Trọn bộ tài liệu ôn thi môn hành chính phát triển và chính phủ điện tử cao học hành chính

Hµnh chÝnh ph¸t triÓn


Từ Hành chính truyền thống đến hành chính phát triển
I. Một số khái niệm về hành chính
1. Hành chính
Thuật ngữ hành chính có một lịch sử lâu đời. Từ trong lịch sử xa xa, ở nớc
ta cũng nh ở Trung quốc cổ đại, đã coi chức năng của Nhà nớc là hành kỳ
chính sự, tức là làm công việc của nhà nớc. Nhiều học giả coi nó là trùng hợp
với sự hình thành của Nhà nớc và quản lý công việc của Nhà nớc. Theo A.
Dunsire, đó là từ Latinh cổ administration, ví dụ nh Cicero đã dùng, có hai
nghĩa phân biệt nhau: giúp đỡ, hỗ trợ hay phục vụ - mang tính tặng cách (của
một nhóm ngời dành cho một ngời hay một nhóm ngời khác); và quản lý, hớng dẫn, hay cai trị - mang tính đối cách (của một ngời hay một nhóm ngời
đối với một nhóm ngời khác) (1). Ta có thể thấy sự kết hợp giữa hai nghĩa
mang tính nguyên tắc này, đồng thời vừa hớng dẫn, vừa hỗ trợ. Trong
những bối cảnh khác nhau, từ này cũng có thể giải thích nh là phục vụ hay
ngời đầy tớ. Một nghĩa khác nữa là điều hành, ví dụ điều hành nhà nớc.
Từ các thời đế quốc La mã, hay Trung quốc cổ đại đều đã có các bộ máy hành
chính để giúp cho các chế độ quân chủ cai trị dân. Các bộ máy hành chính khi
đó là các bộ máy quan lại và mang tính cá nhân rất lớn. Các hệ thống hành
chính này đều dựa chủ yếu vào lòng trung thành với quân vơng chứ không
phải với Nhà nớc và nhân dân. Các vị vua tự coi mình là thiên tử - con trời,
nắm quyền sinh, quyền sát trong tay và đặt ra các chức vụ quan lại phần lớn
phục vụ cho vơng quyền và giới quý tộc, chứ không phải là cho cộng đồng
nhân dân. Vào thời đó, nền hành chính (bộ máy quan lại) thờng không ổn
định, mỗi khi có một chính thể mới ra đời thì hầu nh bộ máy quan lại đợc thay
đổi hoàn toàn để phục vụ cho lơị ích của chính thể mới đó.
ở Việt nam, từ khi trở thành thuộc địa, nằm dới sự cai trị của thực dân Pháp,
nền hành chính là sự cai trị của thực dân, đứng đầu là Toàn quyền Đông dơng;
chính quyền thuộc địa chỉ có quyền hành pháp, còn quyền lập pháp là thuộc
chính quốc.

Từ khi Nhà nớc t sản ra đời với nguyên tắc phân lập ba quyền, hành chính
đợc coi là hành pháp hành động (executive in action), là bộ máy thực thi
quyền hành pháp, một trong những quyền lực cấu thành nên quyền lực nhà nớc. Với ý nghĩa đó, hành chính là hành động thực tiễn, là công tác quản lý và
cung cấp dịch vụ hàng ngày cho ngời dân. Mọi chủ trơng, chính sách chính trị
muốn đi vào thực tiễn cuộc sống hầu hết đều phải thông qua hệ thống hành
(1)

Dunsire, A. , 1973, Administration: the Word and the Science, University of York, tr. 1 (bản tiếng Anh)


chính. Và ngợc lại, mọi ý chí nguyện vọng của ngời dân đối với Nhà nớc phần
lớn đều đợc chuyển qua bộ máy hành chính. ở một số nớc theo chế độ Tổng
thống (mô hình phân lập các quyền dứt khoát) thì Tổng thống nắm quyền
hành pháp tối cao và Tổng thống là ngời đứng đầu Chính phủ, tức cũng là
đứng đầu nền hành chính.
Cần phân biệt giữa hành chính và quản lý. Mặc dù trong buổi sơ khai, hai
khái niệm hành chính và quản lý có cùng ý nghĩa, đều là chăm lo công
việc hay chịu tránh nhiệm về hay làm hoàn thành công việc. Về sau
khái niệm quản lý có ý nghĩa rộng áp dụng cho mọi loại chủ thể quản lý đối
với mọi đối tợng; còn khái niệm hành chính có ý nghĩa là một loại hình
quản lý đặc trng. Quản lý đợc dùng rộng rãi cho cả quản lý nhà nớc, và đợc
dùng nhiều hơn trong các lĩnh vực sản xuất và kinh doanh; trong một doanh
nghiệp, quản lý gồm nhiều chức năng, trong đó có chức năng hành chính. Nhng khái niệm hành chính đợc dùng chủ yếu cho một thể loại quản lý đặc
biệt của bộ máy nhà nớc, và lúc đó, hành chính đợc xem là quản lý của Nhà nớc, và dẫn đến sự ra đời của thuật ngữ nền hành chính nhà nớc.
2. Nền hành chính nhà nớc (hay gọi là hành chính công, hành chính quốc
gia).
Thông thờng khi nói tới một cái gì đó thuộc công, có thể hiểu cái đó do Nhà
nớc làm chủ sở hữu và quản lý. Khái niệm này có thể mở rộng ra để bao hàm
tất cả các thiết chế tổ chức hay các cơ quan đợc Chính phủ trung ơng hay
chính quyền địa phơng điều hành, làm chủ sở hữu, hay trớc hết là cấp phát tài

chính; có thể mở rộng hơn một chút là có cả một số hình thức sở hữu nhất
định của toàn thể cộng đồng, hay mang tên cộng đồng (2.
ý nghĩa này bao hàm toàn bộ các cơ quan thuộc chính quyền từ trung ơng tới
các cấp chính quyền địa phơng, hoạt động của các cơ quan bộ máy hành pháp
và cả những ngời làm việc trong đó nữa. Theo quan niệm nh vậy, một số học
giả ( ví dụ Fletcher (3)) cho rằng thuật ngữ hành chính công chỉ: (a) đội ngũ
và hoạt động của các cán bộ, công chức; (b) cơ cấu tổ chức của chính quyền từ
Chính phủ trung ơng đến chính quyền địa phơng điều hành công việc của Nhà
nớc, tức là các thiết chế tổ chức và các phơng thức quan hệ trong đó các viên
chức làm việc; và (c) công tác nghiên cứu cả phần (a) và (b). Nói cách khác,
hành chính công trớc hết nhấn mạnh vào thể chế, cơ cấu tổ chức, đội ngũ công
chức, và các quá trình quyết định và thực hiện của Chính phủ. Có thể ghi nhận
rằng, trong khi coi hành chính công là hoạt động của các công chức thì ý
nghĩ rất hẹp và chỉ tập trung vào công việc tác nghiệp hàng ngày của các công
chức.

(2)
(3)

Baker, R. J. S., 1972, Administrative theory and Public Administration, London, tr. 12 (Bản tiếng Anh)
Fletcher, 1967, tr. 53-54 (bản tiếng Anh)


Từ điển Pháp Việt Pháp luật - Hành chính (4) định nghĩa: Theo nghĩa quản lý
nhà nớc, hành chính nhà nớc là tổng thể các tổ chức và quy chế hoạt động của
bộ máy hành pháp có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của nhà nớc
do các cơ quan có t cách pháp nhân công quyền tiến hành bằng những văn bản
dới luật, để giữ gìn trật tự công, bảo vệ quyền lợi công và phục vụ nhu cầu
hàng ngày của công dân. Với ý nghĩa hành chính nhà nớc (hay gọi là nền hành
chính công, hay nền hành chính quốc gia), nó là hệ thống làm chức năng của

Nhà nớc bảo đảm thực thi quyền hành pháp và hoạt động liên tục của bộ máy
nhà nớc, các công sở. Nền hành chính cũng có nghĩa là toàn bộ các công sở và
công chức đặt dới quyền quản lý của Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ và các
Bộ trởng.
Nh vậy, có thể thấy ba ý nghĩa chính của hành chính công:
(a) Hành chính công với t cách nh là một quyền lực, đợc gọi là quyền hành
chính, tức là quyền hành pháp trong hành động; đây là một trong hai quyền
chủ yếu tạo thành quyền hành pháp, đó là quyền hành chính và quyền lập quy.
Quyền hành chính với t cách là quyền hành pháp trong hành động là quyền tổ
chức và quản lý công việc thờng xuyên của bộ máy nhà nớc với hai nội dung
chính của nó là cai trị và phục vụ. Quyền lập quy là quyền ban hành các
văn bản pháp quy dới luật. Chỉ có các cơ quan chớc năng quản lý nhà nớc
thuộc hệ thống hành pháp mới có thẩm quyền này.
(b) Hành chính công với t cách là một thiết chế tổ chức, bao gồm một hệ
thống các cơ quan công quyền của Nhà nớc. hệ thống này đứng đầu là Chính
phủ, cho tới các bộ, các cơ quan ở trung ơng, các cấp chính quyền địa phơng
và các tổ chức công quyền có chức năng tổ chức và điều hành các quá trình
kinh tế - xã hội và các hoạt động của các tổ chức hoặc các công dân bằng các
văn bản pháp qui dới luật.
(c) Hành chính công với t cách là hành động thực tiễn hàng ngày, sự vụ, tổ
chức thực hiện các quyết định của Nhà nớc, và giúp việc cho các nhà cai trị
hay nói rộng ra là các nhà quản lý nhà nớc lãnh đạo, chỉ đạo và điều hành
công việc.
ở đây, cần phân biệt hành chính với một số khái niệm:
(i) Hành chính và hành pháp; hành pháp là một trong ba quyền (chức năng)
của quyền lực nhà nớc, mang tính quyền lực chính trị. Hành chính thì thực thi
quyền hành pháp nhân danh quyền lực chính trị để hành động, nhng bản thân
nó không phải là quyền lực chính trị;
(ii) Hành chính và chính trị: xét dới góc độ Nhà nớc thì chính trị là biểu hiện
ý chí, quyền lực nhà nớc, bao gồm cả quyền lập pháp, hành pháp và t pháp

(trong ngành lập pháp và t pháp cũng có công tác hành chính, song hành chính
nhà nớc không phải là chức năng của hai ngành này). Hành pháp là chấp hành
ý chí của quyền lực chính trị, còn hành chính là thực thi quyền lực hành pháp
(sự phân biệt này chỉ là tơng đối);
Từ điển Pháp - Việt pháp luật - hành chính, chủ biên: giáo s Đoàn Trọng Tuyến, NXB Thê sgiới, 1992,
tr.26
(4)


(iii) Hành chính và quản lý: quản lý có nghĩa rất rộng (có phân biệt quản lý
công, quản lý t; quản lý kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng,v.v., và có cả
quản lý hành chính trong sản xuất, kinh doanh). Hành chính nhà nớc là quản
lý công hay quản lý của công quyền, gắn với Nhà nớc và quyền lực nhà nớc,
thể hiện nội dung thực thi quyền lực hành pháp. Đây là một loại hình quản lý
đặc biệt, mang tính đặc thù của bộ máy nhà nớc, chịu sự chi phối của tính chất
chính trị, tính chất giai cấp và quyền lực nhà nớc.
3. Hành chính học.
Hành chính không chỉ là hành động thực tiễn, mà còn là một khoa học, và là
một nghệ thuật. Nó đợc coi là ngành khoa học, bởi vì nó có các quy luật,
nguyên lý, quy tắc của nó và các mối quan hệ tơng hỗ với các ngành khoa học
khác; nó lại đợc coi là một nghệ thuật, bởi vì nó bao hàm cả các hành vi và
thái độ giữa các tác nhân tham gia trong đó. Về mặt khoa học, hành chính là
một ngành khoa học mang tên hành chính học, một ngành khoa học còn non
trẻ, nghiên cứu những quy luật và nguyên tắc của tổ chức và hoạt động quản
lý của bộ máy nhà nớc. Đối tợng nghiên cứu của nó là hành vi quản lý hành
chính của bộ máy nhà nớc, các mối quan hệ trong nội bộ bộ máy nhà nớc và
giữa bộ máy ấy với xã hội, với công dân.
Khoa học hành chính công ra đời từ thế kỷ XIX, lúc đầu gọi là khoa học
cảnh sát; đó là khoa học và nghệ thuật quản lý nhà nớc cho tốt. Mặc dù, nền
hành chính tồn tại từ lâu, với phạm vi và nội dung rộng hẹp khác nhau tại các

nớc khác nhau trong những thời kỳ khác nhau, nhng hành chính học ra đời tơng đối muộn, với những trờng phái khác nhau. Trong vòng thế kỷ XX này, có
thể chỉ ra hai khuynh hớng chính. ở Châu Âu chủ yếu là khuynh hớng hành
chính công, tức là quản lý nhà nớc; còn ở một số nớc Bắc Mỹ (chủ yếu là Mỹ)
thì đó là khuynh hớng tổ chức. Trong quản lý nhà nớc cũng nh quản lý doanh
nghiệp, hành chính là một ngành khoa học liên ngành và mang tính ứng dụng;
nó vận dụng tổng hợp nhiều ngành khoa học khác nh chính trị, kinh tế, pháp
lý, tâm lý xã hội, tổ chức, v.v. do vậy, khi nghiên cứu về hành chính học cần
xem xét vấn đề từ nhiều giác độ khác nhau. Có thể xem xét hành chính học dới những giác độ khác nhau, trong quan hệ với các ngành khoa học và phạm
trù khác nh sau:
(1) Hành chính học dới giác độ chính trị học: chính trị học là ngành khoa
học về đấu tranh giai cấp, về quyền lực chính trị trong xã hội có giai cấp, nói
hẹp hơn và chủ yếu là khoa học về Nhà nớc. Chính trị học về Nhà nớc gồm cả
khoa học về tổ chức quyền lực và sử dụng quyền lực để thống trị và quản lý xã
hội. Chính trị, do đó, là quyền lực, là quyết định của cơ quan quyền lực nhà nớc, còn hành chính là tổ chức thực hiện các quyết định của cơ quan quyền lực.
Nh vậy, hành chính học có mang tính chính trị, luôn phụ thuộc vào chính trị
học, phục vụ chính trị, lệ thuộc vào hệ thống chính trị. Song, bản thân hành
chính học không chỉ là và không phải hoàn toàn là chính trị học, mà nó có


những quy tắc, phơng pháp riêng biệt trên cơ sở khoa học đặc thù của quản lý,
có những quy luật, nguyên tắc chỉ đạo và tính độc lập tơng đối về nghiệp vụ,
kỹ thuật hành chính.
(2) Hành chính học dới giác độ luật học: hành chính nhà nớc trùng hợp một
phần lớn với pháp luật công (công pháp); là tổng hoà các phơng pháp, phơng
tiện nhằm bảo đảm thực hiện pháp luật và sự hoạt động của các cơ quan nhà
nớc, các công sở, dới quyền lực của Chính phủ. Song giữa luật học và hành
chính học có đối tợng và phơng pháp luận khác nhau. Phơng pháp của luật học
là chuẩn mực và suy diễn, là không hoàn toàn phù hợp và không đầy đủ đối
với hành chính học với một nội dung rất đa dạng, phong phú và linh hoạt.
hành chính học tất yếu phải sử dụng luật học và hành chính nhất thiết phải sử

dụng một hệ thống pháp luật nằm trong tổng thể của một Nhà nớc pháp
quyền, quản lý nhà nớc bằng pháp luật. Tuy vậy, nếu coi hành chính học chỉ là
luật học, thì sẽ là phiến diện và làm nghèo nàn nội dung của hành chính học
với ý nghĩa là khoa học quản lý.
(3) Hành chính học dới giác độ kinh tế học: hành chính là quản lý nhà nớc,
mà Nhà nớc là thợng tầng kiến trúc. Xét cho cùng, thì nó lệ thuộc vào kinh tế,
và Nhà nớc quản lý xã hội phải dựa trên cơ sở kinh tế - xã hội, lấy quản lý
kinh tế - xã hội và hiệu quả làm chính. Hành chính nhà nớc ngày càng bao
quát một phạm vi rộng, toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Nhà nớc ngày càng phải
nắm lấy những lĩnh vực kinh tế quan trọng để bổ khuyết cho những sai sót của
cơ chế thị trờng và bảo đảm lợi ích cho nhân dân. Trong bớc chuyển đổi của ta
hiện nay sang nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trờng,
lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm, hành chính học càng phải gắn chặt và vận
dụng kinh tế học; cải cách hành chính phải nhất thiết xuất phát và coi trọng
những yêu cầu kinh tế và cơ chế kinh tế đang biến đổi. Tuy nhiên, quan điểm
cho rằng tất cả mọi thứ, kể cả hành chính nhà nớc, đều xuất phát và phản ánh
kinh tế, theo quy luật kinh tế, là phiến diện.
(4) Hành chính học dới giác độ khoa học tổ chức: tổ chức học nghiên cứu
những nguyên tắc tạo ra một cơ cấu nhất định, bao gồm các bộ phận, các
nhóm, các cá nhân có những chức năng, nhiệm vụ khác nhau, có quan hệ hữu
cơ với nhau, hoạt động ăn khớp cùng một hớng tạo thành một tổng lực, một cơ
cấu tổng thể có chức năng, nhiệm vụ chung nhằm đạt một mục tiêu chung.
Hành chính học phải nghiên cứu một cơ cấu tổ chức của nền hành chính công,
phối hợp các bộ phận, tổ chức, các ngành, các cấp, các đơn vị, các cá nhân,...
trong bộ máy tổ chức hoạt động có hiệu lực và hiệu quả, nhằm đạt đợc mục
tiêu chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà nớc.
(5) Hành chính học dới giác độ xã hội học: hành chính có thể coi là một sản
phẩm xã hội, một thực thể, một môi trờng xã hội đặc biêt, chịu sự chi phối to
lớn của các yếu tố xã hội, dân tộc, giai cấp, tầng lớp, tôn giáo, dân trí, phong
tục, tập quán, v.v... ở cấp độ cao nhất, hành chính đợc đặt trong mối quan hệ

với toàn xã hội, tác động đến xã hội, và cũng chịu sự tác động trở lại của xã
hội. Do đó, hành chính học dựa vào và vận dụng nhiều phạm trù, nhiều kiến
thức của xã hội học.


(6) Hành chính học dới góc độ tâm lý học: hành chính có liên quan đến tâm
lý xã hội: động lực, quan hệ xã hội, quan hệ đồng đội, đoàn kết nhất trí về
chính trị và t tởng, ý thức cộng đồng, ý thức tuân thủ công quyền và luật pháp,
v.v... Đồng thời, cũng liên quan đến tâm lý cá nhân: thái độ đối với việc công,
đối với lao động, nhân cách cá nhân con ngời (công dân - công chức). Do đó,
hành chính học vận dụng nhiều phạm trù, nhiều kiến thức của tâm lý học.
(7) Hành chính học dới giác độ khoa học quản trị: Khuynh hớng xem hành
chính học đồng nhất với khoa học quản trị (gắn với khoa học tổ chức) là khá
phổ biến (nhất là ở Mỹ), bởi vì hành chính học nghiên cứu về những quy luật,
chức năng, quy tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nớc, mà mọi tổ chức,
bất kể bộ máy nhà nớc, xí nghiệp công hay t đều có những quy tắc hoạt động
giống nhau, cũng đều nhằm mục tiêu là hiệu quả. Taylor (1856 - 1915) là cha
đẻ của khoa học quản trị Mỹ, và H. Fayol (1861 - 1925) là cha đẻ của học
thuyết Pháp về tổ chức và quản trị các doanh nghiệp. Hai ông chủ trơng quy
hành chính học vào kinh tế học và khoa học tổ chức, quản trị. Đặc biệt với sự
phát triển kinh tế và chính trị thế giới hiện đại, ranh giới giữa hành chính công
và hành chính t không còn dứt khoát nh trớc, hành chính công vận dụng không
ít những quy tắc tổ chức và quản lý theo cơ chế thị trờng, theo phơng thức
kinh doanh thì quan hệ hành chính học với khoa học quản trị doanh nghiệp
càng nhiều.
Mặc dù khoa học tổ chức và quản trị ngày càng phát triển, song không thể
đồng nhất hoàn toàn hành chính học với khoa học tổ chức và quản trị. Hành
chính học nghiên cứu sự quản lý của Nhà nớc, mang tính công quyền, nhằm
lợi ích công, nó phục vụ chính trị và mang tính chính trị. Còn khoa học tổ
chức và khoa học quản trị, tuy đợc vận dụng nhiều vào hành chính học, nhng

tổ chức bộ máy nhà nớc và bộ máy hành pháp lại có những đặc tính riêng mà
các loại hình tổ chức khác không thể có đợc. Khoa học quản trị doanh nghiệp
khác với hành chính học là nó nhằm lợi ích trực tiếp của doanh nghiệp (dù
công hay t); nó tuân theo quy luật thị trờng, nhằm vào lợi ích kinh tế, doanh
lợi. Hơn nữa quản trị doanh nghiệp không thuộc chức năng của bộ máy nhà nớc, mà thuộc chức năng của tổ chức kinh doanh và cơ quan quản lý kinh
doanh, không mang tính quyền lực chính trị, không có tính cỡng chế, đợc điều
chỉnh không phải bằng pháp luật công (công pháp) mà bằng pháp luật t (t
pháp).
II. Lịch sử phát triển và các mô hình hành chính.
Nền hành chính ra đời với sự ra đời Nhà nớc, là sự quản lý của Nhà nớc; cho
nên nó có lịch sử lâu đời, trải qua bao nhiêu hình thái nhà nớc nối tiếp nhau.
Hành chính học, với t cách là khoa học thì ra đời muộn hơn. Nền hành chính
trong thực tiễn cũng nh hành chính học đã trải qua các giai đoạn biến đổi, từ
hành chính truyền thống đến hành chính phát triển trong thời đại mới. Chúng
ta sẽ nghiên cứu nền hành chính từ những khái niệm chung nhất đến nền hành
chính nhà nớc, từ nền hành chính truyền thống sang nền hành chính phát triển.


1. Các mô hình nhà nớc và các nền hành chính
Kể từ khi Nhà nớc ra đời đến nay đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển với
những loại hình nhà nớc khác nhau, và đi đôi với nó là những nền hành chính
khác nhau phục vụ cho loại hình nhà nớc đó. Nền hành chính và hành chính
học biến đổi theo quá trình biến đổi của Nhà nớc t sản, và cho đến nửa cuối
thế kỷ XX, đó là nền hành chính truyền thống.
Trớc hết là Nhà nớc - dân tộc với sự tăng cờng qlực và sức mạnh của Nhà nớc
và hình thành nên khoa học hành chính ứng dụng. Với sự phát triển kinh tế
trong gia đoạn đầu theo chủ nghĩa tự do, có Nhà nớc tự do, các doanh
nghiệp đợc tự do hoạt động theo thuyết bàn tay vô hình, Nhà nớc không can
thiệp hay chỉ can thiệp bằng sự tăng cờng vai trò pháp luật trong Nhà nớc pháp
quyền, hành chính xem nhẹ khoa học, mà chủ yếu dựa trên pháp luật cai trị.

Qua các cuộc khủng hoảng lớn về kinh tế của chủ nghĩa t bản, nhất là cuối
những năm 1930, Nhà nớc t sản dần chuyển thành Nhà nớc can thiệp. Các
thiết chế tổ chức của Nhà nớc nhúng tay can thiệp vào các hoạt động sản xuất
và kinh doanh để điều tiết nền kinh tế, đa nền kinh tế thoát ra khỏi khủng
hoảng. Kết hợp với loại hình nhà nớc đó là loại hình Nhà nớc phúc lợi, chủ
yếu là ở một số nớc Bắc Âu, mở rộng phạm vi quản lý và chăm lo phúc lợi cho
toàn xã hội. Vai trò của chính trị đợc đề cao, ý chí của nhân dân đợc thể hiện
thông qua các đại diện nằm trong Quốc hội hay Nghị viện. Pháp luật trở nên
kém ổn định hơn và các dịch vụ do Nhà nớc cung cấp cho nhân dân ngày càng
tăng lên làm cho bộ máy nhà nớc phình ra nhanh chóng. Từ đó phát sinh ra
vấn đề thâm hụt ngân sách và quỹ lơng, là những vấn đề có thể coi là kinh
niên trong loại hình nhà nớc này.
Để củng cố và nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nớc, vai trò nền hành chính
công đợc nêu cao, chiếm vị trí u thế, khoa học hành chính phát triển mạnh, và
ra đời loại Nhà nớc - hành chính theo mô hình Max Weber. Nền hành chính là
một bộ máy phức tạp bao gồm các quy tắc và quy định áp dụng cho một hệ
thứ bậc gồm nhiều tầng, bậc theo mô hình của Max Weber, trong đó vị trí của
mỗi tầng bậc là rõ ràng và ổn định. Vấn đề đặt ra là chính bản thân các quy
định, quy tắc dần trở nên phức tạp đến mức làm cho các công dân và bản thân
các nhà hành chính khó hiểu và khó thực thi đợc.
Trong thời đại ngày nay, khi xã hội đã công nghiệp hóa và đang đi vào thời
đại hậu công nghiệp, có thể xác định ra một loại hình nhà nớc nữa là Nhà nớc
công nghiệp và đô thị. Tại Mỹ và một số nớc công nghiệp phát triển có phát
sinh một khuynh hớng là một nền hành chính thực dụng, gắn với kinh tế thị trờng, gần nh đồng nhất hành chính công và hành chính t, không bị ràng buộc
vào hệ thống pháp lý quá chi tiết, chặt chẽ, cứng nhắc, thiếu linh hoạt. Theo
một số học giả t sản thì có thể coi nền hành chính này là nền hành chính theo
định hớng thị trờng, ứng dụng rất nhiều các nguyên tắc và thực tiễn của cơ chế
thị trờng vào trong hoạt động của bộ máy nhà nớc nh đề cao hiệu quả, nâng
cao tính cạnh tranh trong cung cấp các dịch vụ cho nhân dân, độ linh hoạt rất

cao trong quá trình ra quyết định hành chính v.v. Tuy nhiên, nền hành chính
theo định hớng thị trờng không có nghĩa là quay lng lại với nền dân chủ t sản
và Nhà nớc pháp quyền, mà nó vẫn nhằm phục vụ công dân nhanh chóng hơn
với chi phí rẻ hơn.
Kể từ cách mạng tháng Mời năm 1917, Nhà nớc xã hội chủ nghĩa ra đời. Đây
là một loại hình nhà nớc hoàn toàn mới, kéo theo những biến đổi trong việc
xây dựng nền hành chính thích nghi với hệ thống chính trị và Nhà nớc mới.
Từ cuối thế kỷ XIX và sang thế kỷ XX, hành chính học mang tính truyền
thống càng phát triển với những học thuyết và mô hình khác nhau của những
nhà nghiên cứu về quản lý nh Weber, Taylor, Fayol,..., trong đó điển hình nhất
là mô hình Weber. Xã hội, nền kinh tế, Nhà nớc phát triển thì nền hành chính
công cũng biến đổi thích ứng, từ nền hành chính truyền thống sang hành chính
phát triển (hiện đại).
2. Mô hình nền hành chính truyền thống: bộ máy th lại (bureaucracy)
của Max Weber:
Một trong những hình thức chủ yếu của các tổ chức thuộc khu vực nhà nớc
hiện nay trên thế giới là bộ máy th laị. Từ ngữ này thờng đợc sử dụng với
nghĩa tiêu cực để chỉ các tổ chức nặng về quan liêu, phi hiệu suất. Thực ra thì
thuật ngữ này chỉ một hình thức tổ chức xã hội đặc biệt cho các mục đích
hành chính. Max Weber (1864 - 1920), nhà xã hội học ngời Đức, là ngời đầu
tiên đã mô tả và hệ thống hoá các đặc tính của bộ máy th lại. Ông đã miêu tả
sự nhất thiết phải có bộ máy th lại tại xã hội Châu Âu, và phân tích các u điểm
cũng nh các nhợc điểm của nó. Qua phân tích sâu sắc lịch sử và so sánh kỹ lỡng nền văn minh phơng Đông và phơng Tây, ông đi đến một kết luận là một
trong những nét đặc thù của xã hội phơng Tây là định hớng hợp lý hoá các quá
trình kinh tế và xã hội. Theo ông thì khái niệm hợp lý hoá là nỗ lực sâu sắc để
hiểu đợc và kiểm soát đợc thế giới vật chất qua phơng diện các mối quan hệ
nhân quả, mà không dựa vào cách giải thích theo lối tôn giáo hay huyền bí.
Về tri thức, xu thế này đợc chứng minh qua phát triển khoa học trung lập giá
trị và các phơng thức của nó. Về mặt hành vi, thì xu thế này thể hiện qua việc

tính toán hợp lý các công cụ và kết quả có thể đạt đợc nhằm mục tiêu kinh tế
xã hội cao nhất. Đối với Max Weber, bộ máy th lại pháp lý - hợp lý là ví dụ
hàng đầu của hợp lý hoá và có tác động cực kỳ quan trọng lên các thể chế
chính trị, xã hội và kinh tế.
Ông đã dùng cái gọi là mô hình lý tởng để miêu tả bộ máy th lại pháp lýhợp lý nh sau:
(1). Sắp xếp các cơ quan theo hệ thống thứ bậc, mỗi cơ quan có quyền hạn của
mình và có các quyền lợi chính đáng. Nh vậy, cơ cấu hành chính của bộ máy
th lại là theo hình tháp, mỗi cơ quan cấp dới chịu sự kiểm soát của các cơ quan
cao hơn, các quan chức cấp cao giám sát các quan chức cấp thấp, và quyền


hạn không tập trung vào cá nhân mà tập trung vào chức danh của viên chức
đó.
(2). Phân công lao động hợp lý và có hệ thống, mỗi cơ quan hay chức vụ có
phạm vi thẩm quyền xác định cụ thể đợc thể hiện thành các trách nhiệm và
quyền hạn.
(3). Các quy tắc đợc viết chính thức thành văn bản, và các thể thức đợc ứng
dụng một cách nhất quán. Những quy tắc này đợc thực hiện và tuân thủ
nghiêm ngặt, phù hợp với các quy định pháp luật của Nhà nớc độc quyền nắm
pháp luật và có đầy đủ các lực lợng cỡng chế trong tay.
(4). Tính chất vô nhân xng (impersonality) - các viên chức lệ thuộc vào một
trình tự vô nhân xng và các tiêu chí thực hiện đợc quy định trong các văn bản
chính thức. Họ chỉ hoạt động phù hợp với các quy tắc đó trong những mối
quan hệ với những ngời khác, dù là ngời trong cùng hay ngoài tổ chức. Nghĩa
là, trong khi làm việc với t cách là một viên chức trong bộ máy th lại, ngời
viên chức đó chỉ tuân theo pháp luật và các quy định đã có trớc, làm việc thay
mặt Nhà nớc, chứ không phải là một con ngời cụ thể nào cả, nh vậy mới bảo
đảm là xử lý công việc vô t, không thiên vị với bất kỳ ai khác, dù đó là ngời
thân quen.
(5). Tính trung lập là biểu hiện đặc trng của ngời viên chức trong bộ máy th

lại. Các viên chức đợc tuyển lựa và đề bạt thông qua chức nghiệp trên cơ sở
năng lực kỹ thuật của họ, không xem xét tới các mặt khác nh địa vị xã hội,
lòng trung thành hay sự ủng hộ của họ.
Max Weber khẳng định rằng hình thức bộ máy th lại là có hiệu quả hơn so với
các hệ thống hành chính khác, do nó có thể vô nhân xng các quy tắc và thể
thức của mình, do vậy có thể đạt đợc sự tính toán chính xác hơn trong quá
trình ra quyết định. Ngoài ra, ông cho rằng bộ máy th lại là u điểm do nó
chính xác, ổn định và có kỷ luật nghiêm ngặt trong thực tiễn hoạt động thực
thi các nhiệm vụ hành chính.
Mô hình hành chính truyền thống Max Weber mang một số nhợc điểm mà
ngày nay nó càng bộc lộ rõ do nhận thức hiện đại:
Trớc hết, vấn đề hợp lý hoá và th lại hoá nền hành chính là mong muốn, song
trên thực tế thì rất khó có thể hớng dẫn đợc mặt tinh thần và đạo đức của ngời
viên chức trong bộ máy đó. ảnh hởng sâu sắc của bộ máy th lại trong xã hội
với quyền lực bao trùm do trình độ chuyên môn cao của chức nghiệp hành
chính và do bộ máy th lại nắm các công cụ của Chính phủ trong tay. Từ đó, đa
đến một vấn đề là khó có thể đảm bảo sự cân bằng giữa một bên là tính chất
đáp ứng nhanh nhạy của nền hành chính với một bên là tính trách nhiệm của
nền hành chính đối với các công dân.
Bộ máy th lại hợp lý - pháp lý của Max Weber, mặc dù hiện nay đang còn là
hình thức đợc sử dụng nhiều nhất tại các hệ thống hành chính của các quốc
gia, song cũng có những nhợc điểm nhất định đáng xem xét. Điểm đầu tiên là
liên quan tới mặt thực nghiệm, có thể phê phán mô hình này là không hoàn


thiện về năng lực hành vi hay tâm lý xã hội nội tại. Max Weber đã phân tích
sâu, song phần nhiều là về mặt cơ cấu và quan hệ giữa các cấp độ trong hệ thứ
bậc, mà còn ít chú trọng tới mặt hành vi tổ chức cũng nh phơng diện tâm ly,
quan hệ xã hội của các công chức hoạt động trong bộ máy th lại đó. Khi ông
đặt ra yêu cầu đối với tính vô nhân xng trong hoạt động của bộ máy này, về

mặt lý thuyết thì sẽ là lý tởng nhằm bảo đảm cho sự hoạt động vô t, không
thiên vị của ngời công chức khi thực thi các nhiệm vụ hành chính. Trên thực
tế, nhiều học giả đã dẫn chứng rất nhiều ví dụ để chứng minh rằng bản thân
các viên chức là những thực thể xã hội với các mối quan hệ chằng chịt, đan
xen nhau, cả bên trong lẫn bên ngoài bộ máy đó, và đi đến kết luận là không
thể tách biệt hoàn toàn tính chất vô nhân xng trong khi thi hành nhiệm vụ
hành chính ra khỏi các mối quan hệ đó. Chính hành vi tổ chức và những mối
quan hệ này là một đề tài nghiên cứu quan trọng để điều chỉnh cho phù hợp
với điều kiện hiện tại.
Thứ hai, việc bộ máy th lại tập trung nhiều hơn vào chế độ kiểm soát thông
qua các quy tắc và theo hệ thứ bậc quyền lực từ trên xuống dới có thể gây nên
sự cứng nhắc trong hoạt động, không sẵn sàng ra quyết định một cách linh
hoạt mỗi khi có yêu cầu mới phát sinh đòi hỏi giải quyết vấn đề một cách
nhanh nhạy. Thậm chí, có thể có nguy cơ tạo nên thái độ đùn đẩy hay dựa
dẫm giữa các cấp độ khác nhau trong toàn bộ tổ chức. Các thành viên tại mỗi
cấp độ có xu hớng ủng hộ các mục tiêu của đơn vị mình nhiều hơn là ủng hoọ
các mục tiêu của toàn tổ chức. Trong nhiều trờng hợp, cơ cấu kiểm soát chặt
chẽ từ trên xuống dới cũng tạo nên tâm lý căng thẳng và có thể cả đụng độ
giữa ngời giám sát và những ngời dới quyền. Đó là những vấn đề mà nguyên
tắc vô nhân xng đầu tiên đợc thiết kế nên để ngăn ngừa, nhng lại chính là do
nguyên tắc đó mang lại.
Cũng liên quan tới điểm thứ hai này, do cơ cấu quyền lực của bộ máy th lại là
từ trên xuống dới, việc điều phối chủ yếu chỉ là theo trục dọc và tỏ ra không
phù hợp với các nhu cầu và giá trị cuả đội ngũ công chức có trình độ chuyên
môn ngày càng cao. Các tổ chức hiện nay ngày càng phải tuyển dụng nhiều
chuyên gia có tay nghề vững vàng để vận hành những công nghệ mới, do đó,
tạo nên những cơ cấu hành chính phức tạp đòi hỏi có cơ chế phối hợp ngang
(liên cấp, liên ngành) nhiều hơn, khác với cơ chế theo hệ thứ bậc. Từ đó, hiệu
suất công tác của tổ chức không chỉ lệ thuộc vào hệ quả của công tác điều
phối theo trục dọc, mà còn phải đảm bảo cả công tác phối hợp theo trục ngang

giữa các đơn vị, tổ, đội, cá nhân trong cùng một cấp.
Thứ ba, bên trong nội bộ bộ máy th lại thờng có sự cạnh tranh giữa các đơn vị
hoặc các cá nhân tìm cách kiểm soát đợc các chức năng lập quy tắc và áp
dụng quy tắc nhằm đạt tới các kết quả cuối cùng vì lợi ích của riêng họ, cho
dù những kết quả đó có thể trái ngợc lịa với những kết quả cuối cùng của tổ
chức. Từ đó, dẫn đến việc bộ máy th lại đợc thiết kế nên để nhằm bảo đảm
trình tự có kỷ luật tốt và có khả năng tính toán đợc các mục đích hành chính,
nhng nó lại có thể bị biến thành một trờng chính trị với sự cạnh tranh lẫn nhau


giữa các đơn vị và cá nhân vì lợi ích của riêng họ, nhằm giành lấy quyền lực
và các quy tắc bên trong tổ chức đó.
Cuối cùng, bộ máy th lại có một số quy tắc không phù hợp với nền hành chính
Việt nam, ví dụ nh đặc tính trung lập. Trung lập đối với nền hành chính của
Nhà nớc t sản có nghĩa là không theo một đảng phái riêng biệt nào, không đa
quan điểm chính trị của đảng phái nào vào trong công vụ của ngời công chức.
Thế nhng trong chế độ đa đảng của Nhà nớc t sản, nó cũng có nghĩa về căn
bản, ngời công chức theo đờng lối, pháp luật của đảng cầm quyền, của Nhà nớc t sản và chế độ t bản; nh vậy xét về mặt tính chính trị của nền hành chính,
nó cũng không hoàn toàn là trung lập. ở nớc ta, tuy có sự phân biệt và phân
công giữa chính trị và hành chính, giữa các thiết chế chính trị và hành chính,
nhng không có sự tách biệt, đứt đoạn. Chính trị và hành chính không phải là
một, trùng lặp và hoà lẫn vào nhau; nhng chúng quan hệ gắn bó nhau, gối lên
nhau, có khi lồng vào nhau. Do vậy, trong điều kiện nớc ta, cần thay thế tính
trung lập của Max Weber bằng tính lệ thuộc vào chính trị, trung thành với
Nhà nớc và nhân dân. Tuy nhiên, cần áp dụng mô hình bộ máy ổn định,
chuyên nghiệp, liên tục, có tính nghiệp vụ chuyên môn, kỹ thuật riêng, với
một đội ngũ quan chức chuyên nghiệp, đợc đào tạo kỹ lỡng, có phẩm chất đạo
đức cao và trình độ nghiệp vụ chuyên sâu.
3. Các mô hình hành chính truyền thống khác
(1) Trờng phái quản lý khoa học

Cùng khoảng thời gian M. Weber viết về bộ máy th lại, thì có một phong trào
mới nổi lên về t duy hành chính và quản lý, đó là trờng phái quản lý khoa
học. Quản lý khoa học nhấn mạnh vào tính hợp lý, sự tiên đoán, sự chuyên
môn hoá và năng lực kỹ thuật. Nó ảnh hởng lớn đến những gì xảy ra bên trong
các bộ máy th lại, tức là công việc đợc tiến hành nh thế nào trong mô hình
hành chính truyền thống. Fredrick Taylor (1856-1915), một kỹ s ngời Mỹ, là
ngời sáng lập nên trờng phái quản lý khoa học vào đầu thế kỷ này. Ông đa
ra hai luận điểm chính:
(a) Đối với bất kỳ nhiệm vụ nào cũng có một cách thức tốt nhất để giải
quyết. Quan niệm nay của ông đã dẫn đến việc tiêu chuẩn hoá công việc.
(b) Các nhà quản lý phải kiểm soát chặt chẽ các quá trình làm việc của các
viên chức cấp dới, từ đó có thể đa ra các điều chỉnh cần thiết. Ngoài ra cần
thiết lập nên một hệ thống trả lơng phù hợp với công việc.
F. Taylor tập trung vào nghiên cứu, phân tích sâu và mang tính trung thực
nghiệm các quá trình làm việc tại cấp độ xởng công nghiệp và cá nhân ngơì
công nhân nhằm tìm ra cách thức tốt nhất để thiết kế và thực hiện nhiệm vụ.
Cho dù cáng tiếp cận nh vậy tỏ ra không phù hợp lắm trong các bối cảnh hiện
nay, song sự nghiên cứu sâu của ông đã giúp tạo nên một phong trào theo hớng hợp lý hoá phơng thức sản xuất công xởng và tạo nên hiệu quả nh một


tiêu chí hớng dẫn cho lý thuyết và thực tiễn quản lý. Nhìn chung, ông đã thúc
đẩy cuộc cách mạng tinh thần trong thái độ của các nhà quản lý và các công
nhân. ý tởng của ông là thay thế việc công nhân và giới chủ cứ phải cãi vã
nhau về việc chia lợi nhuận nh thế nào bằng việc nâng cao hơn nữa mức lợi
nhuận để có thể tăng lơng cho ngời lao động và nâng cao cả lợi nhuận của ngời chủ, nh vậy sẽ không còn phải bàn cãi về việc chia chác với nhau nh thế nào
nữa. Ông coi đây là lợi ích nhiều bên trong ý định sắp đặt một mối quan hệ
hoàn thiện giữa các công nhân và ban quản lý. Lợi ích nhiều bên này là phần
thởng về mặt kinh tế có đợc từ sự hợp tác giữa nhứng ngời lao động và ban
quản lý, và ông tin rằng, khi hai bên đã nhận thức đợc rõ vấn đề cơ bản này thì
sẽ không còn lý do gì để xảy ra đụng độ và bất đồng giữa hai nhóm đó nữa.

Nếu không xét đến tính chất t sản của phơng pháp Taylor (bóc lột giá trị thặng
d tơng đối), có thể nói hòn đá tảng trong t duy quản lý của ông là sự hợp lý
hoá tổ chức đến cao độ, tính toán, phân tích, sắp xếp các công việc, lao động,
thao tác rất ngăn nắp để có năng suất tối đa, đặc biệt là vai trò quản lý và giám
sát. Ông cho rằng cần có một số cán bộ quản lý làm bộ não để vận hành công
việc. Hiện nay, chúng ta chấp nhận rằng vai trò của quản lý phần nhiều là
phục vụ cho công tác tổ chức, còn vào thời F. Taylor thì đó là một ý tởng
mang tính cách mạng. Điều này đã gây nên tâm lý nghi ngờ, nhất là từ phía
các tổ chức lao động. Nhng cho đến nay thì quản lý đã trở thành một lĩnh vực
chuyên môn hoá cao, đợc đào tạo và giáo dục chuyên biệt. Trong vòng mấy
thập kỷ qua, việc giáo dục chuyên môn đã nhanh chóng mở rộng và đó chính
là bằng chứng về sự đúng đắn của Taylor trong lĩnh vực này.
(2) Trờng phái các nguyên tắc hành chính
Henry Fayol (1861-1925) là ngời sáng lập nên học thuyết của Pháp về tổ chức
và quản trị các doanh nghiệp, có quan hệ chặt chẽ với trờng phái quản lý
khoa học nêu trên. Ông đã từng là một kỹ s mỏ và là một quan chức cao cấp,
cùng với các tác phẩm của một số nhà khoa học khác nh L. Gulick và L.
Urwick, ông đã phát triển nên một hệ thống nguyên tắc có liên quan đến các
chức năng quản lý và cơ cấu của tổ chức. H. Fayol đã phân chia hoạt động của
bất kỳ xí nghiệp nào thành 6 chức năng chủ yếu: 1. Chức năng kỹ thuật; 2.
Chức năng thơng mại; 3. Chức năng tài chính; 4. Chức năng an toàn; 5. Chức
năng kế toán; 6. Chức năng hành chính. Ông cũng đề ra 14 nguyên tắc; 1.
Phân công lao động rành mạch; 2. Quyền uy của ngời chỉ huy; 3. Kỷ luật; 4.
Quyền hạn đi đôi với trách nhiệm; 5. Thống nhất lãnh đạo; 6. Chỉ huy thống
nhất và liên tục; 7. Lợi ích cá nhân phụ thuộc vào lợi ích chung; 8. Hệ thống
thứ bậc rõ ràng; 9. Tập trung kết quả và kiểm tra; 10. Cồng bằng; 11. Nhân sự
ổn định; 12. Thù lao thích đáng; 13. Sáng tạo; 14. Có tinh thần đồng đội.
Có thể khái quát những ý tởng của H. Fayol và L. Gulick, L. Urwick lại là:

Công tác quản lý là then chốt trong cơ cấu tổ chức của nền hành chính
hiệu quả và hợp lý. Mọi ngời đợc đặt đúng chỗ trong cơ cấu đó và bản thân sơ
đồ tổ chức là phơng tiện cơ bản để kiểm soát toanf bộ quá trình hành chính.
Việc cơ cấu tổ chức tuân theo 4 tiêu chuẩn: (1) các mục đích mà chúng
phục vụ; (2) các quá trình chúng sử dụng; (3) những ngời cùng làm việc; và
(4) vị trí hoàn thành công việc. Nên có sự phân công lao động và chuyên môn
hoá ở nơi nào có thể đợc.
Cần có mệnh lệnh hay chỉ thị thống nhất từ cấp cao nhất của hệ thống, tức
là cần có hệ thứ bậc, nhng mức độ (phạm vi) kiểm soát của cấp chỉ huy không
nên quá rộng.
Nhiệm vụ đợc giao phải đi đôi với quyền hạn để thực hiện trách nhiệm.
Nh vậy cần có sự uỷ quyền trong hệ thứ bậc theo cấp độ lô-gic của nó.
Đề cao vai trò quan trọng của sự sáng tạo, trách nhiệm cá nhâ và tâm lý
con ngời, kết hợp khuyến khích vật chất với khuyến khích tinh thần.
H. Fayol tin rằng hành chính là một quá trình cần tiến hành trong mọi cấp độ
tổ chức. Theo ông các gia đoạn chính của hành chính là lập kế hoạch, tổ chức,
ra mệnh lệnh, điều phối và kiểm soát. Trên cơ sở này, L. Gulick đã xây dựng
nên 7 chức năng hành chính có tên gọi theo chữ cái tiếng Anh là POSDCORB
là; 1. Lập kế hoạch; 2. Tổ chức; 3. Bố trí nhân sự; 4. Hớng dẫn; 5. Điều phối;
6. Báo cáo; 7. Lập ngân sách (Planning; Organization; Staffing; Directing;
Coordinotion; Report; Budgeting). Trên thực tế thì các nguyên tắc này đợc các
nhà quản lý sử dụng rộng rãi và ngày nay vẫn còn đợc nhiều ngơì tuân theo.
Mặc dù trờng phái các nguyên tắc hành chính và trờng phái quản lý khoa
học vẫn còn một số hạn chế nhất định không thể tránh khỏi, song nó đã có
ảnh hởng lớn tới hành chính trên một số phơng diện. Thứ nhất, nó làm cho
mọi ngời thừa nhận rằng hiệu quả là mục tiêu hàng đầu của hành chính và
quản lý. Thứ hai, các giá trị và phơng thức quản lý khoa học là phù hợp với
định hớng của nhiều nhà thực tiễn. Ngoài ra, các nguyên tắc do H. Fayol và L.
Gulick đa ra cũng đáp ứng yêu cầu phải có một ngành khoa học hành chính.
Nó đa ra các định đề vốn đã có trong thực tiễn và tơng đối dễ hiểu về việc xây

dựng nên các cơ cấu tổ chức có lô-gic và hiệu quả nh thế nào. Cũng nh quản
lý khoa học, cách tiếp cận nguyên tắc này là thích hợp với các giá trị và mục
đích của phong trào cải cách hành chính. Chúng đã có những hỗ trợ về mặt lý
thuyết và thực nghiệm cho phong trào cải cách của những năm 1900-1930 nh
về tập quyền hành chính, trách nhiệm báo cáo, việc thiết lập và đề cao hệ
thống công ích,v.v...
Mặt khác, các học giả hành chính cũng có những phê phán đối với các nhợc
điểm của trờng phái các nguyên tắc hành chính. Phần lớn các định đề của
các nguyên tắc này là dựa theo kinh nghiệm và nhận xét cá nhân về việc các tổ
chức hiện thời đợc tổ chức nên nh thế nào, mặc dù là nhân danh khoa học;
song các tác giả thuộc trờng phái các nguyên tắc hành chính không tiếp cận


đầy đủ với các phơng thức khoa học. Hơn nữa, trờng phái này cha chú trọng
đến các quan hệ giữa những con ngời và đến mặt hành vi và quan hệ xã hội
của các thành viên trong tổ chức, điều hiện nay đợc coi là một trong những
nguồn quan trọng để tạo nên năng suất. Mặc dù vậy, trờng phái này cũng có
nhiều đóng góp cho quá trình phát triển ngành khoa học hành chính.
(3) Trờng phái các mối quan hệ con ngời (nhân văn).
Một trờng phái hành chính nữa xuất hiện qua các cuộc thử nghiệm tiến hành
trong những năm 1920-1930 tại xởng sản xuất linh kiện điện thoại Howthorne
(Mỹ), đợc gọi là các mối quan hệ nhân văn. Đặc điểm của trờng phái này là
xem xét một tổ chức nh một hiệp hội. Victor A. Thomson phân biệt hai khái
niệm, đó là: hiệp hội và tổ chức. Một nhóm ngời cùng chia sẻ một lợi ích, và
nếu nh họ thống nhất với nhau và theo đuổi lợi ích đó, thì họ sẽ trở thành một
hiệp hội. Hiệp hội này sẽ cần đến một hiến pháp để xác định những vấn đề nh
ai là hội viên và ai là ngời phát ngôn viên thay mặt hiệp hội. Khi thực hiện
mục tiêu của hiệp hội thì cần phải có một công cụ và công cụ đó là một tổ
chức.
Theo ông giữa hiệp hội và tổ chức có sự khác biệt rất lớn. Bản thân của

hiệp hội là một hệ thống mở, trong khi tổ chức là một hệ thống
đóng. Cuối cùng, Scott và Michell đã đa ra một định nghĩa nh sau về tổ chức:
Một tổ chức chính thức là một hệ thống các hoạt động phối hợp của một
nhóm ngời làm việc một cách hợp tác nhằm hớng tới một mục đích chung dới
sự lãnh đạo của một ngời có quyền uy.
Khi tiến hành các thí nghiệm khác nhau, các nhà nghiên cứu tiên liệu trớc
rằng, năng suất lao động sẽ khác nhau trong các điều kiện làm việc khác nhau.
Trong một lần thí nghiệm, họ tổ chức cho các nam công nhân làm việc với
những điều kiện và các khoản thù lao khuyến khích lớn, trù định rằng điều đó
sẽ mang lại năng suất lao động cao. Trong lần khác thì họ tổ chức cho một tổ
nữ công nhân làm việc trong những điều kiện lao động rất khó khăn và dự tính
rằng năng suất lao động sẽ giảm đi. Thế nhng, trên thực tế, kết quả rút ra từ
những cuộc khảo cứu này lại khác xa so với điều trù tính trớc.
Các nhà nghiên cứu nhận thấy rằng hành vi của các công nhân không thể tách
rời khỏi cảm nhận và tình cảm của họ (những sản phẩm có yếu tố lịch sử
riêng, sự xã hội hoá, các kinh nghiệm và vị trí của cá nhân trong tổ chức). Do
vậy, để lý giải và tiên liệu đợc hành vi trong lực lợng lao động, cần vợt qua
một ý tởng hạn chế cho rằng tổ chức chỉ là một cơ cấu kinh tế và công nghệ,
mà phải thừa nhận rằng tổ chức còn là một cơ cấu xã hội phức tạp. Từ đó, họ
đa ra khái niệm mới là tổ chức phi hình thức (informal organization) của
mỗi tổ, đội công nhân, có tác động quan trọng đến năng suất lao động.
Các nhà nghiên cứu này chỉ trích trờng phái quản lý khoa học, vì trờng phái
này coi tổ chức và các công nhân nh những cỗ máy làm việc và không chú ý


tới phơng diện xã hội và tâm lý của quản lý. Trờng phái quan hệ nhân văn
nhấn mạnh vào bản chất xã hội của các tổ chức. Thông qua việc sử dụng các
ngành khoa học tâm lý xã hội và xã hội học, các nhà lý thuyết thuộc trờng
phái này tập trung vào các nhu cầu của con ngời, việc khuyến khích, thúc đẩy,
lãnh đạo họ và các mối quan hệ trong nội bộ tổ, đội lao động. Họ cho rằng,

những yếu tố nh lơng bổng, giám sát chặt chẽ và chỉ có một cách thức tốt
nhất (tức là các mối quan tâm về mặt nguyên tắc của trờng phái quản lý khoa
học) cha phải là đủ để có đợc tổ chức có hiệu lực và hiệu qủa cao. Trong việc
thiết kế nên các tổ chức, còn phải cân nhắc thêm rất nhiều yếu tố xã hội nữa.
Cho nên, mặc dù mục đích của hai trờng phái này nh nhau, song các nhà theo
thuyết quan hệ nhân văn đa ra nhiều yếu tố con ngời vào hoạt động của các bộ
máy hành chính, ngời với ngời là bạn.
Trờng phái này đã cung cấp cho công tác hành chính những nhìn nhận sâu sắc
về mặt xã hội và tâm lý cần thiết để có thể dự đoán trớc các vấn đề có nguồn
gốc trong tổ chức phi hình thức, và qua đó có những tác động can thiệp cần
thiết. Điều đó, bao hàm ý tởng là phải kết hợp hài hoà giữa yếu tố hình thức và
yếu tố phi hình thức của tổ chức thì nó mới trở nên thực sự có hiệu quả. Quan
niệm này ngày càng đợc chấp nhận rọng rãi trong khu vực nhà nớc cũng nh
khu vực t nhân, và tạo nên một tầm nhìn mới đặc thù với bản chất nhân văn
trong các thiết chế tổ chức.
II. mô hình nền hành chính phát triển
1. Bối cảnh và xu hớng thời đại.
Chủ nghĩa t bản dù còn tiềm lực phát triển, nhng từ khi rơi vào giai đoạn tổng
khủng hoảng, vẫn không thể thoát khỏi mâu thuẫn cơ bản mang bản chất của
nó. Nhà nớc t sản đã cố gắng và đạt kết quả nhất định trong việc điều hoà,
thích ứng với tình thế mới. Nền hành chính công của nó cũng có những thích
ứng đáng kể, và do đó có những xu hớng điều chỉnh và phát triển mới để giữ
vững bản chất của Nhà nớc t sản, vừa giải quyết sự thúc ép của tình hình phát
triển kinh tế - xã hội, khoa học - công nghệ, áp lực đấu tranh giai cấp công
nhân và nhân dân lao động, gắn liền vơí sự phát triển của lực lợng sản xuất và
sự nâng cao dân trí.
Bối cảnh quốc tế có ảnh hởng đến nền hành chính công ở nhiều nớc có thể
tóm tắt lại là:
Sự phát triển mạnh mẽ khoa học - kỹ thuật đòi hỏi sự điều chỉnh kinh tế và
phát triển nền hành chính.

Sự phát triển nền kinh tế thị trờng và sự quốc tế hoá kinh tế điều chỉnh các
mối quan hệ quốc tế và do đó ảnh hởng đến nền hành chính công mỗi nớc
trong quá trình hội nhập.


Xu hớng dân chủ hoá đời sống xã hội do trình độ dân trí đợc nâng cao,
cuộc đấu tranh cách mạng của gia cấp công nhân và nhân dân lao động buộc
các Nhà nớc phải điều chỉnh nền hành chính thích ứng.
Tình thế chung buộc các Nhà nớc phải một mặt xã hội hoá, t hữu hoá, chấp
nhận sự tham gia của dân chúng vào công việc quản lý của Nhà nớc, mặt khác
phải can thiệp ngày càng sâu vào các quá trình kinh tế - xã hội và cải tiến mô
hình nền hành chính công, và nâng cao chất lợng dịch vụ đối với dân là những
khách hàng.
Trong các thập kỷ 50 và 60, vai trò của Nhà nớc đợc coi là quyết định trong
quá trình phát triển. Nhà nớc không chỉ là thiết chế cơ bản để ban hành các
chủ trơng chính sách mang tính chất chiến lợc để phát triển quốc gia, mà bản
thân Nhà nớc còn tham gia vào quá trình sản xuất - kinh doanh và cung cấp
các dịch vụ cho kinh doanh và cho nhân dân. Hàng ngàn công ty, doanh
nghiệp của Nhà nớc đợc thành lập và đa vào hoạt động, làm cho bộ máy nhà
nớc phình to rất nhanh chóng. Việc đó kéo theo cả một hệ thống tổ chức và
nhân sự phình to nhanh chóng đi đôi với chi phí không ngừng tăng lên để phục
vụ cho bộ máy này.
Sang đến thập kỷ 70 và đầu 80, có một sự kiện xảy ra gây nên những ảnh hởng
lớn trên phạm vi toàn cầu, dẫn đến sự hạ thấp của vai trò Nhà nớc và ở cả các
nớc phát triển cũng nh các nớc đang phát triển. Đó là liên tiếp xảy ra hai cuộc
khủng hoảng dầu mỏ vào các năm 1973 và 1979, làm cho giá dầu mỏ tăng vọt,
gây nên sự khủng hoảng kinh tế trên phạm vi toàn cầu và các nớc đang phát
triển chịu hậu quả nặng nề. Xuất khẩu của nhiều nớc giảm sút và cán cân thơng mại thâm hụt nghiêm trọng. Nhiều nớc đang phát triển phải đi vay nợ để
chi dùng và thanh toán các khoản lãi bằng đô-la Mỹ trong khi giá trị đồng tiền
này ngày càng gia tăng.

Trong bối cảnh đó, khi các ngân hàng t nhân ngừng cho vay, Chính phủ các nớc nghèo, nhất là các nớc ở Châu Phi phải tìm tới các tổ chức quốc tế lớn.
Việc này làm cho vai trò của các tổ chức tài chính, tín dụng nh Quỹ tiền tệ
quốc tế (IMF) và Ngân hàng thế giới (WB) tăng lên đáng kể. Về thực chất, hai
tổ chức này có tiềm lực kinh tế hùng hậu và đứng đằng sau là các nớc công
nghiệp thuộc khối G7. Các tổ chức này ủng hộ một học thuyết mới về phát
triển, có tên gọi là Neo-liberalism (Chủ nghĩa tự do mới) có cơ sở từ lý thuyết
kinh tế Tân Cổ điển của Keynes (Keynesian Neo-Claasical Economics). Học
thuyết này càng ngày càng trở nên phổ biến và bắt đầu cuộc tranh luận kéo dài
về Nhà nớc và thị trờng, đẫn đến việc xác định lại vai trò của Nhà nớc.
Theo học thuyết mới này thì các kết quả đầu ra của các hàng hoá và dịch vụ
cũng nh hệ thống giá cả cho các kết quả đầu ra đó đợc quyết định thông qua
cạnh tranh trên thị trờng, tuỳ thuộc vào sở thích và thu nhập của ngời tiêu
dùng. Do vậy kết quả đầu ra của thị trờng sẽ là tốt nhất nếu nh nó đợc lái theo
các lực lợng thị trờng đó. Nh vậy, lý lẽ ở đây là nhà nớc nên hạn chế sự can
thiệp của mình vào các hoạt động sản xuất và kinh doanh của các doanh


nghiệp, dù công hay t, để cho các lực lợng thị trờng quyết định. Mặt khác hoạt
động của nhà nớc chỉ nên tập trung vào các công tác mang tính chất chiến lợc
nh hoạch định chính sách, xây dựng một khôn khổ pháp lý và một môi trờng
lành mạnh để hỗ trợ cho hoạt động thị trờng. Nh vậy là phạm vi và vai trò của
nhà nớc sẽ thu hẹp lại để phù hợp với yêu cầu mơí. Tuy nhiên, thị trờng cũng
có những nhợc điểm của nó, trong đó vẫn còn hàng loạt lĩnh vực đòi hỏi phải
có sự can thiệp của Nhà nớc để đảm bảo sự công bằng trong xã hội, ví dụ nh
trong việc chăm lo cho những ngời già cả không nơi nơng tựa, trong bảo vệ
môi trờng, v.v...
Đồng thời, nền hành chính theo lý thuyết của Max Weber tuy đã đợc áp dụng
rộng rãi trên thế giới, song kể từ thập kỷ 70 trở đi nó đã bộc lộ một số thiếu
sót và đã làm giảm đi hiệu lực quản lý của bộ máy Nhà nớc. Cải cách hành
chính, trong đó có cải cách mô hình tổ chức và phơng thức điều hành của nền

hành chính công đã và đang đợc thực hiện ở nhiều nớc. Một mô hình hành
chính mới đã xuất hiện với các tên gọi khác nhau của nền hành chính hiện đại,
gọi là: hành chính phát triển; hành chính kiểu kinh doanh; hành chính theo
định hớng thị trờng, v.v...
Thoạt nghe, có thể nói hành chính và thị trờng là hai phạm trù đối lập
không thể hoà hợp. Hành chính công là gắn liền với nhà nớc, với quyền lực,
với pháp quyền; là quan hệ giữa công quyền với công dân, là theo luật công, là
vô t, miễn phí, không có mục đích kiếm lời. Còn thị trờng là kinh doanh, tìm
kiếm lợi nhuận, là quan hệ mua - bán, cung - cầu, là quan hệ giữa các chủ thể
kinh doanh, pháp nhân t và theo luật t....
Nhng sự phát triển của cuộc sống đã làm cho nền hành chính không phải tách
rời hoàn toàn, cô lập với nền kinh tế thị trờng. ở đây, cũng cần xác địnhmột
điều là không thể hoà nhập và đồng nhất nền hành chính công với nền kinh tế
thị trờng, không thể thị trờng hoá, thơng mại hoá nền hành chính công, không
thể biến Chính phủ và nền hành chính công thành một hệ thống doanh nghiệp.
Tuy nhiên trong nền kinh tế thị trờng, nền hành chính luôn luôn chịu sự tác
động trực tiếp của thị trờng và định hớng theo thị trờng. Do xã hội phát triển,
các mối quan hệ kinh tế - xã hội mở rộng và ngày càng trở nên phức tạp,
Chính phủ có nhiều chức năng hơn, có nhiều việc phải làm hơn mà trớc đây
nền hành chính công truyền thống không làm và không có điều kiện để làm.
Với nền hành chính theo chủ nghĩa quản lý và sử dụng yếu tố cạnh tranh, một
khi các mục tiêu đã vạch ra, vấn đề không quan trọng là ai làm, mà quan trọng
là làm nh thế nào để đạt đợc mục tiêu và có hiệu quả cao. Trong việc cung cấp
dịch vụ cho nhân dân, có trào lu xã hội hoá và t nhân hoá ở nhiều nớc, có thể
nhà nớc làm hoặc có thể các tổ chức phi chính phủ, các t nhân làm, nhng phải
theo luật pháp nhà nớc và đợc Nhà nớc giám sát.
Những nguyên nhân chính dẫn đến định hớng thị trờng của nền hành chính là:


- Khủng hoảng kinh tế xảy ra trong nhiều nớc phát triển, nhiều doanh nghiệp

suy thoái, phá sản, do đó không còn chỗ cho khu vực công phát triển. Nền
hành chính công gặp nhiều khó khăn trong việc làm chủ tình thế trong khi nền
kinh tế thị trờng không ngừng phát triển.
- Hệ thống lập quy quá nặng nề, mô hình Nhà nớc pháp quyền của Max
Weber hiện vẫn còn đợc áp dụng trong nhiều nền hành chính công trên thế
giới. Tuy nhiên, khi áp dụng các kỹ thuật hành chính của mô hình này trong
Nhà nớc dân chủ thì thờng gặp nhiều rắc rối do hệ thống lập quy và luật lệ quá
phức tạp, càng ngày càng trở nên nặng nề và khó giám sát. Các công dân và
ngay cả bản thân các nhà hành chính cũng khó nắm bắt đợc hết các quy định
lập ra. Điều đó còn đa đến sự kém năng động, cứng nhắc trong nền hành chính
và thiếu trách nhiệm cá nhân.
- Hoạt động kinh doanh ngày càng phát triển cả chiều rộng và chiều sâu,
không chỉ đơn thuần trong công nghiệp truyền thống mà chuyển nhiều sang hớng tập trung phát triển và thu lợi nhuận nhiều ở khu vực thứ ba và các ngành
công nghiệp dịch vụ có quan hệ nhiều đến nền hành chính công. Nhng hoạt
động kinh doanh này muốn thoát khỏi sự hạn chế bởi sự độc quyền của Chính
phủ, do đó nó đòi hỏi một phơng thức quản lý mới, linh hoạt của Nhà nớc và
đòi hỏi một mô hình nền hành chính mới.
Xu hớng phát triển nền hành chính theo định hớng thị trờng là một xu hớng
mới trong cải cách hành chính của nhiều nớc trên thế giới, do sự phát triển của
kinh tế thế giới và do sự thâm nhập, giao thoa lẫn nhau giữa hành chính và
kinh tế. Tại nhiều nớc phát triển nh Mỹ, Anh, Pháp, Đức, Nhật,v.v... ngời ta đã
áp dụng hang loạt các biện pháp đợc rút ra từ thực tiễn kinh doanh và đợc
kiểm chứng qua thị trờng. Tại Mỹ đã đề ra Chính phủ mang tinh thần kinh
doanh (5) nhằm chống mô hình Chính phủ quan liêu và đáp ứng với những
yêu cầu mới. Tại Anh, Pháp và nhiều nớc khác, ngời ta tổ chức việc đấu thầu
các dịch vụ công cộng, chuyển đại bộ phận giáo dục, đào tạo, y tế,v.v. sang ký
hợp đồng cho t nhân làm.
Theo quan điểm mới này về hành chính, vai trò của Chính phủ chuyển từ
chèo thuyền sang lái thuyền là chính. Việc Nhà nớc không ôm đồm đứng
ra làm mọi dịch vụ là một xu hớng gắn với dân chủ hoá, phân quyền, xã hội

hoá (trong đó có cả nội dung t nhân hoá), hiệu quả hoá sự quản lý của Nhà nớc.
Những nguyên nhân dẫn đến cải cách nền hành chính theo hớng thị trờng, gắn
với xã hội hoá, cũng là những căn cứ để nhận rõ ích lợi của nó. Đó là: diện và
Trong quyển sách Sáng tạo lại Chính phủ của David Osborn - Ted Gaebler (1992) đề ra mời nguyên tắc:
1. Thúc đẩy cạnh tranh giữa các tổ chức cung ứng dịch vụ; 2. Trao quyền cho các công dân bằng cách t ớc bỏ
quyền kiểm soát của chính quyền và chuyển giao quyền đó cho cộng đồng; 3. Đánh giá hoạt động của các tổ
chức thuộc Nhà nớc trên kết quả chứ không dựa trên đầu vào; 4. Định hớng hoạt động dựa theo nhiệm vụ, chứ
không dựa theo luật lệ; 5. Coi ngời tiêu dùng là khách hàng có quyền lựa chọn; 6. Phòng ngừa các vấn đề gay
cấn trớc khi nó phát sinh; 7. Đặt trọng tâm vào việc kiếm tiến chứ không chỉ đơn thuần chú ý tiêu tiền; 8. Phi
tập trung hoá quyền lực và áp dụng chế độ cùng quản lý; 9. Thay cơ chế quan liêu bằng cơ chế thị tr ờng; 10.
Làm xúc tác cho các khu vực công, t để họ tự nguyện cùng tham gia giải quyết các vấn đề của cộng đồng.
(5)


lợng dịch vụ cho nhân dân đợc rộng hơn; tính năng động, sáng tạo, sự phong
phú, đa dạng đợc phát huy kịp thời hơn; chất lợng của dịch vụ cao hơn; quy
tắc đơn giản, bớt phiền nhiễu, thuận tiện cho dân hơn; hiệu quả kinh tế - xã
hội có thể tính đợc thành tiền cao hơn, tiết kiệm hơn nguồn nhân lực và tài
chính của Nhà nớc; sự gắn bó giữa ngời cung ứng dịch vụ với ngời khách hàng
đợc bền chặt hơn; bệnh quan liêu, tham nhũng dễ đợc phát hiện và khắc phục
hơn.
Vấn đề mâu thuẫn không phải chủ yếu là giã hành chính công và hành chính
t, mà là giữa độc quyền và cạnh tranh. Độc quyền dẫn tới trì trệ, bảo thủ,
không sáng tạo, còn cạnh tranh (trong khuôn khổ pháp luật) thì dẫn đến tự
chủ, năng động, sáng tạo, có hiệu quả. Tất nhiên, cạnh tranh không phải là
giải pháp cho mọi vấn đề, mà phải kết hợp với nhiều giải pháp khác mới phát
huy đợc thế mạnh của nó, nhất là trong lĩnh vực hành chính.
2. Đặc tính của nền hành chính phát triển
(1) Mục tiêu phải đạt là hiệu quả của hoạt động quản lý, đó là nhiệm vụ cơ
bản của các nhà hành chính. Nó không quan tâm nhiều đến chu trình, phơng

pháp, mà quan tâm trớc hết đến mục đích có đạt đợc hay không, cụ thể là hiệu
quả đo đếm đợc, bằng một hệ thống chỉ tiêu đánh giá, lợng hoá, so sánh kết
quả/chi phí.
Trong mô hình mới, vai trò của khoa học quản lý và các nhà quản lý, nhất là
quản lý theo lối quản trị doanh nghiệp đợc đề cao và chính nó là yếu tố quyết
định việc đạt đợc mục tiêu của quản lý. Nếu nh trong nền hành chính truyền
thống, các nhà hành chính chủ yếu là làm nhiệm vụ thi hành mênhụ lệnh và
làm theo các quy tắc có sẵn, thì ngày nay với t cách là nhà quản lý, họ phải
tính toán, dự đoán, sáng tạo, năng động để đạt đợc mục tiêu.
(2) Phi quy chế hoá là một xu hớng khá phổ biến. Nền hành chính công phát
triển không đòi hỏi những quy định chặt chẽ nh một mạng lới dày đặc trong
nền hành chính công truyền thống bắt một công chức phải tuân thủ một cách
cứng nhắc và nghiêm ngặt, mà thay vào đó là cơ chế mềm dẻo hơn, linh hoạt
hơn, dễ thích nghi với tình hình kinh tế, chính trị, xã hội mới. Ngời công chức
không nhất thiết phải làm công ăn lơng suốt đời, mà họ có thể làm hợp đồng
toàn phần hay nửa phần thời gian, miễn là họ phải đạt đợc mục tiêu của tổ
chức đặt ra khi làm việc. Ngời công dân không còn là những ngời thụ động
cầu xin dịch vụ của Nhà nớc, mà trở thành các khách hàng sử dụng dịch vụ, có
quyền đợc đòi hỏi phục vụ.
Phi quy chế hoá đợc thực hiện bằng cách đơn giản hoá các thể chế, các quy
định, thủ tục của Chính phủ vì chúng đã trở nên quá nặng nề và phức tạp, đến
nỗi ngời dân không hiểu nổi, và thậm chí cả các cơ quan hành chính nhà nớc
cũng khó áp dụng. Từ đó, đặt ra yêu cầu phải cải cách thể chế theo hớng: (a)
Đơn giản hoá các thủ tục hành chính để giải quyết các vấn đề hành chính


nhanh hơn và đỡ tốn kém hơn; (b) Một hệ thống lập quy ít phức tạp tạo ra một
chế độ công vụ đa dạng hơn, tạo điều kiện cho các cấp địa phơng phát huy
sáng kiến và phát triển các dịch vụ theo yêu cầu cá nhân. Nhng đồng thời nó
cũng có mặt trái là dẫn đến những đối xử khác nhau giữa các công dân, tạo ra

nguy cơ phân phối không đồng đều các dịch vụ trong dân chúng và giữa các
vùng khác nhau; (c) Một hệ thống chính sách bao gồm các quy định đơn giản
hơn và số lợng ít hơn sẽ tăng tự do cá nhân cho các công dân, thúc đẩy sự phát
triển kinh tế cho các công ty. Nhất là với các công ty kinh doanh, việc đơn
giản hoá các thủ tục rờm rà là giúp tăng đợc tính cạnh tranh của họ.
(3) Phân quyền là một trong những nội dung quan trọng của nền hành chính
phát triển. Vấn đề này đợc thê hiện dới những hình thức khác nhau, ở những
mức độ khác nhau, nhng xu hớng chung là Chính phủ trung ơng phân giao
quyền hạn, trách nhiệm, thẩm quyền nhiều hơn cho các đơn vị chính quyền
địa phơng (phân quyền lãnh thổ), hay cho các bộ và các đơn vị tổ chức bên dới
(phân quyền chức năng) trong việc chủ động quản lý các nguồn lực đợc phân
bổ trong phạm vi thẩm quyền của chúng; đồng thời nó đề cao mối quan hệ
vững chắc giữa Chính phủ với bộ phận hoạch định chính sách, giữa cấp hoạch
định chính sách với cấp thi hành. Sự độc lập ngày càng cao giữa Chính phủ
và các cấp chính quyền địa phơng trở thành pháp nhân công pháp đi liền với
sự củng cố mạnh mẽ vai trò trung tâm của Chính phủ và Thủ tớng tạo ra
những chính sách và phơng pháp quản lý năng động, thích ứng với môi trờng
luôn luôn biến động.
Quá trình phân quyền diễn ra rất rõ rệt, thể hiện ở sự thay đổi trong mối quan
hệ giữa Chính phủ trung ơng và chính quyền địa phơng, đợc thực hiện ở rất
nhiều quốc gia với những mức độ và kết quả khác nhau. Ví dụ, Cộng hoà liân
bang Đức là nớc có truyền thống lịch sử phân quyền mạnh. Nớc Anh có tình
thế phức tạp hơn do có sự xung đột sâu sắc giữa chính quyền các địa phơng và
trách nhiệm của họ đối với các chính sách kinh tế khiến cho nớc Anh không đi
theo xu hớng này. Nớc Pháp là nớc có truyền thống tập quyền mạnh nhng đã
và đang thực hiện quá trình phân quyền. Thuỵ điển là nớc xa nhất trong các nớc theo xu hớng tăng tính độc lập của chính quyền địa phơng. Các nớc khác
nh Thái lan, Philippin, Inđônêxia, Hàn quốc, Malaysia,v.v. đều có xu hớng
phân quyền theo những mức độ khác nhau. Tình hình chung là luôn có sự điều
chỉnh để tránh phân tán bằng các hình thức nh tản quyền, uỷ quyền, tăng cờng
sự quản lý tập trung, thống nhất của Chính phủ và các bộ. Song song với hệ

thống tổ chức địa phơng tự quản, có hệ thống tổ chức của trung ơng đặt tại các
địa bàn lãnh thổ (tản quyền), không phụ thuộc vào mà lại có chức năng kiểm
tra các chính quyền địa phơng.
Phân quyền trong cải cách hành chính nhằm đạt đợc năm mục đích sau:
Tăng cờng hoạch định chính sách ở cấp hành chính trung ơng bằng cách
giảm bớt hoạt động có tính chất tác nghiệp.


Phát huy tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phơng, làm cho nền
hành chính sát và phù hợp hơn với đặc điểm kinh tế - xã hội địa phơng.
Phát triển dịch vụ đa dạng hơn theo hớng ngời tiêu dùng là khách hàng;
làm cho dịch vụ công cộng có hiệu quả cao.
Phát triển nền dân chủ, tăng cờng sự tham gia của công dân trong nền
hành chính công.
Thúc đẩy sự công bằng, giúp cho các công dân dễ dàng giám sát hoạt động
của các nhà chức trách.
(4) Nền hành chính bao hàm một số yếu tố của cơ chế thị trờng, nh cạnh tranh,
đấu thầu, tính hiệu quả, lợng hoá, so sánh kết quả/chi phí, công dân là khách
hàng của nền hành chính, làm cho nền hành chính trở nên năng động, đa
dạng, phong phú, thoát khỏi vỏ ốc quan liêu truyền thống của bộ máy th lại
cũ.
(5) Đội ngũ cán bộ hành chính, đặc biệt là các cán bộ quản lý cao cấp, là
những ngời gắn bó với chính trị, với Chính phủ, nhà nớc và nền hành chính
nhà nớc. Họ không phải là những ngời trung lập, không còn hoàn toàn là
chính trị ra đi, hành chính ở lại. Họ tham dự vào quá trình xác lập đờng lối,
chính sách. Bản thân họ là những ngời đợc rèn luyện chính trị, tham gia công
tác chính trị, và làm công tác chính trị và hành chính trong bộ máy hành pháp
vào nền hành chính nhà nớc, và do đó có thể xem họ là chiếc cầu nối giữa
quyền lực chính trị với nền hành chính quốc gia.
(6) T nhân hoá một phần các hoạt động của nhà nớc trên cơ sở thực hiện đợc

các mục tiêu và pháp luật nhà nớc (luật công), đặc biệt là các dịch vụ công
cộng. Xu hớng này bắt đầu tại Vơng quốc Anh từ khi bà Margret Thatcher lên
nắm quyền vào năm 1979, và sau đó nhanh chóng lan rộng ra nhiều nớc trên
thế giới. T nhân hoá không chỉ là con đờng nâng cao hiệu quả, mà còn vì bản
thân Chính phủ đã có quá nhiều chức năng và ôm đồm, nếu không t nhân hoá
thì không thể đáp ứng nhanh chóng đợc mọi yêu cầu ngày càng tăng của các
công dân. Theo quan niệm của các nhà nghiên cứu, t nhân hoá không chỉ đơn
thuần là bán đi tài sản của Nhà nớc, chuyển sở hữu công thành sở hữu t, mà
bao hàm rất nhiều hình thức, trong đó kể cả các hình thức nh đấu thầu, làm
hợp đồng phụ, cho thuê, hay nh cổ phần hoá các doanh nghiệp và tập đoàn hoá
các công ty để nang cao tính cạnh tranh. Ngoài ra, một ý nghĩa quan trọng
khác của t nhân hoá là thu hút đợc đông đảo các thành phần xã hội, nhất là
khu vực t nhân, các công dân và các tổ chức phi Chính phủ, tham gia vào hoạt
động của nền hành chính công. Trong một chừng mực nào đó, t nhân hoá có
thể đợc coi là một phần của xã hội hoá. Mức độ, phạm vi t nhân hoá và xã hội
hoá ở các nớc khác nhau, tuỳ thuộc vào hoàn cảnh của mỗi nớc và xu hớng
chính trị của đảng cầm quyền và Chính phủ đơng thời.


(7) Hành chính công không tách khỏi hành chính t và vận dụng nhiều phơng
pháp quản lý doanh nghiệp vào các thực tiễn hoạt động của mình. Tuy phân
biệt rõ và không biến nền hành chính công thành tổ chức quản lý t nhân theo
cơ chế thị trờng, song trong xã hội hiện đại và nền kinh tế thị trờng, nền hành
chính công có thể và đã vận dụng nhiều phơng pháp quản lý của các doanh
nghiệp t nhân (thuộc chức năng hành chính của quản lý mà H. Fayol đã nói),
nhất là những phơng pháp quản lý hiện đại và kỹ thuật hiện đại. Đó cũng là sự
đòi hỏi khách quan của hiệu quả, chất lợng và sự linh hoạt trong đáp ứng các
dịch vụ cho yêu cầu ngày càng tăng của công dân cả về số lợng và chất lợng.
ở nớc ta hiện nay, do khu vực t còn cha phát triển mạnh, vị trí và vai trò của
khu vực t cha nổi bật trong đời sống chính trị, kinh tế và xã hội của đất nớc,

vấn đề hành chính công và hành chính t cha đợc đặt ra để nghiên cứu
một cách thực sự cấp bách. Song trong thực tiễn trên thế giới, nhất là tại các nớc đã có một nền hành chính phát triển và một khu vực kinh tế t nhân phát
triển, hành chính học là một bộ phận của khoa học chính trị, tổ chức quản lý
nói chung với những nguyên tắc cơ bản có thể ứng dụng cho tất cả các tổ chức
hành chính - sự nghiệp, các doanh nghiệp cỡ lớn, dù đó là doanh nghiệp của
Nhà nớc hay của t nhân. Nh đã nêu trên đây, cũng giống nh quản lý, hành
chính là một nghệ thuật để hoàn thành công việc. Nghệ thuật này cũng đòi
hỏi các công tác nh hớng dẫn , phối hợp, kiểm soát, đánh giá, khuyến khích
vật chất và tinh thần, sử dụng các thiết chế quan hệ con ngời để đạt đợc các
mục đích của tổ chức đề ra. Các quá trình và kỹ năng nh vậy là cần thiết cho
cả hành chính công và hành chính t.
(8). Xu hớng quốc tế hoá: sự quốc tế hoá đời sống kinh tế - xã hội cũng ảnh hởng đến nền hành chính công. Các nớc phải điều chỉnh nhiều qui định pháp
luật theo pháp luật và thông lệ quốc tế đối với nhiều vấn đề mang tính chất
toàn cầu, đặc biệt là những vấn đề xã hội (điển hình là Tuyên bố 10 điều cam
kết của Hội nghị cấp cao về phát triển xã hội tại Copenhaghen tháng 3/1995).
Loài ngời đang đứng trớc những thách thức nghiêm trọng, ví dụ nh nạn ô
nhiễm môi trờng và hiểm hoạ của hiệu ứng nhà kính, vấn đề chống buôn
lậu, mafia, bạo lực, vấn đề giới tính, tôn giáo, bảo vệ quyền của trẻ em,v.v.
Nền hành chính phát triển của các nớc đều phải quan tâm và gánh vác nghĩa
vụ chung đối với những vấn đề của loài ngời.
Đất nớc ta đang trong quá trình hội nhập vào thế giới và khu vực, điều đó thể
hiện rất rõ trong chính sách mở cửa ra bên ngoài, làm bạn với tất cả các nớc
không phân biệt thể chế chính trị, tôn giáo, màu da,v.v. trên cơ sở độc lập tự
chủ và hai bên hữu nghị, hợp tác, cùng có lợi và không làm phơng hại đến
nhau. Hiện nay, Việt nam đã trở thành thành viên chính thức của ASEAN, và
đang trên đờng tiến tới gia nhập APEC và WTO. Chúng ta đang đẩy mạnh tiến
trình hội nhập (hội nhập mà không hoà tan) vào thế giới và khu vực. Một
mặt, chúng ta tiếp thu có chọn lựa các kiến thức và kinh nghiệm hiện đại trên
thế giới, mặt khác, chúng ta cần gìn giữ truyền thống và bản sắc dân tộc, đấu

tranh chống lại các trào lu và ảnh hởng xấu của các hệ t tởng và văn hoá xa lạ
với truyền thống dân tộc Việt nam.
Nền hành chính phát triển có nhiều điểm khác biệt với nền hành chính truyền
thống. Những yếu tố khoa học quản lý, những nhân tố thị trờng, những mối
quan hệ ngày càng đa dạng và phức tạp giữa chính trị - hành chính - kinh tế,
những bớc nhảy vọt của khoa học, công nghệ, tin học, xu hớng quốc tế hoá
đời sống xã hội của các nớc và nhất là trình độ dân trí đợc nâng cao về mọi
mặt (ý thức về quyền công dân, trình độ văn hoá, kiến thức pháp luật, khoa
học - kỹ thuật và quản lý, sự thức tỉnh của loài ngời trớc những nguy cơ và tai
hoạ chung của toàn nhân loạiv.v.) đã đề ra yêu cầu mới đối với các Nhà nớc,
các Chính phủ và các nền hành chính công. Nó đòi hỏi phải có những quan
điểm và phơng pháp thiết kế và vận hành mới, nhằm làm cho sự quản lý của
Nhà nớc, cho nền hành chính phát triển và chức năng quản lý sẽ có hiệu lực và
đem lại hiệu quả cao hơn. Khi chúng ta chú ý tới hiệu quả, thì mọi vấn đề đặt
ra một cách rõ ràng hơn: mục tiêu là cái gì, có định tính và định lợng làm thế
nào để đạt đợc mục tiêu đó với chi phí ít nhất, ai là ngời thực hiện và ai là ngời
lãnh đạo, quản lý, kiểm soát ... Đó là những vấn đề mà nền hành chính phát
triển và hành chính học hiện đại đặt ra giải quyết.
3. Từ hành chính công sang quản lý công
Trong những năm gần đây, có khuynh hớng thay khái niệm và thuật ngữ
hành chính công bằng quản lý công, do quá trình quản lý của nhà nớc trở
nên phức tạp hơn, gắn bó quá trình hành chính nhà nớc với quá trình nhà nớc
quản lý kinh tế - xã hội hơn, cải cách hành chính gắn bó với cải cách kinh tế,
vừa xuất phát từ, vừa phục vụ cho công cuộc phát triển và cạnh tranh kinh tế là
chính. Cho nên nội dung hiểu nh trớc về hành chính công không đủ diễn tả nội
dung quản lý phức tạp, phong phú đa dạng hơn, với mục tiêu, hiệu quả kinh tế
- xã hội hơn và quy trình tuân thủ quy phạm pháp lý của hành chính. Học
thuyết và thực tiễn Weber về hành chính công dựa trên cơ sở hệ thống trật tự
thứ bậc và tính trung lập của hành chính đã trải qua thử thách và đợc thay

bằng một học thuyết mới phù hợp với thời đại mới, phản ảnh sự phát triển và
tiến bộ từng bớc từ ý tởng của Wilson và Goodrow sang ý tởng hiện đại hơn
của osborne và Gaebler với quan niệm sáng tạo lại chính phủ. Đó là một
mô hình quản lý mới với nội dung cơ bản là một mô hình hậu th lại (portbu
reaucratic) mang tính chiến lợc nhằm kết quả thiết thực, dựa trên một phong
cách lãnh đạo hành pháp thiết thực (executie leadership) và phân quyền mạnh,
hớng theo thị trờng, hớng theo khách hàng, với tinh thần kinh doanh và làm
xúc tác cho khu vực công và t cùng tự nguyện tham gia, hợp tác giải quyết các
nhu cầu của cộng đồng. Xu hớng thị trờng đặc biệt phát triển ở Mỹ, thể hiện
sự thâm nhập giao thoa ngày càng sâu giữa hành chính và kinh tế. Ví dụ ở Mỹ,
ngời ta chống mô hình chính phủ quan liêu bằng cách đề ra phơng hớng cải
cách chính phủ mang tinh thần kinh doanh để đáp ứng tình hình kinh tế - xã
hội đầy biến động, cạnh tranh, bùng nổ thông tin, và ngời dân trở thành ngời


khách hàng có quyền lựa chọn và đòi hỏi dịch vụ công cộng có chất lợng
cao[1]. Thuyết quản lý mới thay cho hành chính công nhằm cải cách theo
những nội dung sau:
a. Những nhà quản lý cần phải tăng cờng sự tự quản từ sự kiểm tra tổ chức
của trung ơng
a. Những tổ chức và cá nhân sẽ đợc đánh giá và khen thởng trên cơ sở họ đáp
ứng tốt việc thực hiện nhiệm vụ mục tiêu;
b. Những nguồn nhân lực và tài chính phải đợc sử dụng mang lại đầu ra tối
đa với chi phí tối thiểu;
c. Sự tranh đua và những hớng đòi hỏi của khách hàng phải đợc xem xét để
nâng cao hiệu quả; và
d. Quá trình bảo đảm chất lợng phải đợc thực hiện.
Thuyết mới về quản lý công đợc áp dụng ở những mức độ khác nhau ở nhiều
nớc châu Âu và các châu khác [ở Anh (dới thời bà Margret Thatcher), ở
Canada, ở New Zealand, Hồng kông, Malaysia, Ghana, Jamaica. Sự vận dụng

thuyết mới ấy ở Hồng kông trong các khu vực công từ khi công bố tài liệu
cách nhìn khu vực công, 1989. Nó bao gồm 4 lĩnh vực cải cách:
a. Cải cách quản lý chính sách, xem xét lại vai trò của các ngành chính sách
và sự phân chia trách nhiệm giữa ngành chính sách và các vụ;
b. Chính sách quản lý nguồn nhân lực và tài lực, xem xét lại vai trò các
ngành tài chính và ngành công vụ;
c. Cải cách thể chế, áp dụng thực tiễn của các quỹ thơng mại, các hợp đồng
và các hiệp đoàn hoá (corporatiation);
d. Cải cách tác nghiệp, bao gồm việc công bố những lời cam kết thực hiện và
thiết lập một trung tâm kinh doanh[2].
Tất nhiên lý thuyết mới quản lý công có những u điểm, nhng cũng có những
nhợc điểm lộ ra trong quá trình thực hiện, mà qua kinh nghiệm của Hồng
kông, ông Jerman T.M. Larn đã phê phán nh: tinh thần trách nhiệm chính trị
giảm sút, thiếu một sự nhất quán về chiến lợc; xem nhẹ những giá trị xã hội
chủ yếu; khủng hoảng tính hợp pháp; tinh thần đạo đức công vụ suy yếu.

1
2

Xem Sáng tạo lại chính phủ (reinvenning gorvernment) của David Osborn và Ted Gaebler (1992).
Xem Sự biến đổi từ hành chính công sang quản lý công của Jerman T. M. Larn. Hồng kông