Khái niệm khiếu nại tố cáo

Khái niệm khiếu nại, tố cáo và sự phân
biệt khái niệm khiếu nại, tố cáo
1.1. Khái niệm khiếu nại, tố cáo
1.1.1. Khái niệm khiếu nại
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã
được ghi nhận tại điều 74 của Hiến pháp năm 1992. Đó là
hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội như là một phản
ứng của con người trước một quyết định, một hành vi nào đó
mà người khiếu nại cho rằng quyết định hay hành vi đó là
không phù hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống
cộng đồng, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của
mình. Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại được hiểu là: “việc
công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ
tục do Luật khiếu nại, tố cáo quy định đề nghị với cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành
chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ,
công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó
là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của
mình” (Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo).
Từ khái niệm có thể thấy: khiếu nại là đề nghị của cá nhân,
cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp của quyết định hành
chính hay hành vi hành chính hoặc là đề nghị của cán bộ,
công chức chịu tác động trực tiếp của quyết định kỷ luật đối
với cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại
Đề nghị này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người
khiếu nại khi họ cho rằng quyền và lợi ích chính đáng của
mình bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi
hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc. Cơ quan nhà
nước có thẩm quyền chỉ có thể kết luận là có sự vi phạm hay
không sau khi đã xem xét một cách khách quan và thận

trọng nội dung vụ việc cùng những tài liệu và chứng cứ có
liên quan.


Như vậy, khiếu nại là quyền, là hành vi của các chủ thể như
cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân, còn hoạt động giải
quyết khiếu nại là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước,
chỉ được thực hiện bởi người có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính nhà nước theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy
định. Quyền khiếu nại của công dân xuất hiện trong mối liên
hệ với quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Quá
trình công dân thực hiện quyền khiếu nại chính là quá trình
cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền các tài liệu,
chứng cứ về sự vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công
dân từ phía cơ quan và người có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính nhà nước.
Bởi người khiếu nại không được sử dụng quyền lực nhà nước
trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại nên họ không thể tự mình
khôi phục lại những quyền và lợi ích hợp pháp đã bị xâm
phạm, do đó họ phải đề nghị cơ quan nhà nước hoặc người
có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiến hành giải quyết
khiếu nại của họ theo thủ tục mà pháp luật quy định. Các cơ
quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại một mặt sử dụng những tài liệu, chứng cứ tiếp
nhận từ người khiếu nại; mặt khác thu thập, xác minh thêm
thông tin, tài liệu từ những nguồn khác để làm căn cứ cho
việc giải quyết khiếu nại một cách chính xác.
Theo Khoản 3 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo, chủ thể của việc
khiếu nại bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ,
công chức. Cá nhân, tổ chức nước ngoài cũng được quyền

khiếu nại, tuy nhiên công dân Việt Nam là chủ thể sử dụng
quyền khiếu nại thường xuyên và tích cực nhất. Chủ thể
thực hiện quyền khiếu nại phải là người có năng lực hành vi
đầy đủ và phải tự mình thực hiện quyền khiếu nại. Việc uỷ
quyền cho người khác chỉ thực hiện trong những trường hợp
do pháp luật quy định như trong trường hợp công dân là
người chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc
các bệnh khác mà không thể nhận thức hoặc làm chủ được
hành vi của mình thì thông qua người đại diện theo pháp
luật để thực hiện quyền khiếu nại. Và khi thực hiện việc


khiếu nại, người đại diện phải có giấy tờ để chứng minh với
có quan nhà nước có thẩm quyền về việc đại diện hợp pháp
của mình. Còn trường hợp người ốm đau, già yếu, người có
nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà
không thể tự mình khiếu nại thì có thể ủy quyền cho người
đại diện là cha mẹ, vợ chồng, anh chị em ruột, con đã thành
niên hoặc người khác để thực hiện việc khiếu nại. Việc ủy
quyền khiếu nại phải lập thành văn bản có xác nhận của Uỷ
ban nhân dân (UBND) cấp xã nơi người ủy quyền hoặc người
được ủy quyền cư trú.
Cơ quan thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện
hợp pháp là thủ trưởng cơ quan đó. Thủ trưởng cơ quan có
thể ủy quyền cho người đại diện theo quy định của pháp luật
để thực hiện quyền khiếu nại. Người được ủy quyền có nghĩa
vụ thực hiện việc khiếu nại theo đúng nội dung được ủy
quyền.
Tổ chức thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đứng
đầu tổ chức. Pháp luật thừa nhận sự ủy quyền của người

đứng đầu tổ chức cho người đại diện theo pháp luật để thực
hiện quyền khiếu nại.
Về đối tượng của khiếu nại, theo Luật khiếu nại, tố cáo sửa
đổi, bổ sung năm 2005 bao gồm: quyết định hành chính,
hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
Quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại được hiểu là:
“quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà
nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối
tượng cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”. (Khoản
10, Điều 2). Như vậy, quyết định hành chính là đối tượng
của khiếu nại hành chính chỉ bao gồm quyết định hành chính
cá biệt, được thể hiện thành văn bản và do cơ quan hành
chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà
nước ban hành. Tuy nhiên trong thực tiễn, quyết định hành
chính do người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước
khác ban hành cũng là đối tượng khiếu nại, mặc dù chưa


được quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo (trừ trường hợp
pháp luật có quy định khác). Chẳng hạn, Toà án nhân dân ra
quyết định xử phạt hành chính về hành vi gây rối trật tự
phiên toà hoặc các quyết định liên quan tới việc xử lý kỷ luật
đối với cán bộ, công chức cũng là đối tượng khiếu nại… Việc
xác định một quyết định hành chính có phải đối tượng khiếu
nại hay không, không chỉ giúp người khiếu nại thực hiện
quyền khiếu nại đúng pháp luật trong việc bảo vệ quyền và
lợi ích hợp pháp của mình mà còn giúp cho cơ quan giải
quyết khiếu nại giải quyết nhanh chóng, kịp thời, đúng pháp
luật.

Hành vi hành chính là đối tượng khiếu nại được hiểu là:
“hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực
hiện nghĩa vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” (Khoản
11, Điều 2). Hành vi đó thực hiện hoặc không thực hiện
nhiệm vụ, công vụ nhưng đã xâm phạm tới quyền, lợi ích
hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Chẳng hạn, việc cơ
quan công chứng từ chối công chứng trước yêu cầu công
chứng hợp pháp của công dân thì hành vi không thực hiện
nhiệm vụ của cơ quan công chứng là đối tượng khiếu nại.
Quyết định kỷ luật cũng là đối tượng của khiếu nại, được
hiểu là: “quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ
quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật
như khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, hạ ngạch, cách
chức, buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức thuộc quyền
quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ,
công chức” (Khoản 12, Điều 2). Những quyết định này
không bao gồm quyết định kỷ luật đối với người lao động
làm công ăn lương theo quy định của Bộ luật lao động, quyết
định kỷ luật trong cơ quan, đơn vị thuộc lực lượng Công an
nhân dân, Quân đội nhân dân cũng như quyết định kỷ luật
của các tổ chức chính trị tổ chức chính trị-xã hội…
1.1.2. Khái niệm tố cáo


Cùng với khiếu nại, quyền tố cáo của công dân đã được ghi
nhận trong Hiến pháp, Luật khiếu nại, tố cáo và nhiều văn
bản pháp luật khác. Khái niệm tố cáocó thể được hiểu dưới
nhiều góc độ khác nhau. Dưới góc độ pháp lý, tố cáo được
hiểu: “là việc công dân theo thủ tục do Luật khiếu nại, tố

cáo quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan,
tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại
đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công
dân, cơ quan, tổ chức”.(Khoản 2, Điều 2 Luật khiếu nại, tố
cáo). Như vậy, công dân dù bị ảnh hưởng trực tiếp hay
không bị ảnh hưởng bởi hành vi vi phạm pháp luật là đối
tượng của việc tố cáo đều có quyền thực hiện việc tố cáo khi
biết được có hành vi vi phạm pháp luật xảy ra trong đời sống
xã hội. Công dân có thể cung cấp các thông tin về hành vi vi
phạm pháp luật cho các cơ quan nhà nước, nhưng khác với
tố cáo ở chỗ là tố cáo luôn được gửi tới cơ quan nhà nước có
thẩm quyền, theo một trình tự thủ tục do pháp luật quy định
và người tố cáo luôn là chủ thể xác định, có những quyền,
nghĩa vụ được quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo. Khi
công dân thực hiện quyền tố cáo thì giữa họ với cơ quan nhà
nước sẽ phát sinh những quan hệ pháp luật nhất định và họ
phải chịu trách nhiệm về những thông tin mà mình cung
cấp. Nội dung tố cáo của công dân rất đa dạng và phức tạp;
có tố cáo về những việc làm trái pháp luật của cán bộ, công
chức trong bộ máy nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công
vụ; có những tố cáo về những sai phạm trong công tác quản
lý của các cơ quan, trong đó có cơ quan quản lý hành chính
nhà nước. Ngoài ra, công dân có thể tố cáo các hành vi vi
phạm về đạo đức, lối sống của cán bộ, công chức… Tổng hợp
lại, đối tượng của tố cáo là hành vi vi phạm pháp luật của
bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe
dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích
hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Quy định này đã
chỉ rõ hành vi bị tố cáo không chỉ là hành vi vi phạm pháp

luật gây thiệt hại mà còn bao gồm cả những hành vi vi phạm
pháp luật đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, tổ
chức và cá nhân. Từ đó, có thể thấy trách nhiệm của Nhà


nước ta trong việc quản lý đất nước, không chỉ là khắc phục
những hành vi gây thiệt hại mà trước đó phải phòng ngừa và
ngăn chặn kịp thời những hành vi vi phạm có thể xảy ra,
tránh những thiệt hại cho xã hội. Việc tố cáo của công dân
cũng theo đó mà đòi hỏi Nhà nước phải có biện pháp giáo
dục, trừng trị kịp thời, thậm chí là áp dụng các biện pháp
nghiêm khắc để loại trừ những hành vi trái pháp luật xâm
phạm đến lợi ích của Nhà nước, của tập thể, của cá nhân.
Như vậy, khi thực hiện quyền tố cáo là công dân đã thực
hiện quyền làm chủ của mình trong việc xây dựng và củng
cố bộ máy nhà nước làm cho bộ máy nhà nước ngày càng
phát huy hiệu quả trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội;
hay nói rõ hơn thực hiện quyền tố cáo chính là việc tỏ rõ
trách nhiệm của công dân không chỉ trong việc giám sát
hoạt động quản lý của Nhà nước để xây dựng bộ máy nhà
nước ngày càng trong sạch, vững mạnh mà còn đối với cả
việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước để đây
thực sự là những “người đại biểu của nhân dân”, góp phần
ngăn chặn, tiến tới loại trừ những hành vi quan liêu, hách
dịch, cửa quyền, sách nhiễu quần chúng của một bộ phận
cán bộ công chức nhà nước. Tuy nhiên, công dân thực hiện
quyền tố cáo thường bị đặt vào tình thế bất lợi, thường bị
hành hung, đe dọa, ức hiếp, trả thù. Chính bởi vậy mà trong
những năm qua Luật khiếu nại, tố cáo đã nhiều lần được sửa
đổi, bổ sung, quy định đầy đủ, chi tiết và chặt chẽ hơn về

quyền và nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo và
người có thẩm quyền giải quyết tố cáo, tạo điều kiện thuận
lợi để công dân thực hiện quyền công dân của mình.
Tóm lại, quyền khiếu nại và quyền tố cáo là những quyền
chính trị cơ bản của công dân, là phương tiện bảo đảm cho
việc thực hiện và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp khác
của công dân, lợi ích của Nhà nước, lợi ích của xã hội. Đồng
thời đó cũng là nguồn thông tin quan trọng về tình trạng
pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước, nó góp phần
củng cố mối liên hệ giữa nhà nước và công dân.
1.1.3. Phân biệt khiếu nại và tố cáo


Khiếu nại và tố cáo đều là các quyền chính trị cơ bản của
công dân, thường được quy định trong cùng một điều luật
hay trong cùng một văn bản. Tuy nhiên giữa khiếu nại và tố
cáo có những đặc điểm khác nhau cả về nội dung và cách
thức giải quyết. Quá trình thực thi pháp luật khiếu nại, tố
cáo đã chỉ ra không ít trường hợp còn chưa phân biệt rõ
ràng, chính xác thế nào là khiếu nại, thế nào là tố cáo nhất
là khi đơn thư của công dân có nội dung chứa đựng cả việc
khiếu nại và việc tố cáo thì vấn đề thụ lý và giải quyết còn
nhiều lúng túng. Đây là một trong những nguyên nhân làm
nảy sinh những nhầm lẫn, thiếu sót, thậm chí là sai lầm
trong việc xử lý đơn thư, tiến hành xác minh, giải quyết
khiếu nại, tố cáo của công dân khiến người dân phải khiếu
nại nhiều lần hoặc tố cáo sai sự việc. Do vậy, việc phân biệt
khiếu nại và tố cáo có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp
công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình đúng
pháp luật và giúp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải

quyết khiếu nại, tố cáo nhanh chóng, kịp thời, chính xác và
đỡ mất thời gian, công sức, tránh được nhầm lẫn, sai sót
trong khi giải quyết khiếu nại, tố cáo.
- Trước hết, về chủ thể: Theo quy định của Luật khiếu nại,
tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005, chủ thể của hành vi
khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức, công dân, cá nhân
và tổ chức nước ngoài (hoặc đại diện hợp pháp của họ) có
quyền lợi bị xâm hại bởi một quyết định hành chính, hành vi
hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính. Cán bộ, công chức từ Vụ trưởng
và tương đương trở xuống có quyền khiếu nại quyết định kỷ
luật đối với họ. Nói rõ hơn, chủ thể của hành vi khiếu nại
phải là người bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành
chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc.
Trong khi đó, chủ thể của hành vi tố cáo chỉ có thể là cá
nhân, tức là chỉ bao gồm công dân và người nước ngoài. Cá
nhân thực hiện hành vi tố cáo có thể chịu tác động trực tiếp
hoặc không chịu tác động của hành vi vi phạm pháp luật. Bởi
vậy, khi tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo
thì pháp luật quy định quyền và nghĩa vụ của chủ thể khiếu


nại, tố cáo cũng khác nhau. Nếu chủ thể khiếu nại thực hiện
không đúng pháp luật quyền khiếu nại của mình thì họ sẽ
mất cơ hội được yêu cầu Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của mình. Còn nếu chủ thể tố cáo thực hiện quyền
của mình không đúng quy định của pháp luật như tố cáo nặc
danh, mạo danh thì tố cáo của họ không được giải quyết.
- Thứ hai, về đối tượng: Trong khi đối tượng của khiếu nại
là quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết

định kỷ luật cán bộ, công chức từ Vụ trưởng và tương đương
trở xuống, những quyết định và hành vi này phải có tác
động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người
khiếu nại. Thì đối tượng của tố cáo rộng hơn rất nhiều, công
dân có quyền tố cáo những hành vi vi phạm pháp luật của
bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe
dọa gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích
hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Có nghĩa là hành
vi vi phạm pháp luật là đối tượng của tố cáo có thể tác động
trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo có
thể không. Chính sự khác nhau này đã dẫn đến sự khác
nhau về thẩm quyền, thủ tục giải quyết, về quyền và nghĩa
vụ của chủ thể thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo…Cụ thể:
+ Về thẩm quyền, khiếu nại được giải quyết lần đầu tại
chính cơ quan có thẩm quyền ra quyết định hoặc thực hiện
hành vi trái pháp luật là đối tượng của hành vi khiếu nại.
Trong trường hợp đương sự không đồng ý với quyết định giải
quyết khiếu nại lần đầu sẽ tiếp tục thực hiện quyền khiếu
nại của mình lên cấp trên trực tiếp của cấp đã có thẩm
quyền giải quyết hoặc khởi kiện tại Tòa án. Còn đối với giải
quyết tố cáo thì tại Điều 59 Luật khiếu nại, tố cáo có nêu rõ:
“Tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của
người thuộc cơ quan, tổ chức nào thì người đứng đầu cơ
quan, tổ chức đó có trách nhiệm giải quyết. Tố cáo hành vi
vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu
cơ quan, tổ chức nào thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức
cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm
giải quyết”. Như vậy, khác với thẩm quyền giải quyết khiếu

nại, người đứng đầu cơ quan, tổ chức nào đó là chủ thể giải
quyết tố cáo không có thẩm quyền giải quyết đối với đơn tố
cáo hành vi vi phạm pháp luật của chính bản thân mình. Họ
chỉ có quyền giải quyết những đơn tố cáo hành vi vi phạm
quy định về nhiệm vụ, công vụ của người thuộc cơ quan, tổ
chức mà mình quản lý trực tiếp.
+ Về trình tự giải quyết, có thể chỉ ra một điểm khác nhau
giữa khiếu nại, tố cáo là vấn đề thời hiệu. Đối với khiếu nại:
“thời hiệu được tính là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết
định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính”.
(Điều 31 Luật khiếu nại, tố cáo). Còn đối với khiếu nại quyết
định kỷ luật cán bộ công chức thì thời hiệu được tính là 15
ngày kể từ ngày nhận được quyết định kỷ luật.“ Trong
trường hợp vì ốm đau, thiên tai địch họa, đi công tác, học
tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà
người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo
đúng thời hiệu thì thời gian có trở ngại đó không được tính
vào thời hiệu khiếu nại”. (Điều 31 Luật khiếu nại, tố
cáo). Đối với tố cáo, pháp luật hiện hành không quy định về
thời hiệu tố cáo.
- Thứ ba, về mục đích: Nếu như mục đích của khiếu nại là
nhằm bảo vệ và khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người
khiếu nại bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi
hành chính của cơ quan hoặc người có thẩm quyền. Thì mục
đích của tố cáo không chỉ dừng ở việc bảo vệ và khôi phục
quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo mà cao hơn thế
nữa là nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước.
Tóm lại: “việc phân biệt hai khái niệm khiếu nại và tố cáo sẽ
góp phần quan trọng trong việc xây dựng cơ chế, thiết chế
thực hiện quyền công dân và cũng là cơ sở để cá thể hóa

trách nhiệm, từ đó xác định thẩm quyền và xây dựng trình
tự giải quyết khiếu nại và tố cáo ngày càng đơn giản, gọn
nhẹ, nhanh chóng, tiết kiệm và hợp lí hơn”. (Giáo trình
Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo – Trường Đại học
Luật Hà Nội. Nhà xuất bản Công an nhân dân Hà Nội 2006).


__________________________________