Các yêu cầu đối với quyết định hành chính các ủy ban nhân dân tỉnh - Một số vấn đề lí luận và thực tiễn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




HÀ THU HIỀN





CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH
HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH -
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN




LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC





Hµ néi - 2012

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT



HÀ THU HIỀN




CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH
HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH -
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số : 60 38 01


LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Phạm Hồng Thái
Hµ néi - 2012




MỤC LỤC



Trang

Trang phụ bìa


Lời cam đoan


Mục lục


Danh mục các từ viết tắt


MỞ ĐẦU
1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
VÀ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH
CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH

5
1.1.
Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà
nước chủ yếu thông qua việc ban hành quyết định hành
chính
5
1.1.1.
Quan niệm, bản chất, tính chất của quyết định hành
chính
8
1.1.2.
Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân
tỉnh
12
1.2.
Các yêu cầu đối với quyết định hành chính của ủy ban
nhân dân tỉnh
18
1.2.1.
Yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết
định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh
18
1.2.2.
Các yêu cầu đối với nội dung và hình thức quyết định
hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh
23
1.2.3.
Các yêu cầu đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết
định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh
37

Chương 2: THỰC TRẠNG TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA
QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH DO ỦY BAN NHÂN
44


ii
DÂN TỈNH BAN HÀNH VÀ GIẢI PHÁP NHẰM
ĐẢM BẢO CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP, HỢP LÝ
CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
2.1.
Thực trạng tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành
chính do ủy ban nhân dân tỉnh ban hành
44
2.1.1.
Thực trạng tính hợp pháp của quyết định hành chính do
Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành
44
2.1.2.
Thực trạng tính hợp lý của quyết định hành chính do Ủy
ban nhân dân tỉnh ban hành
63
2.1.3.
Nguyên nhân
73
2.2.
Giải pháp nhằm đảm bảo các yêu cầu hợp pháp, hợp lý
đối với quyết định hành chính của ủy ban nhân dân tỉnh
89
2.2.1.

Một số giải pháp chung
89
2.2.2.
Một số giải pháp cụ thể
95

KẾT LUẬN
101

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
103










1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp tiết của đề tài
Bước vào thời kỳ đổi mới, Việt Nam đã có những bước tiến lớn trên
các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội với tốc độ tăng trưởng GDP bình quân
luôn ở mức cao, đời sống cũng như các quyền lợi chính đáng của nhân dân
được quan tâm, cải thiện rõ rệt. Thế giới đặc biệt quan tâm đến Việt Nam, đặc
biệt sau khi chúng ta trở thành thành viên chính thức của Tổ chức Thương
mại Thế giới (WTO). Sau thời điểm vàng này hàng loạt các chương trình đầu

tư từ nước ngoài đã đến với Việt Nam.
Để đáp ứng và thích ứng với quá trình hội nhập đó, từ năm 2001 Đảng
và Nhà nước đã thực hiện Chương trình cải cách nền hành chính quốc gia.
Điều này tạo ra sự thuận lợi, thông thoáng không chỉ đối với các doanh nghiệp
nước ngoài mà ngay cả các doanh nghiệp trong nước và chính người dân Việt.
Và kết quả cải cách hành chính bước đầu đạt được nhiều thành tựu lớn.
Tuy nhiên, có một số vấn đề bất cập, còn tồn tại và là trở ngại cho
công cuộc cải cách này, trong đó phải kể đến tình trạng không đảm bảo các
yêu cầu luật định của các văn bản do cơ quan nhà nước ban hành, đặc biệt là
yêu cầu hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính do Ủy ban nhân dân
(UBND) tỉnh ban hành. Về vấn đề này tại Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI
đã chỉ rõ: "Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra tính hợp
hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công
quyền" [22]. Và để góp phần vào mục tiêu mà Đảng đã đề ra Nhà nước đã có
rất nhiều các nỗ lực cải cách để hoàn thiện cơ chế kiểm tra tính hợp pháp, hợp
lý các văn bản do cơ quan hành chính nhà nước ban hành trước hết thuộc về
Nhận thức được ý nghĩa quan trọng đó, trên cơ sở sự hướng dẫn tận tình của
GS.TS Phạm Hồng Thái - Chủ nhiệm Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội,
tác giả đã chọn đề tài "Các yêu cầu đối với quyết định hành chính của Ủy


2
ban nhân dân tỉnh - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn" để làm luận văn
thạc sĩ Luật học.
2. Mục tiêu nghiên cứu
1. Làm rõ những vấn đề lý luận về quyết định hành chính và các yêu
cầu đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh.
2. Đánh giá thực trạng đáp ứng các yêu cầu hợp pháp và hợp lý của
các quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành.
3. Đưa ra phương hướng, biện pháp bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý

của các quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành.
3. Tình hình nghiên cứu
Trong những năm vừa qua đã có khá nhiều các nghiên cứu, bài viết…
liên quan đến đề tài luận văn đã chọn. Trong đó có những đề tài có đối tượng
nghiên cứu liên quan gần với luận văn như luận văn của tác giả Nguyễn Đình
Hào (2002): "Các yêu cầu đối với quyết định của cơ quan hành chính nhà
nước Việt Nam" [23]. Đề tài này có mức độ nghiên cứu rộng hơn khi đề cập
đến tổng thể các yêu cầu đối với hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt
Nam chứ không đi sâu vào nghiên cứu riêng UBND cấp tỉnh như luận văn đã
thực hiện. Hay luận văn "Quyết định quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh- Những vấn đề lý luận và thực tiễn" của tác giả Đỗ Công Quân
(2000). Và tác giả Phạm Thị Hồng Quyên với luận văn "Cải cách thủ tục
hành chính theo cơ chế "một cửa" tại Ủy ban nhân dân các quận của Thành
phố Hà Nội" hiện đang được lưu giữ tại thư viện Đại học Quốc gia Hà Nội.
Đặc biệt là cuốn "Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp" của tập thể tác
giả Bộ Tư pháp do Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính Nguyễn
Quốc Việt làm chủ biên (2007)…


3
Bên cạnh đó là những bài viết như: "Làm tốt việc kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật khi phối hợp chặt chẽ" của tác giả Huy Anh trên báo
điện tử , ngày 15 tháng 02 năm 2011, hay bài viết "Gần
6.900 văn bản trái luật đã được ban hành" của tác giả Hoàng Khuê trên báo
điện tử , ngày 25 tháng 11 năm 2008, tác giả Ngọc Ước
với bài "Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ Tư pháp): Nhắc nhở
sai phạm của 7 bộ, 13 tỉnh", , ngày 23 tháng 9 năm 2010
Với tinh thần học hỏi và tiếp thu, trên cơ sở những kết quả tự nghiên
cứu, luận văn xin cung cấp các cơ sở khoa học và thực tế cho việc đảm bảo

các yêu cầu đối với quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành để góp
phần đảm bảo các yêu cầu pháp luật quy định, trong đó nhấn mạnh đặc biệt về
việc đảm bảo yêu cầu hợp pháp và hợp lý.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu:
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là một số vấn đề có tính lý luận và
thực tiễn về các yêu cầu đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh trong
thời gian qua. Trên cơ sở đó đưa ra những phương hướng, giải pháp để đảm
bảo các yêu cầu này, đặc biệt là yêu cầu hợp pháp và hợp lý.
Phạm vi nghiên cứu:
Đề tài tập trung nghiên cứu một số vấn đề lý luận về các yêu cầu đối
với quyết định hành chính của UBND tỉnh; Nghiên cứu và phân tích những
thành tựu và bất cập của trong việc đảm bảo các yêu cầu hợp pháp và hợp lý,
để đưa ra những kiến nghị nhằm đảm bảo các yêu cầu đối với quyết định do
UBND tỉnh ban hành với tinh thần thiện chí và xây dựng với các tài liệu được
thu thập trong giai đoạn từ năm 2000 đến năm 2011.
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng, quan điểm của Đảng và
chính sách, pháp luật của Nhà nước về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ


4
nghĩa (XHCN) và về vấn đề đảm bảo các yêu cầu đối với quyết định hành
chính của UBND tỉnh, đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích một số vấn đề lý
luận và thực tiễn xoay quanh các yêu cầu đối với loại quyết định này.
Đề tài sử dụng phương pháp cụ thể như: phân tích, tổng hợp, so sánh
để nghiên cứu những quy định của pháp luật hiện hành, thực tiễn, áp dụng
pháp luật và đưa ra một số phương hướng, giải pháp nhằm đảm bảo các yêu
cầu của quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành.
6. Ý nghĩa khoa học và đóng góp của luận văn

- Luận văn góp phần làm rõ cơ sở lý luận về quyết định hành chính,
các yêu cầu đối với quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành.
- Đánh giá thực trạng đáp ứng yêu cầu hợp pháp, hợp lý trong các
quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành.
- Đưa ra phương hướng, giải pháp nhằm đảm bảo các yêu cầu của
quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành.
- Với kết quả đạt được, luận văn là tài liệu tham khảo cho những nhà
làm luật, cơ quan nghiên cứu.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 2 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về quyết định hành chính và các yêu cầu đối
với quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh.
Chương 2: Thực trạng tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành
chính do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành và giải pháp nhằm đảm bảo các yêu
cầu hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính.




5
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
VÀ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH

1.1. ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH THỰC HIỆN CHỨC NĂNG
QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CHỦ YẾU THÔNG QUA VIỆC BAN HÀNH
QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
Theo quy định tại Điều 2 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và

UBND ngày 26 tháng 11 năm 2003: "Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân
bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ
quan nhà nước cấp trên" [32]. Như vậy, với mỗi cấp địa phương ta có thể
nhận thấy rõ địa vị pháp lý tương ứng của UBND cấp đó. Cụ thể với UBND
tỉnh ta có thể hiểu đó là cơ quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh do HĐND
cấp tỉnh bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND tỉnh, chịu trách nhiệm trước
HĐND cấp tỉnh và cơ quan nhà nước cấp trên.
Cũng theo quy định hiện hành tại Điều 2 Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 2003: "Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở
địa phương, góp phần đảm bảo sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy
hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở" [32]. Đây là quy định chung
cho UBND các cấp. Từ đó suy ra UBND cấp tỉnh chính là cơ quan quản lý
nhà nước cao nhất ở địa phương, là cầu nối giữa trung ương và địa phương,
có trách nhiệm bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất, thông suốt trong bộ
máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở.
Về tổ chức của UBND nói chung hiện đang được quy định tại Điều 119
Luật tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003. Theo đó, UBND tỉnh do
HĐND tỉnh bầu ra và gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên. Phương


6
thức làm việc của UBND tỉnh là thảo luận tập thể và quyết định theo đa số.
Giúp việc cho UBND tỉnh là các cơ quan chuyên môn. Các cơ quan này sẽ
đồng thời chịu sự chỉ đạo, quản lý của hai cơ quan. Một là, của chính UBND
tỉnh về mặt tổ chức, biên chế và công tác của UBND tỉnh; hai là, chịu sự chỉ
đạo, kiểm tra về mặt nghiệp vụ của cơ quan cấp trên.
Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh, UBND
tỉnh có thể sử dụng rất nhiều các hình thức hoạt động khác nhau: các hình
thức pháp lý, các hình thức ít hay không mang tính pháp lý. Tuy nhiên, hình

thức chủ yếu là xây dựng và ban hành quyết định hành chính.
Có thể nói hoạt động ban hành quyết định hành chính chiếm vị trí
quan trọng nhất trong hoạt động hành chính, bởi vì hầu hết mọi hình thức hoạt
động quản lý khác trong hoạt động hành chính đều trực tiếp hoặc gián tiếp
nhằm phục vụ cho công tác xây dựng và ban hành các loại quyết định hành
chính, cũng như để tổ chức thực hiện các quyết định đó trên thực tế. Do đó, để
thực hiện chức năng chấp hành và điều hành của mình UBND tỉnh buộc phải
sử dụng quyết định hành chính. Hơn nữa, với chủ trương nâng cao hiệu quả
hoạt động hành chính và thực hiện chương trình cải cách nền hành chính nhà
nước thì quyết định hành chính của UBND tỉnh nói chung và các cấp trở
thành câu chuyện trung tâm hơn bao giờ hết.
Trước hết, UBND tỉnh có quyền ban hành loại văn bản nào? Điều này
rất quan trọng bởi thông thường có ba loại quyết định hành chính. Một là
quyết định hành chính chủ đạo, hai là quyết định hành chính quy phạm và ba
là quyết định hành chính cá biệt.
Theo Điều 124 Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001 thì "Ủy ban
nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết
định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó" [31].
Với vai trò của một Chính phủ thu nhỏ ở địa phương, nên quyết định,
chỉ thị của UBND nói chung và UBND tỉnh nói riêng cũng được ban hành


7
trên cơ sở phiên họp toàn thể UBND và biểu quyết theo đa số thường. Tuy
nhiên, ngoài chủ thể là UBND tỉnh, người đứng đầu cơ quan này lại là Chủ
tịch UBND tỉnh. Theo Khoản 7-Điều 127 Luật tổ chức HĐND và UBND năm
2003 thì Chủ tịch UBND tỉnh có quyền: "Ra quyết định, chỉ thị để thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn của mình" [32]. Quy định như vậy có nghĩa là cả UBND
tỉnh lẫn Chủ tịch UBND tỉnh đều có cùng hình thức ra văn bản giống nhau là
quyết định và chỉ thị trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở cấp tỉnh.

Khi Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND ngày
03/12/2004 ban hành đã xuất hiện một vấn đề. Đó là các văn bản của Chủ tịch
UBND nói chung và cấp tỉnh nói riêng đưa ra (gồm cả quyết định và chỉ thị)
chỉ là văn bản cá biệt, còn quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh mới là văn bản
QPPL. Cụ thể tại Khoản 2- Điều 1 của Luật đã quy định: "Văn bản quy phạm
pháp luật của Ủy ban nhân dân được ban hành dưới hình thức quết định, chỉ
thị" [34] và tại Khoản 2- Điều 2 đã ghi nhận các trường hợp UBND được ban
hành văn bản QPPL.
Như vậy, Luật này đã hoàn toàn không nhắc đến việc Chủ tịch UBND
có quyền ra văn bản QPPL. Điều đó có nghĩa các văn bản do Chủ tịch UBND
nói chung và Chủ tịch UBND tỉnh nói riêng ban hành chỉ có thể là các quyết
định cá biệt.
Đây là độ vênh rất lớn của quy định thời kỳ đó. Chỉ đến khi Luật ban
hành văn bản QPPL ngày 03/6/2008 có hiệu lực (01/01/2009) vấn đề này
mới được giải quyết. Theo đó, chỉ còn quyết định của UBND mới là văn
bản QPPL.
Sau khi nắm rõ vấn đề chỉ duy nhất UBND tỉnh mới có quyền ban
hành văn bản QPPL (còn Chủ tịch UBND tỉnh không có quyền hạn này) và vị
trí trung tâm của hoạt động xây dựng và ban hành quyết định hành chính của
UBND tỉnh, ta cùng tìm hiểu liệu UBND tỉnh xây dựng và ban hành quyết
định hành chính theo những nguyên lý gì. Điều này rất quan trọng để tìm hiểu
về các yêu cầu đối với quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành.


8
1.1.1. Quan niệm, bản chất, tính chất của quyết định hành chính
1.1.1.1. Quan niệm quyết định hành chính
Trước đây trong các sách giáo trình và tài liệu "quyết định hành chính"
thường được gọi là "quyết định quản lý nhà nước". Nhưng xét theo nghĩa hẹp
mà nói thì "quyết định quản lý nhà nước" cũng chính là "quyết định hành

chính". Với mục đích để thống nhất và tránh việc phải giải thích về "quyết
định quản lý nhà nước" trong thuật ngữ "hành chính nhà nước" thì dùng
chung là "quyết định hành chính".
Chính vì vậy, trong Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Khoa
Luật, do PGS.TS Nguyễn Cửu Việt chủ biên đã viết: "quyết định hành chính
ở đây được hiểu với nghĩa là loại quyết định được ban hành bởi các chủ thể
thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của Nhà nước" [63, tr. 464].
Tuy nhiên, chúng ta cần phân biệt khái niệm "quyết định hành chính"
trong khoa học với khái niệm "quyết định hành chính" được sử dụng trong
pháp luật khiếu nại, tố cáo, Luật tố tụng hành chính với tư cách là những
quyết định cá biệt; Đồng thời các "quyết định hành chính" cũng khác với các
"quyết định của cơ quan hành chính". Tại sao vậy? Bởi quyết định hành chính
cũng có thể được các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức xã hội ban hành ra
nếu nó được trao quyền thực hiện chức năng hành chính nhà nước trong một
lĩnh vực cụ thể nào đó.
Trên cơ sở các vấn đề nêu trên, có thể thấy:
Quyết định hành chính của UBND tỉnh là loại quyết định được ban
hành bởi chủ thể là UBND tỉnh nhằm thực hiện hoạt động chấp hành và điều
hành của nhà nước trên địa bàn của một tỉnh.
Đó là quan niệm quyết định hành chính một cách chung nhất. Nhưng
để hiểu rõ hơn chủ thể chấp hành và điều hành là ai, họ ra quyết định hành
chính như thế nào….chúng ta cần làm rõ hơn quan niệm quyết định hành


9
chính vừa nêu trên. Muốn vậy, ta cần phải hiểu bản chất và tính chất của
quyết định hành chính.
1.1.1.2. Bản chất của quyết định hành chính
Muốn tìm hiểu bản chất của quyết định hành chính thì ta cần hiểu khái
niệm "quyết định" và "quyết định pháp luật" trước, bởi suy cho cùng quyết

định hành chính là một loại quyết định pháp luật. Khi hiểu bản chất của một
quyết định pháp luật ta sẽ hiểu bản chất của một quyết định hành chính.
Khái niệm "quyết định" được hiểu với nghĩa là hành động, hành vi và
hành động, hành vi đó tất yếu phải dẫn đến hệ quả pháp lý được gọi là quyết
định pháp luật. Đây là cách hiểu chung nhất bởi bên cạnh đó còn nhiều cách
hiểu khác như: quyết định pháp luật là hình thức và kết quả thể hiện của hoạt
động nhà nước, là văn bản, là mệnh lệnh thể hiện ý chí nhà nước….
Thực ra cũng không dễ để tìm ra một kết luận chính xác và đồng thuận
cao về khái niệm của quyết định pháp luật, nhưng theo ý kiến của tác giả thì
quan điểm mà Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của tác giả Nguyễn Cửu
Việt do Nhà xuất bản Đại học Quốc gia in năm 2010 đưa ra tổng thể đã khái
quát được những nét cơ bản nhất: "quyết định pháp luật là kết quả của sự thể
hiện ý chí quyền lực-nhà nước (tức là kết quả của hành động mang tính pháp
lý- quyền lực). Đó chính là bản chất của quyết định pháp luật và cũng là bản
chất của quyết định hành chính" [63].
Từ đó suy ra bản chất của quyết định hành chính của UBND tỉnh là
kết quả của thể hiện ý chí quyền lực của Nhà nước thông qua cơ quan chấp
hành và điều hành là UBND tỉnh.
1.1.1.3. Tính chất của quyết định hành chính
Như đã phân tích ở phần trên, quyết định hành chính là một loại quyết
định pháp luật và nó mang bản chất của một quyết định pháp luật (là kết quả
của sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước). Điều đó cũng tương tự như khi ta
xem xét về tính chất của quyết định hành chính.


10
Theo đó, quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật cho
nên nó cũng có đầy đủ các tính chất của một quyết định pháp luật mà trong đó
không thể bỏ qua ba tính chất quan trọng nhất của quyết định pháp luật: tính ý
chí nhà nước, tính quyền lực nhà nước và tính pháp lý; ngoài ra quyết định

hành chính còn mang tính dưới luật.
*Tính ý chí nhà nước là kết quả của sự thể hiện ý chí của các chủ thể
có thẩm quyền nhân danh Nhà nước, vì lợi ích của Nhà nước.
*Tính quyền lực nhà nước là ý chí đơn phương của Nhà nước mà
mọi chủ thể phải tuân theo, nếu họ là đối tượng tác động của quyết định đó.
*Tính chất pháp lý là tính chất được coi là quan trọng nhất của quyết
định pháp luật và điều này được thể hiện qua hệ quả pháp lý. Theo đó, hệ quả
pháp lý của quyết định pháp luật sẽ đem lại sự thay đổi trong cơ chế điều
chỉnh pháp luật.
Ngoài ra, quyết định hành chính còn mang tính dưới luật. Sở dĩ đây
cũng là một điểm đáng lưu tâm khi nói về tính chất pháp lý của quyết định
hành chính bởi nó xuất phát từ nguyên tắc pháp chế trong hoạt động hành
chính. Theo đó, các quyết định hành chính được xây dựng và ban hành trên cơ
sở để thi hành luật. Điều đó buộc quyết định hành chính phải được ban hành
đúng thẩm quyền của chủ thể ban hành và đảm bảo chắc chắn rằng nó phải
tuân thủ Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các quyết định pháp luật của các cơ quan
nhà nước cấp trên (mà ở đây là Chính phủ nếu chủ thể ban hành quyết định
hành chính là UBND tỉnh) và cơ quan dân cử cùng cấp (tức là HĐND tỉnh).
Trên thực tế khi bàn luận về tính dưới luật của quyết định hành chính
có một điểm cần nói rõ rằng đây không phải là đặc trưng riêng của loại hình
quyết định này, bởi lẽ quyết định của rất nhiều các cơ quan nhà nước khác
cũng mang tính dưới luật. Song hình thức và trình tự ban hành quyết định
hành chính có một điểm riêng đó là nó phải được thực hiện theo quy định
pháp luật. Áp dụng với quyết định hành chính của UBND tỉnh thì hình thức


11
và trình tự ban hành phải tuân thủ quy định của Luật ban hành văn bản QPPL
của HĐND, UBND ngày 03/12/2004. Vì điểm này mà Nhà nước đã phải quy
định hoạt động ban hành quyết định hành chính của UBND và HĐND trong

một văn bản QPPL riêng, chứ không đưa vào một văn bản QPPL chung như
Luật ban hành văn bản QPPL ngày 03/6/2008.
Như vậy, dù tính dưới luật không phải là đặc trưng riêng của quyết
định hành chính nhưng nó là một điểm vô cùng quan trọng bởi nó phải đáp
ứng hai yêu cầu: phải được ban hành trên cơ sở để thi hành các văn bản luật
và buộc tuân theo hình thức và trình tự do pháp luật quy định.
Trên cơ sở phân tích bản chất, tính chất của quyết định hành chính có
thể thống nhất với quan niệm:
Quyết định hành chính là kết quả sự thể hiện ý chí quyền
lực đơn phương của các cơ quan nhà nước và những người có thẩm
quyền, các cơ quan của các tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao
quyền để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng hành chính nhà
nước, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và
hình thức do luật định, nhằm định ra chủ trương, đường lối, nhiệm
vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp
dụng, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay làm thay đổi
phạm vi hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt
các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể [63, tr. 469].
Từ những vấn đề lý luận nói trên về quyết định hành chính có thể
quan niệm: Quyết định hành chính của UBND tỉnh là kết quả sự thể hiện ý chí
quyền lực đơn phương của UBND cấp tỉnh và của Chủ tịch UBND tỉnh-
người có thẩm quyền- để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý hành
chính nhà nước trên địa bàn của mình, được thực hiện trên cơ sở và để thi
hành luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, theo trình tự và hình
thức do luật định, nhằm đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính
chất định hướng; hoặc đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm


12
pháp luật hành chính hiện hành hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng;

hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ
thể trên địa bàn của một tỉnh.
1.1.2. Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh
Có nhiều cách phân loại song có ba cách phân loại chủ yếu đáng lưu ý
sau đây.
1.1.2.1. Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh
theo tính chất pháp lý
Với cách phân loại này các quyết định hành chính của UBND tỉnh
được phân thành ba loại: quyết định hành chính chủ đạo, quy phạm và cá biệt.
a) Quyết định hành chính chủ đạo
Đây là loại quyết định dùng để đề ra chủ trương, chính sách và các
biện pháp lớn có tính chất chung nhất, là công cụ định hướng mang tính chiến
lược trong việc thực hiện chức năng hoạt động hành chính theo hướng lãnh
đạo nhiều hơn là thực hiện.
Một đặc điểm nổi bật của loại quyết định hành chính này là nó không
nêu ra các công việc cụ thể cần giải quyết, không nêu rõ các quy tắc hành vi,
trách nhiệm từng cá nhân, cơ quan…Vì vậy, nó thường được bắt đầu bằng các
từ như "cần tiến hành", "cần thực hiện", "cần phải"
Thông thường quyết định hành chính chủ đạo được thực hiện một lần.
Mới nghe qua cứ tưởng rằng nó giống quyết định hành chính cá biệt, song
không phải, bởi tuy thực hiện một lần nhưng sự thực hiện đó là lâu dài, đôi
khi có hiệu lực lâu hơn cả quyết định quy phạm. Bên cạnh đó đối tượng thi
hành của quyết định chủ đạo thường rộng, không xác định. Điều này giống
quyết định quy phạm. Nhưng có một nguyên tắc là các quyết định chủ đạo
luôn là cơ sở để ban hành các quyết định quy phạm cũng như cá biệt. Đó là
vai trò quan trọng đặc biệt của quyết định chủ đạo. Dù nó không trực tiếp làm


13
thay đổi hệ thống quy phạm hoặc hệ thống quan hệ pháp luật hành chính,

nhưng chúng đặt cơ sở nền móng ban đầu cho sự thay đổi đó.
Thông thường UBND tỉnh là cơ quan thực hiện nên thường không
dùng loại văn bản này (hoặc nếu có cũng rất hãn hữu). Văn bản này thường
được ban hành dưới dạng Nghị quyết của Quốc hội và Chính phủ. Tuy nhiên,
số lượng của loại này thường không nhiều vì người ta xét thấy không nên lạm
dụng chúng. Lý do là bởi nó thường có hiệu lực lâu dài và nếu lâu dài thì mức
độ ảnh hưởng của nó tới hoạt động hành chính rất to lớn, nên cần cân nhắc sử
dụng, tránh lạm dụng thái quá.
b) Quyết định hành chính quy phạm
Quyết định này là quyết định sẽ làm thay đổi hệ thống QPPL hành
chính một cách trực tiếp.
Quyết định hành chính quy phạm luôn có một hoặc nhiều hơn một
trong số các dấu hiệu bên ngoài của các QPPL là: tính bắt buộc chung, áp
dụng nhiều lần và hiệu lực không chấm dứt khi đã thực hiện.
Với mấu chốt vấn đề là quyết định hành chính quy phạm làm thay đổi
hệ thống QPPL nên ta phân ra các loại quyết định sau:
* Quyết định hành chính quy phạm đặt ra những QPPL hành chính mới:
Loại này giúp bổ sung thêm QPPL vào hệ thống QPPL hành chính
hiện hành với hai cách đặt ra: một là, đặt ra ngay trong chính quyết định đó;
hai là bằng một quyết định khác để đặt ra một quy chế mà quy chế đó là một
nhóm các QPPL.
* Quyết định đình chỉ việc thi hành có thời hạn hay không thời hạn
quy phạm hiện hành:
Đình chỉ việc thi hành là một trong các cách thay đổi phạm vi hiệu lực
của QPPL hành chính hiện hành về thời gian, không gian và đối tượng thi hành.


14
Chính tính năng làm thay đổi phạm vi hiệu lực đã nảy sinh thêm một
loại quyết định hành chính rất đặc biệt: quyết định quy phạm tiên phát. Loại

quyết định quy phạm tiên phát này dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới
phát sinh mà chưa kịp có luật hay pháp luật điều chỉnh. Nói một cách nôm na
rằng khi các quan hệ xã hội mới phát sinh, nhưng lại là quan hệ cơ bản cần
điều chỉnh mà luật lại chưa kịp ban hành thì có thể "cơi nới" thêm phạm vi
hiệu lực để điều chỉnh trước mắt đã. Sau khi ổn định loại quy phạm này sẽ
được điều chỉnh bằng luật chính thức. Điều này được ghi nhận trong Luật ban
hành văn bản QPPL năm 2008 tại Khoản 4- Điều 14.
Tuy nhiên, với vai trò chủ yếu là để thực hiện các chủ trương, chính
sách lớn thì UBND tỉnh lại không có quyền hay nói đúng ra là không đủ thẩm
quyền luật định để ra loại quyết định quy phạm tiên phát này với tư cách là
một chính sách mới. Chỉ có Chính phủ mới được ban hành loại văn bản này,
nhưng số lượng cũng rất hạn chế và mang tính "lấp chỗ trống".
* Quyết định sửa đổi, bãi bỏ những QPPL hành chính hiện hành:
Về loại cần sửa đổi: vấn đề này được thực hiện trong khuôn khổ các
phần giả định, quy định, chế tài theo cách sửa đổi một trong số hay tất cả.
Còn trường hợp bãi bỏ thì là quá trình bỏ bớt đi một số QPPL hành chính.
* Quyết định áp dụng các QPPL hiện hành do các cơ quan dân cử và
hành chính cấp trên ban hành:
Đây là quá trình ra các văn bản hướng dẫn thi hành văn bản QPPL có
hiệu lực cao hơn của cấp trên, sau đó tiếp đến là quá trình áp dụng QPPL đó
vào từng trường hợp cụ thể. Nó chỉ mang tính hướng dẫn chứ không có quyền
đặt ra QPPL mới (trừ quyết định tiên phát như nói ở trên).
Tóm lại, UBND tỉnh có quyền ban hành quyết định quy phạm để thực
hiện chức năng, nhiệm vụ được giao trong phạm vi địa bàn tỉnh, nhưng không
phải là tất cả mà trừ quyết định tiên phát.
c) Quyết định hành chính cá biệt:


15
Bản chất của loại quyết định này là quyết định áp dụng pháp luật vào

các trường hợp cá biệt- cụ thể như bổ nhiệm, miễn nhiệm, nâng lương, xử
phạt vi phạm cụ thể, cấp phép xây dựng…
Quyết định cá biệt được ban hành trên cơ sở các quyết định chủ đạo
và quyết định quy phạm của các cơ quan cấp trên hoặc của bản thân cơ quan
đó, đồng thời nó cũng được ban hành trên cơ sở quyết định cá biệt của cấp trên.
Với đặc điểm cá biệt- cụ thể như vậy nên loại quyết định này chỉ dùng
để điều chỉnh các đối tượng cụ thể và chỉ áp dụng một lần. Tuy chỉ áp dụng
một lần nhưng nó lại có chức năng pháp lý đặc biệt quan trọng trong cơ chế
điều chỉnh pháp luật làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt các quan hệ pháp
luật hành chính cụ thể. Có nó pháp luật mới có thể đi vào cuộc sống.
Với vai trò là cầu nối để pháp luật hành chính đi vào cuộc sống, mang
hơi thở cuộc sống nên số lượng các văn bản quyết định hành chính cá biệt
chiếm một số lượng lớn. Điều đó đồng nghĩa với việc tuyệt đại bộ phận các
cơ quan hành chính đều có quyền được ban hành loại quyết định này, trong đó
có UBND tỉnh. Xét về tương quan số lượng quyết định hành chính cá biệt lớn
gấp bội so với quyết định chủ đạo và quy phạm. Điều này chứng tỏ rằng trong
hoạt động hành chính thì mặt điều hành cụ thể chiếm phần lớn công việc.
Qua những phân tích trên, UBND tỉnh thông thường sẽ ra hai loại
quyết định hành chính để thực hiện chức năng quản lý của mình đó là: quyết
định hành chính quy phạm và quyết định hành chính cá biệt.
1.1.2.2. Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh
theo cơ quan ban hành
* Quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh và quyết định, chỉ thị của Chủ
tịch UBND tỉnh
Theo Điều 124 Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001 thì "Ủy ban
nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết


16
định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó" [31]. Và theo như phân

tích ở ngay phần đầu của mục 1.2 nói trên thì: UBND tỉnh mới có quyền ban
hành quyết định quy phạm, còn Chủ tịch UBND tỉnh không có quyền hạn này.
Đó là vài nét về hiệu lực pháp lý của hai loại văn bản do hai chủ thể
khác nhau ban hành, một bên là UBND và một bên là Chủ tịch UBND. Suy ra
hiệu lực pháp lý của văn bản do UBND ban hành đương nhiên cao hơn do
Chủ tịch UBND ban hành. Điều này là một sự ngầm định giống như trong
quan hệ về văn bản giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Kể ra, chúng ta
nên quy định rõ ràng luôn về hiệu lực pháp lý cao thấp của hai cặp văn bản
này thì hợp lý hơn, rõ ràng hơn, nhất là khi trong thực tế không phải lúc nào
cũng như vậy.
Những đặc điểm này cũng hoàn toàn đúng cho văn bản của UBND
tỉnh và Chủ tịch UBND tỉnh chỉ khác là nó chỉ có hiệu lực trong phạm vi một
tỉnh chứ không thể rộng bằng văn bản của Chính phủ ban hành.
* Quyết định của UBND tỉnh và quyết định của Sở, phòng thuộc
UBND tỉnh
Không hiểu sao xoay quanh vấn đề hiệu lực pháp lý của các văn bản
thuộc UBND lại có nhiều vấn đề đến như vậy. Từ Hiến pháp 1992 đến năm
2008 vẫn tồn tại vấn đề gây tranh cãi rằng: văn bản của Chủ tịch UBND có
phải là văn bản QPPL không hay chỉ có văn bản của UBND. Điều này chỉ
được giải quyết triệt để khi Luật ban hành văn bản QPPL có hiệu lực
(01/01/2009). Tuy nhiên, với văn bản do Sở, phòng thuộc UBND ban hành thì
xem chừng ra vấn đề còn nan giải hơn mặc dù chúng ta đều biết hai loại này
khác nhau.
Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 tại Điều 124 có đặt ra vấn đề "Chủ
tịch Ủy ban nhân dân có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn
bản sai trái của các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân" [31]. Điều đó nói lên sự
thừa nhận các sở, phòng, ban của UBND có quyền ra quyết định hành chính,


17

mặc dù không trực tiếp quy định vào Hiến pháp. Đây là một hạn chế cần sớm
khắc phục để danh chính, ngôn thuận về vấn đề này, bởi do sai sót này mà
ngay cả trong Nghị định 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 (nói trên) cũng
không xuất hiện quy định về hình thức, tên gọi của các quyết định do các cơ
quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh có quyền ban hành. Với sai sót này khiến
chúng ta cảm giác như các cơ quan này không có quyền ra bất kỳ quyết định
nào, dù chỉ là cá biệt chứ chưa nói tới quy phạm.
* Quyết định hành chính liên tịch của UBND tỉnh
Đây là loại văn bản đặc biệt được ban hành trên cơ sở hội nghị liên
tịch nhiều cơ quan nhằm giảm lưu lượng công văn, giấy tờ và tạo ra sự thống
nhất cao giữa các cơ quan liên quan. Thường là các quyết định hành chính
liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hay Chính phủ với các tổ chức
chính trị, xã hội; giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện kiểm sát
nhân dân tối cao; giữa các bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang bộ
Trên lý thuyết thì việc ban hành quyết định hành chính liên tịch không
giới hạn ở cấp trung ương hay địa phương, nhưng thực tế pháp luật thì hiếm
gặp ở địa phương. Điều này khiến cho việc UBND tỉnh muốn ra quyết định
hành chính liên tịch là không khả thi xét cả về mặt thực tế pháp luật lẫn căn cứ
pháp lý, bởi trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004
cũng chưa hề quy định. Nên chăng cần phải bổ sung điểm này bởi không thể phủ
nhận ý nghĩa của loại văn bản này khi được ban hành ở cấp tỉnh, một phạm vi
hành chính có vai trò như một "tiểu Chính phủ". Hơn nữa, nhu cầu giải quyết
công việc chung giữa các UBND tỉnh thực sự đang rất cần đến loại văn bản này.
1.1.2.3. Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh
theo trình tự ban hành
Hiện quyết định hành chính được phân loại theo cách này sẽ gồm ba
trình tự cơ bản: một là trình tự tập thể, trình tự cá nhân và trình tự khác. Điều
này cũng tương tự cho quyết định hành chính của UBND tỉnh.

18
* Với trình tự tập thể: sẽ thực hiện theo nguyên tắc thảo luận tập thể
và quyết định theo đa số.
* Theo trình tự cá nhân: là do cá nhân có thẩm quyền ký ban hành.
* Theo trình tự khác: thường là loại quyết định do UBND tỉnh ban
hành nhưng phải có sự phê chuẩn của cơ quan cấp trên mới có hiệu lực hay
một số hình thức khác…
Tóm lại qua những phân tích ở trên ta đã hiểu sơ bộ về quyết định
hành chính của UBND tỉnh. Từ đây chúng ta sẽ tìm hiểu loại văn bản này có
các yêu cầu như thế nào?
1.2. CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH
1.2.1. Yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định
hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh
1.2.1.1. Vai trò của tính hợp pháp và hợp lý trong quyết định hành chính
Khi nói tới một quyết định hành chính người ta thường cảm thấy một
sự khô cứng, áp đặt. Nhưng thực ra không hoàn toàn như thế. Lật bỏ lớp vỏ
khô cứng nguyên tắc bên ngoài - tính hợp pháp - một yêu cầu cơ bản của
nguyên tắc pháp chế - chúng ta đến lớp vỏ thứ hai mà đôi khi chúng ta vô tình
không phát hiện ra rằng đó là cả một kho nghệ thuật - nghệ thuật quản lý, sức
sống tinh thần cho lớp vỏ thứ nhất. Chúng ta đang nói đến tính hợp lý của
quyết định hành chính. Bởi một quyết định hành chính được coi là hợp pháp
khi nó đáp ứng tiêu chí hợp pháp, nhưng nó có sức sống hay không, có tạo ra
được sự đồng thuận xã hội hay không chính là ở tính hợp lý.
Điều này không chỉ đúng cho riêng quyết định hành chính của bất cứ
cấp nào ban hành (trong đó có UBND tỉnh) mà nó còn là tiêu chí để xây dựng
nhà nước pháp quyền XHCN. Theo đó, nhà nước đó phải đề cao pháp luật, pháp
chế trong tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước và trong đời sống xã hội.

19
Trong nhà nước pháp quyền XHCN, pháp luật- trong đó có các quyết định
hành - một hình thức chủ yếu để quản lý - phải là cơ sở cho mọi hình thức tổ
chức và thực hiện quyền lực công. Không có lý gì mà mọi đường lối, chính sách
lớn của Nhà nước đều phải dựa trên cơ sở của pháp luật mà các quyết định hành
chính lại là ngoại lệ. Điều này làm nên sự khác biệt của nhà nước pháp quyền
so với nhà nước pháp trị khi chúng ta đảm bảo được tiêu chí hợp pháp và hợp
lý, đặc biệt là tính hợp pháp. Chúng giúp cho nhà nước pháp quyền vươn tới
sự đầy đủ hoàn thiện trên tất cả các lĩng vực đời sống xã hội với phương châm
"cho phép làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm" đối với cá nhân, còn
với cơ quan nhà nước mà biểu hiện cụ thể là từng quyết định quản lý của
mình sẽ phải thực hiện trên nguyên tắc "chỉ được phép làm những gì mà pháp
luật quy định". Đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý cho ta thấy ý nghĩa nhân quyền
cá nhân được đề cao, yếu tố trách nhiệm của chính quyền được phân định rõ.
Chính vì vậy mà trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 tại
Điều 3 đã ghi nhận cả hai thuộc tính này tại điểm 1 và 4.
Không dừng lại ở việc quy định về hai thuộc tính này trong một văn
bản QPPL quan trọng như Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 mà riêng
đối với văn bản QPPL của UBND còn được quy định riêng rẽ và chi tiết hơn
trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cũng tại
Điều 3 như sau:
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân phải phù hợp với Hiến pháp, luật và văn bản quy
phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm tính thống
nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật;
văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân còn phải phù hợp
với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp [34].
Như vậy, quyết định hành chính của UBND tỉnh, cũng như mọi quyết
định pháp luật, chỉ có thể trở thành bộ phận hữu cơ của cơ chế điều hành pháp
luật và hiệu quả thực sự khi nội dung và hình thức của nó bảo đảm cả yêu cầu

20
về tính hợp pháp và tính hợp lý. Không chỉ nội dung và hình thức của một
quyết định hành chính phải đảm bảo cả hai thuộc tính này mà ngay cả thủ tục
xây dựng và ban hành chúng cũng phải theo đúng quy định của pháp luật, phù
hợp thực tiễn, hay nói một cách ngắn gọn là nó cũng phải đảm bảo tính hợp
pháp và tính hợp lý, mà cụ thể là: quyết định hành chính của UBND tỉnh phải
phù hợp với Hiến pháp, luật (mà trong đó đặc biệt là Luật Ban hành văn bản
QPPL của HĐND, UBND năm 2004) và văn bản quy phạm pháp luật của cơ
quan nhà nước cấp trên (cụ thể là văn bản QPPL của Chính phủ) và nghị
quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Còn về thứ bậc hiệu lực của nó cũng
phải bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ
thống pháp luật.
Qua những phân tích trên chúng ta đã hình dung ra vai trò của tính
hợp pháp và hợp lý, đồng thời hiểu được lý do chính để một quyết định hành
chính của UBND tỉnh tại sao phải đảm bảo cả hai yêu cầu này - Nguyên tắc
pháp chế. Nguyên tắc pháp chế là lý do cốt lõi buộc các quyết định này phải
hợp pháp và hợp lý. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa hai yêu cầu này đều
có vai trò quan trọng như nhau.
1.2.1.2. Nguyên tắc ưu thế của tính hợp pháp so với tính hợp lý
Đây là nguyên tắc nhằm đảm bảo tiêu chí nhà nước pháp quyền - một
mục tiêu mà Nhà nước đã thực hiện trong suốt thời gian qua. Nguyên tắc này
muốn đề cập tới một vấn đề: tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định pháp
luật nói chung hay quyết định hành chính nói riêng có quan hệ chặt chẽ với
nhau. Điều này đồi hỏi các nhà quản lý khi ban hành quyết định không những
phải tính đến tính hợp pháp mà cả tính hợp lý (như phần trên đã đề cập).
Nhưng chỉ lưu ý một điều, mà điều này đã được đề lên thành một nguyên tắc
rằng: trong một phương án hợp pháp có thể có hàng trăm các giải pháp mà
trong đó chỉ có một giải pháp hợp lý nhất, tối ưu nhất. Vấn đề là phải tìm ra

giải pháp hợp pháp tối ưu đó, hợp lý đó. Điều này là rất khó khăn khi phải
dung hòa cả hai yêu cầu này trong cùng một quyết định. Chính khó khăn này


21
đã làm nảy sinh mâu thuẫn khi áp dụng nguyên tắc này trong thực tế bởi có
nhiều lý do khác nhau như: do tính lỗi thời và luôn đi sau của pháp luật (mà ở
đây là một quyết định hành chính nào đó), hay do quyết định đó ngay từ khi
ban hành đã không hợp lý do chưa tính hết đặc điểm từng vùng có thể phát sinh,
hay do trình độ lập pháp (câu chuyện chưa có hồi kết của pháp luật Việt Nam).
Vậy khi những lý do này trở thành hiện thực thì đương nhiên cơ quan
ban hành sẽ thấy quyết định hành chính đã ban hành không còn phù hợp với
điều kiện hiện tại. Liệu họ có quyền phá bỏ, không áp dụng theo quyết định
của cấp trên không, nếu ví dụ trong trường hợp cấp trên chưa bãi bỏ. Câu trả
lời của nguyên tắc vàng này là không. Cơ quan cấp dưới vẫn buộc phải thực
hiện quyết định hành chính do cấp trên đã ban hành, nhưng họ có quyền phản
biện bằng việc đề nghị cấp trên bãi bỏ hoặc sửa đổi quyết định đó. Đã là
nguyên tắc thì phải thực hiện chứ không thể vin vào lý do không hợp lý để
không thực hiện vì điều này là vi phạm tính hợp pháp.
Thực hiện nguyên tắc này, quyết định hành chính của UBND tỉnh
cũng phải đảm bảo triệt để. Trong thực tế có không ít trường hợp văn bản do
cấp trên của UBND tỉnh ban hành đã không còn phù hợp và rất khó áp dụng ở
địa phương mình, nhưng UBND tỉnh nhìn chung vẫn phải chấp hành để đảm
bảo tính hợp pháp được ở thế thượng tôn. Sẽ nảy sinh một điều là nếu sau khi
cấp trên đã nhận được phản hồi từ phía UBND tỉnh mà không kịp thời có biện
pháp xử lý thì hậu quả đôi khi là khá lớn. Vấn đề là cơ chế tiếp nhận và xử lý
với thông tin phản hồi phải kịp thời và câu chuyện này dường như chưa được
giải quyết hiệu quả, triệt để. Tuy nhiên, không thể vì thế mà để tính hợp lý
ngang bằng tính hợp pháp bởi như vậy sẽ nhiễu loạn kỷ cương và tiêu chí
pháp quyền trở nên vô nghĩa.

Nhìn lại một lần nữa trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND,
UBND năm 2004 chúng ta có thể nhận thấy ưu thế của tính hợp pháp hơn hẳn
tính hợp lý. Chúng ta chỉ thấy bóng dáng của tính hợp pháp là chính. Qua đó
để thấy tính hợp pháp là cốt lõi của vấn đề.