Bài giảng một số vấn đề cơ bản về bội chi ngân sách

MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ
BỘI CHI NGÂN SÁCH
1. Bội chi ngân sách
1.1. Khái niệm chung:
Bội chi ngân sách xảy ra khi Chính phủ chi tiêu
nhiều hơn số thu ngân sách huy động được. Ngược
lại, khi chi ngân sách nhỏ hơn số thu ngân sách, thì
có bội thu ngân sách (hay thặng dư ngân sách).
1


1.1. Khái niệm chung
Chi ngân sách là một trong những công cụ chính
sách quan trọng của Nhà nước nhằm tác động đến sự
phát triển kinh tế - xã hội. Khi sản lượng của nền
kinh tế thấp dưới mức sản lượng tiềm năng, thì
Chính phủ có thể tăng mức chi ngân sách, chấp nhận
bội chi để thúc đẩy hoạt động kinh tế. Vì vậy, bội
chi ngân sách không chỉ phổ biến đối với các nước
nghèo, kém phát triển, mà ngay cả những nước
thuộc nhóm các nền kinh tế phát triển nhất (nhóm
2
OECD) cũng vẫn còn bội chi ngân sách.


1.1. Khái niệm chung
Đối với các nước đang phát triển, bội chi ngân
sách thường để đảm bảo đáp ứng nhu cầu rất lớn
về đầu tư cơ sở hạ tầng ban đầu như giao thông,
điện, nước,... Nhiều nước phát triển và đang phát
triển trong khu vực Đông Á và Đông Nam Á cũng

vẫn bội chi ngân sách.

3


1.1. Khái niệm chung
Một khái niệm có liên quan đến bội chi là thâm
hụt tài khoá; đó là sự thiếu hụt về nguồn lực NS của
Chính phủ trong dài hạn. Nó phản ánh sự chênh lệch
giữa cam kết chi của Chính phủ trong tương lai, như
chi y tế, lương hưu, và dự toán các khoản thu ngân
sách trong tương lai. Thâm hụt tài khoá thường được
thể hiện trong các báo cáo ngân sách trung hạn hoặc
dài hạn, nó phản ánh bức tranh cân đối ngân sách
trong tương lai với giả định các chính sách của
4
Chính phủ là không đổi so với hiện tại.


1.1. Khái niệm chung
Khi chi nhiều hơn thu, Chính phủ phải thực hiện
đi vay (trong nước hoặc ngoài nước). Mặc dù đối
với các khoản vay trong nước, Chính phủ có thể in
tiền để trả nợ, nhưng hậu quả của nó sẽ là làm gia
tăng lạm phát nếu việc in tiền để trả nợ được thực
hiện với quy mô lớn. Chính phủ cũng có thể bán
các tài sản của mình để thanh toán nợ. Song biện
pháp chủ yếu mà mà các Chính phủ thực hiện để
bù đắp bội chi là phát hành trái phiếu Chính phủ.
5

1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ
quốc tế và theo quy định của Luật NSNN.
a. Bội chi NS theo phân loại Quốc tế (GFS):
Bội chi = Tổng thu NS - Tổng chi NS.
Trong đó,
- Thu ngân sách gồm: (i) các khoản thu từ thuế,
phí, lệ phí; (ii) các khoản đóng bảo hiểm xã hội;
(iii) các khoản thu viện trợ; (iv) các khoản thu
ngân sách khác (thu từ bất động sản; lãi đầu tư; các
khoản tiền phạt, thu khác ngân sách).
6


1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ
quốc tế và theo quy định của Luật NSNN.
- Chi ngân sách bao gồm: (i) các khoản chi cho
người lao động (tiền lương, tiền công và các khoản
đóng bảo hiểm xã hội); (ii) chi mua sắm hàng hoá
và dịch vụ; (iii) chi đầu tư tài sản cố định; (iv) chi
trả lãi vay; (v) chi trợ cấp doanh nghiệp; (vi) chi
viện trợ; (vii) chi bảo trợ xã hội; (viii) các khoản
chi khác.
7


1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ
quốc tế và theo quy định của Luật NSNN.
b. Theo quy định hiện hành của Luật NSNN, bội

chi ngân sách được tính như sau:
Bội chi NSNN = Tổng thu NNSN - Tổng chi
NSNN
Trong đó:
Thu NSNN gồm: (i) các khoản thu từ thuế, phí; (ii)
các khoản thu hồi vốn tại các tổ chức kinh tế, thu hồi
vốn vay; (iii) các khoản thu viện trợ: (iv) thu kết dư từ
8
năm trước chuyển sang.


1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ
quốc tế và theo quy định của Luật NSNN
Chi NSNN gồm: (i) chi đầu tư phát triển; (ii)
chi thường xuyên; (iii) chi viện trợ; (iv) chi trả nợ
gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay; (v) chi
chuyển nguồn ngân sách từ ngân sách năm trước
sang ngân sách năm sau.
Như vậy, so với thông lệ quốc tế, chúng ta đang
tính tổng chi NSNN bao gồm cả chi trả nợ gốc.
9


1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ
quốc tế và theo quy định của Luật NSNN.
Những năm qua, Chính phủ đã có nhiều cơ chế,
chính sách khuyến khích các thành phần kinh tế,
kể cả các nhà đầu tư nước ngoài, tham gia đầu tư
phát triển cơ sở hạ tầng, nhưng kết quả đạt được
còn hạn chế. Nhà nước vẫn phải chịu trách nhiệm

chính trong việc đảm bảo nhu cầu vốn đầu tư cơ sở
hạ tầng kinh tế - XH để đẩy mạnh quá trình công
nghiệp hoá, hiện đại hoá, thực hiện xoá đói giảm
10
nghèo,...


1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ
quốc tế và theo quy định của Luật NSNN.
Chính phủ vẫn phải thực hiện chính sách huy động
ngân sách ở mức hợp lý để tạo điều kiện giúp các
nhà đầu tư tăng tích luỹ vốn, mở rộng sản xuất,
đồng thời thu hút thêm vốn đầu tư mới; bãi bỏ một
số khoản thu đối với người nông dân để thực hiện
khoan sức dân; đồng thời thực hiện các cam kết
hội nhập.
11


1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ
quốc tế và theo quy định của Luật NSNN.
Tỷ lệ huy động vào NSNN hiện đạt khoảng
24%GDP – là mức huy động khá so với thời gian
trước chủ yếu do sự phát triển và chuyển dịch cơ
cấu kinh tế. Đây là tỷ lệ huy động tương đối cao so
với một số nước trong khu vực (Tỷ lệ huy động
vào NSNN 2006-2007 ở Thái Lan là khoảng 1617%GDP, Philipines khoảng 16-17%GDP,…).
12

1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ
quốc tế và theo quy định của Luật NSNN.
Tuy nhiên, thu NSNN hàng năm mới chỉ đảm bảo
được nhu cầu chi thường xuyên ở mức tối thiểu,
đồng thời có tích luỹ một phần cho đầu tư phát
triển. Do vậy, để đảm bảo nhu cầu đầu tư phát
triển cơ sở hạ tầng như nêu trên, NSNN vẫn phải
bội chi.
13


1.2. Cách tính bội chi ngân sách theo thông lệ
quốc tế và theo quy định của Luật NSNN.
Để bảo đảm an ninh tài chính, Luật NSNN hiện hành
đã quy định nguyên tắc: Chỉ bội chi ngân sách cho đầu
tư phát triển (bù đắp thiếu hụt vốn đầu tư), không sử
dụng cho chi thường xuyên; thực hiện bù đắp bội chi
bằng các khoản vay ưu đãi ngoài nước và vay trong
nước. Việc thực hiện nguyên tắc này kết hợp với duy trì
hợp lý các chính sách vĩ mô khác đã giúp giữ vững ổn
định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an ninh tài chính, góp phần
duy trì tăng trưởng kinh tế ở mức khá cao trong suốt hơn
14
một thập kỷ qua.


2. Việc xử lý bội chi NSNN là một nội dung
quan trọng của chính sách tài khoá của Nhà
nước, có tác động đến kinh tế vĩ mô.
2.1. Về mức bội chi: Các nước khác nhau có

những quy định khác nhau về giới hạn bội chi
ngân sách. Chẳng hạn, đối với các nước thuộc
khối Euro, thì mức bội chi ngân sách tối đa cho
phép là 3%GDP. Nhật Bản đã từng có mức bội chi
lên đến 8%GDP vào những năm 2002 - 2003.
Malaysia những năm gần đây cũng có mức bội chi
15
trên 3%GDP.


2.1. Về mức bội chi
Mức bội chi NSNN những năm gần đây được
Quốc hội thông qua là 5% GDP. Nếu tính theo
thông lệ quốc tế, thì mức bội chi NSNN từ 1,5 –
2%GDP. Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, đây
là mức bội chi hợp lý vì:

16


2.1. Về mức bội chi
- Nhà nước cần đảm bảo nguồn vốn cho đầu tư
phát triển cơ sở hạ tầng; trong khi đó, tiết kiệm của
Chính phủ (thu NSNN sau khi đã đảm bảo các
khoản chi thường xuyên và chi trả nợ) còn hạn
chế. Ví dụ, năm 2007 dự toán chi đầu tư phát triển
của NSNN là 99.450 tỷ đồng; trong khi tiết kiệm
của Chính phủ mới chỉ đáp ứng được 42.950 tỷ
đồng, chiếm 43,2%; số còn lại phải đảm bảo từ
nguồn bội chi NSNN là 56.500 tỷ đồng, chiếm

17
56,8%.


2.1. Về mức bội chi
- Với mức bội chi này, NSNN vẫn đảm bảo bố
trí trả đầy đủ (cả gốc và lãi) và kịp thời các khoản
nợ khi đến hạn, không phát sinh nợ xấu. Tính theo
thông lệ quốc tế, thì bội chi NSNN của Việt Nam
những năm qua xấp xỉ khoảng 1,5-2%GDP. Với
mức bội chi NSNN như trên, dư nợ Chính phủ
(bao gồm cả nợ trái phiếu Chính phủ) bằng
33,5%GDP; dư nợ ngoài nước của quốc gia bằng
27,2% GDP.
18


2.1. Về mức bội chi
Theo khuyến cáo của hàng Thế giới thì dư nợ Chính
phủ dưới ngưỡng 50% GDP là đảm bảo an ninh tài
chính quốc gia. Chiến lược phát triển tài chính quốc
gia đến năm 2010 xác định chỉ tiêu nợ nước ngoài
của quốc gia ở mức dưới 50%, bội chi NSNN không
vượt quá 5% GDP. Việc chấp nhận bội chi NSNN
trong điều kiện đảm bảo an ninh tài chính quốc gia
nhằm tận dụng thời cơ để đẩy nhanh phát triển hạ
tầng kinh tế - xã hội (lĩnh vực vốn còn yếu kém),
góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển nhanh. 19

2.2. Về nguồn bù đắp bội chi
Trước đây (đầu những năm 1990 trở về trước), bội
chi NSNN được bù đắp từ nguồn phát hành nên trực
tiếp gây ra lạm phát. Hiện nay, theo quy định của Luật
NSNN, bội chi NSNN được bù đắp bằng nguồn vay
trong nước và vay ưu đãi ngoài nước. Ngoài nguồn
lực của mình (nguồn thu NSNN), Chính phủ đã huy
động thêm một phần nguồn lực xã hội cho chi NSNN.
Bội chi NSNN hiện được bù đắp chủ yếu bằng nguồn
vay trong nước (khoảng 75%) và một phần từ nguồn
vốn vay ưu đãi ODA (khoảng 25%).
20


2.2. Về nguồn bù đắp bội chi
Bội chi NSNN nếu được bù đắp hoàn toàn từ
nguồn vay trong nước sẽ chỉ làm gia tăng nghĩa vụ
nợ Chính phủ, không gia tăng nghĩa vụ nợ quốc
gia, qua đó sẽ đảm bảo an ninh tài chính quốc gia
tốt hơn (tránh được các rủi ro về tỷ giá, thanh toán,
và các rủi ro chính trị khác gắn với các khoản vay
ngoài nước). Tuy nhiên, bù đắp bội chi bằng nguồn
vay trong nước, nếu không được tính toán ở mức
hợp lý, có thể làm giảm nguồn lực đầu tư của khu
21
vực tư nhân và gây áp lực tăng lãi suất.


2.2. Về nguồn bù đắp bội chi
Bù đắp bội chi bằng các khoản vay ngoài nước

sẽ làm gia tăng gánh nặng Chính phủ và nợ quốc
gia; đồng thời làm tăng mức độ rủi ro tài khoá cho
Chính phủ. Trong điều kiện khả năng tiết kiệm nội
địa còn hạn chế, nhu cầu đầu tư toàn xã hội ở mức
cao, thì việc huy động bù đắp bội chi hoàn toàn
bằng nguồn trong nước là khó, và có thể gây tác
động xấu tới tình hình kinh tế vĩ mô. Vì vậy, hiện
tại chúng ta vẫn thực hiện bù đắp bội chi một phần
bằng nguồn vay ngoài nước (vay ưu đãi ODA). 22


2.3. Về sử dụng nguồn bội chi
Bội chi NSNN là để tăng đầu tư của Nhà nước.
Khi đầu tư bằng nguồn NSNN (trong đó có một
phần đảm bảo từ nguồn bội chi ngân sách) không
hiệu quả sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển kinh
tế - xã hội. Ngược lại, nếu đầu tư từ nguồn NSNN
được sử dụng hiệu quả, có tác dụng thúc đẩy phát
triển sản xuất-kinh doanh, thì bội chi NSNN được
coi là mang tính tích cực và cần thiết.
23


3. Định hướng trong thời gian tới.
3.1. Về lâu dài, Việt Nam cần phấn đấu tiến tới
cân bằng thu chi NSNN; tuy nhiên trước mắt trong
thời gian tới, bội chi NSNN vẫn cần thiết vì:
Thứ nhất, nhu cầu chi NSNN trong những
năm tới là rất lớn để thực hiện các mục tiêu xoá
đói giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội, phát triển

các sự nghiệp kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc
phòng an ninh, tiếp tục thực hiện cải cách tiền
lương và đảm bảo trả nợ khi đến hạn.
24


3. Định hướng trong thời gian tới.
Trong khi đó, vốn đầu tư của Nhà nước, đặc biệt là
vốn đầu tư từ NSNN tiếp tục đóng vai trò chủ đạo
trong việc phát triển cơ sở hạ tầng, tạo môi trường
thuận lợi cho sản xuất-kinh doanh phát triển, thúc
đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế-xã hội, thực hiện
mục tiêu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

25