Các yêu cầu hợp pháp và hợp lý đối với quyết định hành chính luận văn ths luật 60 38 01 01 pdf

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

VŨ THỊ THU THUỶ

CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP VÀ HỢP LÝ
ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2014


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

VŨ THỊ THU THUỶ

CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP VÀ HỢP LÝ
ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử và Nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TS. PHẠM HỒNG THÁI

HÀ NỘI - 2014


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN

Vũ Thị Thu Thuỷ


LỜI CẢM ƠN
Tác giả luận văn xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới GS.TS. Phạm Hồng
Thái đã hướng dẫn và có ý kiến chỉ dẫn quý báu trong quá trình tác giả làm
luận văn “Các yêu cầu hợp pháp và hợp lý đối với quyết định hành chính”
Tác giả cũng xin bày tỏ lòng biết ơn tới Ban Chủ nhiệm, các thầy giáo,
cô giáo đã tận tình giảng dạy, truyền đạt kiến thức và toàn thể cán bộ, nhân
viên của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo những điều kiện thuận lợi
nhất cho tác giả trong thời gian học tập và nghiên cứu để hoàn thành chương
trình cao học.
Xin chân thành cảm ơn lãnh đạo các cơ quan hữu quan, các đồng
nghiệp, bạn bè và gia đình đã động viên, quan tâm và tạo điều kiện cho tác giả
hoàn thành chương trình học tập và bản luận văn này.
Trân trọng cảm ơn!


MỤC LỤC

Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục bảng
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP VÀ
HỢP LÝ ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH ........................ 5
1.1.

Khái quát chung về quyết định hành chính ............................................... 5

1.1.1. Khái niệm, đặc điểm........................................................................................... 5
1.1.2. Phân loại quyết định hành chính ................................................................... 13
1.2.

Yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính........ 17

1.2.1. Khái quát về tính hợp lý và hợp pháp của quyết định hành chính........ 17
1.2.2. Tính hợp pháp của quyết định hành chính .................................................. 20
1.2.3. Tính hợp lý của quyết định hành chính ....................................................... 26
1.2.4. Vai trò của tính hợp pháp và hợp lý trong việc đánh giá chất
lượng của quyết định hành chính .................................................................. 28
1.2.5. Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định
hành chính ........................................................................................................... 29
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG VIỆC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU HỢP PHÁP
VÀ HỢP LÝ CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM .....40
2.1.

Điều kiện đáp ứng yêu cầu hợp pháp và hợp lý của quyết định
hành chính ở Việt Nam ................................................................................ 40

2.1.1. Điều kiện khách quan....................................................................................... 40


2.1.2. Điều kiện chủ quan ........................................................................................... 43
2.2.

Một số sai phạm thƣờng gặp trong ban hành và thực hiện
quyết định hành chính ở Việt Nam ...................................................... 45

2.2.1. Sai phạm về tính hợp pháp của quyết định hành chính ........................... 45
2.2.2. Sai phạm về tính hợp lý của quyết định hành chính ................................ 55
2.3.

Đánh giá nguyên nhân của thực trạng đáp ứng yêu cầu hợp pháp
và hợp lý của quyết định hành chính ở Việt Nam ................................... 59

2.3.1. Hệ thống luật, pháp luật hiện hành ............................................................... 59
2.3.2. Những hoạt động chuyên môn trực tiếp ảnh hưởng tới chất lượng
của quyết định hành chính .............................................................................. 62
2.3.3. Công tác tổ chức ban hành quyết định hành chính nhà nước ................ 65
2.3.4. Thực hiện cơ chế dân chủ trong xây dựng và áp dụng pháp luật.......... 68
Chƣơng 3: CÁC GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CÁC YÊU CẦU HỢP
PHÁP VÀ HỢP LÝ CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH........... 72
3.1.

Phƣơng hƣớng chung và các quan điểm chủ đạo trong việc bảo

đảm yêu cầu tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính ...... 72

3.2.

Các giải pháp cụ thể...................................................................................... 76

3.2.1. Giải pháp về lập pháp ......................................................................................... 76
3.2.2. Giải pháp về thực hiện pháp luật ..................................................................... 79
KẾT LUẬN .................................................................................................... 82
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 84


DANH MỤC BẢNG
Bảng 1.1. Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà có
thẩm quyền chung ........................................................................ 16
Bảng 1.2. Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch của cơ quan hành
chính nhà nước với các tổ chức chính trị xã hội khác ................ 16


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND

Hội đồng nhân dân

PLXLVPHC

Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính

QPPL

Quy phạm pháp luật

UBND

Uỷ ban nhân dân

VBQPPL

Văn bản quy phạm pháp luật


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Quyền công dân là quyền cơ bản của con người mà Hiến pháp của
nhiều nước hiện nay trên thế giới đều công nhận. Đó cũng là một trong những
nét đặc trưng của nền công lý hiện đại mà thế giới loài người văn minh ngày
nay đã đấu tranh giành được. Tuy nhiên trong cuộc sống, đấu tranh xảy ra
hàng ngày, quyền công dân được pháp luật bảo vệ chưa được thực thi một
cách hữu hiệu, đầy đủ và kịp thời. Ở nhiều nước, nơi nào tình trạng độc đoán,
chuyên quyền còn ngự trị thì quyền công dân được pháp luật bảo vệ chỉ tồn
tại một cách hình thức trong các văn bản pháp luật mà thôi
Nhà nước Việt Nam với mô hình nhà nước pháp quyền- Nhà nước của
dân, do dân và vì dân. Quyền công dân được đề cao, được ghi nhận cụ thể
trong các bản Hiến pháp. Và để bảo đảm cho quyền công dân được bảo vệ mọi
lúc mọi nơi đúng theo Hiến pháp quy định, Nhà nước ta đã tổ chức ra hệ thống
công lý- Tòa án với chức năng của mình nhằm thực thi công lý cho toàn xã hội.
Trong xu hướng phát triển của xã hội, các quan hệ xã hội ngày càng
có xu hướng bị xâm hại không chỉ giữa cá nhân với cá nhân, mà còn giữa
cơ quan công quyền với cá nhân. Trong hoạt động quản lý của mình các cơ
quan công quyền với những Quyết định hành chính có tính chất ảnh hưởng

đến các quan hệ xã hội trong xã hội. Trong đó với những quyết định hành
chính của cơ quan hành chính nhà nước có vai trò rất quan trọng trong hoạt
động quản lý nhà nước, là hoạt động có tính chất ảnh hưởng đến quan hệ xã
hội công dân nhiều nhất.
Với việc ra đời Tòa Hành Chính và đặc biệt là của Luật tố tụng hành
chính Việt Nam 2010, có hiệu lực ngày 01/07/2011, đã đưa ra được cách nhìn
nhận và đánh giá toàn diện, sâu sắc và cụ thể hơn đối với quyết định hành
chính. Trong đó, chất lượng của một quyết định hành chính cần được xem xét
1


ở hai khía cạnh: tính hợp pháp và tính hợp lý. Cùng với những thay đổi của
tình hình kinh tế, chính trị, xã hội và văn hoá cũng như sự thay đổi trong quy
định về luật, chúng ta cần nhìn nhận một cách chính xác hơn các yêu cầu về
tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Trên thực tế vẫn còn tồn tại những văn bản pháp luật: ban hành trái thẩm
quyền, nội dung trái pháp luật, các quy trình không phù hợp, lạc hậu với thực
tiễn của đời sống xã hội... Bên cạnh đó, công tác kiểm tra phát hiện, xử lý các
văn bản pháp luật ban hành không phù hợp với các yêu cầu hợp pháp và hợp lý
không đáp ứng được yêu cầu của thực tế, nhiều văn bản đã gây hậu quả nghiêm
trọng đến đời sống xã hội. Trong số văn bản pháp luật sai trái đó thì đa số là các
quyết định hành chính nhà nước do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc cá
nhân có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành làm ảnh
hưởng nghiêm trọng đến chất lượng hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Trong tình hình đó, đã có một số các công trình nghiên cứu về vấn đề này:
- Phạm Hồng Thái (Chủ biên)(2001), Sách “Quyết định hành chính,
hành vi hành chính - Đối tượng xét xử hành chính của toà án”, Nxb. Tổng hợp
Đồng Nai, Đồng Nai
- Bùi Thị Đào, Luận án tiến sĩ luật học (2008) “Tính hợp pháp và hợp

lý của quyết định hành chính”;
- Lê Ngọc Anh, Khoá luận tốt nghiệp, Đại học Luật Hà Nội (2011), Vai
trò của quyết định hành chính trong quản lý hành chính nhà nước
- Nguyễn Văn Quang, Tạp chí Luật học, số 4/2004 “Về xác định các
căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính trong xét xử các vụ
án hành chính”;
- Nguyễn Hoàng Anh, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 7/2005
“Những căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính trong xét
xử hành chính ở Cộng hòa Pháp và Vương quốc Bỉ”
2


Nhìn chung, các công trình nghiên cứu đã phân tích được thấu đáo
những vấn đề chung nhất về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành
chính, tuy nhiên, với những biến đổi không ngừng của tình hình kinh tế, chính
trị, xã hội, văn hoá, cũng như những thay đổi về mặt lập pháp, đặc biệt với sự
ra đời của Luật Tố tụng hành chính 2010, Luật khiếu nại năm 2011, Luật tố cáo
năm 2011, Luận văn là công trình đi sâu vào phân tích một cách toàn diện,
đầy đủ và có hệ thống vấn đề yêu cầu của quyết định hành chính chưa được
đề cập đến trong những công trình nêu trên, từ đó tìm ra những ưu nhược
điểm, nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống quy phạm pháp luật về các yêu cầu
của quyết định hành chính nói riêng cũng như một số khía cạnh về nền hành
chính nói chung.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn
- Làm rõ các yêu cầu, đặc điểm, tính chất và vai trò của tính hợp pháp
và tính hợp lý của quyết định hành chính
- Làm rõ mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý
- Đánh giá được hiện trạng đáp ứng các yêu cầu về tính hợp pháp và
hợp lý của quyết định hành chính trên thực tế
- Đánh giá những điều kiện để thực hiện các yêu cầu đó

- Đánh giá được những nguyên nhân và khó khăn trong việc thực hiện
các yêu cầu đã nêu
- Đề xuất các giải pháp nhằm đáp ứng và thực hiện tốt các yêu cầu về
tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính
4. Giới hạn nghiên cứu của Luận văn
Quyết định hành chính là loại quyết định pháp luật được sử dụng phổ biến
trong hoạt động của bộ máy nhà nước với nội dung, hình thức, tính chất khác
nhau, nhưng để nội dung nghiên cứu vừa tập trung, vừa bao quát được những đặc
trưng cơ bản của quyết định hành chính, đồng thời có giá trị thiết thực đối với

3


những hoạt động cần thiết, quan trọng trong quản lý hành chính, luận văn chỉ
nghiên cứu quyết định hành chính được thể hiện dưới dạng văn bản do các chủ
thể trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam ban hành.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu của Luận văn
Trong quá trình viết và hoàn thiện Luận văn này, tác giả đã cố gắng dày
công học hỏi, nghiên cứu, thu thập tài liệu để lấy thông tin và các kiến thức
cần thiết giúp cho việc hoàn thiện đề tài. Và trong khi viết, tác giả đã sử dụng
các phương pháp nghiên cứu chủ yếu, đó là phương pháp nghiên cứu duy vật
biện chứng và phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh.
Sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp để tổng hợp, phân tích các
thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu.
6. Ý nghĩa của Luận văn
Những kiến thức khoa học trong Luận văn có ý nghĩa thiết thực, bổ ích,
cần thiết, là tài liệu tham khảo phục vụ cho việc học tập, giảng dạy và nghiên
cứu khoa học tại các cơ sở đào tạo Luật ở Việt Nam. Luận văn nêu ra những
vướng mắc, bất cập trong việc đáp ứng yêu cầu hợp pháp, hợp lý của quyết
định hành chính, từ đó đưa ra những giải pháp để hoàn thiện và nâng cao hiệu

quả của các quyết định hành chính trên thực tế.
7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, mục lục, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo,
Luận văn gồm 3 chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận về các yêu cầu hợp pháp và hợp lý của quyết
định hành chính
Chương 2: Thực trạng việc đáp ứng yêu cầu hợp pháp và hợp lý của
quyết định hành chính
Chương 3: Các giải pháp đáp ứng yêu cầu hợp pháp và hợp lý của
quyết định hành chính

4


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP VÀ HỢP LÝ
ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
1.1. Khái quát chung về quyết định hành chính
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm
Cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan khác khi thực hiện nhiệm
vụ và chức năng quản lý hành chính nhà nước có thể bằng nhiều phương thức
hoạt động khác nhau. Một trong phương thức hoạt động thông thường thể
hiện quyền lực nhà nước là việc ban hành các quyết định hành chính nhà nước.
Quyết định hành chính nhà nước được ban hành nhằm:
- Đưa ra các quy tắc xử sự chung buộc các đối tượng quản lý có liên
quan phải tuân thủ trong lĩnh vực hoạt động hành chính nhà nước; hoặc
- Ấn định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của cá nhân hay tổ chức liên
quan nhằm giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong hoạt động hành
chính nhà nước.
Thuật ngữ quyết định hành chính không chỉ xuất hiện trong khoa học mà

còn cả trong những quy định của luật thực định như: Luật khiếu nại, tố cáo,
Luật tố tụng hành chính. Chính vì vậy, việc làm rõ khái niệm quyết định hành
chính cũng như việc giới hạn nội hàm của khái niệm là điều rất cần thiết cho
việc nghiên cứu và thực tiễn hoạt động quản lý hành chính Nhà nước.
Theo Từ điển Tiếng Việt, “quyết định” là: định một cách chắc chắn với ý
nhất định phải thực hiện
Theo giáo trình Luật hành chính Khoa Luật Trường Đại học Quốc Gia
Hà Nội thì quyết định bắt nguồn từ thuật ngữ La tinh “actus” có nghĩa là hành
động, hành vi.
Bởi vậy, sách báo tạp chí nước ngoài thường gọi quyết định là hành động,
một hành động dẫn đến một hậu quả pháp lý được gọi là quyết định pháp luật.[23]
Người ta gọi quyết định pháp luật là mệnh lệnh, là sự thể hiện ý chí
5


quyền lực, là văn bản, là kết quả và hình thức thể hiện của hoạt động Nhà
nước. Trong sách báo pháp lý nước ta thường đồng nhất khái niệm văn bản và
quyết định pháp luật với văn bản. Cách hiểu này chưa thật sự đúng bởi vì thực
chất văn bản chỉ là một hình thức thể hiện, hình thức bên ngoài của quyết định
pháp luật, ngoài ra nó còn có cả ký hiệu, tín hiệu, hoặc hình thức nói. Văn bản
thể hiện tính ưu việt hơn hẳn so với các hình thức khác bởi nó phản ánh tính
khuôn mẫu, có căn cứ chắc chắn tạo nên sự ổn định của hoạt động quản lý
hành chính. Có thể do tính ưu việt đó nên nhiều người đã mắc sai lầm khi đồng
ý với khẳng định trên.
Mục đích của những văn bản này chính là nhằm truyền tải những nội
dung về chủ trương, chính sách lớn, xây dựng quy tắc ứng xử hoặc áp dụng
pháp luật cho một công việc cụ thể.
Trong khoa học luật hành chính, các quyết định hành chính nhà nước là
sản phẩm của hoạt động quản lý hành chính nhà nước như đã nêu trên được
gọi chung là quyết định hành chính.

Từ điển giải thích thuật ngữ luật học đã định nghĩa quyết định hành
chính là “kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân được
Nhà nước trao quyền, thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình
tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản
lý hành hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách” [22]
Định nghĩa nêu trên về quyết định hành chính đã phản ánh đầy đủ
những dấu hiệu đặc trưng của quyết định hành chính trong quản lý hành chính
nhà nước, cụ thể là:
Thứ nhất, quyết định hành chính là sản phẩm hoạt động của các chủ thể
quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền [9, tr.9]. Chủ thể này trước hết và
chủ yếu các các cơ quan và những người có thẩm quyền trong hệ thống cơ

6


quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Theo quy định của
pháp luật, hệ thống cơ quan này thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà
nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội và như vậy phần lớn các quyết
định hành chính do các cơ quan và những người có thẩm quyền của hệ thống
này ban hành ra. Bên cạnh hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, các cơ
quan nằm trong hệ thống các cơ quan khác của bộ máy nhà nước (cơ quan
quyền lực, cơ quan xét xử, cơ quan kiểm sát) và những người có thẩm quyền
trong các cơ quan này cũng thực hiện các hoạt động quản lý hành chính nhà
nước trong những trường hợp nhất định. Trong những trường hợp như vậy,
những chủ thể nói trên cũng ban hành các quyết định hành chính để giải quyết
các công việc phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước của
mình. Ngoài ra, trong những trường hợp đặc biệt, tham gia vào quản lý hành
chính nhà nước còn có sự có mặt của các tổ chức thuộc nhóm các tổ chức
chính trị, chính trị - xã hội, chính trị - xã hội nghề nghiệp, các đơn vị sự

nghiệp của Nhà nước, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang... (được gọi chung
là tổ chức). Trong những trường hợp cần thiết, các tổ chức này hoặc người
đứng đầu những tổ chức này được trao quyền thực hiện những hoạt động quản
lý hành chính nhà nước và những chủ thể này cũng ban hành các quyết định
hành chính để thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình. Trong những trường
hợp như vậy, bản thân các tổ chức này có thể tự mình ban hành các quyết
định hành chính hoặc phối hợp với các cơ quan nhà nước để ban hành các
quyết định liên tịch.
Thứ hai, quyết định hành chính mang tính quyền lực nhà nước. Tính
chất này thể hiện rõ ở nội dung của các quyết định hành chính và biện pháp
bảo đảm thi hành các quyết định hành chính. Như đã nêu trên, quyết định
hành chính có thể đặt ra các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung đối với
các đối tượng có liên quan trong quản lý hành chính nhà nước hoặc ấn đinh

7


các quyền và nghĩa vụ cụ thể của cá nhân, hay tổ chức trong quản lý hành
chính nước. Những nội dung này được hình thành trên cơ sở của việc thực
hiện thẩm quyền của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước theo quy định
của pháp luật được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế nhà
nước trong trường hợp cần thiết. Về nguyên tắc, nội dung các quyết định hành
chính được hình thành trên cơ sở ý chí quyền lực đơn phương của các chủ thể
quản lý hành chính nhà nước, phù hợp với thẩm quyền mà pháp luật đã trao
cho các chủ thể này. Dĩ nhiên trong quá trình xây dựng các quyết định hành
chính, việc tham khảo và tiếp thu ý kiến của các đối tượng quản lý thuộc
quyền là một yêu cầu được đặt ra, nhưng quyền quyết định cuối cùng đối với
các vấn đề có liên quan bao giờ cũng thuộc về các chủ thể quản lý hành chính
nhà nước có thẩm quyền.
Thứ ba, các quyết định hành chính được ban hành theo trình tự thủ tục,

dưới hình thức được pháp luật quy định. Trình tự, thủ tục, hình thức ban hành
được quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan của
cơ quan nhà nước có thẩm quyền, có tính chất bắt buộc phải thực hiện nhằm
bảo đảm rằng:
- Nội dung của các quyết định hành chính được xây dựng và ban hành
theo đúng trình tự, thủ tục đáp ứng yêu cầu của việc thực hiện chức năng,
nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước, tôn trọng và bảo vệ các quyền, lợi
ích hợp của cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính nhà nước.
- Nội dung của các quyết định hành chính được thể hiện theo đúng hình
thức mà pháp luật quy định, đáp ứng yêu cầu về tính thống nhất, minh bạch,
rõ ràng, thuận lợi cho việc thực hiện đặt ra đối các quyết định hành chính hình
thành trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Quan niệm về quyết định hành chính dưới góc độ của pháp luật:

8


Quyền lực nhà nước được thể hiện qua thông qua hoạt động của bộ
máy nhà nước trên lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp. Một trong những
biểu hiện quyền lực nhà nước là ra quyết định pháp luật. Quyết định pháp luật
bao gồm những quyết định của cơ quan lập pháp, tư pháp, hành pháp.
Quyết định là một hoạt động hay dãy hoạt động có ý chí được lựa chọn
một số khả năng có thể lựa chọn. Những người tham gia quá trình ra quyết
định lựa chọn một trong số các lựa chọn đó. Ra quyết định có thể hiểu như là
sự thực hiện lựa chọn một quan điểm hay một hoạt động trong số những điểm
có thể lựa chọn.
Theo khoản 1, điều 8 Hiến pháp 2013 quy định “Nhà nước được tổ
chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến
pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ …”. Nhà nước
muốn quản lý xã hội chung nhất là trong lĩnh vực công thì không thể không

thể hiện ý thông qua quyết định pháp luật mà trong đó có quyết định hành
chính. Để thực hiện quyền lực nhà nước thì vai trò của hệ thống cơ quan nhà
nước có chức năng quản lý là rất quan trọng, thông qua cơ quan hành chính
cao nhất của Nhà nước đó là cơ quan hành pháp, với quyền hành pháp Nhà
nước hướng đến việc thực hiện pháp luật nhằm cụ thể hóa những quy định
của pháp luật vào đời sống của người dân. Chính vì vậy hoạt động của cơ
quan nhà nước trong lĩnh vực này chủ yếu và quan trọng đó là ra quyết định
hành chính để để ra những chủ trương, chính sách lớn, xây dựng các quy tắc
xử sự hoặc áp dụng pháp luật cho một công việc cụ thể nhằm mục tiêu thực
hiện chức năng của nhà nước thông qua quyền hành pháp. Mục tiêu và hoạt
động của tổ chức nói chung và cơ quan hành chính nói riêng là nền tảng và
định hướng cho các nhà hành chính ra quyết định. Quyết định hành chính là
mệnh lệnh điều hành của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, được thể
hiện bằng một hình thức nhất định và thông qua theo một thể thức xác định

9


nhằm mục đích thực hiện các công việc của Nhà nước.
Khái niệm về quyết định hành chính dưới góc nhìn của Luật khiếu nại:
Theo qui định tại khoản 8, Điều 2 của Luật Khiếu nại năm 2011 thì
quyết định hành chính là “văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết
định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được
áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Như vậy, một
quyết định hành chính có thể bị khiếu nại khi có đủ 3 yếu tố sau đây:
+ Là quyết định được thể hiện dưới hình thức văn bản hành chính;
+ Là quyết định của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, đó là: quyết định của cơ quan quản
lý như của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ

ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân hoặc
các chức danh thuộc hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước như Bộ
trưởng, giám đốc sở, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp…
+ Là quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối
tượng cụ thể chẳng hạn, cơ quan hải quan quyết định xử phạt một người nào
đó đã có hành vi vi phạm các qui định khi xuất nhập khẩu hàng hoá; Chủ tịch
Uỷ ban nhân dân quyết định phá dỡ hàng quán lấn chiếm vỉa hè của một số hộ
gia đình làm ảnh hưởng đến trật tự an toàn giao thông…
Như vậy, các qui định được áp dụng nhiều lần mà đối tượng không
được xác định (các văn bản pháp quy), các quyết định của cơ quan không phải
là cơ quan hành chính nhà nước (Toà án, Viện Kiểm sát…) thì không phải là
quyết định hành chính theo quy định của Luật Khiếu nại 2011.
Điều cần lưu ý là trên thực tế cơ quan hành chính nhà nước có những văn
bản mặc dù không có hình thức đúng như quy định đối với một quyết định hành
chính (chẳng hạn dưới hình thức một thông báo, một biên bản cuộc họp), nhưng

10


trong văn bản đó có những qui định liên quan, làm thiệt hại đến việc thực hiện
quyền và nghĩa vụ của công dân cơ quan, tổ chức. Trong trường hợp đó họ phải
được quyền và có cơ hội để phản đối những nội dung mà họ cho là không hợp
pháp. Vì vậy văn bản đó cũng có thể coi là một quyết định hành chính và bị
khiếu nại theo qui định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Khái niệm về quyết định hành chính theo quy định của Luật tố tụng
hành chính:
Khoản 1 Điều 3 của Luật TTHC năm 2010 quy định “Quyết định
hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức
khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành,
quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp

dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.”
Theo Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29 tháng 7 năm 2011 của
Hội đồng thẩm phán TANDTC hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật
TTHC, tại điểm a, b Khoản 1 Điều 1 quy định:
“Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án
giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết
định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan
hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong
các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành
chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một
vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng
quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo
của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong
việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên
quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ
quan, tổ chức đó), bao gồm:

11


a) Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ
chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong
khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính;
b) Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội
dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành
chính được hướng dẫn tại điểm a khoản này.”
Như vậy, quyết định hành chính là đối tượng xét xử trong tố tụng hành
chính có đầy đủ các dấu hiệu chung của quyết định hành chính, đồng thời có
những dấu hiệu riêng biệt được pháp luật quy định, cụ thể là:
Thứ nhất, đây là những quyết định hành chính cá biệt. Các quyết định

hành chính không thuộc đối tượng xét xử hành chính của Toà án nhân dân
nếu thuộc các trường hợp sau:
+ Các quyết định hành chính cá biệt thuộc phạm vi bí mật nhà nước
trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính
phủ quy định [15, khoản 1, điều 28]
+ Các quyết định hành chính mang tính chất nội bộ của cơ quan, tổ
chức, đây là những quyết định liên quan đến “quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt
động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức” [15,
khoản 4, điều 3]
Thứ hai, các quyết định hành chính được ban hành dưới hình thức luật
định. Quyết định hành chính là đối tượng xét xử hành chính có thể được thể
hiện dưới hình thức là văn bản “Quyết định” như Quyết định xử phạt vi phạm
hành chính, Quyết định cấp đất,...Đây là hình thức phản ánh và thể hiện rõ
nhất tính chất quyền lực nhà nước của các quyết định hành chính. Ngoài ra,
còn có thể có các hình thức văn bản khác như “thông báo, kết luận, công
văn...” Quy định này xuất phát từ thực tiễn, chủ thể có thẩm quyền đã sử dụng
các thể thức văn bản hành chính này để làm thay nhiệm vụ của các quyết định
hành chính cá biệt.
12


Thứ ba, một số quyết định hành chính liên quan đến việc giải quyết
những công việc đặc biệt, bao gồm:
+ Quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng cục
trưởng và tương đương trở xuống theo quy định của Luật cán bộ, công chức
năm 2008 và Nghị định số 34/NĐ-CP ngày 17 tháng 5 năm 2011 quy định về
xử lý kỷ luật đối với công chức;
+ Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh
tranh theo quy định của Luật cạnh tranh năm 2004.
Tóm lại, có thể hiểu quyết định hành chính theo hai phương diện:

- Xét theo nghĩa rộng, quyết định hành chính là các văn bản do các cơ
quan có thẩm quyền và người có thẩm quyền trong các cơ quan đó ban hành
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý hành
chính
- Xét theo nghĩa hẹp, các văn bản pháp luật chủ yếu đề cập đến quyết
định hành chính là quyết định hành chính cá biệt, đó là những văn bản do cơ
quan hành chính nhà nước ban hành, hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính đó ban hành, để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động
quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số
đối tượng cụ thể
1.1.2. Phân loại quyết định hành chính
Có nhiều căn cứ để phân loại quyết định hành chính nhà nước. Tuy
nhiên, có một số căn cứ chủ đạo như sau: [19, tr.174-179]
* Căn cứ vào tính chất pháp lý, quyết định hành chính nhà nước được
chia ra làm quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt
- Quyết định chủ đạo
Là loại quyết định chủ yếu được ban hành với mục đích đề ra các chủ
trương chính sách quản lý hành chính nhà nước thuộc thẩm quyền của các chủ

13


thể ban hành. Trên thực tế, hầu hết các quyết định chỉ đạo được ban hành
dưới hình thức văn bản Nghị quyết. Nội dung của quyết định chỉ đạo địa
phương (Nghị quyết của HÐND) thường đề cập đến các vấn đề về phát triển
kinh tế-xã hội, về quyết định ngân sách địa phương, về bầu cử Ủy ban nhân
dân, thường trực hội đồng nhân dân. Ðây là quyết định tạo cơ sở cho các
quyết định khác như quyết định quy phạm, quyết định cá biệt.
Loại quyết định này rất quan trọng nên khi ban hành các chủ thể phải cân
nhắc kỹ lưỡng, căn cứ vào nội dung, mục đích, đối tượng quản lý để ra quyết

định đúng đắn tránh tình trạng quyết định đưa ra không chuẩn xác gây ảnh
hưởng không tốt đến các quyết định khác. Trên thực tế, một số đáng kể quyết
định chỉ đạo nặng về hình thức gắn liền với những thuật ngữ: "tăng cường",
"quyết tâm", đẩy mạnh", "kiên quyết"...Tất nhiên các thuật ngữ này là cần thiết
nếu được sử dụng đúng chỗ, loại trừ hô hào chung chung, "vô thưởng vô phạt".
- Quyết định quy phạm
Quyết định qui phạm được thể hiện dưới hình thức văn bản qui phạm
pháp luật hành chính. Cụ thể hơn, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản đặt
ra các quy tắc xử sự chung đó do cơ quan hành chính nhà nước hoặc cán bộ
nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục nhất định nhằm thi
hành Hiến pháp, luật với mục đích điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phát
sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đây là hình thức quyết
định hành chính rất thiết yếu để thực hiện quản lý hành chính nhà nước bởi
chúng thể hiện rõ tính quyền lực nhà nước, tính khái quát và bắt buộc chung.
Quy phạm pháp luật hành chính có thể thể hiện dưới dạng quy phạm
tiên phát (điều chỉnh các quan hệ xã hội mới mà các văn bản pháp luật hiện
hành chưa điều chỉnh cụ thể, chi tiết áp dụng cho các quy phạm hiện
hành; đình chỉ,sửa đổi, bãi bỏ, hoặc thay đổi phạm vi hiệu lực đối với quy
phạm pháp luật hiện hành)

14


- Quyết định cá biệt
Là loại quyết định được ban hành trên cơ sở các quyết định chủ đạo, quyết
định quy phạm với mục đích giải quyết các công việc cụ thể được áp dụng một
lần. Quyết định cá biệt trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt một quan
hệ pháp luật cụ thể.Tính đặc trưng của quyết định cá biệt thể hiện:
Chỉ áp dụng một lần. Giá trị pháp lý của quyết định cá biệt sẽ kết thúc
khi quyết định được thực hiện.

Có đối tượng áp dụng cụ thể. Chỉ có đối tượng được nêu đích danh phải
tuân thủ quyết định hành chính cá biệt tương ứng.
Phải căn cứ trên ít nhất một quyết định qui phạm để ban hành. Các chế
tài trong qui phạm tương ứng phải được áp dụng đúng, chính xác…
* Căn cứ vào chủ thể ban hành, quyết định hành chính có thể được rất
nhiều chủ thể ban hành nếu thỏa mãn các điều kiện
Được pháp luật quy định thẩm quyền quản lý.
Được pháp luật cho phép ban hành quyết định hành chính (có thể ở
dạng văn bản hoặc mệnh lệnh hành chính…)
Quyết định hành chính ban hành phải là quyết định dưới luật, nhằm thi
hành luật. Với cách tiếp cận như vậy, số chủ thể này rất dồi dào, nên tạm chia
thành 2 nhóm:
Nhóm 01: Cơ quan, cán bộ hành chính nhà nước.
Nhóm 02: Các chủ thể khác có thẩm quyền hành chính nhà nước.

15


Bảng 1.1. Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính
nhà có thẩm quyền chung
Cơ quan hoặc ngƣời đứng đầu cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền chung
Trung ương
Địa phương

Chính phủ

Nghị định

Thủ tướng Chính phủ

Quyết định

Ủy ban nhân dân Tỉnh, huyện, xã

Quyết định, chỉ thị

Ủy ban nhân dân huyện

Quyết định, chỉ thị

Ủy ban nhân dân xã

Quyết định, chỉ thị

Bảng 1.2. Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch
của cơ quan hành chính nhà nƣớc với các tổ chức chính trị xã hội khác
Trung ương

Chính phủ phối hợp với cơ quan trung
ương của tổ chức chính trị - xã hội
Nghị quyết liên tịch
Bộ hoặc thủ trưởng cơ quan cơ quan
ngang bộ phối hợp với Chánh án tòa
án nhân dân tối cao, hoặc phối hợp với Thông tư liên tịch
Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân
tối cao, hoặc cái Bộ khác

* Căn cứ vào phạm vi lãnh thổ
Theo căn cứ này thì có các quyết định hành chính có hiệu lực trên
phạm vi cả nước và có hiệu lực trên từng địa phương.

Những quyết định hành chính có hiệu lực trong phạm vi cả nước, do
các cơ quan Trung ương ban hành, ngoại trừ trường hợp cơ quan ban hành tự
thu hẹp phạm vi tác động của quyết định. Trường hợp này có thể:
+ Do cần điều chỉnh trong phạm vi vùng miền, hoặc cụm một số tỉnh.
Ví dụ: Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc phòng chống lũ lụt cho
vùng đồng bằng sông Cửu Long trong mùa mưa năm 2009.
+ Chỉ áp dụng với địa phương có liên quan, tức là có điều kiện thích
ứng với giả định của quyết định hành chính.

16


Ví dụ:
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về việc quản lý tổ chức chặt chẽ
các khu dân cư biên giới. Chỉ những tỉnh có địa bàn vùng biên giới mới trực
tiếp chịu sự điều chỉnh của quyết định hành chính nêu trên.
Những quyết định hành chính nhà nước do các cơ quan địa phương ban
hành có hiệu lực pháp lý trong phạm vi địa phương đó. Pháp luật không quy định
hình thức văn bản quy phạm pháp luật “phối hợp” giữa các địa bàn địa phương.
1. 2. Yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính
1.2.1. Khái quát về tính hợp lý và hợp pháp của quyết định hành chính
Cùng với sự phát triển của xã hội và văn hoá pháp lý, thuật ngữ “sống và
làm việc theo hiến pháp và pháp luật” ngày càng được sử dụng rộng rãi, ngay cả
những người dân bình thường nhất cũng có thể tiếp cận với thuật ngữ này. Và
khi công dân có thể sử dụng quyền khiếu nại tố cáo của mình về những quyết
định hành chính của cơ quan nhà nước, vấn đề thế nào là tính “hợp pháp” và
tính “hợp lý” của quyết định hành chính cần được làm sáng tỏ.
Hợp pháp - hiểu một cách chung nhất là việc mọi người phải sống và
hành động theo đúng quy định của pháp luật. Người chấp pháp chỉ cần biết đến
pháp luật, làm theo pháp luật, trong mọi trường hợp và hoàn cảnh đều không bị

bất cứ yếu tố, thế lực nào chi phối. Nói như Lão Tử: “Pháp luật không hùa theo
người sang… Khi đã thi hành pháp luật thì kẻ khôn cũng không thể từ, kẻ dũng
cũng không dám tranh. Trừng trị cái sai không tránh kẻ đại thần, thưởng cái
đúng không bỏ sót kẻ thất phu”[11]. Tương tự, “hợp pháp” trong giải quyết các
khiếu nại hành chính của công dân cũng không nằm ngoài nhận thức trên.
Tuy nhiên, thực tế và lý luận luôn luôn có những khoảng cách nhất
định. Trên thực tế, có những tình huống mà pháp luật chưa có quy phạm
điều chỉnh, có những trường hợp chỉ dựa vào tính “hợp pháp” thôi vẫn chưa
giải quyết ổn thoả tất cả khiếu nại hành chính trong đời sống xã hội, cũng

17