền lực nhà nước.
 Thứ nhất quyền lực nhà nước được phân chia thành ba ngành quyền (Lập
pháp, Hành pháp, Tư pháp), giao cho ba cơ quan nhà nước khác nhau độc lập
nắm giữ.
 Thứ hai quyền lực nhà nước là thống nhất, không phân chia nhng có sự phân
công và phối hợp giữa ba cơ quan thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và
t pháp.
2.2. Tổ chức bộ máy thực hiện quyền lực nhà nước
Trang 13


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Tổ chức nhà nước của một Quốc gia là một hệ thống bao gồm:

 Nhiều cơ quan nhà nước có tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền
hạn khác nhau tạo thành một thể thống nhất.
 Tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc chung do hệ thống pháp luật,
Hiến pháp của quốc gia đó quy định.
2.2.1. Tổ chức thực thi quyền lập pháp
• Quyền lập pháp: là quyền thông qua luật, là quyền làm luật và sửa đổi luật.
Quyền này được thực hiện bởi Nghị viện/Quốc hội.
Các tên gọi của cơ quan lập pháp
• Nghị viện.
• Quốc hội.
• Quốc hội lưỡng viện (Thượng nghị viện, Hạ nghị viện).
Quốc hội - Nghị viện
 Quốc hội hay Nghị viện, là cơ quan Lập pháp của một Quốc gia. Quốc hội
được người dân bầu cử và có nhiệm vụ thông qua Hiến pháp và các Bộ luật.
Quyền lực của quốc hội
 Quyền lực của Quốc hội là một trong ba quyền quan trọng nhất trong hệ
thống chính trị của các quốc gia trên thế giới: Quyền Lập pháp.
 Quyền lực của Quốc hội được thể hiện khác nhau tại mỗi Quốc gia.
Quốc hội – Nghị viện
 Quốc hội của các nước đều có nét giống nhau là chia thành các ủy ban và các
tiểu ban của Quốc hội.
 Các ủy ban thực hiện xem xét chi tiết các vấn đề liên quan đến các đạo luật
trước khi trình Quốc hội xem xét.
 Quốc hội Việt Nam gồm: Hội đồng dân tộc và 9 Ủy ban của Quốc hội.
Ví dụ:
• Nga: Hội đồng liên bang có 13 Uỷ ban, Đuma quốc gia có 27 Uỷ ban.
• Mỹ: Thợng nghị viện có 21 Uỷ ban, Hạ nghị viện có 22 Uỷ ban;
• Việt Nam: Quốc hội khoá XII có Hội đồng dân tộc và 9 Uỷ ban.
• Một số nước, Nghị viện thành lập ra Ban thường vụ để lãnh đạo việc tổ chức
các hoạt động chung của Nghị viện.

• Ví dụ nh Pháp, Tây Ban Nha. Việt Nnam có Uỷ ban thường vụ Quốc hội là
cơ quan thường trực của Quốc hội.

Trang 14


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

HỘI ĐỒNG DÂN TỘC VÀ CÁC UỶ BAN CỦA QUỐC HỘI
Quốc hội thành lập Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban sau đây:
1. Uỷ ban pháp luật;
2. Uỷ ban tư pháp;
3. Uỷ ban kinh tế;
4. Uỷ ban tài chính, ngân sách;
5. Uỷ ban quốc phòng và an ninh;
6. Uỷ ban văn hoá, giáo dục, thanh niên, thiếu niên và nhi đồng;
7. Uỷ ban về các vấn đề xã hội;
8. Uỷ ban khoa học, công nghệ và môi trường;
9. Uỷ ban đối ngoại.
2.2.2. Tổ chức thực thi quyền hành pháp
Quyền hành pháp và hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước
• Quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành;
tổ chức thực hiện những chính sách cơ bản về đối nội, đối ngoại và điều hành
công việc chính sự hàng ngày của quốc gia.
• Quyền hành pháp được thực thi thông qua BMHP (chủ yếu là hệ thống các cơ
quan HCNN).
• Bộ máy thực thi quyền hành pháp đợưc hình thành theo quy định của pháp
luật.

• Bao gồm các cơ quan thực thi quyền hành pháp ở trung ơng và hệ thống các
cơ quan thực thi quyền hành pháp tại địa phương.
• Quyền hành pháp thuộc về Chính phủ mà đứng đầu là Tổng thống hoặc Thủ
tướng.
• Để thi hành pháp luật, hành pháp có quyền lập quy và quyền hành chính.
Quyền lập quy
• Là quyền ban hành các văn bản pháp quy dưới luật. Tuỳ theo từng giai đoạn,
từng nước có thể có những tên gọi khác nhau cho các loại văn bản này. ở nước ta có các loại như: Nghị định, Quyết định, Thông tư để cụ thể hoá luật,
Trang 15


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

thực hiện luật nhằm điều chỉnh những quan hệ kinh tế-xã hội thuộc phạm vi
quyền hành pháp.
• Dưới góc độ pháp luật, có thể xem đây là sự uỷ quyền của lập pháp cho hành
pháp để điều hành các hoạt động cụ thể của quyền lực nhà nước.
Quyền hành chính
• Là quyền tổ chức ra bộ máy hành chính để quản lý đất nước, sắp xếp nhân sự,
điều hành công việc quốc gia, sử dụng nguồn tài chính và công sản để thực
hiện những chính sách của đất nước.
• Đó là quyền tổ chức, điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội, đa pháp luật
vào đời sống nhằm giữ gìn trật tự an ninh xã hội, phục vụ lợi ích của công
dân, bảo đảm dân sinh và giải quyết các vấn đề xã hội và sử dụng có hiệu quả
nguồn tài chính và công sản để phát triển đất nước một cách có hiệu quả.
2.2.3. Tổ chức thực thi quyền tư pháp
 Quyền tư pháp được Hiến pháp giao cho các cơ quan của bộ máy tư pháp
nhằm xét xử dựa trên cơ sở hiến pháp và các bộ luật do lập pháp ban hành.

 Quyền t pháp gồm hoạt động xét xử và các hoạt động khác liên quan trực tiếp
tới xét xử được thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật.
 Quyền giải thích hiến pháp và pháp luật, quyền công tố, chế độ thẩm phán;
Hoạt động của Toà án thường được phân chia theo các cấp xét xử:
- Cấp sơ thẩm,
- Phúc thẩm
- và giám đốc thẩm.
• Toà án cấp sơ thẩm có quyền xét xử các vụ việc ít quan trọng.
• Các toà án phúc thẩm có quyền phúc thẩm các quyết định xét xử của toà án
cấp dưới và xử các vụ việc quan trọng.
• Cuối cùng là toà án tối cao, cấp xét xử cuối cùng, có quyền phúc thẩm và
giám đốc thẩm các vụ việc đã được các toà án cấp dưới xét xử.
Nhiều tên gọi của các loại toà án:
• Toà án hiến pháp liên bang của Cộng hòa Liên bang Đức.
• Toà án tối cao của Hợp chủng quốc Hoa kỳ.
• Toà án nhân dân tối cao của CHXHCN Việt Nam.

Trang 16


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Hệ thống các tổ chức thực thi quyền tư pháp - Toà án nhân dân
 Toà án nhân dân được thành lập ở cấp tỉnh, huyện không thành lập ở cấp xã.
 Tòa án nhân dân tối cao, các Tòa án nhân dân địa phương, các Tòa án quân
sự và các Tòa án khác do luật định là các cơ quan xét xử của nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Hệ thống Tư pháp

1. Tòa án nhân dân tối cao;
2. Các Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;
3. Các Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
4. Các Tòa án quân sự;
5. Các Tòa án khác do luật định.
Trong tình hình đặc biệt, Quốc hội có thể quyết định thành lập Tòa án đặc
biệt.
Cơ cấu tổ chức của Tòa án Nhân dân Tối cao
a) Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao;
b) Tòa án quân sự Trung ương, Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế, Tòa lao
động, Tòa hành chính và các Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao; trong trường
hợp cần thiết, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định thành lập các Tòa chuyên
trách khác theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao;
c) Bộ máy giúp việc.
Tòa án Nhân dân
• Tòa án xét xử công khai;
• Tòa án xét xử theo nguyên tắc mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật,
không phân biệt nam, nữ, dân tộc, tín ngưỡng, tôn giáo, thành phần xã hội,
địa vị xã hội; cá nhân, cơ quan, tổ chức, đơn vị vũ trang nhân dân và các cơ
sở sản xuất, kinh doanh thuộc mọi thành phần kinh tế đều bình đẳng trước
pháp luật.
VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN
• Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan nhà nước thuộc lĩnh vực tư pháp.
• Các nước giao cho viện kiểm sát quyền công tố các vấn đề tư pháp.
• Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động
tư pháp theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.
• Viện kiểm sát nhân dân tối cao thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt
động tư pháp.
• Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương thực hành quyền công tố và kiểm sát
các hoạt động tư pháp ở địa phương mình.

• Các Viện kiểm sát quân sự thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt
động tư pháp theo quy định của pháp luật.
Hệ thống Viện kiểm sát nhân dân
1. Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
2. Các Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;
3. Các Viện kiểm sát nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
Trang 17


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

4. Các Viện kiểm sát quân sự.
Mỗi một hệ thống các cơ quan kiểm sát trên được luật quy định cụ thể chức
năng, nhiệm vụ và quyền hạn theo những hoạt động chung sau đây:
1. Thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều
tra các vụ án hình sự của các cơ quan điều tra và các cơ quan khác được giao nhiệm
vụ tiến hành một số hoạt động điều tra;
2. Điều tra một số loại tội xâm phạm hoạt động tư pháp mà ngời phạm tội là cán
bộ thuộc các cơ quan t pháp;
3. Thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc xét
xử các vụ án hình sự;
4. Kiểm sát việc giải quyết các vụ án dân sự, hôn nhân và gia đình, hành
chính,kinh tế, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật;
5. Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc thi hành bản án, quyết định của
Tòa án nhân dân;
6. Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc tạm giữ, tạm giam, quản lý và
giáo dục người chấp hành án phạt tù.
• Nhìn chung, vai trò của tư pháp thường bị lu mờ trước vai trò tích cực, chủ

động của hành pháp và lập pháp.
• Tuy nhiên, các hiến pháp đều cố gắng tạo lập cho tư pháp một vị thế độc lập,
phi đảng phái, ổn định và khách quan phù hợp với chức năng xét xử của ngành
quyền này.
2.3. Vai trò của bộ máy nhà nước trong quản lý xã hội
 Bộ máy nhà nước là hệ thống các cơ quan nhà nước có vị trí, chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức khác nhau, có quan hệ mật thiết với
nhau, tạo thành một thể thống nhất.
 Hệ thống các cơ quan này được tổ chức và hoạt động theo những nguyên
tắc chung được quy định trong hệ thống pháp luật, mà Hiến pháp là Luật cơ
bản.
 Nhà nước có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng trong hệ thống chính trị được
quy định bởi chức năng, nhiệm vụ của nó trong hệ thống chính trị, trong đời sống
xã hội và mối quan hệ của nó với các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội.
 Trong quản lý xã hội, nhà nước là trụ cột quan trọng nhất.
2.3.1. Chức năng của bộ máy nhà nước
 Một trong những đặc trng cơ bản của bộ máy nhà nước mà không một
tổ chức nào có đó là quyền lực nhà nước.
 Chỉ những cơ quan nhà nước mới được thay mặt nhà nước thực hiện
quyền lực nhà nước. Phạm vi thực hiện quyền lực nhà nước của mỗi cơ quan
nhà nước được pháp luật của từng quốc gia quy định.
 Toàn bộ bộ máy của nhà nước nhằm thực hiện chức năng của nhà nước,
phục vụ trước hết lợi ích của giai cấp thống trị.
 Nhà nước là một yếu tố cấu thành xã hội, đồng thời cũng là chủ thể cơ bản,
quan trọng nhất trong quản lý, điều hành và phát triển xã hội.
Trang 18


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

 Đây chính là vai trò, chức năng xã hội, đồng thời cũng là trách nhiệm xã hội
của nhà nước, tức điều mà nhà nước phải làm, phải gánh vác, hoặc nhận lấy về
mình.
Có thể phân loại các chức năng của nhà nước theo nhiều cách thức khác
nhau nh:
• Chức năng đối nội và chức năng đối ngoại hoặc chức năng cơ bản và chức
năng không cơ bản...
• Dưới góc độ quản lý xã hội, tất cả các nhà nước đều có hai chức năng cơ bản
là chức năng cai trị (hay còn gọi là năng quản lý nhà nước) và chức năng phục vụ.
Chức năng Cai trị
• Là chức năng của Nhà nước. Dưới góc độ quản lý xã hội, cai trị chính là quản
lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội (chính trị, kinh tế, xã hội, an
ninh, quốc phòng, đối ngoại).
• Chức năng cai trị ra đời cùng với sự xuất hiện của mọi nhà nước và vì thế, nó
là chức năng lâu đời nhất tồn tại và phát triển cùng với sự tồn tại và phát triển của
nhà nước.
Chức năng Phục vụ
• Chức năng phục vụ của nhà nước càng ngày càng mở rộng, trong khi chức
năng cai trị càng ngày càng thu hẹp.
• Điều này phù hợp với nhận định của Mác là "Xã hội phát triển Nhà nước sẽ
tiêu vong".
• Nhà nước phải thoả mãn các nhu cầu xã hội ngày càng gia tăng, đặc biệt vai
trò của nhà nước trong việc cung ứng các dịch vụ công cho cộng đồng dân c và xã
hội.
• Chức năng phục vụ của nhà nước ngày càng mở rộng không có nghĩa nhà
nước phải tự mình thoả mãn các nhu cầu xã hội cũng nh cung cấp toàn bộ các dịch
vụ công.
• Là việc chuyển giao dịch vụ công cho các tổ chức thuộc khu vực t nhân dưới

nhiều hình thức khác nhau. Phạm vi các dịch vụ công được chuyển giao cho khu
vực t ngày càng mở rộng. Hầu hết các quốc gia đều áp dụng nguyên tắc: cái gì các
thành phần kinh tế khác có thể làm được thì Nhà nước không tham gia.
• Nhà nước chỉ đóng vai trò kiểm soát, điều tiết và bảo hộ để các thành phần
khác thực hiện các dịch vụ đó một cách thuận lợi;
• Cái gì mà các thành phần kinh tế khác không tham gia hoặc cha tham gia thì
Nhà nước phải là ngời chịu trách nhiệm cung cấp nó cho xã hội.
2.3.2. Chức năng của bộ máy lập pháp trong quản lý xã hội
Nghị viện (Quốc hội) là Bộ máy lập pháp hoạt động trên cơ sở quyền lập
pháp, có vị thế quan trọng trong bộ máy nhà nước trong việc thực hiện các
chức năng cai trị (quản lý nhà nước) và chức năng phục vụ.
• Chức năng cơ bản của Nghị viện các nước là lập hiến, lập pháp và giám
sát hành pháp, thông qua các dự luật.
• ở nước ta, ngoài chức năng lập hiến, lập pháp, Quốc hội còn thực hiện quyền
giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Nh vậy, đối tợng giám sát
Trang 19


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

của Quốc hội là hoạt động của mọi cơ quan nhà nước, trong đó có hoạt động của cơ
quan hành chính nhà nước.
• Hoạt động giám sát của Quốc hội được thực hiện thông qua nhiều hình thức
khác nhau:
- Thực hiện trên kỳ họp;
- Chất vấn của đại biểu Quốc hội;
- Hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội;
- Hoạt động của các đại biểu Quốc hội. Khi xét thấy cần thiết.

- Quốc hội thành lập Uỷ ban lâm thời để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc
điều tra về một vấn đề nhất định.
- Quyền giám sát của Quốc hội đặc biệt lớn, không bị giới hạn bởi đối tợng,
phạm vi giám sát để củng cố pháp chế, kỷ luật trong quản lý nhà nước.
2.3.3. Chức năng của bộ máy hành pháp trong quản lý xã hội
- Hành pháp là một ngành quyền NN có trách nhiệm thi hành ý chí của
quốc gia (các đạo luật).
- Ngành quyền này được giao chủ yếu cho hệ thống hành chính NN thực hiện.
- Để thực hiện chức năng chung của NN, bộ máy hành pháp giữ một vai trò
quan trọng trong việc đảm nhiệm hai chức năng cơ bản là chức năng QLNN và
chức năng cung cấp các dịch vụ công.
Chức năng quản lý nhà nước
• Đó là quá trình điều tiết can thiệp của các cơ quan HCNN đối với xã hội. Sự
can thiệp của NN và sự can thiệp của HCNN là hai cấp độ khác nhau về chức năng
quản lý: chức năng QLNN và chức năng QLHCNN.
Chức năng quản lý HCNN
• Để thực thi quyền hành pháp hệ thống HCNN có quyền lập quy và quyền
hành chính (tổ chức điều hành).
• Hoạt động lập quy là hoạt động ban hành các thể chế HCNN để điều hành xã
hội. Đó là việc ban hành các văn bản dưới luật của các cơ quan HCNN.
Chức năng quản lý nhà nước
• Hoạt động tổ chức điều hành: là tổ chức ra bộ máy quản lý, sắp xếp nhân
sự, điều hành công việc quốc gia, sử dụng nguồn tài chính và công sản để thực hiện
những chính sách của đất nước.
• Đó là tổ chức quản lý, điều hành thường xuyên hàng ngày mọi hoạt động trên
các lĩnh vực của đời sống xã hội.
• Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, chính phủ của các quốc gia trên
thế giới đều phải tập trung giải quyết các chức năng cơ bản sau:
- Chức năng chính trị;
- Chức năng kinh tế;

- Chức năng văn hoá;
- Chức năng xã hội.
Chức năng cung cấp các dịch vụ công
• Là hoạt động do ngành HC đảm nhiệm để thoả mãn một nhu cầu về lợi ích
chung.
Trang 20


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

• Nh vậy, dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các lợi ích chung thiết yếu,
các quyền và nghĩa vụ cơ bản của tổ chức, cá nhân, công dân, do NN trực tiếp đảm
nhiệm hay uỷ quyền cho các chủ thể khác thực hiện nhằm bảo đảm công bằng và ổn
định xã hội.
• Phân loại dịch vụ công nh sau:
- Dịch vụ hành chính công
- Dịch vụ công cộng
Dịch vụ hành chính công
• là loại dịch vụ công chủ yếu do các cơ quan HCNN cung cấp cho các tổ chức,
cá nhân, công dân khi thực hiện chức năng QLNN.
• Bao gồm việc cấp các loại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu
nhà ở; giấy phép; giấy xác nhận; chứng thực trong lĩnh vực hộ tịch, tư pháp (công
chứng, chứng minh th nhân dân, khai sinh, kết hôn)..;
• Thu các khoản góp vào ngân sách NN, vào các quỹ của NN; Giải quyết khiếu
nại, tố cáo; xử lý các vi phạm hành chính.
Dịch vụ công cộng
• Dịch vụ công cộng là loại hình dịch vụ công phục vụ các lợi ích chung cần
thiết của cộng đồng, nhằm thoả mãn các nhu cầu thiết yếu và quyền cơ bản của ngời

dân trong hởng thụ của cải vật chất và tinh thần của xã hội.
• NN có thể trực tiếp cung ứng hoặc uỷ nhiệm cho các chủ thể khác cung ứng,
bao gồm: dịch vụ sự nghiệp công (chăm sóc sức khoẻ; giáo dục; văn hoá thông tin);
dịch vụ công ích (cung cấp điện, nước; xử lý và thoát nước thải; quét dọn, thu gom,
vận chuyển và xử lý rác thải; vận tải công cộng; bảo dưỡng đường)...
2.3.4. Chức năng của bộ máy tư pháp trong quản lý xã hội
• Tư pháp là một lĩnh vực quyền lực NN, được thực hiện thông qua hoạt động
phán xử và phán xét tính đúng đắn, tính hợp pháp của các hành vi pháp luật, các
quyết định pháp luật khi có sự tranh chấp về quyền và lợi ích của các chủ thể trong
xã hội.
• Bộ máy t pháp, theo nghĩa hẹp chỉ những hoạt động xét xử, đó là hệ thống
các toà án. Theo nghĩa rộng còn được dùng để chỉ cả hoạt động của các cơ quan
công tố nên bộ máy t pháp bao gồm cả hệ thống toà án và hệ thống viện kiểm sát.
• Hoạt động t pháp là hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước để phán quyết.
• Do đó các phán quyết của các cơ quan hoạt động t pháp có hiệu lực bắt buộc
và được bảo đảm thi hành bởi sự cỡng chế của NN. Mọi chủ thể liên quan (kể cả cơ
quan HCNN) phải nghiêm chỉnh chấp hành những phán quyết này.
• ở nước ta, giám sát của TAND đối với hoạt động của HC truớc hết là hoạt
động tài phán hành chính nhằm kiểm tra tính hợp pháp trong các quyết định HC và
hành vi HC của các cơ quan HCNN, cán bộ công chức bị dân khiếu kiện và phán
quyết về bồi thường thiệt hại cho công dân do QĐ và hành vi đó gây ra.
• Ngoài ra, chức năng giám sát đối với HC của TAND còn được gián tiếp
thông qua hoạt động tài phán t pháp.
- Giám sát thông qua tài phán hành chính.
- Giám sát thông qua tài phán t pháp.
Trang 21


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Giám sát thông qua tài phán hành chính
• Ngoài việc xét xử các vụ án theo thường lệ, TAND các cấp còn có quyền xét
xử các vụ án HC, trực tiếp phán xét tính hợp pháp của các QĐHC cá biệt và những
hành vi HC của các cơ quan HCNN bị công dân, tổ chức, cơ quan NN khiếu kiện
nhằm bảo vệ quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của họ, lợi ích nhà nước và xã hội, bảo
đảm pháp chế và kỷ luật trong QLNN.
• Toà án nhân dân các cấp có chức năng xét xử hành chính, trực tiếp kiểm tra,
giám sát các quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan hành chính
nhằm bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước.
Giám sát thông qua tài phán tư pháp
• Giám sát của TA đối với hoạt động HC thông qua tài phán tư pháp chủ yếu là
yêu cầu cơ quan HC khắc phục sự vi phạm, trừ những trờng hợp luật định quyết
định của Toà án mặc nhiên đình chỉ, bãi bỏ quyết định HC.
• Đó là những phơng thức thông qua tài phán tư pháp để Toà án thực hiện
quyền giám sát đối với HCNN.

2.3.5. Các nguyên tắc phối hợp giữa các tổ chức trong bộ máy nhà nước
thực hiện chức năng quản lý xã hội
Theo cơ chế thứ nhất quyền lực NN được phân chia
• Hệ thống ba cơ quan lập pháp, hành pháp và t pháp độc lập và hoạt động theo
nguyên tắc kiềm chế, kiểm soát, đối trọng với nhau được hình thành thông qua các
quy định của hiến pháp và pháp luật, kể cả việc phải thương lượng giữa các quyền
để phối hợp với nhau tạo nên sự thống nhất của quyền lực nhà nước.
Theo cơ chế thứ haiquyền lực NN không phân chia
• Tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng quyền lực nhà nước là thống nhất, hệ
thống ba cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp hoạt động theo nguyên tắc hợp tác
cùng nhau thực hiện mục tiêu chung của nhà nước.
2.4. Các mô hình tổ chức bộ máy thực thi quyền lực nhà nước trên thế giới

2.4.1. Phân quyền cứng nhắc trong chính thể cộng hoà tổng thống
Ba ngành quyền được giao cho ba cơ quan khác nhau, độc lập với nhau, trở
thành các lực lượng “đối trọng và kiềm chế” lẫn nhau “Check and balance”.
 Các tổ chức HCNN là cơ quan thực thi quyền hành pháp.
Mô hình Tổng thống điều hành (Đặc điểm cơ bản)
 Ngành quyền hành pháp độc lập với ngành quyền lập pháp.
 Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu chính phủ do
nhân dân bầu, chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân, không chịu trách nhiệm trước
Nghị viện.
 Tổng thống là trung tâm quyền lực của nhà nước, là người nắm quyền hành
pháp.
 Tổng thống có quyền bổ nhiệm và bãi nhiệm các Bộ trưởng, Quốc vụ khanh,
các đại sứ và các quan chức cao cấp;
Trang 22


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

 Tổng thống ký các điều ước và các hiệp ước với nước ngoài, thống soái các
lực lượng vũ trang và ký các văn bản luật.
 Nội các do tổng thống chỉ định, bổ nhiệm, miễn nhiệm, không cần Nghị viện
thông qua.
 Thành viên của Nội các không thể đồng thời là thành viên của Nghị viện.
 Nội các chịu trách nhiệm trước người đứng đầu hành pháp (Tổng thống),
không chịu trách nhiệm trước ngành quyền lập pháp (Nghị viện).
Mô hình Tổng thống điều hành (Phân quyền cứng nhắc)
 Một cơ chế kiểm soát và cân bằng được hình thành thông qua các quy định
của hiến pháp và luật.

 Nghị viện không có quyền giải tán Nội các, nhưng có các thiết chế đủ năng
lực kiểm soát hoạt động của hành pháp.

2.4.2. Phân quyền mềm dẻo trong chính thể đại nghị

Các ngành quyền Lập pháp, Hành pháp và Tư pháp không độc lập với nhau,
mà tác động qua lại, liên hệ chặt chẽ với nhau.
 Người của Hành pháp có thể đồng thời là người của Nghị viện.
 Thủ tướng là người đứng đầu Hành pháp thường do Nghị viện bầu ra từ
thành viên của mình.
Trang 23


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

 2.4.3. Phân quyền trong chính thể cộng hoà hỗn hợp
• Tổng thống là người đứng đầu nhà nước, nguyên thủ quốc gia và là người
đứng đầu hành pháp.
• Thủ tướng là người thực thi hoạt động quản lý hành chính nhà nước trực tiếp,
hàng ngày.
• Mối quan hệ giữa Tổng thống và Thủ tướng được pháp luật quy định.
• Tổng thống có thể bãi nhiệm Thủ tướng và đề nghị Thủ tướng mới trên cơ sở
phê chuẩn của Nghị viện. Cũng có thể Tổng thống chỉ định Thủ tướng không cần có
sự phê chuẩn của Nghị viện.
• Tùy thuộc vào quy định của Hiến pháp mà Tổng thống có quyền giải tán
Quốc hội trong những trường hợp cụ thể do không đạt được sự nhất trí trong việc
đưa ra nhân sự, đưa ra các chính sách quản lý.
• Quốc hội cũng có quyền phế bỏ Tổng thống trong những điều kiện cụ thể.

• Cả hai trường hợp trên được sử dụng rất hạn chế.
• Thông thường các cơ quan lập pháp có thể tiến hành bỏ phiếu bất tín nhiệm
với hệ thống QLHCNN của Tổng thống và trong trường hợp đó,Tổng thống phải
thành lập mới Chính phủ.

 2.4.4. Quyền lực nhà nước thống nhất không phân chia trong các nư ớc
cộng hoà xã hội chủ nghĩa
 Tính chất tối cao của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Quốc hội):
 Cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, quyền giám sát tối cao,
quyền quyết định những vấn đề có ảnh hưởng đến quốc gia, đến đại đa số ND;
 Tính chất không thể bị giải tán bởi bất cứ cơ quan nào khác, các quyết định
không thể bị bảo lưu, phủ quyết.
 Tuy nhiên, vẫn tồn tại các cơ quan thực hiện các ngành quyền, nhưng chúng
thống nhất với nhau về bản chất, mục tiêu, không phải là các cơ quan kiềm chế, đối
lập với nhau, tất cả các cơ quan đều phục tùng luật pháp và cơ quan quyền lực nhà
nước cao nhất.
Mô hình quyền lực nhà nước là tập trung, thống nhất, không phân chia
Điều 2 HP 1992.
• Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ
quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Trang 24


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

THE END
CHƯƠNG III : TỔ CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
3.1. Khái niệmTổ chức hành chính nhà nước: là một hệ thống được tổ chức

thống nhất từ trung ương đến địa phương, đứng đầu là Chính phủ chịu trách
nhiệm thực thi quyền hành pháp.
• Bộ máy HCNN được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc thứ bậc, cấp trên
lãnh đạo, chỉ đạo, cấp dưới phục tùng, tuân lệnh và chịu sự kiểm soát của cấp trên
trong hoạt động.
• Bộ máy HCNN thống nhất, thông suốt từ trung ương đến địa phương, được
chia thành hai bộ phận: tổ chức hành chính nhà nước ở Trung ương và tổ chức hành
chính nhà nước ở Địa phương.
a) Tổ chức hành chính trung ương
• Tổ chức HCNN trung ương là một hệ thống các cơ quan HCNN cao nhất
được thành lập để thực hiện quyền hành pháp cao nhất của một quốc gia.
• Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ (Bộ và các co quan ngang Bộ) các
co quan thuộc Chính phủ, chịu sự lãnh đạo và chỉ đạo toàn diện của Chính phủ.
• Tổ chức hành pháp trung ương được tổ chức theo mô hình chức năng.
b) Tổ chức hành chính địa phương
Trang 25